Mit Fremdheit leben - Entwicklungen in der Integrationsarbeit

Inhaltsverzeichnis

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  Einleitung  1

1  Migration nach Deutschland  4

1.1  Einführung in das Migrationsgeschehen  4

1.2  Zuwanderungsgruppen  6

1.3  Rechtliche Grundlagen  9

1.4  Geschichte der Migration  11

2  Einwanderungsland Deutschland  17

2.1  Das geplante Zuwanderungsgesetz  21

2.2  Streitpunkte  26

3  Diskussionen um Fremdheit und Integration  31

3.1  Die soziale Konstruktion von Fremdheit  31

3.2  Ausgrenzung und nationale Identität  34

3.3  Die Dimensionen von Integration  38

3.4  Handlungsmöglichkeiten  43

4  Die Umsetzung der Integrationsziele  47

4.1  Das Beispiel Niederlande  47

4.1.1  Das kleine Land nebenan  47

4.1.2  Zuwanderergruppen und wesentliche rechtliche Bedingungen  50

4.1.3  Integrationspolitische Maßnahmen  52

4.1.4  Das WIN  56

4.2  Integration in Deutschland  60

4.2.1  Allgemeine Kennzeichen der Förderstruktur  60

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Inhaltsverzeichnis

4.2.2  Integrationspolitische Maßnahmen  62

4.2.3  Die besondere Rolle der Wohlfahrtsverbände  65

4.3  Unterschiede der Integrationsansätze  67

5  Integration vor Ort Best Practices  70

5.1  Das Gemeinschaftsprojekt in Münster und Enschede  71

5.2  Projektbeispiel Verständnis der Kulturen  74

6  Integration und Soziale Arbeit  79

6.1  Veränderte Aufgabenstellung für die Migrationsdienste  81

6.2  Interkulturelle Öffnung der sozialen Regeldienste  82

6.3  Qualifikationsmerkmal: Interkulturelle Kompetenz  84

6.4  Bedeutung für den Aus und Weiterbildungsbereich Sozialwesen  89

7  Auswertung und Schlussbetrachtung  92

  Literatur  96

  Internetquellen  106

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Einleitung

Einleitung

„Mit Fremdheit leben“ heißt es im ersten Teil des Titels dieser Diplomarbeit. Ist es eine Feststellung oder eine Frage? Zunächst ist es keines von beidem. Im ersten Augenblick könnte diese Aussage ambivalente Assoziationen hervorrufen. Der Begriff „Fremdheit“ ist für die meisten negativ besetzt, weil er Unsicherheit, für den ein oder anderen sogar Bedrohung bedeutet. Aber Fremdheit kann auch faszinierend sein. Ich denke da beispielsweise an den Karneval in Rio oder die Verbotene Stadt in Beijing. Allerdings stellt sich die Frage, wie wir mit der Fremdheit vor unserer Haustür umgehen. Können wir mit Fremdheit leben? Und wollen wir das überhaupt? Oder wäre es nicht sinnvoller, sie zu überwinden?

Migration ist zu einem weltbewegenden Thema geworden und hat auch in Deutschland in den letzten Jahrzehnten s ehr stark an Bedeutung gewonnen. In der Debatte um Zuwanderung geht es auch immer um Fremdheit. Allerdings steht meistens im Mittelpunkt, wer und wie viele Menschen nach Deutschland kommen dürfen. Ein sehr anschauliches Beispiel hierfür war die Einführung des Begriffes der „Leitkultur“ in die öffentliche Diskussion im Jahr 2000 durch den CDU-Politiker Friedrich Merz. Dahinter stand der Versuch, Kriterien dafür zu finden, wer zuwandern darf, und diese Kriterien an einer nationalen Kultur festzumachen. In diesem Zusammenhang wurde auch die Frage danach gestellt, wie viel Fremdheit Deutschland eigentlich verträgt. Und mit eher unrealistischen Zahlen von Zuwanderern wurde die Angst vor der „Überfremdung“ der Deutschen und „ihrer“ Kultur geschürt.

Mittlerweile ist die Diskussion etwas sachlicher geworden. Dazu hat nicht zuletzt die Feststellung beigetragen, dass im Hinblick auf die demografische Entwicklung Deutschlands Zuwanderung gebraucht wird. Allerdings findet dies in der Debatte um das geplante Zuwanderungsgesetz wenig Berücksichtigung. Hier schwingt unterschwellig immer noch die Prämisse mit, dass Deutschland kein Einwanderungsland ist.

Mit der sich – zwar nur langsam - einstellenden Erkenntnis, dass viele Zugewanderte nicht nur für eine bestimmte Zeit bleiben, wird die Frage nach dem Umgang mit dem bzw. den Fremden hochbrisant. Welche Wege in diesem Zusammenhang beschritten werden (können), ist Hauptanliegen dieser Arbeit. Dabei gehe ich davon aus, dass Integration der einzig gewünschte Weg ist. Was Integration allerdings genau bedeutet und wie sie aussehen sollte, scheint noch klärungsbedüftig. Die Integrationsbereitschaft und – fähigkeit eines Landes stehen in enger Verbindung m it der Politik. Innenpolitische

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Einleitung

Problemstellungen beeinflussen die Einstellung der Mitglieder einer Gesellschaft zur Integration. Darüber hinaus bilden Migrations- und Integrationspolitik die Grundlage für Integrationsarbeit. Die Betrachtung der Integrationsversuche anderer Länder kann hilfreich sein, um das Blickfeld für bestehende Möglichkeiten zu erweitern.

Die Niederlande werden oft als positives Beispiel für eine gelingende Integration von Minderheiten herangezogen. Deshalb möchte ich einen Blick auf die Entwicklungen in unserem Nachbarland werfen.

Die Begriffe Fremdheit und Integration möchte ich vor dem Hintergrund der Migration miteinander verbinden. Zuvor soll der rechtliche und politische Kontext hergestellt werden, in dem sich diese Themen bewegen. Darauf aufbauend werde ich die politische und die praktische Dimension der Integrationsarbeit beleuchten, um daraus Konsequenzen für die Soziale Arbeit zu ziehen.

Im ersten Kapitel werde ich einige wichtige Grundlagen darstellen, die für die Einordnung des Themas in nationale und internationale Zusammenhänge notwendig sind. Dazu werden wesentliche Aspekte der Migration beschrieben, um danach, bezogen auf die Situation in Deutschland, einen Überblick über die verschiedenen Zuwanderungsgruppen und ihre rechtliche Position zu geben. Zusätzlich werde ich den geschichtlichen Rahmen abstecken, in dem sich die deutsche Migrations- und Integrationspolitik entwickelt hat. Dadurch kann die Verbindung zur aktuellen Diskussion hergestellt werden, die im darauf folgenden Kapitel wiedergegeben wird. Sie beinhaltet einerseits die Frage, ob sich Deutschland als Einwanderungsland versteht, und andererseits, wie diese Einwanderung gesteuert und wie mit den hier lebenden MigrantInnen umgegangen werden kann. Dazu werde ich das geplante Zuwanderungsgesetz und die dadurch hervorgerufene Kontroverse beleuchten.

Diese Diskussion wird im dritten Kapitel in Bezug auf die Begriffe Fremdheit und Integration eine theoretische Einbettung erfahren. Ich werde den Fragen nachgehen, wie mit Fremdheit umgegangen wird, was Integration bedeuten kann und welche Konsequenzen dies für die zukünftige Integrationspraxis in einem Land wie Deutschland hat.

Im vierten Kapitel werde ich die Integrationsmaßnahmen der Niederlande und Deutschland darstellen, die vor allem auf der staatlichen Handlungsebene vorzufinden sind. Dazu werden kurz geschichtliche, rechtliche und kulturelle Zusammenhänge

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Einleitung

beschrieben. Das nachfolgende Kapitel gibt anhand von zwei Beispielen einen Eindruck, wie Integration auf der lokalen Ebene praktiziert werden kann. Zum Schluss wird im sechsten Kapitel zum Einen darauf eingegangen, welche Entwicklungen sich in der Sozialen Arbeit durch Migration ergeben haben und was sie leisten kann, um Integration wirkungsvoll zu unterstützen. Im letzten Kapitel werde ich eine anschließende Betrachtung vornehmen.

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1. Migration nach Deutschland

1 Migration nach Deutschland

Wanderungsbewegungen prägen nicht nur die wandernden Menschen, sie haben auch Auswirkungen auf die Gesellschaften und Regionen, in die gewandert wird. Verschiedene wissenschaftliche Disziplinen beschäftigen sich mit den Folgen, Ursachen und der Handhabung von Migration und kommen daher zu unterschiedlichen Definitionen. Die Betrachtungsweisen bewegen sich zwischen verschiedenen Ebenen. Während es aus sozialwissenschaftlicher Sicht vor allem um die Ursachen und die Folgen von Migration geht, so werden z. B. aus demographischer Perspektive die Bevölkerungsentwicklung und der Einfluss von Wanderung auf dieselbe in den Blick genommen. Rechtlich betrachtet steht Migration im Zusammenhang mit staatlicher Regulierung durch entsprechende Gesetze sowie deren internationalen Einbettung.

Im Folgenden soll zunächst ein grundlegender Zugang geschaffen werden. Danach werde ich anhand der verschiedenen Migrationsgruppen und den rechtlichen Grundlagen einen Überblick über das Migrationsgeschehen in Deutschland gegeben. Dies wird dann in einen geschichtlichen Kontext gebracht, um im zweiten Kapitel eine Verknüpfung mit der aktuellen Diskussion herzustellen.

1.1 Einführung in das Migrationsgeschehen

Migration von Menschen ist ein Phänomen, auf das man nicht nur speziell in der Moderne stößt. Die gesamte Geschichte der Menschheit ist durch die Bewegung von Menschen über Regionen und Kontinente hinweg geprägt. Für das vergangene Jahrhundert wird aber von einem starken Anstieg ausgegangen. Exakte Zahlen liegen hierfür jedoch nicht vor, da ein Großteil der Migrationsbewegungen nicht registriert werden kann. Schätzungen aus dem Jahr 2003 vorgenommen durch IOM und UNHCR 1 liegen bei etwas 183 Mio. Menschen. Davon ist ein Anteil von ca. 7,5% auf der Flucht vor politischer Verfolgung, Krieg oder Bürgerkrieg (vlg. Praschma 2003).

In dieser Einführung möchte ich das Phänomen der Migration anhand der wichtigsten Aspekte skizzieren. Migration lässt sich nach verschiedenen Gesichtspunkten unterscheiden bzw. einordnen. Zum einen geht es um die Einordnung nach räumlichen und/oder zeitlichen Aspekten. Dies erlaubt, Wanderungen als externe oder

1 International Organisation for Migration und United Nations High Commissionar for Refugees

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1. Migration nach Deutschland

Binnenmigration, sowie als temporär oder auf Dauer angelegt zu benennen. Zum anderen kann nach dem Umfang, d. h. ob jemand einzeln oder im Kollektiv auswandert gefragt werden (vgl. Treibel 1999). Diese eher statische Unterscheidung kann nur als Hilfe dienen, denn oft sind die Übergänge fließend. Vor der Wende zählten beispielsweise Wanderungen von der DDR in die BRD zu den externen Wanderungen, jetzt sind es Binnenwanderungen. Deshalb haben sie keinen nennenswerten Einfluss mehr auf die Wanderungsstatistiken. Oder es kann im Zuge der Europäisierung zu Ortwec hsel kommen, die z. B. regelmäßig nur für einige Monate im Jahr vorgenommen werden. Saisonarbeit oder ausbildungsbedingtes Pendeln sind weitere Beispiele. Bei der räumlichen Dimension ist zu beachten, dass von internationaler Migration gesprochen wird, wenn als Basis für die Betrachtung der Nationalstaat als Einheit zugrunde gelegt wird. Treibel (1999) hat folgende allgemeine Definition entwickelt:

„Migration ist der auf Dauer angelegte bzw. dauerhaft werdende Wechsel in eine andere Gesellschaft bzw. in eine andere Region von einzelnen oder mehreren Menschen“ (ebd., S. 21).

Warum verlässt jemand seine Heimat und wohin geht diese Person? Der Motivation liegen meist verschiedene Ursachen zugrunde, weshalb sich eine genaue Bestimmung der kausalen Faktoren sehr schwierig gestaltet. Grob unterscheiden kann man in freiwillige und erzwungene Migration. Ob und in wie weit jedoch Wanderungen freiwillig oder erzwungen sind, ist nicht eindeutig abzugrenzen, weshalb diese Unterscheidung oft umstritten ist. Weiter lässt sich differenzieren zwischen Gründen, die die bloße physische Existenz betreffen und solchen, die im Zusammenhang mit der jeweiligen strukturellen Beschaffenheit des Heimatstaates stehen. Dazu zählen Kriege, Naturkatastrophen und Hungersnöte einerseits und wirtschaftliche Gründe, z. B. Arbeitslosigkeit, sowie politische, religiöse und soziale Gründe andererseits. Bei religiösen oder politischen Gründen, die oft in Verbindung mit Verfolgung stehen, wird mittlerweile in vielen Staaten Asyl gewährt. Wirtschaftliche und soziale Gründe sind an die Erwartung der Verbesserung der Lebenslage oder zumindest an die Beibehaltung der bisherigen Lebensweise geknüpft. Dementsprechend dürfen die individuellen Gründe nicht außer Acht gelassen werden, die Einfluss auf jede Migrationsentscheidung haben (vgl. Wessel, Naumann 1993). In der Untersuchung von Wanderungsursachen wird vor allem das Push- und Pull-Faktoren- Modell herangezogen, das ursprünglich bei Everett S. Lee (1972) zu finden ist. Pushfaktoren werden dabei die (bereits aufgezählten) Gründe genannt, die den Menschen dazu bewegen sein Herkunftsland zu verlassen. „Pullfaktoren“ sind solche, die ihn veranlassen, ein bestimmtes Land auszuwählen, in das er immigrieren wird.

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1. Migration nach Deutschland

Pullfaktoren können u. a. wirtschaftliche Attraktivität, Schutz vor politischer Verfolgung, liberale Ausländer- und Asylpolitik und bestehende Netzwerke sein. Das Zusammenwirken von Push- und Pull-Faktoren bringt letztendlich die Entscheidung. Die Kritik an dieser Theorie ist, dass sie sehr einseitig individuelle Entscheidungen in den Vordergrund rückt. Deshalb wird in der jüngeren Literatur eine Herangehensweise bevorzugt, die historische, politische und wirtschaftliche, sowie gesellschaftsstrukturelle Aspekte mit einbeziehen. Dazu gehören Kolonisation, weltwirtschaftlicher Handel oder kulturelle Bindungen, die langfristig beeinflussend auf Migrationsentwicklungen wirken (vgl. Sprung 2002).

Wachsende Mobilität, z. B. durch weniger hohe Kosten im Transport, und hochentwickelte Technisierung von Kommunikationssystemen tragen im Zuge der zunehmenden Globalisierung ihren Teil dazu bei, dass klassische Migrationstheorien erweitert werden müssen 2 . Gleichzeitig wird es zunehmend schwieriger für die einzelnen Staaten Migration auf nationalpolitischer Ebene zu steuern und zu kontrollieren (vgl. Treichler 2002). Der Begriff „MigrantIn“ 3 wird als allgemeine Sammelbezeichnung in Anlehnung an die Definition von Treibel verwendet. In der Regel wird zwischen MigrantInnen und Flüchtlingen dadurch unterschieden, dass letztere ihre Länder nicht aus freiem Willen verlassen. Der UNHCR sagt: „ Der markanteste Unterschied zwischen Wirtschaftsmigranten und Flüchtlingen besteht darin, dass Wirtschaftsmigranten den Schutz ihrer Heimatländer genießen, Flüchtlinge hingegen nicht“ (UNHCR 2003, S. 52). Der Begriff „Ausländer“ ist zunächst „…eine formale Rechtskategorie, mit der Personen erfaßt werden, die sich in einem Land aufhalten, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen“ (Hamburger 1997).

1.2 Zuwanderungsgruppen

Im diesem Abschnitt möchte ich die verschiedenen Zuwanderungsgruppen und ihre rechtliche Situation erläutern 4 .

Arbeitsmigration bildet eine Form der Zuwanderung nach Deutschland. Die Bestimmungen des Anwerbestopps wurden Ende der 80er Jahre gelockert und mit einer

2 Beispiele für solche Modelle sind bei Nuscheler (1995) und Hoffmann-Nowotny (1999) zu finden.

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Aus praktischen Gründen werde ich im weiteren Verlauf unter den Begriff MigrantIn alle Personen mit

Migrationshintergrund fassen.

4

Hier beziehe ich mich auf die Angaben im Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für

Ausländerfragen von 2003, indem auch ausführlich dazu nachgelesen werden kann.

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1. Migration nach Deutschland

Ausnahmeverordnung versehen. Danach ist Werkvertrags- und Gastarbeit, die Beschäftigung von Grenzarbeitnehmern, saisonale und sonstige zeitlich begrenzte Arbeitsmigration aus Nicht-EU-Staaten, z. B. von Kranken- und Altenpflegepersonal, gestattet. Für Werkvertrags- und Gastarbeitnehmer sind Kontingente eingerichtet, die aber meist nicht ausgeschöpft werden. Grenzarbeitnehmer haben ihren Wohnsitz in einem an Deutschland grenzenden Land, werden aber nach deutschen Lohn- und Sozialversicherungsbedingungen beschäftigt. Saisonarbeitnehmer können eine Beschäftigung für maximal drei Monate im Kalenderjahr aufnehmen. Für alle gelten bestimmte aufenthaltsrechtliche Bestimmungen.

Außerdem können ausländische StudentInnen mit einer anerkannten Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland ihrem Studium nachgehen.

Seit dem 1. August 2000 gibt es die Möglichkeit für hochqualifizierte ausländische Fachkräfte der Informationstechnologie (IT-Fachkräfte), aus Nicht-EU-Staaten mit dem Erhalt einer sog. Green Card auf fünf Jahre befristet in Deutschland zu leben und zu arbeiten. In einigen Bundesländern wird für andere hochqualifizierte Spezialisten eine so genannte Blue Card ausgestellt. Die Ankündigung des Bundeskanzlers auf der Computermesse CeBIT im Februar 2000 zur Einführung der Green Card löste eine sich ausbreitende Debatte zum Thema Zuwanderung aus.

Durch das EU- Gemeinschaftsrecht und das Recht auf Freizügigkeit, das den Bürgern der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union zugute kommt, ist die EU-Binnenmigration erheblich erleichtert worden. Nicht nur WirtschaftsmigrantInnen profitieren von dieser Regelung. Auch MigrantInnen, deren Gründe zur Veränderung des Lebensmittelpunktes nicht unbedingt in der Arbeitssuche liegen, sondern z. B. aus familiären Gründen nach Deutschland kommen oder von Deutschland in ein anderes EU-Land ziehen, wird der Ortswechsel erleichtert.

Fluchtmigration nach Deutschland gestaltet sich wie folgt:

Nach der Genfer Flüchtlingskonvention (Art.1,1951) ist ein Flüchtling eine Person, die „. . . aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will . . ."

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1. Migration nach Deutschland

In Deutschland ist das Recht auf Asyl grundgesetzlich festgeschrieben (Art. 16a GG). Asylberechtigte/r ist, wer als politisch verfolgt im Sinne dieses Grundrechtes gilt. Die Einstufung wird nach den Merkmalen der o. g. Definition vorgenommen. Zur Anerkennung muss dem Asylbewerber staatliche oder quasi-staatliche Verfolgung drohen oder widerfahren sein. Mit einer Zahl von 71.127 Asylbewerbern im Jahr 2002 wurde der niedrigste Stand seit 1987 erreicht. Nicht asylberechtigt ist, wer aus einem sicheren Drittstaat einreist.

Der etwas unscharfe Begriff des Konventionsflüchtlings, bezieht sich auf Flüchtlinge, die unanfechtbar die Rechtsstellung nach der Genfer Flüchtlingskonvention besitzen. Ihnen wird Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG gewährt. Obwohl sie politisch Verfolgte sind, bleibt ihnen die Asylberechtigung verwehrt, weil sie z. B. aus sicheren Drittstaaten eingereist sind, aber aus bestimmten Gründen nicht dorthin abgeschoben werden können. Kontingentflüchtlinge, sind diejenigen, die im Rahmen von humanitären Hilfsaktionen aus Krisenregionen in einer bestimmten Größenordnung von Deutschland aufgenommen wurden. Grundlage ist der § 33 AuslG in Verbindung mit dem Gesetz zur Aufnahme von Kontingentflüchtlingen (§1.3 HumanHAG).

Gesonderte Regelungen gibt es für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge . Die Möglichkeit zur Schutzgewährung ohne Einzelfallprüfung ist in § 32a AuslG festgesetzt. De-facto-Flüchtlinge wiederum kann eine Rückkehr aus humanitären oder politischen Gründen nicht zugemutet werden, obwohl sie keinen Antrag auf Asyl gestellt haben oder dieser abgelehnt wurde. Sie dürfen auf Dauer, z. B. wegen einer positiven Entscheidung nach § 53 AuslG, oder zeitweilig nicht abgeschoben werden und erhalten eine Duldung (siehe Aufenthaltstitel).

Daneben gibt es weitere spezielle Zuwanderergruppen, deren rechtlicher Aufenthaltsanspruch aus dem Grundgesetz hergeleitet wird.

Zunächst kann hier der Ehegatten- und Familiennachzug genannt werden. Dabei ist zu beachten, dass zwischen EU-Bürgern und Drittstaatsangehörigen unterschieden werden muss. Der Nachzug von ersterer Personengruppe soll hier allerdings keine Beachtung finden, da er zu der EU-Binnenmigration gezählt wird. Der Nachzug von Drittstaatsangehörigen ist in den §§ 17-23 des AuslG geregelt und bezieht sich grundsätzlich auf die Zusammenführung der Kernfamilie mit einem Nachzugsalter bei

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1. Migration nach Deutschland

Kinder bis zum vollendeten 16. Lebensjahr. Dabei kann zu Deutschen als auch zu Ausländern zugezogen werden, was jeweils an bestimmte Bedingungen geknüpft ist. Nach dem Bundesvertriebenengesetz (BVFG) können Personen die deutsche Staatsangehörigkeit erhalten, die ihren Wohnsitz in einem Aussiedlungsgebiet haben und deutsche Volkszugehörige nach § 6 desselben Gesetzes sind sowie vor dem 31.12.1992 geboren wurden. Diese so genannten Spätaussiedler und deren Ehegatten und Abkömmlinge kommen aus osteuropäischen Staaten und den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion. Allerdings müssen Spätaussiedler aus erstgenannten Staaten nachweisen, dass sie in ihrem Herkunftsland unter Benachteiligungen zu leiden hatten. Hingegen wird bei l etztgenannter Personengruppe von einem Kriegsfolgeschicksal ausgegangen. Es gibt einige Bestimmungsmerkmale, die Vorraussetzung für die Aufnahme sind. Der Zuzug unterliegt einer Kontingentierung.

Außerdem können jüdische Zuwanderer aus dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion einen Aufnahmeantrag bei der jeweiligen Botschaft stellen. Da Jüdisch in den jeweiligen Herkunftsstaaten als Nationalität gilt, muss die ausreisewillige Person einen Pass oder eine Personenstandsurkunde vorlegen und dadurch nachweisen, dass er/sie dieser Nationalität angehört oder von mindestens einem jüdischen Elternteil abstammt.

Eine weitere letzte Erscheinungsform der Zuwanderung bildet die unkontrollierte oder illegale Migration. Illegal ist sie deshalb, weil sie zum Einen heimlich oder mit gefälschten Papieren erfolgt, zum Anderen auch mit Überschreiten der Aufenthaltsfrist und dem darauf folgenden Abtauchen zu einem strafrechtlichen Gegenstand wird. Illegal ist außerdem die Arbeitsaufnahme ohne Arbeitserlaubnis. Zudem sind in diesem Zusammenhang die international tätigen Schlepperorganisationen zu nennen, über die viele MigrantInnen ihr „Glück“ versuchen.

1.3 Rechtliche Grundlagen

Im Folgenden soll eine kurze Beschreibung der aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen gegeben werden. Ausführlich sind diese allerdings im Ausländerrecht nachzulesen. Darin sind die Regelungen zum Aufenthalt von Nicht-Deutschen im Sinne des Art. 16 Abs.

1 GG festgehalten.

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1. Migration nach Deutschland

Aufenthaltsgenehmigung (§ 5) ist der Oberbegriff für die vier verschiedenen Formen der Aufenthaltstitel. Sie sind in Zweck und Dauer des Aufenthalts abgestuft und räumen unterschiedliche viel oder wenig Rechtssicherheit ein.

Zum einen findet sich dort die unbefristete oder befristete Aufenthaltserlaubnis, die Zweck ungebunden erteilt wird und einen hohen Grad an rechtlicher Sicherheit bietet. Darauf aufbauend kann als höchste Stufe die Aufenthaltsberechtigung erteilt werden. Sie unterliegt keinen räumlichen oder zeitlichen Beschränkungen, wird allerdings erst nach 5 bzw. 8 jährigem Besitz einer Aufenthaltserlaubnis gewährt. Außerdem können Aufenthaltsbewilligung, für z. B. Studenten, oder Aufenthaltsbefugnis, für z. B. Bürgerkriegsflüchtlinge, ausgestellt werden.

Daneben gibt es besonders für Flüchtlinge wichtige Aufenthaltstitel. Darunter fällt die Aufenthaltsgestattung, die Asylbewerber vor Antragstellung und während dessen Bearbeitung erhalten. Hinzu kommt die Duldung, die keine Form des rechtmäßigen Aufenthalts darstellt, sondern die zeitweilige Aussetzung der Abschiebung dokumentiert. Neben Erwerbstätigen, deren Ehegatten und Kinder besitzen Asylbewerber mit positivem Verfahrensabschluss, heimatlose Ausländer sowie im Ausland anerkannte Flüchtlinge und Kontingentflüchtlinge eine Aufenthaltsberechtigung oder unbefristete Aufenthaltserlaubnis. Alle anderen verfügen über einen (zunächst) befristeten Aufenthaltstitel, der sich aber auf Dauer in einen unbefristeten wandeln kann.

Durch die Staatsangehörigkeitsreform (vgl. Bundesbeauftragte, 2000), die mit dem 1. Januar 2000 in Kraft trat, können Kinder nach dem Ius-soli-Prinzip, d. h. durch Geburt im Inland, die deutsche Staatsangehörigkeit erlangen. Bis dahin galt das Abstammungsprinzip, d.h. Kinder bekamen die gleiche Staatsangehörigkeit wie ihre Eltern. Um für Kinder die deutsche Staatsangehörigkeit zu beantragen, musste wenigstens ein Elternteil deutscher Staatsbürger sein. Nun werden in Deutschland geborene Kinder, deren Eltern eine andere Staatsangehörigkeit besitzen, aber ihren rechtmäßigen dauerhaften Aufenthalt in Deutschland haben, inländische Staatsbürger. Das Ziel dieser Reform ist es, den Kindern die Integration von Anfang an zu erleichtern (vgl. Bundesbeauftragte 2000, BMI 2002). Außerdem können Erwachsene jetzt bereits nach achtjährigem Aufenthalt (vorher 15 Jahre) die deutsche Staatsbürgerschaft beantragen. Ausländische Ehepartner von Deutschen können bereits nach 3-jährigem Aufenthalt in Deutschland und einer Ehedauer von mindestens 2 Jahren eingebürgert werden (vorher nach 4 bzw. 3 Jahren Ehe). Neben dem rechtmäßigen 8 -jährigen Aufenthalt gelten Grundkenntnisse der deutschen Sprache, Straffreiheit, ein gesicherter

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1. Migration nach Deutschland

Lebensunterhalt und die Aufgabe der bisherigen Staatsbürgerschaft als generelle Voraussetzungen zur Gewährung der neuen Staatsangehörigkeit.

Der Zugang zum Arbeitsmarkt für ausländische Staatsangehörige wird im Dritten Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) im Abschnitt zur Ausländerbeschäftigung geregelt. Eine Beschäftigung muss durch eine Genehmigung in Form einer Arbeitserlaubnis oder Arbeitsberechtigung bei der Arbeitsverwaltung eingeholt werden. Genehmigungsfrei bleiben Eu- und EWR-Staatsangehörige oder ausländische Bürger, die eine befristete oder unbefristete Aufenthaltserlaubnis oder eine Aufenthaltsberechtigung besitzen, sowie einige andere bestimmte Berufsgruppen. Grundsätzlich gilt jedoch ein durch den Anwerbestopp eingeführtes Beschäftigungsverbot. Dieses wurde mit der Anwerbestopp- Ausnahmeverordnung für bestimmte o. g. Personengruppen gelockert. Das 1997 verhängte absolute Arbeitsverbot für Asylbewerber und geduldete Ausländer wurde im Jahr 2000 aufgehoben. Jetzt wird nach einer Wartezeit von einem Jahr geprüft, ob der angestrebte Arbeitsplatz einem deutschen oder einem anderen bevorrechtigten Arbeitnehmer zur Verfügung steht. Ist das nicht der Fall, besteht die Möglichkeit, diese Beschäftigung wahrzunehmen (Nachrangigkeitsprinzip). Allerdings kann die Arbeitserlaubnis versagt werden, wenn nachteilige Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt bestehen. Dieser Vorgang wird globale Arbeitsmarktprüfung genannt (vgl. Bundesbeauftragte 2002a).

1.4 Geschichte der Migration

In Anlehnung an Herbert (2003) fasse ich das Zuwanderungsgeschehen seit den 50er Jahren zusammen, um daran die migrations- und integrationspolitischen Bewegungen in Deutschland (bis 1990 nur Westdeutschland) zu zeigen.

Die Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften

Nach Gründung der BRD entstand in der Phase des so genannten Wirtschaftsbooms in den 1950er Jahren ein sektoraler Bedarf an Arbeitskräften. Es wurden Verträge mit einer Reihe europäischer Staaten auf der Grundlage des deutschen Arbeitsrechtes abgeschlossen. Eine organisierte Anwerbung von ausländischen Arbeitnehmern konnte nun beginnen und man ging davon aus, diese Form der Migration kontrollieren zu können. Es sollte eine Arbeitswanderung auf Zeit erfolgen, Einwanderung war nicht geplant. Zwar

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1. Migration nach Deutschland

kehrten ausländische Arbeitskräfte wieder zurück in ihr Heimatland und andere machten sich dafür auf den Weg nach Deutschland (nach dem Rotationsprinzip). Doch dieser Trend wurde durch die Aussicht auf Verlängerung der Arbeitsverhältnisse und Aufenthaltstitel gebremst. Erst 1965 wurde ein Ausländergesetz geschaffen, obwohl sich diese Anwerbung zu dem Zeitpunkt schon seit 10 Jahren vollzog. Das Gesetz regelte den Aufenthalt von Nichtdeutschen, enthielt aber kein Konzept zur Integration und erhielt die lange Praxis der Ermessensverwaltung betreffend die Aufenthaltsregelungen aufrecht (vgl. Santel/Weber 2000, S. 110 ff.). Langsam setzte eine Niederlassung der „Gastarbeiter“ und der damit beginnende Familiennachzug ein, der durch das Grundrecht des Schutzes von Ehe und Familie rechtlich abgesichert ist (Art. 6 GG, § 17 Abs.1 AuslG). Kennzeichnend für die Ausländerpolitik dieser Zeit war ihre Einbettung in die Sozial- und Arbeitspolitik. Die Zulassung b zw. Anwerbung richtete sich nach der wirtschaftlichen Situation des Landes und sollte vorübergehender Natur sein. Gleichzeitig wurden die Rechte der Arbeitnehmer aus den Mitgliedstaaten der gegründeten Europäischen Wirts chaftsgemeinschaft (EWG, später EU) mit denen der Deutschen gleichgesetzt.

Anwerbestopp und nachfolgende Ausländerpolitik

Die erste große Wirtschaftskrise nach dem Krieg und die damit einhergehende Abnahme des Bedarfs an Arbeitskräften und die Zunahme der Arbeitslosigkeit bei deutschen Arbeitnehmern führten zum Anwerbestopp von 1973. Die dadurch erhoffte Rückkehrwelle blieb aus. Stattdessen setzte sich der Familiennachzug fort, unter anderem deshalb, weil für die ausländischen Arbeitnehmer keine Möglichkeit zur Rückkehr nach Deutschland bestand. Der Anteil der ausländischen Frauen stieg an und dementsprechend auch die Rate der Neugeborenen ausländischer Eltern, die so genannte „Zweite Generation“. Es ergaben sich einige unvorhergesehene Folgeprobleme. Die Verlängerung der Aufenhalte veranlasste viele der MigrantInnen ihre bisherige Behausung im Arbeiterwohnheim gegen eine feste Wohnung einzutauschen. Es wurden hauptsächlich günstige Wohnungen bevorzugt, die sich meist in bestimmten Stadtgebieten konzentrierten, so dass vielerorts so genannte „Ausländerviertel“ entstanden. Hinzu kam, dass sich dadurch die Flexibilität der Arbeiter, die ein Argument für die Anwerbung gewesen war, einschränkte. Zwar wurde Integration von Seiten der Regierung befürwortet, aber gleichzeitig immer noch von der Rückkehr der Arbeitskräfte ausgegangen. Damit entstand eine Politik der Integration auf Zeit. Diese Problemkonstellation führte zu einer negativen Haltung in der deutschen Bevölkerung, die nun merkte, dass der propagierte ökonomische Nutzen der Anwerbung auch eine Kehrseite hatte.

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1. Migration nach Deutschland

Restriktionspolitik

In den folgenden Jahren entwickelte sich eine Begrenzungspolitik mit einer Fülle von Regelungen, von denen die meisten nicht lange Bestand hatten. Sie reichten von der Einführung von Zuzugssperren, Beschränkungen in der Familienzusammenführung durch die Herabsetzung des Nachzugsalters von Kindern auf 16 Jahre, Verstärkung der Rückkehrbereitschaft bis hin zum Entzug der Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis. „Hinter dieser symbolischen Politik, (…), vollzog sich ein von diesen Auseinandersetzungen zunächst unbemerkter und in seiner sozialstrukturellen Verankerung unterschätzter sozialer Integrationsprozess der Arbeitsmigranten“ (Bommes 2001, S.53). Der erste Ausländerbeauftragte Heinz Kühn forderte in seinem Memorandum von 1979 erstmals die Anerkennung der entstandenen Einwanderungssituation und setzte sich gleichzeitig für die Integration der MigrantInnen in allen Bereichen ein, stieß damit aber auf erheblichen Widerstand.

Nach dem Regierungswechsel 1982/83 versprach die neue Regierung unter Helmut Kohl sich mit aller Dringlichkeit der Ausländerpolitik zu widmen. Kernpunkte waren der Familiennachzug, die Rückkehrförderung und die Vorlage eines neuen Ausländergesetzes. Die Forderungen im Familiennachzug bezogen sich vor allem auf die Regelungen des Nachzugsalters für Kinder, das bis auf sechs Jahre herabgesetzt werden sollte. Erst mit der Rücktrittsdrohung von Außenminister Genscher fand die Debatte vorerst ein Ende, der damit auf die eingegangenen Verpflichtungen bei Vertragsabschluss mit der Türkei aufmerksam machte. Schon unter der vorangegangenen Regierung wurde die Rückkehrbereitschaft gefördert. Nun wurden finanzielle Sonderregelungen z. B. in Form von Auszahlungen eingezahlter Rentenversicherungsbeiträgen getroffen, die diese noch forcieren sollten. Die Kritik an dieser Politik kam jetzt nicht nur aus den Reihen der Opposition, sondern auch von Seiten einer „…Allianz verschiedener Interessengruppen und politischer Initiativen (…) , die von den Kirchen und Gewerkschaften über die Ausländervertretungen bis zum Amt des Ausländerbeauftragten reichten und fortan (…) eine durchaus gewichtige Rolle in der deutschen Ausländerpolitik einnahmen“ (Herbert 2003, S. 254-255). Eine Novellierung des Ausländergesetzes kam trotz einiger Versuche erst 1990 zustande, denn ins Blickfeld der Aufmerksamkeit rückte nun die steigende Zahl der Asylbewerber, während dahinter die Arbeitswanderung verblasste.

Asylrecht und Aussiedlerzuzug

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1. Migration nach Deutschland

Das Recht auf Asyl wurde bei Staatsgründung in Hinblick auf die Vergangenheit in der Verfassung verankert. Jede/r politisch Verfolgte darf dieses Recht in Anspruch nehmen. Da dies aber ausschließlich für politisch Verfolgte gilt, wurden viele der Asylsuchenden nicht als Asylberechtigte anerkannt. Viele von ihnen blieben als geduldete De-facto- Flüchtlinge im Land. Denn nach den Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, welche Deutschland unterzeichnet hatte, konnten sie nicht abgeschoben werden. Bis in die 1980er Jahre hatte die Asylzuwanderung keine signifikante Bedeutung in der Politik und in der Öffentlichkeit gehabt. Während bis in die Mitte der 80er Jahre die Fluchtwanderungen zumeist aus dem Süden in den Norden drängten, wurde der Wanderungsdruck nun durch die sich anbahnende Auflösung der Ostblockstaaten verstärkt. Schon seit Ende des Zweiten Weltkrieges kamen Menschen aus Osteuropa nach Deutschland. Hier muss zwischen Asylbewerbern aus diesen Staaten und deutschstämmigen Aussiedler unterschieden werden. Letztere hatten aber einen im Vergleich privilegierten Status inne, der i hnen den Anspruch auf die deutsche Staatsbürgerschaft und auf Sozialleistungen garantierte. Sie wurden somit nicht als registrierte Zuwanderungsgruppe wahrgenommen. Allerdings waren sie „… zwar rechtlich Deutsche, kamen aber, wie zahlreiche Studien belegen, sozial, kulturell und mental in eine echte Einwanderungssituation“ (Bade/Bommes 2000, S. 180). Der öffentliche Druck auf die Politik wuchs mit der Asylbewerberzahl, die 1992/1993 mit über 400 000 Asylsuchenden ihren Höhepunkt erreichte. Zahlreiche restriktive Maßnahmen, wie das Arbeitsverbot und das Wohnen in Sammelunterkünften, sollten als Abschreckung dienen. Man erhoffte sich, dass über Netzwerke die Nachricht über diese abschreckenden Maßnahmen bis in die Herkunftsländer dringen würde. Das Arbeitsverbot beispielsweise trug zu „…einem öffentlich inszenierten Abwehrkampf, der das Feindbild des ‚Asylanten’ stiftete…“, dadurch bei, dass der Eindruck erweckt wurde, Asylbewerber seien faul und würden sich auf den Sozialleistungen ausruhen (ebd., S.187). Eine Integration schien unmöglich geworden zu sein. Als deutlich wurde, dass diese Maßnahmen nicht fruchteten, wurden Forderungen nach einer Änderung des Grundgesetzes in eine wesentlich weniger bindende Variante bis hin zu einer Abschaffung laut. Doch eine Einigung von Opposition und Regierung schien erst einmal nicht in Sicht. Stattdessen konnten sie sich auf einen Gesetzentwurf für ein neues Ausländergesetz verständigen, der u. a. Erleichterungen in der Einbürgung und einen Anspruch auf Aufenthaltsverfestigung und Familiennachzug vorsah. Außerdem wurde im gleichen Jahr die Anwerbestoppausnahmeverordnung verabschiedet, nach der sich bis heute die Zuwanderung einzelner Gruppen zur Erwerbstätigkeit richtet (s. Kapitel 1.2).

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1. Migration nach Deutschland

Wiedervereinigung und Änderungen im Asylrecht

In der ehemaligen DDR war die Erfahrung mit MigrantInnen aus offenkundigen Gründen sehr gering. Zwar gab es auch dort vertragliche Beschäftigung von ausländischen Arbeitnehmern. Aber nicht in dem Umfang, wie Westdeutschland sie erlebt hatte. Diese Art der Beschäftigung wurde meist tabuisiert. Die Arbeitskräfte wurden in Gemeinschaftsunterkünften untergebracht, was im Vergleich mit Westdeutschland nichts Ungewöhnliches war. Allerdings war die Kontaktaufnahme nur mit Erlaubnis und Berichterstattung möglich. So schwelten in der damaligen DDR schon vor der Wende fremdenfeindliche Tendenzen. Mit der Wiedervereinigung galt das neue Ausländergesetz nun auch für die neuen Bundesländer. Die Debatte um die Asylfrage ging verstärkt weiter und wurde zunehmend s kandalisiert. Die Folge war eine Eskalation in Form von gewalttätigen Übergriffen und Anschlägen auf Asylbewerberwohnheime oder andere von MigrantInnen bewohnte Häuser. Gleichzeitig entwickelte sich eine große Solidaritätsbewegung, durch die der Protest d er breiten Mehrheit gegen Fremdenfeindlichkeit mit Lichterketten und Massendemonstrationen kundgetan wurde. 1993 trat das Gesetz zum so genannten „Asylkompromiss“ in Kraft. Einige der Streitpunkte in der vorhergehenden politischen Diskussion waren die humanitäre Verpflichtung Deutschlands, die Notwendigkeit der Zuwanderung aus demographischer Sicht und eine Steuerung der Zuwanderung durch Quotenregelung nach amerikanischem Vorbild. Letztlich umfasste der Asylkompromiss neue Regelungen für Asylsuchende und Aussiedler. Durch die Einfügung des § 16a wurde geregelt, dass Flüchtlinge, wenn sie aus Staaten kommen, in denen die Genfer Flüchtlingskonvention und die Europäische Menschrechtskonvention Anwendung finden, keinen Anspruch auf Asyl in Deutschland haben. Al le Länder, mit denen die Bundesrepublik umgeben ist, sind solche sicheren Drittstaaten. Außerdem wurde eine Liste von sicheren Herkunftsstaaten erstellt, die die Länder ausweist, in denen offiziell keine politische Verfolgung herrscht. Ferner wurden Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem Asylverfahren genommen, weil sie in der Regel nicht als politisch Verfolgte im Sinne des Grundgesetzes gelten. Hinzu kamen Einschränkungen für Aussiedler durch eine Kontingentierung und durch das Kriegsfolgenbereinigungsgesetz (s. dazu auch Kapitel 1.2 über Spätaussiedler).

Der Erfolg, der sich aus diesem lang anhaltenden Streit ergeben hatte, wurde bald durch neue Anschläge getrübt. Auch wenn die Zahlen der Asylanträge in den kommenden Jahren sinken sollten, so wurde durch diese E reignisse doch deutlich, „…daß die Änderung des Grundgesetzes weder ein Ende der Debatte noch der ausländerfeindlichen Übergriffe bedeutete“ (Herbert 2003, S. 319). Dies zeigte sich auch in den darauf

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1. Migration nach Deutschland

folgenden Jahren. Gefordert wurden Einwanderungskonzepte, die angepasst an die wirtschaftliche Lage und die Integrationsfähigkeit Deutschlands mit Hilfe von Quotenregelungen die Zuwanderung steuern sollten. Außerdem wollte man eine Reform des Staatsangehörigkeitsrechts. Diese Diskussionen wurden immer wieder neu durch Vorlage neuer Konzepte und Gesetzesentwürfe angefacht. Gleichzeitig einigte man sich 1996/97 auf Neuerungen im Ausländergesetz, wonach es zu Verbesserungen im Aufenthaltsrecht u. a. für Rentner und Jugendliche in der Ausbildung und zu einer Beschleunigung der Ausweisung von Straftätern kam.

Der letzte Regierungswechsel von 1998 brachte zunächst keinen Wandel zu einer ausgesprochenen Einwanderungspolitik. Dafür Staatsangehörigkeitsrechts vom Territorialprinzip zum Geburtsprinzip forciert, das zum 1. Januar 2000 in Kraft trat 5 (s. Kapitel 1.3).

Einwanderung ja oder nein? Ist Deutschland ein Einwanderungsland und welche Konsequenzen sind damit verbunden? Um diese Diskussion soll es im nächsten Kapitel verstärkt auch im Zusammenhang mit dem neuen Zuwanderungsgesetz gehen.

5 Seit 1994 werden von dem Europäischen Forum für Migrationsstudien in einem monatlichen Report die

wichtigsten Daten, Ereignisse und Entwicklungen in Zusammenhang mit der deutschen Migrationspolitik

zusammengefasst. Zu finden ist er unter der folgenden Web-Adresse: http://www.uni-

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2. „Einwanderungsland Deutschland“

2 „Einwanderungsland Deutschland“

Der Titel dieses Kapitels wurde in Anlehnung an die in Deutschland mehr oder weniger aktuelle Diskussion gewählt. Nach einer längeren Phase der Auseinandersetzung mit dem Thema Zuwanderungsgestaltung, sind die Versuche, das neue „Zuwanderungsgesetz“ zu verabschieden gescheitert. Jetzt geht es im Vermittlungsausschuss darum, einen gemeinsamen Konsens über die bisherigen strittigen Punkte zu erlangen.

Ist Deutschland ein Einwanderungsland? Diese Frage wurde und wird seit Jahren gestellt und von Seiten der Politik meistens verneint. Dies hat, wie im vorhergehenden Kapitel gezeigt, eine lange Geschichte. Im Folgenden sollen noch einmal einige Aspekte aufgegriffen werden, die im Zusammenhang mit dieser Diskussion stehen. Außerdem soll das neue Zuwanderungsgesetz mit den Streitpunkten beleuchtet werden.

Wie gezeigt, hat sich die Struktur der Zuwanderungsgruppen in den letzten Jahrzehnten verändert. Im Zusammenwirken mit ökonomischen und strukturellen Faktoren wie etwa der Wohnsituation hatte das zur Folge, dass zukünftige Zuwanderung mit einiger Skepsis betrachtet wird. Die Politik hat ihren Teil dazu beigetragen und durch fehlende langfristige Konzepte für die Integration diese Entwicklungen begünstigt. Trotz der Konzentration auf Abwehrmaßnahmen, wird nun deutlich, dass die Migration nach Deutschland weiterhin bestehen bleiben wird. Welche Aspekte sprechen also für eine Hinwendung zu einer Leitlinie, die die Bundesrepublik als Einwanderungsland ausweist?

Dazu möchte ich zunächst einige Daten anführen:

Von 1960 bis 1999 sind etwa 30 Mio. Menschen nach Deutschland zugewandert. Im gleichen Zeitraum verließen über 21 Mio. das Land. Es bleibt ein Wanderungssaldo von ungefähr 8,9 Mio ( vgl. Bundesbeauftragte 2001). Von 1991 bis 2002 gab es einen Wanderungsgewinn, der bei 3,8 Mio. Personen lag. Mittlerweile leben in der Bundesrepublik 7,4 Mio. Menschen mit einer anderen Staatsangehörigkeit als der deutschen (vgl. Bundesbeauftragte 2003a). Das sind knapp 9 % der Gesamtbevölkerung. Unter Einbeziehung der Angaben bei Münz (2001) ergibt sich für das Jahr 1999 folgendes Bild: Bis zur Staatsangehörigkeitsreform kamen etwa 1,5 Mio. als Kinder oder Enkelkinder ausländischer MigrantInnen in Deutschland zur Welt und erhielten die gleiche Staatsangehörigkeit wie die Eltern. Außerdem haben 2,2 % der Wohnbevölkerung eine doppelte Staatsangehörigkeit. Darüber hinaus gibt es einige, die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, jedoch nicht in Deutschland geboren sind. Dazu zählten bis zur Reform ca. 3,2 Mio. Aussiedler. Hinzu kommen etwa 970 000 eingebürgerte

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Deutsche. Addiert man die Zahl der Aussiedler, der Eingebürgerten mit Geburtsort im Ausland und Ausländer, so ergibt sich eine Zahl von ca. 9,7 Mio. Menschen im Jahr 1999. Zählt man noch lebende Vertriebene der Nachkriegszeit und Umsiedler der NS-Zeit 6 hinzu, so ergibt sich für das gleiche Jahr eine Zahl von über 13 Mio. Menschen mit Geburtsort außerhalb der heutigen Bundesrepublik. Schon 1981 betrug der Anteil der seit

10 Jahren und länger in der Bundesrepublik lebenden an der Gesamtzahl der

ausländischen Bevölkerung über 45% (Herbert 2003). Im Jahr 2001 lebt mehr als die Hälfte der ausländischen Bevölkerung seit über 10 Jahren in Deutschland, ein Drittel davon schon seit über 20 Jahren (Statistisches Bundesamt 2002). Es wird deutlich, dass sich Deutschland zumindest zahlenmäßig schon seit Jahren in einer echten Einwanderungssituation befindet.

Neben den tatsächlichen Zahlen gibt es jedoch noch andere As pekte, die für die Realität des Einwanderungslandes Deutschland sprechen.

Das Ausländerrecht von 1965 hatte die Vorstellung des vorübergehenden Aufenthaltes zu Rechtsvorschrift gemacht. Aber durch die Praxis der im Ermessen der Verwaltung liegenden Wiederverlängerung der Aufenthalte und den Einbezug in die Sozialsysteme war der Staat – wie Gerichte damals entschieden - „…bindende Rechtverhältnisse eingegangen(…), [die nicht] (…) nach Gesichtspunkten politischer Opportunität außer Kraft zu setzen…“ waren (Bade/Bommes 2000, S. 173). Die Logik dieses Einbezugs lag in der Tradition der Sozialstaatlichkeit der Bundesrepublik. Die Einschränkung von Aufenthalt und Erwerbstätigkeit von Ausländern ist zwar erlaubt, jedoch nicht beliebig 7 (Schwerdtfeger 1982). Damit waren die Entscheidungsmöglichkeiten der Politik aus rechtlicher Sicht erheblich eingeschränkt und die Umkehr des Entwicklungsverlaufs der Zuwanderung unmöglich gemacht.

Überdies gibt es weitere verfassungsrechtliche Gesichtspunkte, die eine Einwanderungsbeschränkung erschweren. Wie oben schon erwähnt, ließ der ansteigende Familiennachzug der 60er und 70er Jahre auf eine dauerhafte Niederlassung schließen. Da er aber erst seit 1996, anders als in den klassischen Einwanderungsländern, statistisch erfasst wurde, können genauere Zahlen für die damalige Zeit nicht gegeben werden. Wenn man die Zahlen ausländischer Bewohner betrachtet, kann allerdings festgehalten werden, dass deren Anstieg zwischen 1970 und 1980 von etwa 2,9 Mio. auf etwa 4,4 Mio. zu einem großen Teil auf den Familiennachzug zurückzuführen ist, da z. B.

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Nachzulesen über das Schicksal dieser Personengruppen bei Herbert (2001)

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Schwerdtfeger (1982) erläutert die verfassungsrechtliche Herleitung des Anspruchs

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Asylbewerberzahlen erst mit dem Jahr 1980 höhere Werte in der Statistik zu verzeichnen hatten ( Bundesbeauftragte 2003a, Herbert 2003). Schätzungen zufolge soll der Familiennachzug mehr als die Hälfte der Zuwanderung ausgemacht haben (vgl. Hailbronner 2001, S. 12). Da im Grundgesetz der Schutz von Ehe und Familie (in Art. 6) verankert ist, und dies für jeden Bewohner Deutschlands gilt, ob mit oder ohne deutsche Staatsangehörigkeit, leitet sich die Rechtssicherheit des Familiennachzugs hieraus ab (vgl. Schwerdtfeger 1982, S. 17).

Ähnlich verhält es sich mit dem Recht auf Asyl. Allerdings gilt diese Rechtsgarantie (in Art. 16a) nur für politisch Verfolgte. Die Genfer Flüchtlingskonvention und die Menschenrechtskonvention bewirken aber, dass zumindest der Abschiebeschutz (§51 AuslG) und die Aussetzung der Abschiebung bei Abschiebehindernissen (§ 53 AuslG) greift. Der Anstieg der Flüchtlingszahlen seit den 80er Jahren führte zu einer Abnahme der Anerkennungsquote von Asylberechtigten unter Verdacht des Asylmissbrauchs. Wie oben gezeigt, wurden einige Maßnahmen ergriffen (z. B. Kürzung der Sozialleistungen), um die Anreize zur Asylsuche so niedrig wie möglich zu halten. Damit wurde die Frage aufgeworfen, ob ein Staat wie Deutschland, der auf einer parlamentarischen Demokratie aufbaut und seinen Bewohnern ein relativ hohes Maß an sozialer Sicherheit und Freiheit zukommen lässt, den Zugang zum Staatsgebiet auf diese aus humanitärer Sicht problematische Art steuern darf. Bade und Bommes (2000) kommentieren dies folgendermaßen: „Es ging um das (…) Dilemma, Wohlfahrtstaatlichkeit als eine nach außen gerichtete Ungleichheitsschwelle mit dem Gebot des Schutzanspruchs für Flüchtlinge vereinbar zu halten“ (ebd., S. 185). Der Asylkompromiss hat die Zahlen gesenkt, er hat es aber für Asylsuchende auch fast unmöglich gemacht, auf legalem Weg nach Deutschland zu kommen. Bis heute wird über die Abschaffung dieses Grundrechts diskutiert.

Mit dem Hinweis auf die Konventionen wird die internationale Ebene der Migrationspolitik angesprochen. Im Zuge der immer weiter fortschreitenden Europäisierung und Globalisierung ist Deutschland neue Verpflichtungen eingegangen. Außerdem werden der Europäischen Union wachsende Kompetenzen zugeschrieben. Zu nennen sei hier als eines der jüngeren Beispiele der Gipfel von Tampere im Oktober 1999. Hier wurden vom Europäischen Rat grundlegende politische Vorgaben gemacht. U. a. wurde sich hier darauf geeinigt, ein einheitliches Asylsystem für Europa zu schaffen und ein gemeinsames Konzept zur Integration von Drittstaatsangehörigen zu entwerfen. Die Osterweiterung der Europäischen Union wird wahrscheinlich die Freizügigkeit von EU- Bürgern, evtl. nach einer Übergangszeit, auf diese Länder ausdehnen, wodurch weitere

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Wanderungsbewegungen in Gang gesetzt werden könnten. 8 Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass in Zukunft nationale Begrenzungsstrategien immer mehr durch europäische Politik beeinflusst sein werden.

Im Falle der Aussiedler verlief die Diskussion etwas anders. Ihre hohe Zahl war aus politischer Sicht keine Einwanderung, weil der Sonderstatus als Deutsche, der auch im Grundgesetz verankert ist, es rechtfertigte, dass sie zurück nach Deutschland kamen und umfangreiche Eingliederungshilfen in Anspruch nehmen konnten. Diese Bevorzugung gegenüber anderen Zuwanderergruppen wurde allerdings nicht von allen Seiten getragen. Viele wurden allein schon wegen ihrer Sprachschwierigkeiten, als „Ausländer“ wahrgenommen. Dies und ein sprunghafter Anstieg der Zahlen mit der Öffnung der Osteuropäischen Staaten, führten dazu, dass der Anspruch auf Sozialleistungen beschnitten und ihre Zuwanderung kontingentiert wurde. Damit vollzog sich eine schrittweise Angleichung an einen MigrantInnenstatus (vgl. Herbert 2003).

Als in den 70er und 80er Jahren die Folgeprobleme der Arbeitnehmeranwerbung deutlich wurden, erklärte man die Integration der hier lebenden MigrantInnen mit dem Rückkehrvorbehalt, zum Ziel der Ausländerpolitik. Zugleich sollte weitere Migration verhindert werden. Leitlinie war – und ist für viele heute -, dass Deutschland kein Einwanderungsland ist. In den verschiedenen Regierungserklärungen wurde dies implizit wie auch im Wortlaut festgeschrieben (vgl. ebd.). Während zur Begrenzung immer neue Maßnahmen ergriffen wurden, war die Politik nicht „…in der Lage, kohärente ‚Integrations’-Programme zu entwickeln…“ ( ebd., S. 341). Da eine dauerhafte Niederlassung nicht gewollt war, wurden als logische Konsequenz auch keine - beidseitigen - Anstrengungen zur Integration auf Dauer unternommen. Diese vermeintlich fehlende Integrationsbereitschaft, die nicht angestrebt war, wird „…zu einem Instrument neuerlicher Zuwanderungsblockade“ (Oberndörfer 2003, S.111). Trotzdem hatte sich durch den andauernden Aufenthalt eine Verschiebung der Lebensmittelpunkte ergeben, die dazu führte, dass viele der MigrantInnen in eine faktische Einwanderungssituation kamen und damit auch ein nicht zu unterschätzender Integrationsprozess eingeleitet wurde (vgl. Bade/Bommes 2000).

Auf die Dimensionen von Integration werde ich im Kapitel 3 noch näher eingehen. Es soll hier aber noch ein letzter Punkt angeschnitten werden. Im Rahmen der Diskussion um die Frage, ob Deutschland ein Einwanderungsland ist oder nicht, geriet das Thema der

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Zum Thema der Europäischen Migrations - und Integrationspolitik kann ausführlicher nachgelesen werden

in den Berichten der Ausländerbeauftragten, in Santel/Weber (2000)

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