Gliederung

A.  Ziel Zusammenfassung  1

B.  Die Finanzverfassung  1

I.  Das Eigenmittelsystem  2

II.  Reformen und Entwicklung der Eigenmittel  3

1.  Das Delors - Paket - I  3

2.  Das Delors - Paket - II  4

3.  Die Agenda 2000  6

III.  Einnahmen Ausgaben - das System heute  8

1.  Rechtsgrundlagen  8

2.  Einnahmen Ausgaben, das Haushaltsverfahren  9

a.  Einnahmen  9

b.  Ausgaben  9

c.  Obligatorische und Nichtobligatorische Ausgaben  10

d.  Das Haushaltsverfahren  10

C.  Eine Europäische Finanzverfassung  11

I.  Ziele des Convents, Problemaufriss  12

II.  Teil I - „Die Finanzen der Union“  13

1.  Art. I-52 VerfE - Haushalts- und Finanzgrundsätze  13

2.  Art. I-53 VerfE - Die Eigenmittel der Union  16

3.  Art. I-54 VerfE - Der mehrjährige Finanzrahmen  18

III.  Teil III- „Die Arbeitsweise - Finanzvorschriften“  20

1.  Art. III-308 VerfE - Der mehrjährige Finanzrahmen  20

2.  Art. III-310 VerfE - Das Haushaltsverfahren  21

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D.  Bewertung der Ergebnisse und Ausblick  22

I.  Reaktionen auf den Entwurf der Finanzverfassung  22

II.  Eigene Bewertung und Ausblick  23

Anh  änge  1

A.  Finanzielle Vorausschau 1988 und 2000  1

B.  Das Haushaltsverfahren und die Haushaltsgrundsätze  3

C.  Normen des VerfE, Version November 2003  6

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A. Ziel & Zusammenfassung

Ziel dieser Arbeit ist es, dem Leser einen Einblick in das Finanzsystem der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des derzeit vorliegenden Entwurfs einer europäischen Verfassung zu gewähren. Ausgehend von der historischen Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der Union, wird der Leser eingeführt in das System der Eigenmittel, deren Reformen und erhält einen Überblick über den aktuellen Stand der europäischen Finanzverfassung, die sich an nur verhältnismäßig wenigen Rechtsnormen orientiert. Von dieser Basis ausgehend, werden vertieft die wohl anstehenden Veränderungen durch eine europäische Verfassung betrachtet. Diese Veränderungen sindum es vorwegzunehmen - meist zwar eher indirekter Natur, da im Fragenkatalog von Laeken die Finanzverfassung kein einziges mal angesprochen wird, aber in ihren Tendenzen dennoch bezeichnend für die Entwicklung der Gemeinschaft. In der bisherigen Entwicklung des Systems der Finanzen der Gemeinschaft sind in den vergangenen Jahren auf der Ausgabenseite eher die Haushaltsrechte des Parlamentes gestärkt worden. Auf der Einnahmenseite ist ein Trend zu vermehrten Beiträgen der Mitgliedsstaaten zu beobachten. Bei den Eingaben und Stellungnahmen zu den Einnahmen der Union, die nun derzeit zum Verfassunsgkonvent eingereicht werden und wurden, lässt sich wiederum ein Trend zu mehr Supranationalität ablesen, der wohl die Finanzautonomie der Gemeinschaft stärken soll. Diese Entwicklung ist somit zu der in den zurückliegenden Jahren eher entgegengesetzt. Zwar wurden Teile der Zielsetzung von Nizza und Laeken erreicht und umgesetzt. Dennoch bleiben auch mit den bisher gewonnenen Ergebnissen des Convents elementare Probleme der Gemeinschaft wie beispielsweise das Demokratiedefizit durch eine Unterrepräsentation des Parlaments in den wichtigen Verantwortungsbereichen ungelöst. Hinsichtlich der Transparenz-anforderungen an eine Reform des Systems der Einnahmen und Ausgaben sind Teiletappen wie die Entzerrung des Haushaltsverfahrens gelungen. Die Einführung der heftig diskutierten EU-Steuer allerdings wurde vertagt.

B. Die Finanzverfassung

Ausgehend vom Beispiel Deutschlands ist die Aufgabenverteilung eines Staates, dessen Einnahmen und Ausgaben betreffend, meist in dessen Verfassung geregelt, Art. 104a bis 115 GG. Bei der Verteilung der Staatsaufgaben müssen die Ausgaben an den Aufbau des Staates angepasst werden, so in Deutschland in Art. 104a GG. Dabei soll die Verteilung der Einnahmen grundsätzlich der durch die Belastungen entstehenden Ausgaben der einzelnen Ebenen entsprechen. Ist dies nicht der Fall wird dieses Missverhältnis oftmals durch einen föderalen Ausgleich beseitigt.

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Eine in diesem Zusammenhang sehr wesentliche Frage ist die der Steuerhoheit. Diese verteilt sich beispielsweise in Deutschland auf alle drei Ebenen des Staates in unterschiedlichem Maße. Dass diese eigenen Einnahmen der jeweiligen Ebene aber grundsätzlich auch zur deren Ausgabendeckung ausreichen würde, ist eher selten der Fall ¹ . Vielmehr ist es auch in Deutschland so, daß die steuerlichen Einnahmen zum großen Teil nach vorherbestimmten Schlüsseln erhoben und dann an die notwendigen Stellen verteilt werden, Art. 106 GG. Dieses Verteilungssystem wäre das sogenannte Verbundsystem. Im Gegensatz dazu steht das Trennsystem, bei dem jede Ebene autonom für seine eigenen Einnahmen und Ausgaben sorgen kann. Supranationale Organisationen werden in aller Regel durch die Beiträge ihrer Mitglieder finanziert, die diese Beiträge dann in deren nationalen Haushalten ausweisen.

Aufgrund des engen Zusammenhangs der Einnahmen und der Ausgaben mit der Aufgabenverteilung sind die Fragen nach der Zukunft einer Europäischen Finanzverfassung Fragen nach dem institutionellen Aufbau und nach der Aufgabenverteilung der Gemeinschaft. Dies lässt sich nur schwer voneinander trennen.

I. Das Eigenmittelsystem

Die Europäische Gemeinschaft finanziert sich aus vier unterschiedlichen Einnahmequellen, wovon die ersten drei mit Beschluss ² von 1970 und Wirkung ab 1971 eingeführt wurden. Sie werden das System eigener Mittel für den Gesamthaushaltsplan genannt. Zuvor, von 1958 bis 1970, wurde der Gemeinschaftshaushalt ausschließlich aus Finanzbeiträgen der Mitgliedstaaten finanziert.

Folgende Eigenmittel gibt es:

a) Die Zölle - ein gemeinschaftliches Erhebungssystem, an den Außengrenzen der Gemeinschaft erhoben, wurde von 1971-75 schrittweise aufgebaut. b) Agrarabschöpfungen (Agrarabgaben, Zuckerabgaben, Isoglukoseabgabe) - Diese fließen seit 1971 in voller Höhe dem Gemeinschaftshaushalt zu. ³ c) Mehrwertsteuer (MwSt)-Einnahmen - Diese bestehen darin, der Gemeinschaft einen Anteil der von den Mitgliedstaaten erhobenen Mehrwertsteuer zu überweisen. Der Anteil wurde zunächst auf 1% der Bemessungsgrundlage festgesetzt, 1984 auf 1,4% angehoben, dann 1999 wiederum auf 1% verringert. Ein gemeinschaftliches Erhebungssystem wurde schrittweise bis 1979 eingeführt, entsprechend den

¹ vgl. nur Monatsbericht des Bundesfinanzministerium 05/2004, „Finanzierungsdefizite“, S. 66, Internetfundstelle:

http://www.bundesfinanzministerium.de/Anlage24332/Entwicklung-der-Laenderhaushalte-im-Jahr-2003.pdf.

² ABl. L 94 vom 28.10.1970, S. 19.

³ Internetseiten des Ressorts ´Haushalt ´, „Die Finanzierung des Haushalts der europäischen Union“, Fundstelle:

http://europa.eu.int/comm/budget/financing/index_de.htm#revenue

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Fortschritten bei der Harmonisierung der MwSt-Erhebungssysteme der Mitgliedsstaaten ⁴ .

d) Die Brutto-Sozial-Produkt (BSP)-Einnahme - das im Zuge des Delors-I-Paketes 1988 eingeführte, vierte Eigenmittel, beruhend auf dem BSP der Mitgliedsstaaten. Eingeführt, mit dem Ziel, Beiträge und Beitragskapazität besser anzupassen. Sie soll nur dann genutzt werden, wenn die anderen Eigenmittel nicht ausreichen, um die Ausgaben zu decken. ⁵ Zur Berechnung wird auf eine Bemessungsgrundlage, die der Summe der einzelstaatlichen BSP zu Marktpreisen entspricht, ein bestimmter Prozentsatz angewandt, der unter Berücksichtigung des restlichen Haushaltes im Laufe des Haushaltsverfahrens festgelegt wird.

Die Zölle und die Agrarabschöpfungen stellen die sogenannten traditionellen Eigenmittel dar. Mit diesen Eigenmitteln ist das Finanzsystem der Gemeinschaft ein Zwitter zwischen Verbund- (MWSt), Trennsystem (Agrarabschöpfungen, Zölle) und mitgliedsorientierten Beiträgen (BSP-Quelle).

II. Reformen und Entwicklung der Eigenmittel

Die Einführung der BSP-Einnahme war unter anderem die Folge einer Finanzkrise in die die Gemeinschaft etwa ab 1975 hineingeriet. Ursachen waren die rückläufige Entwicklung des Aufkommens aus den traditionellen Eigenmitteln sowie die nachteiligen Auswirkungen des in diesem Zeitraum allgemein schwachen Wirtschaftswachstums auf die MwSt-Einnahmen. Gleichzeitig führten zum einen die Einleitung neuer Politiken ⁶ , das Unvermögen, die Ausgaben für die Agrarpolitik (GAP) einzudämmen und zum anderen der durch zwei Beitrittsrunden ⁷ bedingte Ausgabenanstieg zu einer deutlichen Finanzierungslücke ⁸ .

1. Das Delors - Paket - I

Um dieser wirtschaftlichen Krise zu begegnen beschloss man im Februar 1987 das Delors-Paket-I ⁹ . In den Grundzügen dieser Reform wurde neben der BSP-Einnahme als weitere wichtige Maßnahme erstmals eine feste Begrenzung der Ausgaben beschlossen, die sog. Eigenmittelobergrenze. Hierfür soll das BSP der europäischen Gemeinschaft maßgeblich sein. Die Gesamtobergrenze der Eigenmittel wurde für den Zeitraum von 1988 - 1992 für jedes Jahr einzeln auf einen bestimmten Prozentsatz des BSP der Gemeinschaft

⁴ 6. Richtlinie (RL) von 1977 und 9. RL von 1979.

⁵ factsheet der österr. Vertretung der Europäischen Kommission, S.2, Internetfundstelle: http://europa.eu.int/austria/

factsheets/haushalt3.pdf

⁶ Beschluß der „Einheitlichen europäischen Akte“ mit den Zielen des gemeinsamen Binnenmarktes, einem wirtschaftlichen

und sozialen Zusammenhalt sowie einem Rahmenprogramm Forschung.

⁷ Griechenland trat der Gemeinschaft 1981 bei, gefolgt von Spanien und Portugal im Jahre 1986.

⁸ aus: „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“; Internetfundstelle:

http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/infos/pubfin/2002/2001_1608_de_bat.pdf

S. 38ff.

⁹ „Die Einheitliche Akte muß ein Erfolg werden - eine neue Perspektive für Europa“ [KOM(87) 100]; und „Bericht über die

Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts“ [Mitteilung KOM(87) 101].

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festgesetzt, der sich zwischen 1,15 und 1,20% bewegte. Dieser sich durch den Prozentsatz ergebende Betrag stellte die feste Begrenzung der Ausgaben dar.

Um diese Obergrenze gewährleisten zu können wurde ein weiteres Kernelement der Haushaltsdisziplin eingeführt: die Finanzielle Vorausschau als Hauptbestandteil der Interinstitutionellen Vereinbarung ¹⁰ . Im Rahmen dieser Vereinbarung, die ihrem Namen entsprechend, zwischen den Institutionen der Gemeinschaft geschlossen wird, einigen sich das Europäische Parlament, der Rat der Union und die Kommission im Voraus über die großen Haushaltsprioritäten eines anstehenden Zeitraums. Diese finden ihren Niederschlag in einem in Form einer Finanziellen Vorausschau erstellten Rahmen für die Gemeinschaftsausgaben. Darin sind der Höchstbetrag und die Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben der Gemeinschaft vorgegeben. In einer Übersicht dazu sind neben dem Betrag in Mio. Euro auch der diesem Betrag entsprechende Prozentsatz des BSP der Gemeinschaft enthalten. So kann ein Bezug zur Eigenmittelobergrenze hergestellt werden, die auch im Prozentsatz des BSP der Gemeinschaft angegeben wird. Zwischen diesen beiden Grenzen wird außerdem ein Puffer für unvorhergesehene Ausgaben festgelegt. Dies ist notwendig, da die Finanzielle Vorausschau aufgrund der Verbindlichkeit ihrer Obergrenzen für die Unterzeichner der Interinstitutionellen Vereinbarung somit keine vorläufige Finanzplanung darstellt. Dennoch ist sie nicht einem Mehrjahreshaushaltsplan gleichzustellen, da das jährliche Haushaltsverfahren weiterhin unerlässlich ist, um die tatsächliche Höhe der Ausgaben im Rahmen der Obergrenzen und vor allem die Verteilung der Ausgaben auf die einzelnen Haushaltslinien festzulegen. So wurde 1988 für den Zeitraum bis 1992 erstmals eine solche Finanzielle Vorausschau festgelegt ¹¹ .

In einem 1992 durch die Kommission vorgelegten Bericht über das Delors-Paket ¹² zieht diese eine überwiegend positive Bilanz: die wichtigsten Ziele wie die Einhaltung der Eigenmittelobergrenze durch ausreichende Eigenmittel, die Haushaltsdisziplinierung und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens konnten weitgehend eingehalten werden. Bei der Verwirklichung dieser Ziele hatte allerdings ein Boom in der Wirtschaft eine nicht unwesentliche Rolle gespielt.

2. Das Delors - Paket - II

Die Finanzielle Vorausschau von 1988 lief Ende 1992 aus, so daß man zu einem neuen Beschluss hinsichtlich des Haushalts der nächsten Jahre kommen musste. Da sich die

¹⁰ Interinstitutionelle Vereinbarung vom 06.05.1999, 1999/C172/01.

¹¹ Tabelle der Finanziellen Vorausschau 1988-1992 im Anhang A, Abb. 1.

¹² „Bericht über das Eigenmittelsystem“ [KOM(92) 81]; „Bericht über die Durchführung der Interinstitutionellen Vereinbarung“

[KOM(92) 82].

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