Gliederungsverzeichnis

A.  Einleitung und Fragestellung  1

B.  Zwischen Wirtschaft und Verwaltung: Regulierungsbehörden im Spannungsfeld der  

unterschiedlichsten  Anforderungen  1

I.  Regulierungsbehörden als politisch eingebundene Verwaltung  2

II.  Regulierungsbehörden als Schiedsrichter im Wettbewerb  3

C.  Zwischen Unabhängigkeit und Eingebundenheit: Beispiel Regulierungsbehörde für Post und  

Telekommunikation  (RegTP)  5

I.  Rechtliche Rahmenbedingungen und gesetzliche Vorgaben  5

1.  Vorgaben des Rechts der Welthandelsorganisation (WTO)  5

2.  Vorgaben des Europarechts  6

3.  Vorgaben des Verfassungsrechts  7

a)  Demokratie- und Sozialstaatsprinzip (Art. 20 GG)  8

b)  Telekommunikation und Post (Art. 87 f GG)  9

4.  Ausgestaltung im Telekommunikationsgesetz (TKG)  10

a)  Rechtsstellung  10

b)  Aufgabenzuweisung  11

  (a) Quasi-richterliche Aufgaben  12

  (b) Quasi-legislative Aufgaben  13

  (c) Administrative Aufgaben und Aufgaben der Gefahrenabwehr  14

c)  Weisungsrechte des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi)  15

II.  Das Kernproblem der Unabhängigkeit der RegTP  16

1.  Organisationsrechtliche Unabhängigkeit  16

a)  Funktionell-institutionelle Unabhängigkeit  16

b)  Personelle Unabhängigkeit  17

2.  Politische Unabhängigkeit in der inneradministrativen Praxis  18

D.  Rechtsvergleichende Betrachtungen und Anregungen aus den USA  20

I.  Telekommunikationsregulierung in den USA  20

1.  Verfassungsrechtliche Ausgangslage und Regulierungsansatz  20

2.  Die Federal Communications Commission (F)CC  21

II.  Anregungen für die deutsche Telekommunikationsregulierung  22

E.  Schlussfolgerungen und Ausblick  24

II

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VI

A. Einleitung und Fragestellung

In Europa und auch in Deutschland sind seit einiger Zeit unabhängige Regulierungsbehörden als ein neues Modell der Staats- und Verwal-tungsorganisation anzutreffen und verstärkt auch in der öffentlichen Diskussion. Diese Entwicklung findet vor dem Hintergrund der Privatisierung und Marktöffnung auf dem Gebiet vormaliger Infrastrukturmonopole des Staates wie der Telekommunikation, der Post, des Verkehrs- und Energiesektors im Zuge der angestrebten Modernisierung von Verwaltungsstrukturen statt. 1

Das Modell der unabhängigen Regulierungsbehörde steht in diesem Umfeld im Konflikt zwischen der Eingebundenheit klassischer politischer Staatsverwaltung und den Anforderungen an Unabhängigkeit und Neutralität als Schiedsrichter im Wettbewerb. Dieser Ziel- und Interessenskonflikt wird in dieser Arbeit untersucht (Teil B) und Lösungsmöglichkeiten in der Praxis, exemplarisch am Beispiel der Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation und dem Kernproblem der Unabhängigkeit, verdeutlicht (Teil C). Ein rechtsvergleichender Bezug zur Telekommunikationsregulierung in den USA soll dabei Anregungen für eine kritische Betrachtung und Fortentwicklung der deutschen Regulierungs-organisation beisteuern (Teil D).

B. Zwischen Wirtschaft und Verwaltung: Regulierungsbehörden im Spannungsfeld der unterschiedlichsten Anforderungen

In das nach Ordnungs- und Leistungsverwaltung sowie Planender Verwaltung klassifizierte System der Verwaltung lassen sich Regulierungsbehörden nicht einordnen. Sie stellen einen neuen Typus der Verwaltung, die regulierende Verwaltung dar. ² Die diesen neuen Typus kennzeichnende historische Entwicklung ist der Übergang von der leistungsgewäh-

¹ Bullinger, Regulierung,S. 1355.

² So die Konsequenz des Versuchs der systematischen Einordnung in das allgemeine Verwaltungsrecht bei Ruffert, Regulierung, 244.

1

renden Leistungsverwaltung zur leistungsgewährleistenden Regulierungsverwaltung. 3

Regulierungsbehörden stehen in einem Spannungsfeld der unterschiedlichsten Anforderungen und haben einen gewaltenüberschreitenden Auftrag. ⁴ Auf der einen Seite agieren sie quasi-richterlich als Schiedsrichter im Wettbewerb auf privatisierten Märkten gegenüber den im Wettbewerb stehenden Marktteilnehmern. Auf der anderen Seite sind sie als Teil der Staatsverwaltung administrativ tätig und dabei nicht nur an Recht und Gesetz gebunden, sondern müssen sich auch den Anforderungen der Politik zur Steuerung und Regulierung der Märkte zur Erreichung unterschiedlichster Regulierungsziele stellen, nehmen zum Teil sogar quasigesetzgeberische Aufgaben wahr. 5

I. Regulierungsbehörden als politisch eingebundene Verwaltung Als Teil der Staatsverwaltung müssen Regulierungsbehörden gegensätzliche öffentliche Interessen miteinander ausgleichen. Die gesetzlichen und politisch vorgegebenen Ziele, die durchaus auch miteinander im Konflikt stehen können, müssen abgewogen und umgesetzt werden. ⁶ So sollen Regulierungsbehörden z. B. sicherstellen, dass bestimmte Basisdienstleistungen ausreichend und zu angemessenen Konditionen angeboten werden, ein chancengleicher Wettbewerb hergestellt und gefördert wird und müssen Aufgaben im Bereich der Gefahrenabwehr wahrnehmen. ⁷ Bei der Abwägung dieser unterschiedlichen Ziele in einem Entscheidungsprogramm und der Entwicklung der Regulierungspolitik üben Regulierungsbehörden quasi-gesetzgeberische Verantwortung aus. In diesem Bereich besteht ein unmittelbares Einwirkungsinteresse der übergeordneten Ministerialverwaltung und Politik auf Regulierungsbe-

³ Dazu Schuppert in:König/Benz, Privatisierung, 551 und zur Gewährleistungsverant-wortung als Konnotation des Gewährleistungsstaates, Franzius, Gewährleistungsstaat, 504.

⁴ Bullinger, Regulierung, S. 1358.

⁵ Die Begriffe der quasi-gesetzgeberischen und quasi-richterlichen Tätigkeiten für die unterschiedlichen Aufgaben der Regulierungsbehörden finden sich bei Bullinger, Regulierung, 1359.

⁶ Vgl. beispielhaft für unterschiedliche miteinander im Konflikt stehende Regulierungszwecke und -ziele die §§ 1, 2 TKG.

⁷ So die drei Intentionen der regulierenden Verwaltung bei Ruffert, Regulierung, 246-248.

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