I  N H A L T S V E R Z E I C H N I S  

1  EINLEITUNG  1

2  RESTRUKTURIERUNG, REPUDIATION UND RETORSIONEN  

2.1  RESTRUKTURIERUNG  2

2.2  REPUDIATION UND RETORSIONEN.  3

3  ANALYSE DES RESTRUKTURIERUNGSPROZESSES  

3.1  KLASSIFIZIERUNG DER OPTIONEN UND GLÄUBIGERREGIME  4

3.2  VERHANDLUNGEN.  6

3.2.1  Verhandlungen im Londoner Club.  7

3.2.2  Verhandlungen im Pariser Club  9

3.2.3  Taktische Konzepte  11

3.3  INTERESSENHETEROGENITÄT  13

3.3.1  Interessen und Verhandlungsziele des Schuldnerlandes  14

3.3.2  Interessen und Verhandlungsziele der internationalen Regime  14

3.3.3  Interessen und Verhandlungsziele der sonstigen Akteure.  17

3.3.4  Gleichbehandlung aller Gläubigergruppen.  19

3.4  MERKMALE DER SCHULDENTRAGFÄHIGKEIT  20

3.4.1  Überschuldungsgrenzwerte und Zahlungsfähigkeit.  20

3.4.2  Insolvenzbedingungen  22

3.4.3  Aufbringungs-, Transfer und Akzeptanzproblem  23

3.4.4  Moral-hazard-Problematik  24

3.5  DURCHSETZBARKEIT INTERNATIONALER KREDITVERTRÄGE  25

3.6  STÄRKEN-SCHWÄCHE-NPROFIL  28

4  REDESIGN DES RESTRUKTURIERUNGSPROZESSES  

4.1  INTERNATIONALER WÄHRUNGSFONDS UND EINBEZIEHUNG DES PRIVATSEKTORS  30

4.1.1  Kreditvergabestrategie des IWF  30

4.1.2  Reform des IWF  32

4.1.3  Einbeziehung des Privatsektors  33

4.2  COLLECTIVE-ACTIO-NCLAUSES IN ANLEIHEBEDINGUNGEN.  36

4.2.1  Definition und Beschreibung der Unterklauseln  36

4.2.2  Beurteilung der CAC’s.  38

4.3  INTERNATIONALE INSOLVENZORDNUNG  40

4.3.1  Vorbild USA  41

4.3.2  Sovereign Debt Restructuring Mechanism  41

4.3.3  Beurteilung des SDRM.  42

5  SCHULDENRESTRUKTURIERUNGEN RUSSLANDS  

5.1  ALLGEMEINE WIRTSCHAFTSLAGE.  47

5.2  SCHULDENSTAND.  51

5.3  RESTRUKTURIERUNGSSTRATEGIE RUSSLANDS.  53

5.4  BISHERIGE RESTRUKTURIERUNGSABKOMMEN.  56

6  SCHLUSSBEMERKUNGEN UND AUSBLICK.  63

II

A B B I L D U N G S V E R Z E I C H N I S

Abbildung 1: Allgemeine Optionen im Restrukturierungsprozess .....................................4

Abbildung 2: Klassifizierung der Optionen im Restrukturierungsprozess .........................5

Abbildung 3: Prozess multilateraler Restrukturierungsverhandlungen ..............................9

Abbildung 4: Akteure im Restrukturierungsprozess.........................................................13

Abbildung 5: Interessen des Schuldnerlandes ..................................................................14

Abbildung 6: Interessen der Gläubigerbanken..................................................................18

Abbildung 7: Veränderungsraten des realen BIP (in%)....................................................47

Abbildung 8: Warenexporte und Warenimporte in US-Dollar .........................................48

Abbildung 9: Ausgabenrelationen im föderalen Haushalt Russlands...............................49

Abbildung 10: Einnahmerelationen im föderalen Haushalt Russlands ............................50

Abbildung 11: Verschuldung der russischen Föderation..................................................51

Abbildung 12: Schuldendienst der russischen Föderation bis 2005 .................................52

Abbildung 13: Struktur der russischen Verschuldung in Mrd. US-Dollar .......................53

Abbildung 14: Struktur der russischen Verschuldung in Anteilen ...................................53

A B K Ü R Z U N G S V E R Z E I C H N I S

BDI

BIP

BIZ

BMF

BMWA

BMZ

CAC

DIHT

FSF

FZ

HIPC

IBRD

IWF

KfW

MYRA

RGW

SDDRF

SDRM

UNCTAD

WTO

T A B E L L E N V E R Z E I C H N I S

Tabelle 1: Stärken des analysierten Restrukturierungsprozesses......................................28

Tabelle 2: Schwächen des analysierten Restrukturierungsprozesses...........................28/29

Tabelle 3: Collective-action-clauses .................................................................................37

Tabelle 4: Bisherige Restrukturierungsabkommen Russlands..........................................57

III

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

1 Einleitung

Die Verschuldungskrisen in einzelnen Ländern führten zur Restrukturierung ihrer Aus-landsverschuldung. Die etablierten Institutionen führten Verhandlungen und unterstützten mit wirtschafts- und währungspolitischen Maßnahmen sowohl das Schuldnerland als auch Gläubigerländer und -banken. Die Stabilität des internationalen Finanz- und Währungssystems ist durch Verschuldungskrisen in ständiger Gefahr. Neue Institutionen wie das Forum für Finanzmarktstabilität (FSF) entstanden, etablierte Institutionen wie der Londoner und Pariser Club intensivierten ihre Bemühungen zu effizienteren Restruk-turierungsverhandlungen. Insbesondere der IWF steht in der Kritik und entwickelt kontinuierlich neue Instrumente und Maßnahmen zur Krisenprävention und -bewältigung. Neue Verschuldungsarten entstanden in Anleihen und deren Derivate. Sie führen zu großen Herausforderungen an die etablierten Institutionen und Restrukturierungsprozesse.

Sobald sich ein Schuldner in einer Situation befindet, in der er seine Schulden nicht mehr bedienen kann (Verschuldungskrise) ¹ , bieten sich ihm zwei Möglichkeiten: Seine Schulden werden restrukturiert, so dass er weiterexistieren kann, oder es droht ihm die Liquidation. Dabei ist zu berücksichtigen, dass einerseits Kreditverträge verbindlich und einzuhalten sind, andererseits Ansteckungsgefahren für andere Schuldner und Gläubiger bestehen, wenn ein Schuldner seine Verbindlichkeiten nicht zurückzahlen kann. Auch souveräne Staaten finanzieren ihre Ausgaben über Kreditaufnahme und setzen sich der Gefahr aus, diese nicht bedienen zu können. Sie lösen Finanz- und Schuldenkrisen aus, die volkswirtschaftliche und soziale Kosten im Schuldnerland verursachen. Da die Liquidation eines souveränen Staates unmöglich ist, wird eine Restrukturierung des Schulden-bestandes unumgänglich. Auch Gläubiger erleiden dabei Verluste durch ineffiziente Restrukturierungsprozesse.

Diese Arbeit thematisiert den gesamten Restrukturierungsprozess. Auf den Definitionsteil folgt eine Analyse des Restrukturierungsprozesses, wobei insbesondere auf Verhandlungen, Interessenheterogenität und Schuldentragfähigkeit eingegangen wird. Das Redesign des Restrukturierungsprozesses wird anhand von derzeit diskutierten Ansätzen vorgenommen. Das letzte Kapitel analysiert Russland und seine bisherigen Restrukturierungen.

¹ Vgl. zum folgenden REINHARDT (1990), S. 1.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

2 Restrukturierung, Repudiation und Retorsionen

2.1 Restrukturierung

Die Begriffe „Restrukturierung“ und „Umschuldung“ werden in der Literatur synonym verwendet. Sowohl Umschuldung als auch Refinanzierung sind Unterbegriffe der Restrukturierung finanzieller Verbindlichkeiten ² . Restrukturierungsvereinbarungen modifizieren grundsätzlich verbindliche Kreditverträge. Sie ermöglichen Schuldnern die Vertragserfüllung durch veränderte Konditionen, die ihren finanziellen Umständen Rechnung tragen. Refinanzierungen ersetzen Altkredite durch Neukredite zu veränderten Konditionen. Ziel von Restrukturierungen sollte sein, den jeweiligen Schuldnerländern eine Chance zu bieten, Wirtschaft und Finanzen in Ordnung zu bringen und das vorhandene Entwicklungspotenzial produktiv zum allgemeinen Wohl zu nutzen. ³ Auf globaler Ebene hat der Erhalt der Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems oberste Priorität. 4

In vielen Aspekten ist die Auslandsverschuldung eines Staates der Binnenverschuldung ähnlich. ⁵ Zwei wichtige Unterschiede sind dagegen: Erstens stellen die Zins- und Tilgungszahlungen der Auslandsverschuldung (Schuldendienst) einen Einkommenstransfer ins Ausland dar. Zweitens bleibt einer Regierung der Weg versperrt, ihre Auslandsverschuldung durch Inflation zu entwerten. Auslandsverschuldung denominiert üblicherweise in ausländischer Währung und unterliegt direkt keinen binnenwirtschaftlichen Geldwertänderungen. Nach empirischen Untersuchungen ⁶ kommt es in der Regel zu einer Restrukturierung, wenn ein Schuldnerland seine fälligen Kredite nicht bedienen kann (Default) ⁷ , den Schuldendienst zeitweise einstellt (Moratorium) oder sich dauerhaft nicht in der Lage sieht, seinem Schuldendienst nachzukommen und die Schulden zurückweist (Repudiation) ⁸ . Neben einem Moratorium und der Repudiation stehen dem Schuldnerland weitere Strategien offen, wenn es kurz vor dem Default steht ⁹ : Sie erkennen die Staatsschuld der Vorgängerregierung nicht an, berufen sich auf eigenes Recht und Gerichtsbarkeit (waivers of sovereignty) oder ändern den Schuldendienst ohne Gläubigermitsprache.

² Vgl. zu folgenden REINHARDT (1990), S. 145.

³ MÜLLER (2000), S. 70.

⁴ Vgl. MISHKIN (2002), S. 499-503.

⁵ Vgl. BURDA/WYPLOSZ (1994), S. 727.

⁶ Vgl. REINHARDT (1990), S. 272.

⁷ MISHKIN (2002), S. 25.

⁸ REINHARDT (1990), S. 3.

⁹ Vgl. REINHARDT (1990), S. 217.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

2.2 Repudiation und Retorsionen

Der Nutzen einer Repudiation ist der entfallende Schuldendienst. Die frei werdenden Budgetmittel sind entsprechend den Präferenzen der Regierung für andere Ausgaben zu verwenden: soziale Sicherungssysteme, Konjunkturprogramme oder Steuererleichterungen. Der politische Druck aus der Opposition und der Bevölkerung sinkt und die Regierung bleibt länger an der Macht.

Durch eine Repudiation entstehen dem Schuldnerland Kosten ¹⁰ . Gläubiger drohen mit der Konfiszierung von Schuldnereigentum - Flugzeuge- und Schiffe staatlicher Gesellschaften, Devisenreserven und Gold. Transaktionen und Transfers zwischen dem Schuld-nerland und Gläubigerländern werden unterbrochen, indem Gläubigerländer mit einem Handels- und Kreditembargo den Waren- und Kapitalverkehr einstellen. Im Schuld-nerland sinken die Exporte und deren Bezahlung in Devisen. Das Importvolumen sinkt und das Schuldnerland wird zunehmend vom internationalen Handel ausgeschlossen. Eine Destabilisierung im Schuldnerland droht, wenn es zu starken Kapitalabflüssen kommt. Das Schuldnerland verliert die Kontrolle über die Inflation. Der Binnenverschuldung droht ebenfalls die Repudiation, denn es ist nur ein kleiner Schritt von der Repudiation der Auslandsverschuldung hin zur Binnenverschuldung.

Auf die Hauptdrohung der Repudiation durch ein Schuldnerlandes reagieren die Gläubiger mit der Drohung der genannten Sanktionen (Retorsionen). Dabei sind die Kosten der Repudiation umso höher ¹¹ , je stärker der Schuldner für die Finanzierung von Investitionen auf zukünftige Kredite und damit auf seine Reputation angewiesen ist, und je mehr er unter Strafmaßnahmen leiden wird, die seinen Außenhandel stören. Insgesamt ist schwer festzustellen, ob die tatsächlich entstehenden Kosten vergleichsweise gering sind, oder zur wirtschaftlichen Katastrophe führen. Es ist wahrscheinlich, dass eine Schuldnerregierung nicht versucht, die Kosten einer ökonomischen Auseinandersetzung mit den Gläubigern zu berechnen. Bei Gefährdung ihrer innenpolitischen Basis stellen sie keine hypothetischen Berechnungen der langfristigen Kosten einer Repudiation an. Sie schätzen lediglich die Wahrscheinlichkeit einer umfassenden Vergeltung durch die Gläubiger und vergleichen diese mit den Vorteilen einer Repudiation. 12

¹⁰ Vgl. zum folgenden BURDA/WYPLOSZ (1994), S. 741.

¹¹ Vgl. zum folgenden PFISTER (2000), S. 15.

¹² Vgl. REINHARDT (1990), S. 226-227.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

3 Analyse des Restrukturierungsprozesses

Die Prozessanalyse analysiert die Einzelelemente während der Restrukturierungsphase. Sie zeigt Probleme und Abhängigkeiten der einzelnen Elemente untereinander auf und verfolgt das Ziel, durch eine strukturierte Darstellung mögliche Stärken und Schwächen im Prozess zu ermitteln.

3.1 Klassifizierung der Optionen und Gläubigerregime

Gerät ein Schuldnerland in die Verschuldungskrise, so stehen unabhängig von institutionalisierten Restrukturierungsverhandlungen mit Gläubigergruppen mehrere Optionen offen. Grundsätzlich sind Verhandlungen mit jedem einzelnen Gläubiger möglich (bilaterale Verhandlungen). In diesen Verhandlungen besteht das Menü aus den nachfolgend dargestellten Optionen.

Abbildung 1: Allgemeine Optionen im Restrukturierungsprozess

Quelle: Eigene Darstellung

Da sich durch wiederholte Verschuldungskrisen mit anschließenden Restrukturierungsprozessen Gläubigerregime (multilaterale Verhandlungen) und Maßnahmenbündel herausgebildet haben, besteht ein zusätzliches Menü für Schuldnerländer und Gläubiger aus den nachfolgend dargestellten Optionen.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

Abbildung 2: Klassifizierung der Optionen im Restrukturierungsprozess

Quelle: Eigene Darstellung

Da von den Maßnahmenbündeln keines auf den Fall Russland anwendbar ist, bleiben sie bei der Analyse unberücksichtigt. Im Kapitel 4 - Redesign des Restrukturierungsprozesses - werden die derzeitig global diskutierten Ansätze der collective-action-clauses und ein internationales Insolvenzrecht behandelt. Gläubigergruppen haben sich in Gläubigerregimen organisiert. Nachfolgend sind diese kurz dargestellt.

Im Londoner Club ¹³ sind die Gläubigerbanken organisiert und führen fallweise länderspezifische Restrukturierungsverhandlungen über Bankkredite. Üblicherweise sind mehrere hundert Banken als Gläubiger in einem Schuldnerland aktiv, so dass eine Koordination der beteiligten Banken schwierig ist. Im Pariser Club ¹⁴ treffen sich die Vertreter der wichtigsten Gläubigerländer: Australien, Belgien, Kanada, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Großbritannien, Irland, Italien, Japan, Niederlande,

¹³ Vgl. WALDMANN (2000), S. 153.

¹⁴ Vgl. zum folgenden EBERLEI (1999), S. 13.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

Norwegen, Österreich, Russland, Schweden, Schweiz, Spanien und USA. Weitere Gläubigerländer kommen je nach Verhandlungen dazu. Gläubigerregierungen verhandeln mit dem Schuldnerland analog zum Londoner Club fallweise länderspezifisch über die öffentlich-bilateralen Schulden. Verbriefte Verbindlichkeiten (Anleihen) bedingen keine direkten Beziehungen zwischen Gläubiger und Schuldnerland. ¹⁵ Anleihegläubiger organisieren sich in Gläubigerversammlungen. Eine Koordination ist schwierig, denn Anleihegläubiger sind global verteilt und ihre Interessen sehr heterogen. Sie reichen von länderspezifischen, langfristigen Investitionen bis zur Spezialisierung auf den Ankauf Not leidender Kredite. Die Gesamtheit der Gläubiger ist bei einem Default an einer möglichst gerechten Schuldenrestrukturierung interessiert. Der einzelne Gläubiger hat ein Interesse daran, auf die vollständige Erfüllung seines rechtmäßigen Anspruchs zu bestehen. Es besteht ein Anreiz, sich diesen so schnell wie möglich einzuklagen. Damit existieren zwei konkurrierende Probleme: Zum einen streben alle Gläubiger nach Koordination und Gleichbehandlung. Zum anderen gibt es Anreize nicht zu kooperieren und sich seinen rechtmäßigen Anspruch allein zu erwirken. Gemeinsam mit den Schuldnerländern versuchen Banken, die drohende Zahlungsunfähigkeit und das damit verbundene Risiko einer Kettenreaktion im Bankensektor des Schuldnerlandes und drohende globale Ansteckungsgefahren auszunutzen. Die in der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) organisierten Zentralbanken und der IWF sind gezwungen, ihre Funktion des lender-of-last-resort ¹⁶ auszuüben und für Neukredite (fresh-money) im Schuldnerland zu sorgen, sowie den vom Konkurs bedrohten Gläubigerbanken zu helfen. Dazu bieten sich Einlagensicherungsfonds, bankaufsichtsrechtliche Regelungen hinsichtlich Großkreditgrenzen und steuerlich variabel auslegbare (Bilanz-)Wertberichtigungsregeln an.

3.2 Verhandlungen

Internationale Kreditverträge spielen eine zunehmend untergeordnete Rolle bei der Finanzierung der Entwicklungsländer. Es ist jedoch auszuschließen, dass Banken und Regierungen vollständig auf eine Kreditvergabe über das traditionelle Kreditgeschäft verzichten werden ¹⁷ . Kreditverträge bleiben Bestandteil von Restrukturierungsprozessen. Verhandlungen finden auf multilateraler Ebene im Londoner und Pariser Club statt. Auf bilateraler Ebene führen einzelne Gläubigerländer konkrete Verhandlungen mit dem

¹⁵ Vgl. zum folgenden KARRER (2002), S. 2-3.

¹⁶ Vgl. MISHKIN (2002), S. 444 und 499-501.

¹⁷ Vgl. DEUTSCHE BUNDESBANK (1999), S. 35.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

Schuldnerland. Da Verhandlungen von taktischen Konzepten beeinflusst werden, sind diese im letzten Teil thematisiert.

3.2.1 Verhandlungen im Londoner Club

Der Londoner Club setzt den organisatorischen Rahmen für die Aktivitäten der Gläubigerbanken. ¹⁸ In ihm koordinieren sich die Gläubigerbanken und erarbeiten länderspezifische Restrukturierungsvorschläge hinsichtlich individueller Konsolidierungsperioden, Überwachungsvereinbarungen und Verzugskriterien. Länderspezifische Verhandlungen sind sinnvoll, weil andernfalls die Gefahr besteht, dass sich die Schuldnerländer organisieren und eine Position einnehmen, die erhebliches Stör- oder Bedrohungspotenzial für die Gläubigerbanken hat. ¹⁹ Zudem sind individuelle Verschuldungs- und politische Strukturen einfacher zu berücksichtigen. ²⁰ Bei einer Kreditvergabe an ein souveränes Land bilden sich Gelegenheitsgesellschaften (Konsortien) ²¹ , um Risiken der Kreditvergabe zu diversifizieren. Bei einer drohenden Verschuldungskrise versuchen kleine Banken mit einer meist geringen Kredittranche das Konsortium zu verlassen. Sie sind nicht mehr bereit, das Risiko mitzutragen. Mit der Drohung, ihre Kredite fällig zu stellen, zwingen sie andere Mitglieder des Konsortiums (Konsorten), ihnen ihre Kredittranchen abzukaufen. Sie werden zu free-ridern ²² .

Während im Londoner Club über Restrukturierungen verhandelt wird und den Schuldnerländern Zugeständnisse gemacht werden, sind die nicht mehr beteiligten Konsorten von potenziellen Ertragseinbußen verschont. Sie haben zuvor ihre Kredittranchen an andere Konsorten verkauft und sichere Verluste wertberichtigt. Sie entziehen sich dem unsicheren - höheren - Wertberichtungsbedarf aus dem Restrukturierungsprozess. Eine andere Sicht des free-riding bezieht sich auf Banken, die sich nicht im Londoner Club engagieren, aber in Finanzbeziehungen zum Schuldnerland stehen: Über Restrukturierungen im Londoner Club steigen für die nicht beteiligten Banken die Marktwerte ihrer Kredite. Den Nettogewinnen daraus stehen keine Kosten für Restrukturierungsverhandlungen bei den free-ridern gegenüber. Ein Zwang zur Mitarbeit im Londoner Club wird notwendig, da andernfalls alle Banken in die Position des free-riding streben. Keine Bank kann jedoch gezwungen werden, sich im Londoner Club zu engagieren. Im so genannten

¹⁸ Vgl. zum folgenden REINHARDT (1990), S. 174-188.

¹⁹ Vgl. WALDMANN (2000), S. 153.

²⁰ Vgl. SPEYER (2003), S. 3.

²¹ Vgl. GRILL/PERCZYNSKI (1992), S. 441.

²² Vgl. zum folgenden MISHKIN (2002), S. 189 und REINHARDT (1990), S. 83-84.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

information-free-riding werden die Kosten der Kreditwürdigkeitsprüfung in den Mittelpunkt gestellt. Die Kreditwürdigkeitsprüfung durch eine internationale Großbank ist mit hohen Kosten verbunden. Sie gilt als Marktführer, dem andere Konsortien zu relativ geringen Informationsbeschaffungskosten folgen und Kredite vergeben. Der Marktführer hat theoretisch keine Chance, sich die Kosten der Informationsbeschaffung von seinen Marktfolgern erstatten zu lassen. Die Kreditpraxis zeigt jedoch, dass sich der Konsortialführer seine Kreditwürdigkeitsprüfung durch eine höhere Kreditmarge, höhere Gebühren von den Konsorten oder dem Schuldnerland bezahlen lässt. Somit haben allein Marktfolger einen Vorteil aus dem information-free-riding, jedoch der Marktführer zumindest keinen Nachteil daraus.

Im Londoner Club bildet sich für anstehende Verhandlungen ein Steuerungsausschuss. ²³ In ihm sitzen Vertreter der großen Gläubigerbanken und koordinieren einzelne Unterausschüsse. In den Unterausschüssen werden die volkswirtschaftliche Entwicklung, die Schuldendienstfähigkeit des Schuldnerlandes und ausstehende Forderungen ermittelt und analysiert. Da sich Gläubigerbanken in Größe und Kreditengagement unterscheiden, geht es originär um eine ausgeglichene Lastenverteilung innerhalb der Gruppe der Gläubigerbanken und sekundär um eine Gleichberechtigung mit den öffentlichen Gläubigern im Pariser Club. Restrukturierungen werden über die gerade fälligen und sich im Verzug befindlichen Schulden geführt. Zukünftig fällige Schuldendienste sind üblicherweise ebenfalls vom Verzug bedroht, so dass sich mehrjährige Restrukturierungsabkommen (MYRA) herausgebildet haben ²⁴ . In MYRA’s werden neben den gerade fälligen Schuldendiensten zugleich die in den nächsten 12-18 Monaten fälligen Verbindlichkeiten restrukturiert. Sie verfolgen das Ziel, den Zugang der Schuldnerländer zu den internationalen Kapitalmärkten zu normalisieren, eine erzwungene Kreditvergabe abzubauen und den Marktteilnehmern die Unabhängigkeit von Forderungen des IWF und der Gläubigerländer zurückzugeben. Die Zugeständnisse zeigen sich im Vergleich zu einmaligen Restrukturierungen in längeren Kreditlaufzeiten und durch verminderte Spreads. MYRA’s geben Planungssicherheit für das Schuldnerland und deren Gläubigerbanken. Regelmäßige Informationen helfen den Gläubigerbanken, die Entwicklung der inländischen Wirtschaftspolitik und deren Pläne zu beobachten und ihre Kreditvergabe dementsprechend anzupassen.

²³ Vgl. zum folgenden REINHARDT (1990), S. 178-183.

²⁴ Vgl. zum folgenden REINHARDT (1990), S. 184-187.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

3.2.2 Verhandlungen im Pariser Club

Verhandlungen im Pariser Club entwickeln sich ohne formellen institutionellen Rahmen und sind üblicherweise ebenfalls nach dem MYRA-Konzept aufgebaut. ²⁵ In der Vergangenheit hat sich ein informeller Prozess herausgebildet:

Abbildung 3: Prozess multilateraler Restrukturierungsverhandlungen

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an EBERLEI (1999), S. 14-15

²⁵ Vgl. REINHARDT (1990), S. 163 und www.clubdeparis.org.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

Das Pariser Protokoll ²⁶ als Abschlussvereinbarung der Restrukturierungsverhandlungen gibt den Ordnungsrahmen für bilaterale Verhandlungen zwischen einer einzelnen Gläubigerregierung und dem Schuldnerland vor. Es enthält keine Zinssätze, sondern regelt die folgenden Konditionen: Definition der erfassten Forderungen und deren Laufzeit, Datum bis zu dem Verbindlichkeiten in die Restrukturierung einbezogen werden und Konsolidierungs-, Tilgungs- und Rückzahlungszeiträume. Üblich ist eine so genannte Meistbegünstigungsklausel, die das Schuldnerland dazu verpflichtet, mit Nicht-Mitgliedern des Pariser Clubs keine günstigeren Konditionen auszuhandeln. Ziel ist eine gerechte Lastenverteilung und Gleichbehandlung aller Gläubiger. Eine so genannte good-will-clause signalisiert dem Schuldnerland, dass der Pariser Club prinzipiell bereit ist, Fälligkeiten innerhalb eines bestimmten zukünftigen Zeitraums über den MYRA-Zeitraum hinweg zu restrukturieren. Das Schuldnerland sichert sich damit eine flexible Reaktion auf adverse ökonomische Entwicklungen, insbesondere hinsichtlich der Schwierigkeiten und Unsicherheiten der IWF-Anpassungsprogramme. Auch diese Klausel verfolgt das Ziel einer gerechten Lastenverteilung und Gleichbehandlung aller Gläubiger. Sie wird an Vorbedingungen geknüpft:

• Übereinkunft des Schuldnerlandes mit dem IWF über die Inanspruchnahme einer Kredittranche zu höherer Konditionalität,

• vergleichbare Zugeständnisse wie vom Pariser Club von bisher noch nicht beteiligten öffentlichen Kreditgebern, Banken und sonstigen Gläubigern und

• Einhaltung der vorausgegangen Pariser Protokolle.

Bestehende Kreditverträge werden in bilateralen Verhandlungen zwischen einzelnen Gläubigerregierungen und dem Schuldnerland individuell restrukturiert und beinhalten Zahlungsaufschübe zu besonderen Zinssätzen (Moratoriumszinssatz). Normalerweise bleibt der Moratoriumszinssatz unverändert wie zum Zeitpunkt der ursprünglichen Kreditvergabe. Das Pariser Protokoll kann aber vorsehen, dass sich der Moratoriumszinssatz am Marktzins zum Zeitpunkt der bilateralen Verhandlungen orientiert. Dies wird das Pariser Protokoll vorsehen, wenn das Zinsniveau im Restrukturierungszeitraum höher liegt als bei der ursprünglichen Kreditvergabe. Damit signalisiert der Moratoriumszinssatz, dass Schuldendiensterleichterungen Notmaßnahmen sind und nicht Entwicklungshilfe zu Vorzugsbedingungen. ²⁷ Andernfalls haben Schuldnerländer einen Anreiz, Re-

²⁶ Vgl.EBERLEI (1999), S. 14-15.

²⁷ Vgl. REINHARDT (1990), S. 157.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

strukturierungen immer dann zu beginnen, wenn das Zinsniveau gerade höher ist als zum Zeitpunkt der ursprünglichen Kreditvergabe. Deutschland setzt für den Moratoriumszinssatz entsprechend der Fälligkeiten den Refinanzierungszinssatz des Bundeshaushalts zuzüglich einer Marge zur Deckung des Verwaltungsaufwands an. 28

3.2.3 Taktische Konzepte

Restrukturierungsverhandlungen werden durch diverse taktische Konzepte sowohl auf Gläubiger- als auch auf Schuldnerseite langwierig und kostenintensiv. ²⁹ Die Verhandlungen werden ineffizient.

Schuldnerländer lassen zunächst solche Mitglieder ihrer Gruppe Restrukturierungsver-handlungen mit ihren Gläubigern führen, die für die Gläubigerländer von geostrategischer Bedeutung sind. Die Schuldnergruppe hofft, dass sich die Gläubiger bei ihnen zu größeren Zugeständnissen bereit erklären. Die übrigen Schuldnerländer erwarten dann ähnlich günstige Konditionen in ihren eigenen Restrukturierungsverhandlungen durchzusetzen. Dagegen sind Gläubiger bemüht, den Zusammenhalt der Schuldnergruppe zu destabilisieren. Sie versuchen einzelne aggressiv verhandelnde Schuldnerländer dadurch zu isolieren, dass sie bei ihnen nur sehr geringe Zugeständnisse machen. Sie setzen damit das Signal, dass sie nicht mit aggressiven Schuldnerländern verhandeln werden und geben Anreize zur Selbstdisziplin in der Schuldnergruppe.

Die Drohungen der Repudiation durch ein Schuldnerland oder Retorsionen der Gläubiger werden nicht offen ausgesprochen, sondern in abgeschwächter Form indirekt über Dritte vorgetragen (implizite Drohungen): Sperrkontenregelungen, Anleiheumtauschpflichten, Begrenzung des Schuldendienstes auf einen bestimmten Prozentsatz des BIP, unbefristetes Moratorium oder Kreditboykott bei der Syndizierung von Projektkrediten. Mit impliziten Drohungen sichern sich Schuldnerländer und Gläubiger eine günstigere Verhandlungsposition. Um ihren Drohungen Glaubwürdigkeit zu verleihen, wird eine begrenzte Kriegführung angestrebt. Diese Taktik ist sinnvoll einsetzbar, wenn die kurzfristige Wahrmachung der Drohung in voller Konsequenz nicht glaubwürdig erscheint. Sie gewinnt an Glaubwürdigkeit, wenn sie in Teile zerlegt und in ihrer sukzessiven Anwendung vom weiteren Verhalten des jeweiligen Verhandlungspartners abhängig gemacht wird. Die Verhandlungspartner vermeiden einen möglichen umfassenden Vergel-

²⁸ Vgl.REINHARDT (1990), S. 168.

²⁹ Vgl. soweit nicht anders angegeben zum folgenden REINHARDT (1990), S. 285-290.

Analyse der Restrukturierung von Staatsverschuldung in Entwicklungsländern

tungsschlag des Kontrahenten. Allerdings dürfen die Verhandlungspartner diese Taktik nicht soweit führen, dass sich der Kontrahent gezwungen fühlt, Gegenmaßnahmen einzuleiten, um sein „Gesicht zu wahren“. Die Verhandlungspartner sind sich des Systemrisikos ihrer Maßnahmen bewusst. Es besteht das Risiko, dass der IWF mit Sanktionen eingreift, wenn er die Stabilität des Weltfinanz- und Weltwährungssystems in Gefahr sieht. Die Kontrahenten eröffnen damit einen dritten Kriegsschauplatz, was nicht in ihrem Interesse liegt.

Internationale Banken verleihen ihrer Hauptdrohung Glaubwürdigkeit, indem sie kommerzielle Lieferungen von Staatsunternehmen pfänden und weitergehende Verfahren zur Klärung der Rechtssituation anstreben oder Auslandsguthaben des Schuldnerlandes einfrieren ³⁰ . Ein Schuldnerland vermeidet diese Retorsionen, indem es seine Guthaben in befreundete Länder transferiert. Gläubigerregierungen verleihen ihren Drohungen Glaubwürdigkeit, indem sie ihre Unterstützung bei politischen Zielen des Schuldnerlandes, beispielsweise einem WTO-Beitritt ³¹ , verweigern oder Exportbürgschaften ³² einfrieren. Schuldnerländer zerlegen ihre Hauptdrohung ebenfalls in einzelne Teile: zu niedrige Wertansätze für Schuldendienstzahlungen im jährlichen Haushaltsentwurf ³³ , teilweise Zahlung des fälligen Schuldendienstes, Tilgungsstreckung auf unüberschaubare Fristen oder Moratoriumserklärungen auf einzelne Kredittranchen. Gleichzeitig gibt es aber auch Signale des guten Willens wie Abschlagszahlungen auf fällige Zinsen. 34

Nach dem Prinzip der kleinen Mittel wird in Verhandlungen bei einer größeren Zahl von relativ unwichtigen Verhandlungspunkten ein wenig nachgegeben, anstatt bei einem wichtigen Verhandlungspunkt umfangreiche Zugeständnisse zu machen. Die Gläubiger tasten sich so an die Reizschwelle des Schuldnerlandes heran. Gibt der Gläubiger bei einem wichtigen Verhandlungspunkt viel nach, führt dies beim Schuldnerland zu großer Unzufriedenheit. Offensichtlich hat der Gläubiger die Verhandlungen mit überzogenen Bedingungen begonnen, so dass viel Verhandlungsspielraum besteht. Beide Verhandlungspartner sind mit diesem Prinzip in der Lage, bei umfangreichen Zugeständnissen ihr Gesicht zu wahren. Tatsächlich dient das Prinzip dazu, die Verhandlungsmacht des Schuldnerlandes abzuschöpfen. Bei Restrukturierungsverhandlungen wird zuerst Ver-

³⁰ Vgl.WRAGSTYL (2000).

³¹ Vgl. KOCH/HULVERSCHEIDT (2001).

³² Vgl. HULVERSCHEIDT (2001a).

³³ Vgl. JACK (2001).

³⁴ Vgl. HULVERSCHEIDT (2001d) und RYBAK/PRAUSE (2001).