Ist die EU reformierbar? Eine Systemanalyse des Politikentwicklungsprozesses einer Regierungskonferenz und drei Handlungsstrategien der Mitgliedsstaaten als Antwort auf die europäische Integration

  Inhaltsverzeichnis  

1.  Einleitung  3

2.  Der Prozeß der Politikentwicklung einer Regierungskonferenz  4

2.1.  Die Input Dimension  5

2.1.1.  Die Mitgliedstaaten  5

2.1.2.  Die europäische Verwaltung  7

2.1.3.  pressure groups und die Öffentliche Meinung  8

2.1.4.  Experten  9

2.2.  Die Konversion Umwandlung von Inputs zu Outputs  9

2.2.1  Ein Modell des politischen Entscheidungsprozesses  

  und Typen von Entscheidungen  10

2.3.  Die Output Dimension  11

2.3.1.  Von Entscheidungen zu Programmen  11

2.3.2.  Die Rückkopplung anhand eines Beispiels erklärt  13

3.  Drei mögliche Handlungsstrategien für Mitgliedstaaten  14

3.1.  Pace Setting  14

3.2.  Foot Dragging  15

3.3.  Fence Sitting  16

4.  Zusammenfassung  17

5.  Bibliographie  20

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1. Einleitung

Die Regierungskonferenz im Jahr 2000 sollte, durch die Revision des Vertages von Amsterdam, zu einer reformierten Europäischen Union führen, die auf die kommenden Herausforderungen der Osterweiterung und der fortschreitenden Vertiefung, der bereits bestehenden Integration, besser reagieren könnte. Doch anstelle einer gelungenen Reform spiegelt der Vertrag von Nizza den 1992 beginnenden, sukzessiven Reformstau innerhalb der EU Institutionen wieder. Die Reformunfähigkeit der EU resultiert, meiner Meinung nach, aus fest verankerten Politikentwicklungsprozessen und Handlungsstrategien der Mitgliedsstaaten, die es kaum ermöglichen, grundlegende Vertragsrevisionen durchzuführen. Die dadurch induzierte Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners, macht notwendige Anpassungen des Institutionengefüges und der Entscheidungsmechanismen kaum oder nur langsam möglich. Das Verständnis der Entstehung und Beständigkeit dieser Prozesse und Strategien erfordert eine Analyse der Auswirkungen europäischer Integration auf zwei Ebenen.

Auf der ersten Ebene, der sogenannten „bottom up“ Dimension, versuchen verschiedene nationale und transnationale Akteure ihre Interessen auf die Agenda der Regierungskonferenz zu setzen. Die Regierungskonferenz wandelt diese gelieferten Inputs mit Hilfe von bestimmten Entscheidungsprozessen und -typen in Outputs um. Diese Outputs sind die gemeinsamen Normen, Regeln und Verfahren, die das institutionelle Erscheinungsbild der EU definieren und deren Politikprogramme bestimmen (EGV und EUV). Auf der zweiten Ebene, der „top down“ Dimension, haben diese primärrechtlich bestimmten Politikprogramme weitreichende sekundärrechtliche Auswirkungen (Richtlinien, Verordnungen etc.) auf nationalstaatliche Polity, Politics und Policy ¹ .

Zuerst möchte ich die zwei Ebenen systemanalytisch als Politikentwicklungsprozeß darstellen. Die Betrachtung differenziert den Prozeß der Politikentwicklung in drei Dimensionen: Input−Konversion−Output. Anschließend möchte ich zeigen, daß die Mitgliedsstaaten spezielle Handlungsstrategien entwickelt haben, um die Rückkopplungseffekte der Outputs auf ihr System kostenminimal und gewinnmaximal zu gestalten. Die Analyse der Handlungsstrategien wird mich zu dem Schluß führen, daß eine grundlegende Reform der EU nicht zu erwarten ist. Das geschaffene europäische institutionelle Gefüge wird kaum über den gegenwärtigen status quo hinaus weiterentwickelt, sondern stellt nur noch den ordnungspolitischen Rahmen dar, welcher vertiefte Integration und verstärkte Zusammenarbeit zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten ermöglicht.

¹ Als Polity werden die institutionelle Ordnung und Handlungsstrukuren für Akteure auf nationaler oder

internationaler Ebene bezeichnet. Der Begriff Politics umreißt das Feld des gesamten Politikentwicklungsprozeß.

Mit Policy werden bestimmte Politikbereiche beschrieben.

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2. Der Politikentwicklungsprozeß einer Regierungskonferenz Ich gehe in der folgenden Argumentation davon aus, daß eine Regierungskonferenz ein offenes System darstellt. Dieses System tritt auf zwei Ebenen mit seiner Umwelt in Kontakt. Die „bottom up“ Dimension beschreibt den Vorgang, in dem verschiedene Akteure versuchen, das System zu beeinflussen. Diese Inputs basieren auf Mitbestimmungsrechten und Mitgestaltungswünschen der nationalstaatlichen und transnationalen Akteure. Der Vorgang der „top down“ Dimension wirkt genau entgegengesetzt. Die vom System produzierten Outputs schränken die Autonomie und Souveränität der Mitgliedsstaaten ein und haben Auswirkungen auf die Handlungssphären nationaler und transnationaler Akteure.

Schaubild 1: Das System einer Regierungskonferenz (nach Alemann et al. 1995:86)

Wie im Schaubild 1 deutlich wird, erscheint die Regierungskonferenz als eine „black box“ ² , in der sich die Umwandlung der Inputs zu Outputs vollzieht. Im Anschluß soll erläutert werden, von welchen Akteuren Inputs produziert werden und welche Arten von Outputs das System generiert. Schließlich möchte ich die „black box“ mit den Fragen erhellen: Welche Entscheidungsmechanismen führen zur Umwandlung der Inputs zu Outputs und welche Typen von Entscheidungen werden getroffen? Die Bedeutung der Rückkopplungseffekte als Antwort darauf entwickelte Handlungsstrategien der Mitgliedsstaaten werden unter Punkt Drei der Arbeit behandelt

2.1. Die Input–Dimension Der Prozeß der Politikentwicklung bei einer Regierungskonferenz wird durch das bereits bestehende institutionelle Gefüge der EU vorbestimmt. Jedoch entscheiden die Mitgliedstaaten,

² Als black box bezeichnet man ein System, dessen interne Institutionen und Verfahren zunächst nicht bekannt sind.

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ihren Themenpräferenzen und Handlungsressourcen entsprechend, welche Institutionen, Verfahren und Politiken zu entwickeln sind. Demnach können die Mitgliedstaaten über die Input–Dimension aktiv Polity, Politics und Policy der EU, die Output–Dimension, gestalten. Neben den politischen Eliten der Nationalstaaten produzieren weitere Akteure relevante Inputs. Als eine zweite Gruppe von Akteuren möchte ich, den demokratisch und pluralistisch organisierten europäischen Staatsformen geschuldet, die „pressure groups“ ³ und die Öffentliche Meinung hinzufügen. Einen dritten Akteur lokalisiere ich auf der supranationalen Ebene–die europäische Verwaltung. Alle genannten Akteure müssen Informationen sammeln, verarbeiten und veröffentlichen, um die Chance auf eine starke Beeinflussung der Input–Dimension zu erhöhen. Dieser Informationsprozeß kann nur unter Einbezug eines vierten Akteurs, den Experten, bewältigt werden. Zusammenfassend lassen sich folgende vier Gruppen von Akteuren definieren: (1) die Mitgliedstaaten, (2) die europäische Verwaltung, (3) „pressure groups“ und die Öffentliche Meinung sowie (4) Individuen, die als Experten in der Politikberatung tätig sind (nach Alemann et al. 1995:103).

2.1.1. Die Mitgliedsstaaten Davon ausgehend, daß die souveränen europäischen Nationalstaaten einen Teil ihrer Souveränität an supranationale europäische Institutionen delegieren, um eine „praktische Zusammenarbeit auf speziellen Gebieten zu erreichen, deren Aufgaben wegen der gestiegenen sozialen und ökonomischen Verflechtung international weitaus besser gelöst werden könnten, als im nationalen Kontext“ (Bergmann 1995:214), nehme ich an, daß dieser Souveränitätsverlust nicht uneigennützig akzeptiert wird. Vielmehr möchte ich mich der Hypothese von Elmar Rieger anschließen, „daß die Formen und Funktionen der Politik supranationaler Integration sehr viel stärker auf die Bewahrung nationaler Strukturen und die Erweiterung staatlicher Handlungsmöglichkeiten [...] und sehr viel weniger auf die Schaffung suprantionaler Politik bezogen sind“ (Rieger 1995:349). Ich behaupte, die Mitgliedsstaaten handeln nach dem Kosten–Gewinn–Prinzip. Es werden nur Hoheitsrechte auf die EU−Ebene übertragen, die bereits im nationalstaatlichen Kontext stark eingeschränkt sind. Die Kosten wären um ein Vielfaches höher, würden diese Hoheitsrechte unter nationalstaatlichem Reglement verbleiben und nicht vollkommen „aufgegeben“ werden.

Zum Beispiel zeigen die Finanzkrisen der 80er und 90er Jahre in Lateinamerika und Asien, u.a. hervorgerufen durch massive Währungsspekulationen, daß souveräne Nationalstaaten den globalisierten Finanzmärkten zunehmend ohne geeignete staatliche Interventionsmöglichkeiten gegenüberstehen. Dieser Mangel an politischen Regulierungsoptionen konnte nur über hohe Kosten (Währungsstützungskäufe, Kreditaufnahme etc.) ausgeglichen werden. Im Lichte dieser

³ Als „pressure groups“ möchte ich nationale und ggf. transnationale organisierte Interessenvertreter aus

Wirtschaft und Gesellschaft definieren.

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Ereignisse erschien eine Währungsunion mit der Einführung der gemeinsamen Währung Euro, als eine „all winning coalition“ ⁴ . Die Euro−Teilnehmerstaaten erhoffen sich durch die Einführung einer gemeinsamen Währung eine Reduktion der möglichen nationalen Kosten, welche „mad money“ ⁵ (Strange 1998) auf den internationalen Finanzmärkten verursachen kann. Der Verlust an nationaler Souveränität geht einher mit dem Gewinn an nationaler wirtschaftlicher und damit gesellschaftlicher Stabilität.

Nationale politische Eliten können an Legitimität gegenüber ihren Wählern gewinnen, indem sie z.B. schmerzende Einsparungen im Wirtschafts- und Sozialbereich damit begründen, daß die EU−Konvergenzkriterien eine Konsolidierung der nationalen Haushalte erfordern und somit die Staatsausgaben gesenkt werden müssen. Die Mitgliedsstaaten treten hier als Kostenreduzierer (i.S.v. Staatsausgaben) und Gewinnmaximierer (i.S.v. politischer Legitimität) gleichzeitig auf ⁶ .

Mit der Schaffung gemeinschaftlicher Institutionen, Verfahren und Politiken können diese auch nur gemeinschaftlich weiterentwickelt und reformiert werden. Die Mitgliedstaaten versuchen diesen Prozeß durch den jeweilig von ihnen bereitgestellten Input, ihren Präferenzen entsprechend, zu beeinflussen. Sie sind es, die die Agenda einer Regierungskonferenz bestimmen und Vertragsänderungsentwürfe ausarbeiten und damit politische Forderungen an das System der Regeirungskonferenz herantragen. Im Idealfall sind die Vorstellungen über Institutionen, Verfahren und Politiken relativ homogen, weil z.B. im Falle einer gemeinsamen Währung nur „all winning coaltions“ zustande kommen. Zu Beginn der europäischen Integration existierten viele Bereiche in denen „all winning coalitionen“ möglich waren (Märkte, Zölle etc.). Inzwischen wurden aber alle Bereiche vergemeinschaftet, in denen zum gegenwärtigen Zeitpunkt „all winning coalitions“ zu erzielen sind. Der Grund dafür ist, daß in den verbleibenden Bereichen heterogene Vorstellungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten existieren, wie die fortschreitende Integration in diesen Bereichen aussehen sollte. Die Divergenzen sind im Inhalt (Präferenzen in den Politikbereichen und staatsorganisatorische Präferenzen) durch Kultur, Geschichte und Politik der einzelnen Mitgliedsstaaten bestimmt. Ich stelle fest, daß die Mitgliedsstaaten nach dem Kosten−Gewinn−Prinzip handeln, in der Umsetzung dieses Prinzips aber kein homogenes Credo mehr exisitiert.

⁴ Soll hier so verstanden werden, daß jeder Mitgliedsstaat nur Vorteile aus einer gemeinsamen Währung erzielt. ⁵ Das Angebot an Geld, welches unbeständige und unvorhersehbare Kräfte entwickelt, indem es per Mausklick um die Welt „vagabundiert“.

⁶ Diese Konstellation ist problematisch, da nach der ökonomischen Theorie eine Unternehmung nur ein Prinzip verfolgen kann: das Minimum − oder Maximumprinzip, d.h. Kostenreduktion oder Gewinnmaximum