GLIEDERUNG

A  : Einleitung  01

I:  Geschichtlicher Hintergrund  01

II:  Die Entwicklung bis heute  01

B  : Hauptteil  02

I:  Was ist erlaubt?  02

1.  Art. 24 II GG als verfassungsrechtlicher Anknüpfungspunkt  03

2.  Auslegung des Art. 24 II GG und Einordnung von UNO  07

und  NATO  

3.  Bestimmung der konkreten Einsatzmöglichkeiten im Rahmen  11

von  UNO und NATO  

4.  Zusammenfassung der Einsatzmöglichkeiten  17

II:  Wer hat zu erlauben?  17

1.  Notwendigkeit der Feststellung des Verteidigungsfalles  17

gem  äß Art. 115a GG  

2.  Notwendigkeit der parlamentarischen Zustimmung  17

3.  Ausblick: Das Entsendegesetz nach der FDP-Fraktion  19

C  : Fazit  20

II

A: Einleitung 1

I: Geschichtlicher Hintergrund

Nach dem 2. Weltkrieg wurden die deutschen Streitkräfte mit Beschluss vom 20.09.1945 durch die Oberbefehlshaber der Besatzungsstreitkräfte aufgelöst. 1949 wurde das Grundgesetz erlassen. Zumindest ausdrücklich sah es keine deutschen Streitkräfte vor. Auch nach dem Ende der Besatzung war es zunächst umstritten, ob Deutschland nun wieder Streitkräfte aufstellen durfte. Erst 1954 wurde dies per Grundgesetzänderung bejaht. 1956 folgte die Etablierung der Bundeswehr. Mit Zustimmungsgesetz von 1955 ¹ ist Deutschland der NATO, mit Zustimmungsgesetz von 1973 ² der UNO beigetreten.

II: Die Entwicklung bis heute

Im Anbetracht seiner Geschichte hat sich Deutschland lange Zeit militärisch sehr zurückgehalten. Nicht zuletzt um dem Misstrauen Frankreichs vorzubeugen wurde die Bundeswehr nach ihrer Etablierung lange nicht aktiv in die internationalen Bündnisse eingebracht. Deutschland verlegte sich auf politische Präsenz, militärisch beschränkte es sich jahrzehntelang auf eine passive Rolle, indem es sein Territorium zur Stationierung westlicher Streitkräfte als Abwehrriegel gegen die kommunistischen Staaten zur Verfügung stellte.

Seit 1990 änderte sich dies aber nach und nach. So betreuten 1992/93 deutsche Sanitätssoldaten UN-Truppen in Kambodscha, 1992 bis 1996 waren Marine- und Luftwaffeneinheiten an der Überwachung des Waffenembargos gegen Jugoslawien beteiligt, 1993 bis 1995 nahmen deutsche AWACS-Besatzungen an der Überwachung des Flugverbots über Bosnien teil, 1999 beteiligte sich die deutsche Luftwaffe am Luftkrieg gegen Jugoslawien, und auch an der KFOR-Truppe im Kosovo waren deutsche Soldaten beteiligt. 3

Auch die internationale Sicherheitslage hat sich in den letzten Jahren drastisch gewandelt. Während die Bedrohung durch die ehemalige Sowjetunion durch deren Zerfall und die zunehmende Annährung zwischen den einzelnen resultierenden Staaten und der westlichen Welt stark an Bedeutung verloren hat, haben andere Gefahren an Bedeutung zugenommen.

So werden einerseits regionale Konflikte durch die zunehmende Verbreitung von Massenvernichtungswaffen immer mehr zu einer Gefahr für den Weltfrieden. Genannt sei beispielhaft der seit Jahrzehnten andauernde Kaschmir-Konflikt zwischen Indien und Pakistan. Nachdem beide Länder mittlerweile sowohl über

¹ BGBl. II 1955, S. 256.

² BGBl. II 1973, S. 430.

³ Eine Übersicht über sämtliche Einsätze der Bundeswehr seit 1990 findet sich unter:

http://www.einsatz.bundeswehr.de/einsatz_abgeschl/abgeeins.php.

Atomsprengköpfe als auch über eine ausgereifte Raketentechnologie verfügen, 2

würde eine Eskalation dieses Konflikts sich schwerlich regional begrenzen lassen. Andererseits führt die Verbreitung der Massenvernichtungswaffen aber auch zu einem enormen Anstieg des Bedrohungspotentials von terroristischen Angriffen. Mit dem sogenannten „Terrorismus der dritten Generation“ ⁴ geht heute eine große Gefahr von einem weltweiten Terrorismus aus, der durch seine überregionalen Hintergründe und Zielsetzungen, die weltweite Vernetzung seiner Akteure und Aktionsfelder, den Einsatz brutalster Mittel und der Betroffenheit der Weltgesellschaft als Ganzer gekennzeichnet ist. Spätestens seit die Anschläge vom 11. September 2001 der Welt schmerzlich vor Augen geführt haben, dass terroristische Vereinigung auch vor der Ermordung unzähliger Zivilisten nicht zurückschrecken und dass sich derartige Anschläge auch inmitten einer Supermacht wie den USA nicht verhindern lassen, muss die Möglichkeit in Betracht gezogen werden, dass zukünftig ähnliche Anschläge auch unter Verwendung von biologischen und chemischen, eventuell sogar atomaren Waffen versucht werden. Diesen Bedrohungen muss sicherlich in erster Linie auf diplomatischem Wege begegnet werden, indem Spannungen soweit wie möglich abgebaut werden. Trotzdem muss die internationale Gemeinschaft aber auch bereit und in der Lage sein, derartigen Gefahren im Ernstfall schnell und flexibel militärisch zu begegnen. Sowohl hinsichtlich der bereits erfolgten Einsätze als auch in Anbetracht dieser künftigen militärischen Aufgaben stellt sich die Frage, ob und in welcher Form das Grundgesetz den internationalen Einsatz der Bundeswehr gestattet. Besondere Berücksichtigung muss dabei eine grundlegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1994 ⁵ finden, nach deren Grundgesetzinterpretation sich die Praxis seither richtet.

B: Hauptteil

Zu untersuchen ist, inwieweit sich Deutschland an militärischen Maßnahmen zur Sicherung des Weltfriedens beteiligen darf, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen also das GG den Einsatz deutscher Soldaten im Rahmen von Bündnissystemen wie der UNO und der NATO gestattet.

I: Was ist erlaubt?

Zunächst stellt sich die Frage, welche Art von Einsätzen der Bundeswehr das GG vorsieht, inwieweit also der Einsatz von Streitkräften im Rahmen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit, wie sie Art. 24 II GG ⁶ vorsieht, zulässig ist.

⁴ So Bruha / Bortfeld, VN 2001, S. 161.

⁵ BVerfG NJW 1994, S. 2207ff.

⁶ Art. ohne Gesetzesangabe sind solche des GG.

1. Um die Grenzen möglicher Bundeswehreinsätze untersuchen zu können ist es 3

zunächst notwendig herauszufinden, welche Grundgesetznormen die grundsätzliche Ermächtigung für die Aufstellung und den Einsatz von Streitkräften enthalten und so den Ausgangspunkt weiterer Überlegungen darstellen. Dabei kommt es entscheidend auf Art. 87a an. Diese Vorschrift, die dem GG erst nachträglich hinzugefügt wurde und in ihrer heutigen Fassung durch Gesetz vom 24.06.1968 ⁷ erlassen wurde, enthält im Gegensatz zu den ursprünglichen Vorschriften des GG, also insbesondere den Art. 24 und 26, ausdrückliche Regelungen bezüglich deutscher Streitkräfte.

a) Fraglich ist zunächst, ob das GG vor dem Erlass des Art. 87a überhaupt Streitkräfte vorsah.

aa) Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass das GG schon in der Form von 1949 Regelungen über - aus damaliger Sicht zukünftige - deutsche Streitkräfte enthielt. Insbesondere Art. 24 II, der die Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit ermöglicht, enthalte notwendiger Weise auch die Ermächtigung zum Einsatz von Streitkräften im Rahmen dieses Systems, da eine Teilnahme an einem Sicherheitssystem ohne die Bereitschaft zur militärischen Unterstützung nicht denkbar sei. ^{8, 9} Sowohl der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee als auch der Parlamentarische Rat sei sich darüber bewusst gewesen, dass Deutschland zukünftig wieder eigene Streitkräfte haben werde und habe dies bei der Abfassung des GG auch berücksichtigt. ¹⁰ Demnach hätte das GG schon seit seiner Entstehung eine grundsätzliche Ermächtigung zur Aufstellung und zum Einsatz von Streitkräften enthalten. bb) Demgegenüber wird vertreten, dass das Grundgesetz ursprünglich keine Regelung hinsichtlich deutscher Streitkräfte enthalten habe. Zum einen sei eine solche Regelung 1949 innen- wie außenpolitisch unmöglich gewesen. ¹¹ Zum anderen sei eine Teilnahme an einem System i.S.d. Art. 24 II durchaus auch ohne einen eigenen militärischen Beitrag sinnvoll, da sich ein Mitglied eines derartigen Systems auch im Rahmen der zahlreichen Aufgaben der nichtmilitärischen Konfliktbewältigung zur Genüge einbringen könne. ¹² Ein Beitritt in ein solches System umfasse daher nicht automatisch die Bereitstellung von Streitkräften. Dies belege auch die UN-Charta, die die Bereitstellung von Streitkräften nicht als notwendiges Aufnahmekriterium vorsehe. ¹³ Eine Grundlage für den Einsatz der Bundeswehr sei erst mit Art. 87a geschaffen worden, dieser sei daher Ausgangspunkt

⁷ BGBl. I 1968, S. 709.

⁸ Vgl. BVerfG NJW 1994, S. 2207ff., 2208 sowie BVerfG NJW 1999, S. 2030.

⁹ Ebenso: Brenner / Hahn, JuS 2001, S. 730 m.w.N.

¹⁰ BVerfG NJW 1994, S. 2207ff., 2208f.

¹¹ Bähr, ZRP 1994, S. 102f.

¹² Bähr, ZRP 1994, S. 103.

¹³ Bachmann, MDR 1993, S. 399.

und Grenze für die Bewertung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr. ¹⁴ 4

cc) Weiterhin wird vertreten, dass zwar die Berechtigung für die Aufstellung und den Einsatz von Streitkräften nicht aus Art. 24 II zu entnehmen sei, dass diese aber jedem Staat als ungeschriebenes Recht, als eine Art „Volkssouveränität“ zustehe. ¹⁵ Nachdem das Grundgesetz von 1949 jedenfalls nicht ausdrücklich auf Streitkräfte verzichtet oder diese verboten hat, wäre die Aufstellung und der Einsatz deutscher Truppen dem GG nach dieser Ansicht von Anfang immanent gewesen. dd) Festzustellen ist zunächst, dass das GG vor dem Erlass des Art. 87a zumindest keine ausdrückliche Regelung bezüglich deutscher Streitkräfte enthielt. Daraus könnte man schließen, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit der deutschen Wiederbewaffnung bewusst nicht geregelt hat und dass das GG ursprünglich keine Rechtsgrundlage für die Aufstellung und den Einsatz deutscher Streitkräfte enthalten habe. Tatsächlich belegt die Entstehung des Art. 24 II, dass deutsche Streitkräfte zunächst nicht vorgesehen waren. So wurde in den Vorberatungen die Einordnung in ein System gegenseitiger Sicherheit angesichts des Verzichts auf eine militärische Selbstverteidigung und die Entwaffnung als letzte verbleibende Möglichkeit zur Gewährung eines effektiven Schutzes Deutschlands betrachtet. ¹⁶ Allerdings enthielt das GG in seiner ursprünglichen Fassung auch kein Verbot von Streitkräften, wie es etwa die japanische Verfassung von 1946 vorsah. ¹⁷ Vielmehr enthielt es mit dem Verbot des Angriffskrieges in Art. 26 I eine Vorschrift, die darauf hindeutet, dass künftige eigene Streitkräfte keineswegs ausgeschlossen wurden. Dies legt nahe, dass das GG zwar angesichts der Situation nach dem Ende des zweiten Weltkrieges bewusst keine konkreten Regelungen über den Einsatz deutscher Streitkräfte enthielt - alles andere wäre wohl in der Tat innen- wie außenpolitisch schwer vertretbar gewesen -, dass es dabei aber durchaus für künftige Entwicklungen offen bleiben sollte. So deutet schon der Begriff der gegenseitigen Sicherheitssysteme in Art. 24 II darauf hin, dass Deutschland prinzipiell bereit war, nicht nur zu nehmen sondern auch zu geben, sich also zukünftig auch selbst militärisch am Erhalt der Sicherheit zu beteiligen ¹⁸ , dass also der Einsatz deutscher Streitkräfte im Rahmen eines solchen Systems für den Fall der Wiederbewaffnung bereits in der ursprünglichen Fassung des GG angelegt war. ¹⁹ Insgesamt bleibt daher festzustellen, dass das GG mangels eines ausdrücklichen Verbots von Anfang an der Möglichkeit künftiger deutscher Streitkräfte offen stand. Eine Grundlage für die Aufstellung und den Einsatz deutscher Streitkräfte wurde

¹⁴ Bähr, ZRP 1994, S. 97f.

¹⁵ Roellecke, Der Staat 1995, S 416f.

¹⁶ Vgl. Eichen, NZWehrr 1984, S. 231f.

¹⁷ Vgl. Eichen, NZWehrr 1984, S. 232.

¹⁸ Emde, NZWehrr 1992, S. 138.

¹⁹ Ähnlich Fink, JZ 1999, S. 1018.

dementsprechend nicht erst mit Art. 87a geschaffen, vielmehr war sie dem GG von 5

Beginn an immanent. Insbesondere enthielt es die Möglichkeit des Einsatzes deutscher Streitkräfte im Rahmen von Systemen i.S.d. Art. 24 II. b) Allerdings könnten durch das Einfügen des Art. 87a die Einsatzmöglichkeiten deutscher Streitkräfte begrenzt worden sein. So könnte Art. 87a nun als Ausgangspunkt aller militärischen Einsätze die Voraussetzungen derselben bestimmen. aa) Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass Art. 87a die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten von militärischen Auslandseinsätzen unberührt lässt. Die Schaffung neuer oder die Beschränkung bestehender Einsatzmöglichkeiten sei nicht Intention des Gesetzgebers gewesen, was sich auch aus den Materialien ergebe. Insbesondere seien daher Einsätze im Rahmen eines Systems i.S.d. Art. 24 II nicht an die Voraussetzungen des Art. 87a II gebunden. Letzterer beschränke vielmehr lediglich den Einsatz der Bundeswehr im Inneren. ²⁰ Demnach wären Einsätze der Bundeswehr im Ausland unabhängig von Art. 87a lediglich an Art. 24 II zu messen.

bb) Demgegenüber sieht ein Teil der Literatur Art. 87a als Ausgangspunkt der Bewertung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr an. So war der Geltungsbereich des Art. 87a schon vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sehr umstritten, wobei eine herrschende Ansicht davon ausging, dass der Einsatz deutscher Streitkräfte im Rahmen kollektiver Maßnahmen i.S.d. Art. 24 II an Art. 87a II zu messen sei. ²¹ Auch nach dieser Entscheidung hält ein beachtlicher Teil des Schrifttums an dieser Auffassung fest. Es wird argumentiert, dass das Bundesverfassungsgericht zu einseitig auf Art. 24 II abstelle und dabei die organische Verknüpfung dieser Vorschrift mit Art. 87a verkenne, der Ausdruck eines Bedürfnisses nach einer ausdrücklichen Regelung bezüglich deutscher Streitkräfte nach der Wiederbewaffnung sei. ²² Nach dieser Auffassung müssen für jedweden Einsatz der Bundeswehr die Voraussetzungen des Art. 87a vorliegen. Dieser bestimmt in Absatz 2, dass ein Einsatz der Bundeswehr außer zur Verteidigung nur in ausdrücklich im GG zugelassenen Fällen möglich ist. Bezüglich des Anknüpfungspunktes für Einsätze im Rahmen des Art. 24 II gehen die Meinungen auseinander. aaa) Einige knüpfen an Art. 87a II 2.HS an und fassen Art. 24 II als einen ausdrücklich zugelassenen weiteren Fälle auf. 23

bbb) Andere knüpfen ebenfalls an Art. 87a II 2.HS an, halten jedoch Art. 24 II, der den Einsatz von Streitkräften nicht erwähnt, nicht für eine dem Kriterium der

²⁰ BVerfG NJW 1994, S. 2207ff., 2211.

²¹ Vgl. nur Bähr, ZRP 1994, S. 97f. mit ausführlicher Darstellung des Meinungsstandes.

²² Vgl. beispielsweise Fink, JZ 1999, S. 1018 sowie Arndt, NJW 1994, S. 2198.

²³ So Brenner / Hahn, JuS 2001, S. 730f.

Ausdrücklichkeit genügende Regelung und halten den Einsatz von Streitkräften im 6

Rahmen von Systemen i.d.S. daher für verfassungswidrig. ²⁴ ccc) Demgegenüber wird vertreten, dass Einsätze im Rahmen des Art. 24 II unter die Verteidigung i.S.d. Art. 87a zu fassen seien. ²⁵ ddd) Nach diesen Auffassungen im älteren und neueren Schrifttum wäre also jedenfalls - wenn auch mit unterschiedlicher Konsequenz - Art. 87a Ausgangspunkt der Untersuchung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr. cc) Der Wortlaut des Art. 87a spricht zumindest insoweit gegen die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, als dieses die Vorschrift als nach innen gerichtet versteht. Insbesondere Art. 87a II:„Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt“ lässt auch in seinem Kontext eine intendierte Beschränkung auf Einsätze im Inneren nicht erkennen. Allerdings wird man dem Bundesverfassungsgericht insoweit folgen können, als umgekehrt auch eine Beschränkung bestehender Einsatzmöglichkeiten nicht bezweckt gewesen sein kann - alles andere müsste der Gesetzesbegründung eindeutig zu entnehmen sein. Es ist insoweit davon auszugehen, dass die Vorschrift darauf ausgelegt ist, dass bestehende Einsatzmöglichkeiten, wie sie Art. 24 II im Rahmen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit bietet, die Voraussetzungen des Art. 87a II erfüllen. Dieses Ergebnis lässt sich auch unschwer mittels einer Interpretation des Begriffs der Verteidigung bestätigen. Denn unter Verteidigung in einem modernen Sinne kann nicht nur die Abwehr gegenwärtiger bewaffneter Angriffe auf den Staat selbst verstanden werden. ²⁶ Vielmehr zeigt die in den letzten Jahren verstärkt geführte Diskussion um die Notwendigkeit gezielt eingesetzter weltweiter Krisen-Vermeidungs-Strategien, dass Verteidigung, verstanden als ein vorausschauender Umgang mit potentiellen Gefahren, kaum früh genug beginnen kann. Will man daher nicht in überwunden geglaubte Zeiten zurückfallen, in denen Unruheherde so lange sehenden Auges tatenlos beobachtet wurden, bis tatsächlich eine gegenwärtige Gefahr für den einzelnen Staat selbst entstanden ist, so muss die Verteidigung auch die Vermeidung von Ursachen beinhalten. Eine „Verteidigung“ sowohl gegen den internationalen Terrorismus als auch gegen staatlich Aggressionen kann effektiv nur im Vorfeld durch die Bekämpfung der vielfältigen Ursachen stattfinden. Bei einem solchen Verständnis entspricht aber der Begriff der Verteidigung demjenigen der Wahrung des Friedens, wie er in Art. 24 II verwendet wird. Es ist daher bei modernem Verständnis der Verteidigung davon auszugehen, dass diese auch die Beteiligung an Systemen i.S.d.

²⁴ So bereits vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Bachmann, MDR 1993, S. 398,

hinterher etwa Bähr, ZRP 1994, S. 101ff.

²⁵ Vgl. Fink, JZ 1999, S. 1018 m.w.N.

²⁶ So aber eine verbreitete Ansicht, etwa Bachmann, MDR 1993, S. 398 und Raap, DVP 2002, S. 283

sowie sehr ausführlich Emde, NZWehrr 1992, S. 134ff.