DIPLOMARBEIT VON CAND. WIRTSCH.-ING. CHRISTIAN OBITZ

Kosteninternalisierung von Beschäftigungsanpassungen auf Unternehmensseite -Auswirkungen einer Reform der Erhebung der Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung

Christian Obitz

Studiengang: Wirtschaftsingenieurwesen / Maschinenbau

Technische Universität Darmstadt

Fachgebiet Finanz- und Wirtschaftspolitik, Leiter: Prof. Dr. Dr. h.c. Bert Rürup Institut für Volkswirtschaftslehre

Darmstadt, im Mai 2004

Kosteninternalisierung  von Beschäftigungsanpassungen  

Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  3

2  Grundlagen der Arbeitslosenversicherung  5

2.1  Entstehung und Entwicklung  5

2.2  Die Bundesagentur für Arbeit.  5

2.2.1  Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit.  6

2.2.2  Finanzierung der Bundesagentur für Arbeit.  7

2.2.3  Haushalt der Bundesagentur für Arbeit  7

2.2.4  Finanzierungsproblematiken der Bundesagentur für Arbeit  9

3  Reform der Beitragserhebung auf Unternehmensseite.  11

3.1  Gründe für Reformen.  11

3.1.1  Fehlende Internalisierung der durch Entlassungen verursachten Kosten.  11

3.1.2  Quersubventionierung von Unternehmen und Branchen.  12

3.1.3  Ungewünschte volkswirtschaftliche Effekte.  13

3.2  Der Reformvorschlag des Sachverständigenrates.  14

3.2.1  Rückkopplung von Entlassungsverhalten und Beitragssatz.  14

3.2.2  Konkrete Ausgestaltung.  15

3.3  Umsetzung der Reformvorschläge in der Praxis.  16

3.3.1  Voraussetzungen für die Einführung  17

3.3.2  Umsetzung des „Experience Rating“ in den USA  18

4  Auswirkungen der Reform  20

4.1  Auswirkungen auf Unternehmensseite  20

4.1.1  Belastungen bei Entlassungen mit undifferenzierten Beitragssätzen.  21

4.1.2  Mittlere durch Freisetzungen verursachte Kosten  21

4.1.3  Der Risikoquotient zur Einstufung des Unternehmens.  23

4.1.4  Bildung von Risikoklassen  25

4.1.5  Einteilung der Risikoklassen.  27

4.1.6  Abhängigkeit des Risikoquotienten von individuell verursachten Kosten  33

4.1.7  Beeinflussungsmöglichkeiten des Risikoquotienten.  35

4.1.8  Glättungswirkung bei Berechnung über mehrere Perioden  36

4.2  Auswirkungen auf den Wettbewerb.  38

4.2.1  Internalisierung der Kosten der Beschäftigungsanpassungen.  38

4.2.2  Verringerung von Wettbewerbsverzerrungen durch Quersubventionierungen  40

4.3  Auswirkungen auf Arbeitnehmerseite  44

4.3.1  Derzeitiger gesetzlicher Kündigungsschutz.  44

4.3.2  Kündigungsschutz durch Kosteninternalisierung  45

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Kosteninternalisierung  von Beschäftigungsanpassungen  

4.3.3  Betrachtung der Gesamtzahl freigesetzter Mitarbeiter  46

4.3.4  Betrachtung von Höhe und Dauer der gezahlten Arbeitslosengelder  51

4.3.5  Unterstützung von Unternehmensseite bei der Beschäftigungssuche.  53

4.3.6  Auswirkungen auf Arbeitnehmer nach Industriesektoren.  55

4.3.7  Sozialauswahl durch Kosteninternalisierung  55

5  Neuausrichtung der Personalpolitik auf Unternehmensseite  57

5.1  Neubewertung der Kosten von Kündigungen.  57

5.2  Maßnahmen zur Kostensenkung bei betrieblichen Kündigungen  58

5.2.1  Kostensenkung durch Anpassung der Zahl freizusetzender Personen.  59

5.2.2  Auswahl freizusetzender Mitarbeiter nach Höhe der Bezüge.  64

5.2.3  Auswahl freizusetzender Mitarbeiter nach Dauer der Bezüge.  65

5.2.4  Einordnung von Arbeitnehmern nach zu erwartenden Freisetzungskosten  70

5.2.5  Unterstützung der Mitarbeiter bei Qualifizierung und Suche  71

5.2.6  Verhalten von Unternehmen bei maximalem Beitragssatz.  72

5.3  Einstellungskriterien im Hinblick auf Kündigungskosten  73

5.3.1  Beeinflussung der Kündigungskosten durch Einstellungspolitik  73

5.3.2  Bildung eines Arbeitsmarkt zwischen Unternehmen.  74

5.4  Stärkere Beeinflussung der Kosten durch Unternehmen  76

6  Gesamtwirtschaftliche Betrachtung  78

6.1  Verhaltensanpassung auf Unternehmensseite  78

6.1.1  Freisetzungszahlen.  78

6.1.2  Ausgestaltung der Freisetzungen  80

6.1.3  Unterstützung freigesetzter Arbeitskräfte  81

6.2  Änderungen im Wettbewerb  82

6.3  Verhaltensanpassung auf Arbeitnehmerseite  84

7  Zusammenfassung und Resümee  86

8  Anhang  89

8.1  Literaturverzeichnis  89

8.2  Tabellenverzeichnis  93

8.3  Abbildungsverzeichnis.  95

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1 Einleitung

In der Bundesrepublik Deutschland besteht Reformbedarf in vielen Bereichen. Neue Rahmenbedingungen, wie etwa eine alternde Bevölkerung, neue und teurere medizinische Behandlungsmöglichkeiten oder der verstärkte Einfluss einer globalisierten Wirtschaft erfordern eine Anpassung innerhalb der Gesellschaft, sowohl in Bezug auf gesetzliche Regularien, wie auch auf der Ebene des Individuums. Mit dieser Einsicht in wachsenden Teilen der Politik, der Wissenschaft und der Bevölkerung steigt die Anzahl von Reformvorschlägen. Eine große Zahl dieser bezieht sich auf die von den Entwicklungen der letzten Jahrzehnte besonders betroffenen sozialen Sicherungssysteme. Dabei geht es beispielsweise um die Zukunft der Rentenversicherung in einer immer älter werdenden Gesellschaft, die Finanzierbarkeit der Krankenversicherung bei ständig steigenden Ausgaben und um die Reform der Arbeitslosenversicherung, mit der sich diese Diplomarbeit im Weiteren befasst.

Nach dem die „Bundesanstalt“ in eine „Bundesagentur“ für Arbeit umgetauft wurde und die Vorschläge der „Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ ¹ teilweise gesetzlich umgesetzt wurden, beschäftigt sich das aktuelle Jahresgutachten 2003/04 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung unter dem Titel „Staatsfinanzen konsolidieren - Steuersystem reformieren“ in seinem fünften Kapitel mit der Erhebung der Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung, im Speziellen mit einer Rückkopplung von den der Arbeitslosenversicherung durch Freisetzungen eines Unternehmens verursachten Kosten und den Beitragssätzen der Arbeitgeber zur Arbeitslosenversicherung.

Die Beiträge der Arbeitgeber zur Arbeitslosenversicherung in der Bundesrepublik Deutschland liegen derzeit einheitlich bei 3,25% vom Bruttoentgelt des Arbeitnehmers bis zur Beitragsbemessungsgrenze. Im Gegensatz zu einigen anderen Staaten ist die Höhe dieses Beitragssatzes unabhängig von der Personalpolitik des einzelnen Unternehmens. Da aber unterschiedliche Verhaltensweisen beim Entlassungsverhalten der Unternehmen auch zu unterschiedlichen Kosten für die Arbeitslosenversicherung führen, bedeutet eine dies ignorierende einheitliche Beitragserhebung eine fehlende Internalisierung der verursachten Kosten, was zu Wettbewerbsverzerrungen und Wohlfahrtsverlusten führt. Der Sachverständigenrat hat in seinem Jahresgutachten nun eine Reform zur unternehmensspezifischen Ausgestaltung der Arbeitgeberbeitragssätze zur Arbeitslosenversicherung angeregt. Danach sollen sich in Zukunft die Beitragssätze für Unternehmen an den in einem festgelegten Zeitraum vor der Beitragssatzermittlung durch Freisetzungen verursachten Kosten für die Arbeitslosenversicherung orientieren. Die Ziele einer solchen Reform sieht der Sachverständigenrat zuvorderst in der Beseitigung der oben genannten Wettbewerbsverzerrungen, in einer verstärkten Überprüfung der Notwendigkeit von Entlassungen, einem zielgenaueren Kündigungsschutz und einer Unterstützung von Arbeitssuchenden durch ihren vorherigen Arbeitgeber ² .

¹ Bericht der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ vom 16. August 2003

² Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

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Im Rahmen dieser Arbeit werden nun zu Beginn einige Grundlagen zur Arbeitslosenversicherung und der Bundesagentur für Arbeit angesprochen, um Aufbau und die derzeitige Finanzierung zu verdeutlichen. Danach werden die Gründe für die Notwendigkeit einer Reform der Beitragserhebung tiefergehend betrachtet und der Reformvorschlag mit Zielen und Handlungsinstrumenten bei einer konkreten Ausgestaltung vorgestellt. Im darauf folgenden Kapitel werden die Auswirkungen einer solchen Reform betrachtet, sowohl in Hinblick auf Unternehmen, deren Belastungen und die Einstufungsvorgänge zu den einzelnen Beitragsklassen, wie auch die Auswirkungen auf Wettbewerb und Arbeitnehmer, speziell auch im Hinblick auf Kündigungsschutz, Sozialauswahl und zusätzlicher Unterstützung bei der Arbeitssuche durch den Arbeitgeber. Die Auswirkungen auf Unternehmen führen zu Anpassungen in der Personalpolitik, die im anschließenden Kapitel untersucht werden sollen. Neue Kostenfaktoren führen zu neuen Ausgaben, aber auch zu neuen Einsparmöglichkeiten, die mit einer angepassten Personalpolitik hinsichtlich Freisetzungszahlen, Auswahl und Unterstützung der Mitarbeiter wahrgenommen werden können. Im darauf folgenden Kapitel werden die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen betrachtet - kann die Reform die im Gutachten beschriebenen Ziele erreichen? Das letzte Kapitel bildet das Resümee, in dem die gewonnenen Ergebnisse aufbereitet und zusammengefasst dargestellt werden.

Da es sich der Darstellung des Reformvorschlages des Sachverständigenrates im Jahresgutachten 2003/04 noch nicht um ein in Details ausgearbeitet Konzept oder gar ein gesetzlich umgesetztes Reformpaket handelt, ist es schwierig, alle Folgen einer Umsetzung abschließend zu betrachten. Vieles hängt von der Regelung im Detail ab, sowohl in der Art der Auswirkungen selbst, wie auch in der Intensität der Effekte. Ein weiterer wichtiger Faktor ist dabei, in wie weit die Rahmenbedingungen einer Umsetzung der Reform angepasst werden, etwa beim Kündigungsschutz. Daher werden im Rahmen dieser Arbeit weniger sich als endgültig ergebende Resultate vorgestellt, sondern es wird ein Ausblick auf mögliche Auswirkungen gegeben, die eine Umsetzung der Reform mit sich bringen kann und es werden Handlungsmöglichkeiten dargestellt, mit denen Unternehmen und Arbeitnehmer darauf reagieren können.

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2 Grundlagen der Arbeitslosenversicherung

2.1 Entstehung und Entwicklung

Die Geschichte der sozialen Sicherungssysteme in Deutschland reicht zurück bis in das 19. Jahrhundert. So wurde 1883 unter dem Kaiser Wilhelm I und Reichskanzler Bismarck die gesetzliche Krankenversicherung eingeführt, gefolgt von Unfallversicherung und Rentenversicherung. Die Arbeitslosenversicherung selbst wurde in der Weimarer Republik am 16. Juli 1927 unter Errichtung der „Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung“ als selbständige Körperschaft unter Selbstverwaltung eingeführt. Kurz darauf hatte die Anstalt in Zeiten der Weltwirtschaftskrise rund sechs Millionen Arbeitslose zu verwalten. Während der Jahre des Nationalsozialismus von 1933 bis 1945 wurden Arbeitsämter und Reichsanstalt gleichgeschaltet und direkt dem nationalsozialistischen Regime unterstellt.

Nach dem 2. Weltkrieg wurde am 10. März 1952 die „Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung“ mit Sitz in Nürnberg gegründet. Diese wurde wiederum als selbstverwaltete Körperschaft des öffentlichen Rechtes gegründet, mit paritätischer Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen an der Selbstverwaltung. Zum 01. Juli 1969 trat das „Arbeitsförderungsgesetz“ in Kraft, ab diesem Zeitpunkt trug die Bundesanstalt den Namen „Bundesanstalt für Arbeit“. Am 01.01.1998 wurde die Arbeitsförderung Teil des dritten Sozialgesetzbuches (SGB III), womit das Arbeitsförderungsgesetz abgelöst wurde. Nach einer Untersuchung wegen geschönter Vermittlungszahlen bei Arbeitslosen und der Einberufung der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ unter Vorsitz von Peter Hartz wurde, neben weiteren gesetzlichen Neuerungen“, die ehemalige „Bundesanstalt für Arbeit“ in „Bundesagentur für Arbeit“ umbenannt ³ .

2.2 Die Bundesagentur für Arbeit

Die Bundesagentur für Arbeit ist entsprechend ihres Status als „bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechtes“ der Rechtsaufsicht des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit unterstellt, das die Rechtmäßigkeit des Handelns der Bundesagentur für Arbeit zu sichern hat. Die gesetzlichen Grundlagen sind im Sozialgesetzbuch III, § 367 ff. geregelt ⁴ . Die an der Selbstverwaltung beteiligten Gruppen sind Arbeitgeberverbände als Vertretung der Arbeitgeber, Gewerkschaften als Vertreter der Arbeitnehmer und öffentliche Körperschaften als Vertreter des Staates. Die Aufteilung erfolgt dabei drittelparitätisch. Hierdurch werden alle für den Arbeitsmarkt als gesellschaftlich verantwortlich betrachteten Gruppen in die Steuerung der Bundesagentur mit einbezogen, zudem soll eine praxisnahe Ausgestaltung der Arbeit der Bundesagentur gewährleistet werden.

An der Spitze der Bundesagentur für Arbeit stehen der hauptamtliche Vorstand und als Organ der Selbstverwaltung der Verwaltungsrat. Vorstandsvorsitzender der Bundesagentur für Arbeit

³ Bundesagentur für Arbeit: Geschichte der Bundesagentur der Arbeit

⁴ Arbeitnehmerkammer im Lande Bremen: Bundesagentur für Arbeit - FAQ 2004

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ist Frank-Jürgen Weise, der Verwaltungsrat hat 21 Mitglieder. Dieser besitzt zwar ein Vorschlagsrecht für den Vorstandsvorsitzenden, die letzte Entscheidung liegt allerdings bei der Bundesregierung. Sitz der Hauptstelle der Bundesagentur ist in Nürnberg. Zusätzlich existieren 10 Regionaldirektionen (bis 31. Dezember 2003: Landesarbeitsämter) und 180 örtliche Agenturen mit 660 Außenstellen. Dabei gewährleistet die Zentrale der Bundesagentur durch die Erstellung grundsätzlicher Richtlinien eine Vereinheitlichung der Arbeit der Regionaldirektionen, die wiederum in Abstimmung mit den Leistungen der Länder für die regionale Arbeitsmarktpolitik die Verantwortung tragen. Die örtlichen Arbeitsagenturen treten in direkten Kontakt mit den Kundengruppen ⁵ .

2.2.1 Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit

Die Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit basieren auf den gesetzlichen Grundlagen entsprechend dem dritten Sozialgesetzbuch. Durch diese Leistungen nach dem SGB III soll der Ausgleich am Arbeitsmarkt unterstützt werden. Sie sind so einzusetzen, dass sie „der beschäftigungspolitischen Zielsetzung der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik der Bundesregierung entsprechen“. Zu den Kernaufgaben gehören ⁶ :

N Berufsberatung von Jugendlichen, Studienanfängern und Hochschulabsolventen

N Vermittlung von Ausbildungs- und Arbeitsstellen

N Arbeitgeberberatung

N Förderung der beruflichen Aus - und Weiterbildung und der beruflichen Rehabilitation

N Gewährung von Leistungen zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen

N Zahlung von Lohnersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit, Kurzarbeit oder Insolvenz

N Bekämpfung illegaler Beschäftigung und der missbräuchlichen Inanspruchnahme von finanziellen Leistungen

N Förderung der Chancengleichheit von Frauen und Männern

N Information über den Arbeits- und Ausbildungsmarkt sowie über die Dienste und Leistungen der Arbeitsförderung einschließlich der Erstellung von Statistiken

N Zahlung des Kindergeldes

Zudem ist eine der Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit, Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zu betreiben. Daneben erfüllt sie Aufgaben nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG), dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG), dem Rückkehrhilfegesetz (RückHG) und dem Schwerbehindertengesetz (SchwbG). Durch Rechtsverordnung können der Bundesagentur zusätzliche Aufgaben übertragen werden, wenn diese im Zusammenhang mit ihren Aufgaben nach dem SGB III stehen.

⁵ Bundesverwaltungsamt: Die Bundesagentur für Arbeit

⁶ Bundesagentur für Arbeit: Aufgaben und Organisation der Bundesagentur für Arbeit

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2.2.2 Finanzierung der Bundesagentur für Arbeit

Der Hauptteil der Finanzierung der Bundesagentur wird zu gleichen Teilen durch die Beiträge von Arbeitgebern und Arbeitnehmern aufgebracht. Der Beitrag dieser beiden Parteien liegt derzeit bei insgesamt 6,5% der Bruttolöhne, d.h. jede der Parteien zahlt derzeit 3,25% des Bruttolohnes an die Bundesagentur für Arbeit. Dies gilt bis zu einer Beitragsbemessungsgrenze von 5.150,- Euro Bruttoeinkommen pro Monat in den westlichen Bundesländern und 4.350,- Euro in den östlichen Bundesländern ⁷ . Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung seit 1970 ⁸ :

Tabelle 1: Entwicklung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung von 1970 bis 2000

Zudem werden zusätzliche Kosten der Bundesagentur durch vom Bund übertragene Aufgaben, wie die Zahlung von Kindergeld oder Arbeitslosenhilfe, nach § 363 SGB III auch vom Bund ersetzt.

Wenn die Geldmittel der Bundesagentur nicht zur Erfüllung ihrer Aufgaben ausreichen, so muss der Bund ihr zinslose Darlehen nach §§364, 365 SGB III zur Aufrechterhaltung ihrer Tätigkeit gewähren. Diese Darlehen müssen bis zum Ende des Haushaltsjahres zurückgezahlt werden, wenn es zu Überschüssen in einem der folgenden Monate kommen sollte. Können die Darlehen nicht innerhalb des Haushaltsjahres zurückgezahlt werden, so wandeln die Darlehen sich in Zuschüsse. Der Bund muss also für Bilanzdefizite der Bundesagentur für Arbeit aufkommen ⁹ .

2.2.3 Haushalt der Bundesagentur für Arbeit

Der Haushaltsplan der Bundesagentur für Arbeit wird gemäß §71a Abs.1 Satz 1 des vierten Sozialgesetzbuches (SGB IV) vom Vorstand der Bundesagentur aufgestellt und gemäß §71a Abs. 1 Satz 3 SGB IV vom Verwaltungsrat der Bundesagentur festgestellt. Der Haushaltplan muss danach gemäß §71a Abs. 2 SGB IV von der Bundesregierung genehmigt werden. Hierbei können der Bundesagentur bestimmte Maßnahmen auferlegt werden, die ihr vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit mitgeteilt werden, woraufhin die Bundesagentur nach §71a

⁷ Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit: SGB III-Leistungsentgeltverordnung (LVO) 2004

⁸ Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung: Berechnungen zum Reformvorschlag „Arbeit für viele“

⁹ Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung: Übersicht über Gesetze zur sozialen Sicherheit

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Abs. 4 SGB IV den Haushaltsplan erneut unter Berücksichtigung der Maßgaben der Bundesregierung feststellen muss. Zur Aufstellung des Haushaltsplanes werden bestimmte Eckwerte nach Maßgabe der Bundesregierung für das zu planende Jahr zu Grunde gelegt. Dazu gehören ¹⁰ :

N die Veränderung des Bruttoinlandsproduktes

N die Veränderung der Bruttolohn- und Gehaltssumme je abhängig Beschäftigten

N die Veränderung der Zahl der abhängig Beschäftigten

N die Arbeitslosenzahl

N die Zahl der Versicherungspflichtigen

N die Zahl der Empfänger von Kurzarbeitergeld

N die Zahl der Empfänger von Arbeitslosengeld

Es werden auf dieser Basis die erwarteten Einnahmen und Ausgaben festgestellt. Die Einnahmen liegen beispielsweise nach den Vorgaben im Haushaltsplan für 2004 bei 51.779.560.000,-Euro, die Ausgaben bei 56.985.910.000,- Euro, woraus sich ein Finanzierungsdefizit von 5.206.350.000,- Euro ergibt ¹⁰ . Bei tatsächlicher Erfüllung der Planung wird dieses Defizit vom Bund finanziert werden müssen und ist dort in der Haushaltsplanung 2004 als Bundesausgabe berücksichtigt. Die Defizite in der Finanzierung des Haushaltes der Bundesagentur für Arbeit entwickelten sich seit 1995 entsprechend der folgenden Tabelle ¹⁰ .

Tabelle 2: Entwicklung des Haushaltsdefizites der Bundesagentur für Arbeit seit 1995

Die Einnahmen bestehen dabei zum weitaus größten Teil aus den Beiträgen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Diese sind unabhängig von Person oder Unternehmen und betragen derzeit jeweils 3,25% vom Bruttogehalt des Arbeitnehmers bis zur Beitragsbemessungsgrenze. Insgesamt machen diese Beiträge im Haushalt 2004 ca. 93% der geplanten Einnahmen aus. Es folgt ein Überblick über die geplanten Einnahmen, nach anteiliger Größe geordnet ¹⁰ .

¹⁰ Bundesagentur für Arbeit: Haushaltsplan Haushaltsjahr 2004

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Tabelle 3: Geplante Einnahmen der Bundesagentur für Arbeit im Haushalt 2004

Auf der Ausgabenseite fallen am stärksten die „Leistungen zum Ersatz des Arbeitsentgeltes bei Arbeitslosigkeit und bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers sowie Erstattungen an die Rentenversicherung“ mit rund 55% aller Ausgaben ins Gewicht, gefolgt von den Leistungen der aktiven Arbeitförderung. Knapp 10% der Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit entfallen auf Personal- und Verwaltungsaufwendungen ¹¹ .

Tabelle 4: Geplante Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit im Haushalt 2004

2.2.4 Finanzierungsproblematiken der Bundesagentur für Arbeit

Neben einem fast durchgehenden Defizit in der Finanzierung der Bundesagentur für Arbeit, den hohen Aufwendungen für Personal und Verwaltung und den Kosten durch versicherungsfremde

¹¹ Bundesagentur für Arbeit: Haushaltsplan Haushaltsjahr 2004

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Leitungen, wie z.B. die Auszahlung des Kindergeldes, soll im Rahmen dieser Diplomarbeit eine besondere Problematik auf der Einnahmenseite der Bundesagentur für Arbeit betrachtet werden: die in ihrer Höhe vom jeweiligen Arbeitnehmer und Arbeitgeber unabhängigen Beitragssätze, hier speziell im Hinblick auf die Arbeitgeberseite. Zur Arbeitslosenversicherung zahlt jeder Arbeitnehmer und Arbeitgeber jeweils 3,25% des Bruttolohnes des Arbeitnehmers als Beitrag. Dies geschieht im Gegensatz zu privatwirtschaftlichen Versicherungen vollkommen unabhängig vom individuellen Risiko des Beitragszahlers. Es werden dabei weder das Entlassungsrisiko des Arbeitnehmers, noch das Entlassungsverhalten des Arbeitgebers berücksichtigt ¹² .

Ein Argument gegen eine risikoabhängige Beitragszahlung auf Arbeitnehmerseite sind beispielsweise die Nachteile, die dem Arbeitnehmer entstünden, würden die für ihn zu entrichtenden Versicherungsbeiträge auf Grund eines höheren Risikos des Eintritts einer Arbeitslosigkeit berechnet. Als „schwache“ Mitglieder des Arbeitsmarktes würden z.B. Geringqualifizierte auf Grund ihres erhöhten Risikos der Arbeitslosigkeit zusätzlich zu ihren ohnehin geringeren Chancen auf dem Arbeitsmarkt zusätzlich höhere Beiträge zur Arbeitslosenversicherung zahlen. Zudem würde bei einer weiterhin bestehenden paritätischen Aufteilung der Beiträge zwischen Arbeitnehmer und Unternehmen der Arbeitgeber bei diesem Arbeitnehmerkreis höhere Abgaben in Kauf nehmen müssen, was eine Eingliederung von Arbeitskräften mit höherem Entlassungsrisiko in den Arbeitsmarkt weiter erschweren würde, was noch näher im Rahmen dieser Arbeit betrachtet werden wird. Es würde eine Selektion seitens der Arbeitgeber eintreten, die zu einem Ausschluss bestimmter Personengruppen vom Arbeitsmarkt führt.

Betrachtet man die verhaltens- und risikounabhängige Beitragsberechnung für die Arbeitgeberseite, so werden schnell einige Probleme dieser Gestaltung deutlich. So muss nach derzeitiger Regelung ein Unternehmen A, das in einem angenommenen Zeitraum keine Arbeitnehmer entlassen hat und somit auch keine Kosten für die Arbeitslosenversicherung verursacht hat, die gleichen Beiträge abführen wie ein Unternehmen B, das im gleichen Zeitraum durch Entlassungen der Arbeitslosenversicherung weitaus höhere Kosten verursacht hat. Damit zahlt Unternehmen A mehr an Beiträgen, als es an Kosten verursacht hat, Unternehmen B weniger, es findet keine Internalisierung der verursachten Kosten statt. Dadurch subventioniert Unternehmen A die Beitragszahlungen von Unternehmen B, es findet eine Quersubventionierung von Unternehmen B auf Kosten von Unternehmen A statt. Daneben gibt die derzeitige Regelung keine besonderen Anreize zu einem vorsichtigeren Entlassungsverhalten ¹² , da ein Unternehmen unabhängig von der Zahl der von ihm freigesetzten Arbeitnehmer die gleichen Versicherungsbeiträge zu entrichten hat.

Es stellt sich somit die Frage, wie man die hier angesprochenen Probleme lösen oder doch zumindest verringern kann, ohne die Leistungen der Arbeitslosenversicherung ändern zu müssen. Der Ansatz zu einer Reform der Beitragserhebung des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wird im folgenden Kapitel dargestellt.

¹² Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

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3 Reform der Beitragserhebung auf Unternehmensseite

Im Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2003/04 unter dem Titel „Staatsfinanzen konsolidieren - Steuersystem reformieren“ wird in Kapitel 5 im Besonderen auf die Erhebung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung auf Unternehmensseite eingegangen. Derzeit entrichten die Unternehmen als Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung hälftig den Gesamtversicherungssatz von 6,5%, d.h. jeder Arbeitgeber führt 3,25% des Bruttolohnes eines Arbeitnehmers im Rahmen der Beitragsbemessungsgrenzen an die Bundesagentur für Arbeit ab ¹³ . Durch diesen festgesetzten Lohnanteil wird das Entlassungsverhalten und die dadurch der Arbeitslosenversicherung verursachten Kosten nicht berücksichtigt. Im folgenden Kapitel soll nun näher auf Gründe für eine Reform der Beitragserhebung, Inhalte der Vorschläge und Erfahrungen in anderen Ländern eingegangen werden.

3.1 Gründe für Reformen

Im Gegensatz zum System der Erhebung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung in der Bundesrepublik Deutschland, bei dem die Beitragssätze für alle Unternehmen einheitlich gestaltet sind, gibt es Staaten (wie z.B. die USA), in denen die Beiträge bereits seit mehreren Jahren abhängig vom Entlassungsverhalten berechnet werden. Im Regelfall wird eine derartige flexible Erhebung von einem geringeren gesetzlichen Kündigungsschutz begleitet, d.h. der Schutz des Arbeitnehmers vor Entlassung ergibt sich vor allem aus den dem Unternehmen entstehenden Kosten im Bezug auf die Arbeitslosenversicherung durch die Entlassung selbst, was gegenüber einem gesetzlichen Kündigungsschutz als zielgenauer angesehen wird ^14,15 . Unternehmen in Deutschland werden dagegen mit einem starken gesetzlichen Kündigungsschutz konfrontiert, werden allerdings nicht an den durch ihre Entlassungen der Arbeitslosenversicherung entstehenden Kosten proportional beteiligt, d.h. Unternehmen, die viele Arbeitnehmer in die Arbeitslosigkeit entlassen, tragen nicht mehr zur Unterstützung der Arbeitslosen und der dabei entstehenden Kosten bei, als Unternehmen, die wenige oder gar keine Arbeitnehmer freisetzen. Es entsteht so die Frage, in wie weit diese Regelungen „gerecht“ sind und ob daraus eventuell sogar Unternehmen Nachteile entstehen, die nur wenige Arbeitnehmer entlassen.

3.1.1 Fehlende Internalisierung der durch Entlassungen verursachten Kosten

Die Entlassung eines Arbeitnehmers in die Arbeitslosigkeit verursacht Kosten, sowohl beim Arbeitnehmer selbst, wie auch beim Unternehmen und der Arbeitslosenversicherung. Als Kosten der Arbeitslosigkeit selbst werden dabei die bezogene Arbeitslosenunterstützung, Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik und Ausgaben zur Aufnahme einer neuen Beschäftigung bezeichnet (z.B. Bewerbungskosten, Umzugskosten) ¹⁴ . Diese Kosten werden durch die Beiträge

¹³ Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit: SGB III-Leistungsentgeltverordnung (LVO) 2004

¹⁴ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

¹⁵ Institut für Weltwirtschaft: Alternative Systeme der Arbeitslosenversicherung

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von Arbeitgebern und Arbeitnehmern zur Arbeitslosenversicherung und durch die Zuschüsse des Bundes an die Bundesagentur für Arbeit getragen ¹⁶ . Entlässt ein Unternehmen nun überdurchschnittlich viele Arbeitnehmer, so verursacht es vereinfacht auch überdurchschnittliche Kosten durch deren Arbeitslosigkeit. Da es aber weiterhin die gleichen Beiträge wie andere Unternehmen auch zur Arbeitslosenversicherung zahlt, werden diese überdurchschnittlichen Kosten den anderen Beitragszahlern aufgebürdet. Es entstehen damit externe Effekte in Form von Kosten durch z.B. die zu zahlende Arbeitslosenunterstützung an die entlassenen ehemaligen Mitarbeiter, die zum Teil nicht vom Unternehmen selbst, sondern von den anderen die Arbeitslosenversicherung finanzierenden Beitrags- und Zuschusszahlern zu tragen sind. Die einheitlichen Beiträge zur Arbeitslosenversicherung wirken also mehr wie eine Steuer auf den Faktor Arbeit ¹⁷ , Unternehmen können die Höhe der Beiträge und damit ihre Kosten durch die Zahlung der Arbeitgeberbeiträge nicht beeinflussen. Dies führt dazu, dass die durch Entlassungen und Arbeitslosigkeit entstehenden Kosten nur teilweise internalisiert werden, was zu volkswirtschaftlich betrachtet ineffizienten Entlassungsentscheidungen führt. Diesem System mit einer fehlenden Rückkopplung zwischen verursachten und zu tragenden Kosten fehlen somit auch jegliche Anreize zu einer Vermeidung von Kündigungen. Dies führt wiederum dazu, dass auf einen starken gesetzlichen Kündigungsschutz zurückgegriffen werden muss, der allerdings ebenfalls die durch die Arbeitslosigkeit entstehenden Kosten nur unzureichend berücksichtigen kann, da der Schutz vor Kündigung weniger von den hierdurch entstehenden Kosten beeinflusst wird, sondern viel mehr von Bedingungen wie Betriebszugehörigkeit, Betriebsgröße oder Alter des Arbeitnehmers ¹⁸ .

3.1.2 Quersubventionierung von Unternehmen und Branchen

Mit der fehlenden Internalisierung der Kosten der Arbeitslosigkeit und den fehlenden Anreizen zur Vermeidung von Kündigungen führt die einheitliche Höhe der Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung auch zu einer Quersubventionierung der Unternehmen untereinander. Die Kosten, die durch Unternehmen verursacht werden, die überdurchschnittlich viele Arbeitnehmer in die Arbeitslosigkeit entlassen, müssen von den Unternehmen mitgetragen werden, die wenige oder keine Arbeitnehmer freisetzen ¹⁷ . Damit findet eine Subventionierung von „entlassungsfreudigen“ Unternehmen durch andere Unternehmen statt. Neben dem Vorteil für das freisetzende Unternehmen, dass somit die durch Maßnahmen zur betrieblichen Kostenreduktion verursachten Kosten nur teilweise auch selbst getragen werden müssen, entstehen bei anderen Arbeitgebern damit zusätzliche Kosten, wodurch Wettbewerbsverzerrungen entstehen, da z.B. diese nicht internalisierten Kosten nicht in Preiskalkulationen für Produkte dieser Unternehmen einfließen müssen ¹⁷ .

Zu den Quersubventionen zwischen einzelnen Unternehmen kommen Quersubventionierungen ganzer Branchen. Für das Jahr 1990 lag der Beitrag der Unternehmen zur Arbeitslosenversicherung beispielsweise einheitlich bei 2,15% ¹⁹ . Würde man nun einzelne Branchen zur Ermittlung der benötigten Beitragssätze auf Grund der durch Arbeitslosigkeit verursachten Kosten heran-

¹⁶ Bundesagenturfür Arbeit: Haushaltsplan Haushaltsjahr 2004

¹⁷ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

¹⁸ Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit: Gesetze zum Arbeitsrecht

¹⁹ Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung: Berechnungen zum Reformvorschlag „Arbeit für viele“

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ziehen, so käme man bei Unternehmen der Bauindustrie auf einen Arbeitgeberbeitragssatz von 3,05%, während Unternehmen aus dem Bereich Energie nur 0,95% des Bruttoentgeltes als Arbeitgeberbeiträge hätten abführen müssen ²⁰ . Damit mussten Unternehmen eines Industriezweiges für die von Unternehmen eines anderen Industriezweiges verursachten Kosten aufkommen, womit ebenfalls Benachteiligungen und Verzerrungen entstehen. Geht man in diesem Beispiel von einem durchschnittlichen Bruttomonatsverdienst im Jahre 1990 von ca. 1.600,- Euro aus ²¹ , so zahlten Arbeitgeber einen Beitrag von durchschnittlich 34,- Euro pro Mitarbeiter und Monat an die damalige Bundesanstalt für Arbeit. Berücksichtigt man nun die verursachten Kosten, so hätten Unternehmen aus der Energiewirtschaft lediglich 15,- Euro, Unternehmen aus der Bauindustrie aber 49,- Euro pro Arbeitnehmer und Monat als Arbeitgeberbeitrag abführen müssen, d.h. Unternehmen des Sektors Energie unterstützten Unternehmen anderer Sektoren pro Arbeitnehmer mit ca. 19,- Euro monatlich (bei ca. 550.000 Beschäftigten in diesem Sektor im Jahre 1990 ²² ), das Baugewerbe mit ca. 2,8 Millionen Beschäftigten im Jahre 1990 ²³ wurde pro Mitarbeiter mit 15,- Euro pro Monat und Arbeitnehmer durch Zahlungen zur Arbeitslosenversicherung quersubventioniert ²⁴ .

Dies führt genauso wie Subventionen zwischen einzelnen Unternehmen zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen ganzen Industriezweigen, Bauunternehmen können ihre Produkte zu niedrigeren Preisen anbieten, die Energiewirtschaft muss höhere Preise verlangen. Dass dies auch bei so grundsätzlich unterschiedlichen Sektoren direkte Auswirkungen haben kann, zeigt die Entscheidung eines „Häuslebauers“, der sich zwischen Ausgaben beim Bau (bessere Isolierung) und für Ausgaben im Betrieb (höherer Stromverbrauch) entscheiden muss - die Entscheidung für weitere Ausgaben im Bausektor fällt leichter, da dieser auf Grund der Subventionen aus dem Ener-giesektor niedrigere Preise für seine Produkte am Markt verlangen kann, der Energielieferant hat einen Wettbewerbsnachteil durch die einheitliche Erhebung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung.

Zudem führen die Quersubventionierungen zu einer Verlangsamung eines Strukturwandels. Eine Industrie mit geringen Freisetzungszahlen wird künstlich gebremst, in dem ihr die Kosten der Entlassungen eines zurückgehenden Industriesektor aufgebürdet werden, wodurch Investitionspotentiale nicht ausgeschöpft werden können. Subventionierte Industriezweige können Kos-tenvorteile nutzen, um sich „künstlich“ am Leben zu halten.

3.1.3 Ungewünschte volkswirtschaftliche Effekte

Zusammenfassend kann damit gesagt werden, dass die einheitlichen Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung in mehrfacher Hinsicht zu negativen Effekten führen. Durch die fehlende Internalisierung der Kosten der durch die Unternehmenspolitik verursachten Arbeitslosigkeit fehlen Anreize, Entlassungen zu vermeiden. Dies versucht der Gesetzgeber wiederum durch einen starken gesetzlichen Kündigungsschutz auszugleichen, der sich aber nicht ausschließlich

²⁰ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

²¹ Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherheit: Statistisches Taschenbuch 2001

²² Ministerium für Verkehr, Energie und Landesplanung des Landes Nordrhein-Westfalen: Energiebroschüre 2001

²³ Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung: Zahlenfibel - Beschäftigte nach Branchen

²⁴ Dies stellt eine überschlägige Berechnung dar, da zum einen nicht das volle durchschnittliche Bruttogehalt zur Erhebung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung herangezogen wird, zum anderen sich die durchschnittlichen

Gehälter in den verschiedenen Branchen unterscheiden.

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an volkswirtschaftlich relevanten Größen orientiert und somit schlecht geeignet ist, die Entlassungskosten für die Gesellschaft effizient zu minimieren ²⁵ .

Desweiteren verursacht eine vom Entlassungsverhalten der Unternehmen unabhängige Höhe der Beiträge Quersubventionierungen zwischen einzelnen Unternehmen und Branchen, wodurch Unternehmen mit hohen Entlassungszahlen über die eigentlich zu geringen Beitragszahlungen Kosten auf andere Unternehmen abwälzen können. Dies geschieht ebenso auf der Ebene ganzer Branchen. Daher entstehen Wettbewerbsverzerrungen und der Strukturwandel wird gebremst ²⁵ .

3.2 Der Reformvorschlag des Sachverständigenrates

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung schlägt in seinem Jahresgutachten 2003/04 eine Reform der Erhebung der Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung vor. Danach soll die Höhe der Arbeitgeberbeitragsätze nicht mehr einheitlich, sondern abhängig vom Entlassungsverhalten der Unternehmen geregelt sein. Entlässt ein Unternehmen relativ zur Zahl seiner Mitarbeiter viele Arbeitnehmer und verursacht damit höhere Kosten für die Sozialversicherungssysteme, so muss es auch höhere Beiträge zur Arbeitslosenversicherung zahlen. Umgekehrt sollen Unternehmen mit einer geringen Zahl an Freisetzungen und damit unterdurchschnittlichen verursachten Kosten geringere Beiträge bezahlen. Wichtig ist dabei, dass nach den Vorschlägen des Sachverständigenrates lediglich die Erhebung der Arbeitgeberbeiträge reformiert werden soll, nicht die der Arbeitnehmerbeiträge. Wirkung der Reform soll sein, Wettbewerbsverzerrungen zu verringern, Entlassungen stärker zu prüfen und die entlassenen Arbeitnehmer bei ihrer Suche nach einer neuen Tätigkeit stärker zu unterstützen ²⁵ . Das vorgeschlagene System ist im Grunde nicht neu, sondern ähnelt dem in den USA etablierten System des „Experience Rating“, bei dem schon seit längerer Zeit die Arbeitgeber eine in der Höhe von ihrem Entlassungsverhalten abhängige Lohnsummensteuer zu zahlen haben und damit ihre Arbeitnehmer versichern ²⁶ .

3.2.1 Rückkopplung von Entlassungsverhalten und Beitragssatz

Im Wortlaut des Jahresgutachtens 2003/04 findet sich folgende Zusammenfassung zum Re-formvorschlag des Sachverständigenrates:

„Die Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung sollten teilweise unternehmensspezifisch ausgestaltet werden und zwar in Anlehnung an die Nettokosten, die betriebsbedingt entlassene Arbeitnehmer des betreffenden Unternehmens bei der Arbeitslosenversicherung verursachen“ 25

Mit „Nettokosten“ wird der Betrag bezeichnet, um den die Hälfte der durch betriebliche Kündigungen verursachten Kosten (die andere Hälfte wird durch die Arbeitnehmerbeiträge gedeckt) die Summe der Arbeitgeberbeiträge des Unternehmens überschreitet. Im Grundsatz ergibt dies einen einfachen Zusammenhang: Wer einen überdurchschnittlich großen Anteil seiner Mitarbeiter entlässt und damit hohe Kosten für die Arbeitslosenversicherung verursacht, muss damit

²⁵ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

²⁶ Institut für Weltwirtschaft: Alternative Systeme der Arbeitslosenversicherung

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auch überdurchschnittlich hohe Beiträge leisten. Wer wenige Mitarbeiter entlässt und geringere Kosten verursacht, muss auch nur geringere Beiträge bezahlen.

Durch diesen Reformvorschlag sollen in größerem Maße die Kosten internalisiert werden, die über die gezahlten Beiträge hinaus der Arbeitslosenversicherung bei einer großen Zahl von Entlassungen eines Unternehmens entstehen. Personen- und verhaltensbedingte Kündigungen dürfen dabei allerdings nicht zum Nachteil des Arbeitgebers in die Beitragsberechnung einbezogen werden, da diese normalerweise nicht in der Verantwortung des Unternehmens liegen ²⁷ . Prinzipiell spricht der Sachverständigenrat von Internalisierungsmöglichkeiten durch Steuern für Verursacher hoher Kosten und Subventionen für Verursacher niedriger Kosten, schlägt aber direkt eine Verknüpfung mit den Arbeitgeberbeiträgen zur Arbeitslosenversicherung und damit ein Äquivalent zur differenzierten Erhebung der Beiträge vor ²⁷ .

Diese differenzierten Beitragssätze sollen dem Sachverständigenrat nach allerdings in bestimmten Grenzen verlaufen, d.h. es gibt festgelegte Ober- und Untergrenzen für die Beitragshöhe. Der Sachverständigenrat begründet dies mit exogenen Einflüssen, die nicht durch den Arbeitgeber beeinflussbar sind, wie z.B. Krisen einer gesamten Branche oder Region, die bei Entlassungen und durch die differenzierten Beiträge noch verschärft werden könnten. Durch diese Einschränkungen der Maximal- und Minimalanteile kann somit auch nur partiell eine Quersubventionierung abgebaut werden ²⁷ .

3.2.2 Konkrete Ausgestaltung

In der Praxis sollen also ausschließlich die Arbeitgeberbeitragssätze zur Arbeitslosenversicherung in Abhängigkeit des Entlassungsverhaltens eines individuellen Unternehmens festgesetzt werden. Es werden die Kosten ermittelt, die die freigesetzten Mitarbeiter dieses Unternehmens durch Zahlungen des Arbeitslosengeldes I der Arbeitslosenversicherung verursachen und mit den Zahlungen des Unternehmens an die Bundesagentur für Arbeit in Form von Arbeitgeberbeiträgen verglichen. Der Sachverständigenrat schlägt hierzu einen Risikoquotienten vor, der sich aus der Differenz zwischen den Zahlungen des Unternehmens an die Arbeitslosenversicherung und den Leistungen an Arbeitslosengeld I, das die freigesetzten Arbeitnehmer des Unternehmens in Anspruch nehmen, jeweils bezogen auf die Summe aller beitragspflichtigen Bruttoentgelte des Unternehmens ergibt. Dieser Risikoquotient wird für einen bestimmten zurückliegenden Zeitraum berechnet und dient damit bei einer Berechnungsgrundlage von mehr als einem Jahr als Glättungsfaktor, in dem er Entlassungsspitzen in einem Jahr mit weniger Entlassungen in anderen Jahren verrechnet. Nettobeitragszahler in diesem Zeitraum, d.h. Unternehmen, die geringere Kosten verursacht haben, als durch die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung gedeckt sind, werden mit niedrigeren Beitragssätzen belohnt, während Unternehmen, die höhere Kosten verursacht haben, auch mit höheren Beiträgen belegt werden.

Als vereinfachte Definition dieses Risikoquotienten schlägt der Sachverständigenrat den Quotienten aus empfangenen Zahlungen des Arbeitslosengeldes I freigesetzter Mitarbeiter des Unternehmens bezogen auf die Summe aller beitragspflichtigen Arbeitsentgelte des Unternehmens vor ²⁷ . Von der Bundesagentur für Arbeit werden Risikoklassen für die einzelnen Arbeitgeber-

²⁷ Sachverständigenratzur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

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beitragssätze festgelegt, in denen die Unternehmen eingestuft werden. Um dabei die Mindestbzw. Maximalbeitragssätze einen bestimmten Wert nicht unter- bzw. überschreiten zu lassen, sind die unterste und oberste Risikoklasse nach unten bzw. oben offen. Anhand der Einstufung in eine Risikoklasse wird so für jedes Unternehmen der individuelle Beitragssatz festgestellt. Das Gutachten des Sachverständigenrates führt hierbei ein fiktives vereinfachtes Beispiel an:

Unternehmen bestreiten mit ihren Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung 50% aller Zahlungen an die Bundesagentur für Arbeit, die weiteren 50% stammen aus Arbeitnehmerbeiträgen. Alle Zahlungen der Arbeitslosenversicherung seien in Form des Arbeitslosengeldes I, die Einnahmen entsprechen den Ausgaben. So ergibt sich gesamtwirtschaftlich betrachtet ein Quotient aus Zahlungen des Arbeitslosengeldes I zu den Arbeitgeberbeiträgen zur Arbeitslosenversicherung von 2. Geht man von einem undifferenzierten Arbeitgeberbeitragssatz von 3,25% aus, so berechnet sich der mittlere Risikoquotient zu 6,5%. Nun werden um diesen Quotienten Klassen aufgebaut. Im Beispiel werden drei Beitragsklassen festgelegt: Risikoquotient bis 5,00% (verursachte Kosten geringer als der Durchschnitt), Risikoquotient von 5,01% bis 8,00% (verursachte Kosten entsprechen etwa dem Durchschnitt), Risikoquotient ab 8,01% (verursachte Kosten höher als der Durchschnitt). Jedes Unternehmen wird jährlich anhand seines Risikoquotienten für eine festgelegte Periode in der Vergangenheit in eine bestimmte Klasse eingestuft. Die mittlere Klasse hat dabei den bisherigen durchschnittlichen Beitragssatz von 3,25% zu zahlen. Unternehmen mit einem Risikoquotienten kleiner 5,00% müssen einen geringeren Arbeitgeberanteil leisten, Unternehmen mit einem Risikoquotienten ab 8,01% müssen einen entsprechenden Zuschlag leisten, damit die Arbeitgeberbeiträge insgesamt aufkommensneutral bleiben. Wichtig ist, Risikoquotienten und Arbeitgeberbeitragssatz nicht zu verwechseln, der Risikoquotient dient lediglich der Einstufung des individuellen Unternehmens, der Arbeitgeberbeitragssatz wird nach dieser Einstufung festgelegt ²⁸ .

Für Unternehmensneugründungen sieht der Sachverständigenrat den mittleren Satz der Arbeitgeberbeiträge vor. Die Einstufung der Unternehmen nach einer zurückliegenden und längeren Periode und die Begrenzung des Höchstsatzes wird als Mittel angesehen, um die Belastung von Unternehmen in temporären Krisen und bei Konjunkturschwächen zu dämpfen, wobei dieser Schutz um so höher ausfällt, je niedriger der Beitragshöchstsatz und je länger die zur Bemessung herangezogene Periode gewählt wird. Zudem kann nach Meinung des Sachverständigenrates durch die Begrenzung des Beitragssatzes auch einer zu starken Erhöhung der Arbeitskosten für schwer auf dem Arbeitsmarkt vermittelbare Personengruppen entgegen gewirkt werden.

3.3 Umsetzung der Reformvorschläge in der Praxis

Bisher wurde beschrieben, wie sich dem Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung nach in der Theorie eine individuelle Beitragserhebung zur Arbeitslosenversicherung nach dem Entlassungsverhalten der Unternehmen gestalten ließe. Prinzipiell ist eine Umsetzung eines solchen oder eines ähnlichen Systemes durchaus praktisch möglich, wie die Implementierung des „Experience Rating“ in den USA zeigt ²⁹ . Allerdings trifft das System

²⁸ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

²⁹ Institut für Weltwirtschaft: Alternative Systeme der Arbeitslosenversicherung

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in der Bundesrepublik Deutschland auf andere Bedingungen, die unter Umständen weitere Maßnahmen nötig machen und Änderungen in Teilen des Systemes bedingen ³⁰ .

3.3.1 Voraussetzungen für die Einführung

Bevor ein solches System eingeführt werden kann, muss zunächst entschieden werden, welche Ziele aus politischer Sicht als sinnvoller erachtet werden ³¹ :

N Einführung von Risikoklassen mit einer insgesamt hohen Bandbreite vom niedrigsten bis zum höchsten Arbeitgeberbeitragssatz, um eine möglichst hohe Internalisierung der durch Entlassungen verursachten Kosten zu erreichen und damit Quersubventionierungen und Wettbewerbsverzerrungen zu minimieren.

N Einführung weniger relativ breiter Klassen und geringerer Unterschied von günstig und ungünstig eingestuften Unternehmen, mit Rücksicht auf Unternehmen in individuellen Krisen, allgemeine Branchenprobleme oder eine Verteuerung der Arbeit von Geringqualifizierten durch ein höheres Entlassungskostenrisiko, mit einem Verzicht auf einen maximalen Abbau von Quersubventionierungen.

Zudem muss entschieden werden, in wie weit mit einer Einführung eines solchen Systemes der gesetzliche Kündigungsschutz verändert werden soll, da die veränderte Beitragserhebung einen Schutz vor Kündigung für den Arbeitnehmer durch materielle Anreize für das Unternehmen darstellt und damit zumindest teilweise die bisherigen Regelungen ersetzen kann ³⁰ . Das Beispiel USA, das eine dem vorgeschlagenen System ähnliche Beitragssatzgestaltung zur Arbeitslosenversicherung implementiert hat, gewährt dem Arbeitnehmer einen geringeren gesetzlich formal geregelten Kündigungsschutz und vertraut stärker auf marktwirtschaftliche Anreize ³² .

Um den Reformvorschlag verwirklichen zu können, muss außerdem erfasst werden, welche Zahlungen des Arbeitslosengeldes I an ehemalige Mitarbeiter eines Unternehmens im der Berechnung zu Grunde liegenden Zeitraum geflossen sind und wie hoch die beitragspflichtige Summe der Arbeitsentgelte und die arbeitgeberseitigen Zahlungen an die Arbeitslosenversicherung sind. Zudem ist eine Erfassung notwendig, ob die freigesetzten Arbeitnehmer aus betrieblichen, oder aber aus verhaltens- oder personenbedingten Gründen entlassen wurden. Auch die Berechnungen zur Einstufung der Unternehmen in Beitragsklassen ist im Gegensatz zu dem auf den vorherigen Seiten angeführten Beispiel in der Realität nicht ganz problemlos. So tragen die Arbeitgeber nicht einfach 50% der Ausgaben der Arbeitslosenversicherung. Im Jahr 2002 betrugen die Beitragseinnahmen der Arbeitslosenversicherung etwa 47 Milliarden Euro, die Arbeitgeber zahlten dabei rund 24 Milliarden Euro an Beiträgen. Die Ausgaben für das Arbeitslosengeld beliefen sich aber auf 27 Mrd. Euro, d.h. die übrigen Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit müssten ebenfalls prozentual auf die individuellen Unternehmen umgelegt werden ³³ .

³⁰ Prof. Dr. Norbert Berthold, Bayerische Julius-Maximilians-Universität Würzburg: Mehr Effizienz und Gerechtigkeit: Wege zur Entflechtung des Sozialstaates

³¹ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

³² Institut für Weltwirtschaft: Alternative Systeme der Arbeitslosenversicherung

³³ Bundesanstalt für Arbeit: Geschäftsbericht 2002

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3.3.2 Umsetzung des „Experience Rating“ in den USA

In den Bundesstaaten der USA wurde vor mehr als 20 Jahren ein System zur Beitragserhebung zur Arbeitslosenversicherung unter dem Namen „Experience Rating“ eingeführt, bei dem eine Rückkopplung zwischen Entlassungsverhalten und den damit verursachten Kosten und den Beitragssätzen der jeweiligen Unternehmen besteht ³⁴ . Prinzipiell gibt es zwischen den Versicherungssystemen gegen die Belastungen der Arbeitslosigkeit in den USA und der Bundesrepublik Deutschland aber einige weitere Unterschiede.

Alle Bundesstaaten der USA sind gesetzlich verpflichtet, eine Arbeitslosenversicherung einzurichten, dabei liegt die Ausgestaltung derselben in der Hand der einzelnen Staaten. In den meisten Bundesstaaten wird ab Beginn der Arbeitslosigkeit ein Arbeitslosengeld in Höhe von 30% bis 50% des zuletzt bezogenen Lohnes gezahlt. Dies geschieht bis zu 26 Wochen nach Eintritt der Arbeitslosigkeit, in bestimmten Fällen bis zu 46 Wochen. Mit Ausnahme weniger Staaten finanziert sich die Arbeitslosenversicherung ausschließlich aus Beiträgen der Arbeitgeber, die in ihrer Höhe nominell 6,2% der Lohnsumme betragen, mit einer ebenfalls nominellen Bemessungsgrenze von 7000,- USD pro Arbeitnehmer, wovon 0,8 Prozentpunkte direkt als Verwaltungsabgabe an die Bundesregierung fließen. Im Gegensatz zur Bundesrepublik wird in den USA auch nicht von „Versicherungsbeiträgen“, sondern von einer „Lohnsummensteuer“ gesprochen ³⁴ . Abgesehen von der Verwaltungsabgabe sind die Staaten in der Praxis allerdings frei in Höhe und Dauer der Zahlung des Arbeitslosengeldes sowie in der Erhebung der Lohnsummensteuer zur Finanzierung der Arbeitslosenversicherung und der Festlegung von Obergrenzen. Die Lohnsummensteuer kann je nach Staat und Entlassungsverhalten des jeweiligen Unternehmens zwischen 0% und 10% liegen. Einheitlich ist in jedem Falle eine Anwendung des „Experience Rating“. Damit werden also Unternehmen für ein extensives Entlassungsverhalten steuerlich „bestraft“, Arbeitgeber, die in der in die Berechnung einbezogenen Periode keine Mitarbeiter entlassen, müssen dagegen in einigen Bundesstaaten (abgesehen von den 0,8% Verwaltungsabgabe) keine Lohnsummensteuer zahlen. Dies geschieht durch Gutschriften auf die nominell geltenden 6,2% Lohnsummensteuer. Diese Regelungen entsprechen damit Zu- und Abschlägen auf die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung ³⁴ .

Insgesamt geht damit das System des „Experience Rating“ in den USA in die gleiche Richtung wie das vom Sachverständigenrat vorgeschlagene reformierte System für die Bundesrepublik Deutschland. Unterschiede gibt es allerdings bei den Leistungen für Arbeitslose, den in den USA nicht vorhandenen Beiträgen der Arbeitnehmer zur Arbeitslosenversicherung und dem gesetzlichen Kündigungsschutz, der aber mit einer Umsetzung des Reformvorschlages unter Umständen auch in der Bundesrepublik verändert werden könnte ³⁵ , zumal auch der Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten einen Kündigungsschutz durch die Internalisierung der entstehenden Kosten als zielgenauer beschreibt ³⁶ . Selbst in den USA ist die Bandbreite der Höhe der erhobenen Lohnsummensteuer nicht unbegrenzt, wenn auch im Allgemeinen relativ breit. Im Gegensatz zu der bundesdeutschen Regelung ist die Arbeitslosenversicherung in den USA abgesehen von der Verwaltungsabgabe föderal organisiert, d.h. die einzelnen Bundesstaaten

³⁴ Institut für Weltwirtschaft: Alternative Systeme der Arbeitslosenversicherung

³⁵ Prof. Dr. Norbert Berthold, Bayerische Julius-Maximilians-Universität Würzburg: Mehr Effizienz und Gerechtigkeit: Wege zur Entflechtung des Sozialstaates

³⁶ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04

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