Gliederung I

1.  Einleitung.  1

1.1  Gegenstand der Arbeit.  1

1.2  Abgrenzung des Themas.  3

1.3  Vorgehensweise.  3

1.4  Forschungsstand.  4

2.  Begriffsklärung und theoretische Ansätze.  6

2.1  IWF und internationale Währungspolitik als Gegenstand  

der  Internationalen Beziehungen.  6

2.1.1  Der IWF als internationale Organisation bzw.  

multilaterale  Wirtschaftsorganisation.  7

2.1.2  Internationale Währungspolitik - Theorie und  

historischer  Abriss.  13

2.1.2.1  Theoretische Grundlagen der Währungspolitik.  14

2.1.2.2  Das internationale Währungssystem aus  

historischer  Perspektive.  17

2.2  Theorien der Internationalen Beziehungen und der  

Kooperation  durch internationale Institutionen.  19

2.2.1  Der Neorealismus.  22

2.2.2.  Der Neoinstitutionalismus.  27

3.  Die Entwicklung des IWF und internationale Währungspolitik  

bis  1997/98: Regimezerfall oder Regimewandel?  31

3.1  Der IWF als Wächter des Bretton-Woods-Systems (BWS)  31

3.1.1  Bretton Woods - Dollarstandard und der „eingebettete“  

  ökonomische Liberalismus.  31

3.1.2  Der IWF und die internationale Währungspolitik  

in  den 1950er und 1960er Jahren.  39

3.1.3  Die Entstehung des BWS und der Akteursgrad  

des  IWF aus Sicht des Neorealismus und des  

Neoinstitutionalismus   47

3.2  Der Funktionswandel des IWF zum Entwicklungsfinanzierer  

und  Schuldenmanager  52

Gliederung II

3.2.1  Der Kollaps der internationalen Finanzarchitektur  

in  den 1970er Jahren.  52

3.2.2  Der IWF in den 1970er und 1980er Jahren - Zwischen  

  Ölschock und internationaler Schuldenkrise.  56

3.2.3  Regimezerfall oder Regimewandel: Neorealisten vs.  

Neoinstitutionalisten.   62

3.3  Der IWF als marktwirtschaftlicher Reformsteuerer und  

Krisenmanager.   66

3.3.1  Das Ende des Ost- / Westkonfliktes und die  

  ökonomische Globalisierung.  66

3.3.2  Der IWF und „Casino Capitalism“  72

3.3.3  IWF als Teil einer Global Governance?  78

4.  Die Asienkrise 1997/98 als Katalysator -  

Marktversagen  vs. Staatsversagen.  84

4.1  Finanz- und Währungskrisen - ein altes Problem mit  

neuen  Ausmaßen.  84

4.2  Papiertiger? Hintergründe und Verlauf der Asienkrise.  88

4.3  Feuerwehr oder Brandstifter? Zur Rolle des IWF  

in  der Asienkrise.  94

4.4  Aspekte der Reformdebatte um den IWF.  99

5.  Fazit: Zur Akteursrolle des IWF in der internationalen  

W  ährungspolitik.  104

Quellen  - und Literaturverzeichnis  108

1. Einleitung 1

1. Einleitung

1.1 Gegenstand der Arbeit

Als eine der Schattenseiten der ökonomischen Globalisierung wird das häufige Auftreten von Währungs- und Finanzkrisen angesehen, die - wie die Asienkrise 1997/98 - zu großen Schäden der betroffenen Volkswirtschaften führen:

„Prominent among the features of recent financial crises is their international scale and scope. Consider the 1997-8 crisis in Asia: not only did it engulf the entire Asian region, but its repercussions were felt as far away as Eastern Europe and Latin America. When the crisis reached a climax with default in Russia and the collapse of the mega-hedge fund Long-Term Capital Management

in August 1998, U.S. President Clinton warned of ‘the gravest financial crisis of the postwar era.” 1

Die internationale Währungspolitik ist dabei in den Brennpunkt sowohl der Politikwissenschaften als auch der Wirtschaftswissenschaften gerückt, da dem bestehenden Weltwährungssystem mit flexiblen Wechselkursen ² eine tragende Rolle für die Destabilisierung und Krisenanfälligkeit der Weltwirtschaft zugesprochen wird. ³ Insbesondere der Internationale Währungsfonds (IWF) als multilaterale Wirtschafts-organisation ⁴ steht in seiner Rolle als Hüter des internationalen Währungssystems unter öffentlicher Kritik. 5

„The events of the 1990s, the European currency turmoil early in the decade, the subsequent intro-

duction of the euro, the Mexican crisis of 1994, the Asian Crisis of 1997 and the Russian crisis of

1998, have all provoked discussions of reform in the architecture of the international monetary

system, and the role of the International Monetary Fund (IMF) in its orderly function. .Since its in-

ception in 1944, the IMF has had the responsibility of being the ‘machinery’ in charge of overseeing the international monetary and financial system.” 6

Im Rahmen dieser Arbeit soll die Bedeutung des IWF für die Entwicklung von Strukturen und Prozessen der internationalen Währungspolitik sowie seine Rolle bei der Beseitigung bestehender Kooperationshemmnisse im internationalen Währungssystem unter- ¹ Siehe Eichengreen 2002, S. 89.

² D. h. einem System frei schwankender Kurse, die sich ohne wirtschaftspolitisch motivierte Devisenmarktinterventionen frei nach Angebot und Nachfrage bilden. Vgl. Gabler Wirtschafts-Lexikon 1997, S. 1356.

³ Vgl. Rode 2000, S. 45.

⁴ Unter multilateralen Wirtschaftsorganisation wird eine internationale Organisation verstanden, die in die wirtschaftlich relevanten Bereiche der internationalen Politik (Handel, Währung, Entwicklung und Umwelt) auf der Basis von allgemeingültigen Prinzipien regelnd und unterstützend eingreift. Vgl. Steuernagel 1997, S. 7.

⁵ Auch wenn sich im letzten Jahrzehnt die Kritik am IWF verstärkt hat, insbesondere durch die Globalisierungskritiker wie z.B. die Nichtregierungsorganisationen ATTAC und WEED, steht der IWF seit seinem Bestehen unter dem Kreuzfeuer von Kritikern. Vgl. Williamson 1987, S. 1-12.

⁶ Siehe Marsh / Phylaktis 2003, S. 699.

1. Einleitung 2

sucht werden. Es handelt sich dabei um eine historische Analyse der Funktion des IWF unter Berücksichtigung sich wandelnder politischer und auch wirtschaftlicher Rahmenbedingungen, d.h. signifikanten Einflüssen auf die Systemstruktur. Dabei sollen ausgewählte Theorien der Internationalen Beziehungen hinsichtlich ihrer Erklärungskraft über die Bedeutung von internationalen Organisationen am Beispiel des IWF überprüft werden. Der Untersuchung sind dabei folgende Hypothesen vorangestellt.

(1) Der IWF nimmt in der internationalen Währungspolitik die Rolle eines „kollektiven“ Akteurs ein ⁷ , da es im gemeinsamen Interesse seiner Mitgliedsstaaten liegt ein größtmögliches Maß an währungs- und wirtschaftspolitischer Stabilität zu erhalten. Er fördert die Kooperation in der internationalen Währungspolitik. (2) Die Akteursfunktion des IWF ist von der Interessenkonstellation der (wichtigsten) Mitgliedsstaaten abhängig, d.h. die dem Fonds zugestandene Autonomie auf dem Gebiet der Währungspolitik ist stetig im Konflikt mit nationalstaatlichen Interessen. (3) Der IWF muss sich den wandelnden Rahmenbedingungen der internationalen Währungspolitik anpassen, d.h. er hat wenig Einfluss auf Systemveränderungen. Damit gehen ungewollte Positionsveränderungen einher - der Akteurscharakter des IWF ist ambivalent. (4) Die Einflussnahme des IWF auf staatliche Währungs- und Wirtschaftspolitik steht in engem Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Stellung eines Mitgliedstaates. Je höher die wirtschaftliche Leistungskraft eines Mitgliedes ist, desto weniger Einfluss übt der Fonds aus. Umgekehrt kann der IWF in Bezug auf wirtschaftlich schwächere Staaten relativ frei agieren. (5) Die Asienkrise 1997/98 zeigt auf, dass der IWF mit seinen heutigen Mitteln nicht in der Lage ist globale Finanz- und Währungskrisen wirksam zu bekämpfen. Er trägt durch die Verfechtung einer radikalen, neoliberalen Wirtschaftspolitik einen großen Anteil an der Entstehung dieser Krisen und wird somit seiner Zielsetzung nicht gerecht.

⁷ Siehe Schmidt 1995, S. 21. Anders vgl. Tetzlaff 1996, S. 14.

1. Einleitung 3

1.2 Abgrenzung des Themas

Der zeitliche Schwerpunkt dieser Arbeit bezieht sich auf die Entwicklung des IWF seit seiner Gründung im Jahre 1944 bis hin zur Asienkrise in den Jahren 1997/98. Insofern handelt es sich im engeren Sinne nicht um einen Beitrag zur gegenwärtigen Reformdebatte des IWF. Hinsichtlich der thematischen Einordnung verfolgt die vor-liegende Untersuchung einen interdisziplinären Ansatz und führt somit die Ergebnisse der Politikwissenschaften, der Wirtschaftswissenschaften sowie der Wirtschaftsgeschichte in einer historischen Analyse zusammen. Dabei liegt der Fokus auf der Funktion des IWF als multilateraler Wirtschaftsorganisation auf dem Gebiet der internationalen Währungspolitik. Die gewählte Akteursperspektive bedingt es, dass weniger auf den IWF als Verhandlungssystem der Mitgliedsstaaten bzw. als Instrument einzelstaatlicher Politik eingegangen wird, sondern vielmehr auf das Agieren der Organisation gegenüber seinen Mitgliedern im ausgewählten Zeitraum.

1.3 Vorgehensweise

Im theoretischen Teil der Untersuchung wird der Internationale Währungsfonds bzw. die internationale Währungspolitik in den Kontext der Internationalen Beziehungen als Teildisziplin der Politikwissenschaften gesetzt. Dabei wird zunächst der IWF als multilaterale Wirtschaftsorganisation in den Themenkomplex internationale Organisationen eingereiht sowie sein Aufbau und seine Funktionen aufgezeigt. Nachfolgend wird das Politikfeld der internationalen Währungspolitik unter Berücksichtigung der historischen Entwicklung aus theoretischer Sicht dargestellt. Anschließend werden ausgewählte Theorien der Internationalen Beziehungen über zwischenstaatliche Kooperation unter Berücksichtigung ihrer Bewertung von internationalen Institutionen ausgewertet. Im empirischen Teil der Arbeit werden die Entwicklung der internationalen Währungspolitik und die Akteursfunktion des IWF anhand einzelner Phasen erarbeitet. Anschließend an den jeweiligen Abschnitt werden die aus dem theoretischen Teil gewonnenen Ansätze operationalisiert und die Theorien hinsichtlich ihrer Erklärungskraft überprüft. Anhand des Fallbeispiels der Asienkrise 1997/98 wird das Verhalten des IWF und seine Bedeutung in einem zunehmend krisenanfälligeren Weltwährungssystem untersucht. In diesem Zusammenhang werden ausgewählte Aspekte der Reformdebatte über den IWF erörtert. In der Schlussbetrachtung werden die Ergebnisse der Arbeit unter Berücksichtigung der eingangs aufgestellten Thesen zusammengefasst und die Erklärungskraft der Theorien der Internationalen Beziehungen in Bezug auf den IWF kritisch gewürdigt.

1. Einleitung 4

1.4 Forschungsstand

Mit dem Ende des Ost-West Konfliktes Anfang der 1990er Jahre hat sich die Struktur des internationalen Systems nachhaltig geändert. Die Auflösung der seit dem Zweiten Weltkrieg bestehenden bipolaren Ordnung hat in zunehmendem Maße den Fokus der Internationalen Beziehungen als Teildisziplin der Politikwissenschaften von sicherheitspolitischen Fragen auf bisher eher vernachlässigte Themengebiete wie die internationale Handels- und Wirtschaftspolitik gelenkt. Die „Globalisierungsdebatte“ ⁸ zieht weite Kreise der Politikwissenschaften in ihren Bann. Die traditionellen Themen unter dem Paradigma des „Sicherheitsdilemmas“ der Staaten, etwa die Frage der Kriegsverhinderung und der Gefahrenabwehr, weichen zunehmend Fragestellungen zu weltwirtschaftlichen Problemata. ⁹ Auch die Theorien der Internationalen Beziehungen versuchen den Akteurscharakter internationaler Institutionen zunehmend in ihre Analyse einzubeziehen, auch wenn der Fokus immer noch dominierend auf dem Nationalstaat als Hauptakteur des internationalen Systems liegt. Der Neorealismus ¹⁰ als die vorherrschende Strömung der Internationalen Beziehungen wird hier insbesondere vom Neoinstitutionalismus ¹¹ herausgefordert, der zwischenstaatliche Kooperation optimistischer beurteilt und ein positiveres Bild der Rolle von internationalen Institutionen erzeugt. Das Periodikum International Organization ist einer der Austragungsorte dieses wissenschaftlichen Diskurses geworden. 12

Obgleich beide Theorierichtungen sich zunehmend für einzelne Politikfelder der Weltwirtschaftsbeziehungen öffnen und sich deshalb mehr und mehr auf dem lange Zeit vernachlässigten Teilgebiet der Internationalen Politischen Ökonomie bewegen, fehlt es noch an Untersuchungen über die tatsächliche Leistungskraft von multilateralen Wirt-schaftsorganisationen. In Deutschland nehmen Rainer Tetzlaff und Clarissa Corički sowie Axel Steuernagel mit ihren Untersuchungen über die Rolle von Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds eine Vorreiterstellung ein. ¹³ Einzeluntersuchungen über den IWF im Politikfeld der internationalen Währungspolitik sucht man dagegen - mit Ausnahme des wegweisenden Werkes von Uwe Andersen aus dem Jahre 1977 ¹⁴ - noch vergeblich. Es handelt sich hierbei um ein Desiderat der politikwissenschaftlichen For-

⁸ Vgl. u.a. Deutscher Bundestag (Hrsg.) 2002, S. 49-60; Müller 2002, S. 7-18; Brown 2001, S. 1-11.

⁹ Vgl. Hartmann 2001, S. 10-11. Siehe besonders: Rode 2000.

¹⁰ Vgl. Waltz 1979; Gilpin 2001; Grieco 1993a.

¹¹ Vgl. Keohane 2002; Rittberger / Zangl 2003; Archer 2001.

¹² Einen kurzer Überblick über die Entwicklungen findet sich in: Katzenstein / Keohane / Krasner 1998.

¹³ Vgl. Tetzlaff 1996; Corički 1999; Steuernagel 1997.

¹⁴ Vgl. Andersen 1977.

1. Einleitung 5

schung. Einen historischen Überblick über den IWF bis 1989 bieten - wenn auch stark subjektiv - die Werke der IWF-Historiker Keith J. Horsefield, Margaret Garritsen de Vries und James M. Boughton. ¹⁵ Weiterhin haben sich Wirtschaftshistoriker mit den Problemstellungen der internationalen monetären Kooperation befasst, wobei hier Harold James ¹⁶ und Barry Eichengreen ¹⁷ ertragreiche Analysen über die Entwicklung des IWF bzw. des internationalen Währungssystems bieten.

Die Quellenlage über den Internationalen Währungsfonds ist beschränkt. Der IWF öffnet nur sehr selektiv seine Archive und abgesehen von den offiziellen Publikationen werden keinerlei Verhandlungsberichte bzw. interne Dokumente veröffentlicht. Hinsichtlich der Akteursfunktion des IWF sind insbesondere die Forschungsergebnisse der Völkerrechtslehre sowie der Wirtschaftswissenschaften relevant. Die Akteursrolle des IWF ist aus völkerrechtlicher Perspektive aufgrund seines vertraglich geregelten Status als internationale Organisation, ausgestattet mit voller Völkerrechtssubjektivität, unzweifelhaft. ¹⁸ Besonders steht aber die Verletzung der staatlichen Souveränität durch die IWF-Programme im Fokus. In den Wirtschaftwissenschaften wird der IWF, ebenso wie andere multilaterale Wirtschaftsorganisationen, unter einem funktionalen Aspekt, als koordinierende Institution zur Errichtung, Weiterentwicklung und Stabilisierung einer internationalen Währungsordnung angesehen. ¹⁹ Wobei prominente Wirtschaftswissenschaftler wie Joseph Stiglitz die Rolle des IWF kritisieren bzw. Marktfundamentalisten wie Milton Friedman ihn sogar für obsolet halten. 20

¹⁵ Vgl. Horsefield 1969; de Vries 1976a; de Vries 1986; Boughton 2001.

¹⁶ Vgl. James 1996; James 2000.

¹⁷ Vgl. Eichengreen 1999.

¹⁸ Vgl. Lucke 1997, S. 294.

¹⁹ Vgl. Wagner 2003, S. 60f.

²⁰ Vgl. Stiglitz 2002.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 6

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 2.1 IWF und internationale Währungspolitik als Gegenstand der Internationalen Beziehungen

Der Versuch den Untersuchungsgegenstand der Internationalen Beziehungen auf konkrete Akteure oder Handlungsfelder mittels einer Minimaldefinition zu fokussieren scheitert vielfach an den verschiedenen Auffassungen über das Fach als akademische Disziplin:

„For some, international relations [als Untersuchungsgegenstand, der Verf.] means the diplomatic-

strategic relations of states, and the characteristic focus of IR [International Relations als

akademische Teildisziplin, der Verf.] is on issues of war and peace, conflict und cooperation.

Other see international relations as about cross-border transactions of all kinds, political, eco-

nomic and social, and IR is as likely to study trade negotiations or the operation of non-state insti-

tutions such as Amnesty International as it is conventional peace talks or the workings of the United Nations.” 21

Weiterhin trägt zu einer gewissen Irritation bei, dass neben dem Begriff der Internationalen Beziehungen weitere Termini existieren, wie z.B. Internationale Politik und Weltpolitik ²² , die teilweise deckungsgleich verwendet werden. Ursächlich für die herrschende Uneinigkeit hinsichtlich der Begrifflichkeit ist vor allem die Geschichte der akademischen Disziplin vor dem theoretischen Hintergrund der ursprünglichen Beschäftigung mit den Ursachen von Krieg und Frieden in den vier Paradigmen Idealismus, Realismus, Institutionalismus und Strukturalismus. ²³ So führt Ulrich Menzel folgerichtig aus:

„Entsprechend dem jeweiligen paradigmatischen Verständnis werden anstelle des gebräuchlichen

disziplinkundlichen Begriffs Internationale Beziehungen aber auch andere Begriffe verwendet. So

sprechen Realisten auch von Internationaler Politik, Idealisten von Weltpolitik, Institutionalisten

von Weltordnungspolitik bzw. neuerdings von Global Governance und Strukturalisten von Internationaler Politischer Ökonomie (IPÖ) - bzw International Political Economy (IPE).“ 24

Deshalb soll in dieser Untersuchung - vor dem Hintergrund des Untersuchungsgegen-standes IWF bzw. internationaler Währungspolitik - die Disziplin der Internationalen Beziehungen in Anlehnung an Reinhard Meyers als Formalkonsens wie folgt definiert werden:

²¹ Siehe Brown 2001, S. 1.

²² Vgl. Baylis / Smith (Hrsg.) 1999, S. 3.

²³ Damit geht gleichzeitig die Gefahr einher, bereits zu Beginn einer wissenschaftlichen Untersuchung bereits eine der Theorienschulen gewollt oder ungewollt zu präferieren. Vgl. Brown 2001, S. 16f.

²⁴ Siehe Menzel 2001, S.20.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 7

Internationale Beziehungen „erstreckt sich auf alle grenzüberschreitenden Aktionen und Interaktionen, die zwischen unterschiedlichen internationalen Akteuren - Internationale Organisationen,

Staaten, gesellschaftliche Gruppen- oder Einzelakteure, juristische Personen usw. - stattfinden

können. Ebenfalls erstreckt sie sich auf Interaktionsmuster, die aus derartigen Aktionen durch Wiederholung über einen bestimmten Zeitraum entstehen.“ 25

Dieser Definition folgend ergibt sich in dieser Arbeit vor dem theoretischen Hintergrund der Internationalen Beziehungen eine Zweiteilung hinsichtlich des IWF als internationaler Organisation und seiner Akteursrolle in der internationalen Währungspolitik als spezifisches Interaktionsmuster zwischen unterschiedlichen internationalen Akteuren. Daher wird zunächst der IWF in den Gesamtzusammenhang der internationalen Organisationen eingereiht und nachfolgend die Grundlagen von internationaler Währungspolitik erörtert werden.

2.1.1 Der IWF als internationale Organisation bzw. multilaterale Wirtschaftsorganisation

Der Internationale Währungsfonds stellt als internationale Regierungsorganisation ²⁶ im gängigen politikwissenschaftlichen Ordnungsschema einen Typus der internationalen Organisationen dar. Hauptziel des IWF ist es nach Art. I des Gründungsübereinkommens ²⁷ die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik mittels einer ständigen Einrichtung zu unterstützen sowie die Ausweitung und ein ausgewogenes Wachstum des Welthandels zu erleichtern und die Stabilität von Währungen zu fördern. Weiterhin hat er für die Errichtung und Erhaltung eines multilateralen Zahlungssystems Sorge zu tragen und die Beseitigung von Devisenbeschränkungen zu ermöglichen, sowie durch Bereitstellung allgemeiner Fondsmittel etwaige Ungleichgewichte in der Zahlungsbilanz von Mitgliedsstaaten zu bereinigen. Zur Wahrnehmung seiner Aufgaben kann der IWF seinen Mitgliedsländern drei verschiedene Formen der Hilfestellung gewähren: 28

²⁵ Siehe Meyers, S. 332.

²⁶ Als internationale Regierungsorganisation oder auch International Governmental Organisation wird nach Wichard Woyke eine durch multilateralen, völkerrechtlichen Vertrag geschaffene Staatenverbindung mit eigenen Organen und Kompetenzen verstanden, mit der Zielsetzung der Kooperation von mindestens zwei Staaten auf politischer und / oder wirtschaftlicher, militärischer und kultureller Ebene. Vgl. Woyke 2000, S. 190.

²⁷ Bei der hier genutzten Fassung des Abkommens über den Internationalen Währungsfonds handelt es sich um die aktuell gültige Fassung. Vgl. IMF 1992, Das Originalabkommen vom 22 Juli 1944 findet sich in: IMF 1944, S. 185-214.

²⁸ Ein Überblick über die einzelnen Hilfen befindet sich in: Driscoll 1998, S. 19ff.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 8

• Finanzelle Hilfe in Form von Krediten, die zumeist mit wirtschaftspolitischen Auflagen verbunden sind.

• Überwachung und Beratung der Mitgliedsländer hinsichtlich wirtschaftspolitischer Fragestellungen, welche in der Regel mit Stabilisierungsprogrammen verbunden sind.

• Bereitstellung von technischen Hilfen wie Informationsmaterialien und Ausbildungseinrichtungen.

Demnach konzentriert sich der IWF auf den Sachbereich der wirtschaftlichen Zusammenarbeit - im Speziellen auf die internationale Währungspolitik und hiermit zusammenhängende Bereiche. Zur besseren Abgrenzung zu anderen internationalen Regierungsorganisationen wie den Vereinten Nationen (UNO) oder der Weltgesundheitsorganisation (WHO) wurde in dieser Arbeit - in Anlehnung an Axel Steuernagel - der IWF als multilaterale Wirtschaftsorganisation ²⁹ definiert. Diese Definition ist zweckmäßig zur funktionalen Abgrenzung zu anderen internationalen Organisationen, gleichzeitig aber irreführend, da viele Schriften über internationale Organisationen im Allgemeinen und über den IWF im Besonderen keine Differenzierung des Terminus ‚internationale Organisation’ vornehmen.

So existiert in den Rechtswissenschaften keine positivrechtliche Normierung des Begriffes der internationalen Organisationen. Es existiert lediglich ein Anforderungsprofil hinsichtlich internationaler Organisationen, das sich auf drei Voraussetzungen stützt: „eine durch völkerrechtlichen Vertrag geschaffene und auf ihm beruhende Verbindung von zwei oder mehr Staaten, die Existenz mindestens eine Organs und die selbstständige Wahrnehmung eigener Aufgaben.“ 30

Das Gründungsübereinkommen, der völkerrechtliche Vertrag über den Internationalen Währungsfonds, die Articles of Agreement of the International Monetary Fund, wurde auf der United Nations Monetary and Financial Conference in Bretton Woods am 22. Juli 1944 von 45 beteiligten Staaten angenommen, am 27. Dezember 1945 ratifiziert und ist seitdem dreimal - 1969, 1978 und 1992 - geändert worden. Die Anzahl der Unterzeichnerstaaten ist auf aktuell 184 angewachsen. Der Anstieg der Mitgliederzahlen seit der Gründung des IWF stellt sich wie folgt dar:

²⁹ Neben diesem Begriff existiert auch der Terminus „Internationale Wirtschaftsorganisationen“. Vgl. Altmann / Kulessa 1998.

³⁰ Siehe Lucke 1997, S. 41.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 9

Grafik 1: Anstieg der Mitgliederstaaten des IWF

Quelle:

. Der Internationale Währungsfonds verfügt über eigene Organe, die nach Artikel IX des Abkommens de jure unabhängig von den Mitgliedsstaaten sind. Er hat somit eigene Völkerrechtsubjektivität mit dem Ziel die Zusammenarbeit der Staaten im Bereich des Währungsrecht zu fördern und zu erhalten. ³¹ Der Internationale Währungsfonds ist mit der selbstständigen Wahrnehmung eigener Aufgaben gemäß des Art. I des Gründungsabkommens betraut. Die Mitgliedsstaaten haben sich dabei Regularien unterworfen, die durch Art. I, IV, V und VIII des Abkommens im Einzelnen geregelt sind. Die Organe des Währungsfonds sind nach Art. XII, Abs. 1 des Abkommens ³² : der Gouverneursrat, das Exekutivdirektorium und der Geschäftsführende Direktor sowie der Mitarbeiterstab. ³³ Der organisatorische Aufbau des IWF wird in folgender Grafik dargestellt, wobei die Änderungen in der Organisationsstruktur anhand der Jahreszahlen kenntlich gemacht sind.

³¹ Vgl. auch Lucke 1997, S. 294.

³² Vgl. zur Organisationsstruktur des IWF van Houtven 2002.

33 „Section 1. Structure of the Fund. The Fund shall have a Board of Governors, an Executive Board, a Managing Director, and a staff, and a Council if the Board of Governors decides […] that the provisions of Schedule D shall be applied.” Von der theoretischen Einrichtung eines Rates auf Ministerebene (Council), der organisatorisch zwischen Gouverneursrat (Board of Governeurs) und Exekutivdirektorium (Executive Board) angesiedelt wäre, ist bis dato kein Gebrauch gemacht worden. Vgl. Lucke 1997, S. 46 (FN 130). Vgl. auch Weigeldt 1999, S. 25.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 10

Grafik 2: Aufbau des Internationalen Währungsfonds

Quelle: Eigene Darstellung nach: Lucke 1997, S. 44 und aktualisiert nach IMF 2003, S. XI.

Das oberste Entscheidungs- und Leitungsgremium ist der Gouverneursrat, in dem jeder Mitgliedsstaat jeweils einen Gouverneur und einen Stellvertreter entsendet. Der Gouverneursrat ist für alle Geschäfte des IWF zuständig, die nicht ausdrücklich dem Exekutivdi-rektorium oder dem Geschäftsführenden Direktor zugewiesen sind. Er tagt einmal im Jahr und hat das alleinige Entscheidungsrecht über die Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten, die Erhöhung von Mitgliedsquoten ³⁴ und die Zuteilung von Sonderziehungsrechten. ³⁵ Die laufende Geschäftsführung übernimmt das Exekutivdirektorium. Dieses Direktorium besteht aus vierundzwanzig Direktoren. Die Mitgliedsstaaten mit den höchsten Quoten

³⁴ Den Mitgliedsstaaten des IWF wird eine Quote zugewiesen, die sich aus einer komplizierten Berechnung nach der Höhe des Volkseinkommens der Währungsreserven und dem Umfang des Außenhandels ergibt. Nach der Quote bemisst sich das jeweilige Stimmrecht der Mitgliedsstaaten. Die Stimmrechte basieren also nicht auf dem demokratischen Prinzip „one member - one vote“, sondern werden nach der Quote des Mitgliedsstaates also nach der Wirtschaftsstärke des Staates berechnet. Um auch den wirtschaftlich schwachen Staaten zumindest ein gewisses Stimmrecht einzuräumen, hat jedes Land eine auf 250 Stimmen festgelegte Anzahl von Grundstimmen, die aber im Laufe der Entwicklung des IWF nicht erhöht worden ist. Hatten diese Grundstimmen im Jahre 1958 noch einen Anteil von 16 % aller Stimmen, so hatten sie im Jahre 1999 nur noch einen Anteil von 2 % der Gesamtstimmen. Vgl. Humphreys 1999, S. 266ff.

³⁵ Die Sonderziehungsrechte (SZR) wurden von den Mitgliedsländern des IWF im Jahre 1967 geschaffen und erstmals 1970 als internationale Währungsreserven zugeteilt. Die Sonderziehungsrechte sind ein Buchkredit, den der IWF seinen Mitgliedern entsprechend ihrer Mitgliedsquoten einräumt. Vgl. Art. Sonderziehungsrechte (SZR), in: Gabler Wirtschafts-Lexikon 1997, S. 3439. Siehe weiterhin: Humph- reys 1999, S. 231ff.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 11

und den größten Stimmrechten stellen je einen Exekutivdirektor. ³⁶ Die restlichen Exeku-tivdirektoren werden alle zwei Jahre von den Gouverneuren der anderen Mitgliedsstaaten gewählt. Zu den Aufgaben des Exekutivdirektorium gehören beispielsweise die Überwachung der Wirtschaftspolitik der Mitglieder und die Beschließung der Bereitstellung von Finanzmitteln an Mitgliedsstaaten. Der Geschäftsführende Direktor ist Vorsitzender des Exekutivdirektoriums. Er darf weder Gouverneur noch Exekutivdirektor sein und ist nur in bestimmten Pattsituationen stimmberechtigt. Seine wesentliche Aufgabe ist die des obersten Dienstherrn des IWF-Stabes. Er nimmt somit die Leitung der Routinedienstgeschäfte war. Der Geschäftsführende Direktor und sein Mitarbeiterstab sind internationale Beamte und bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nur dem Fonds verpflichtet. ³⁷ Sowohl der Gouverneursrat als auch das Exekutivdirektorium haben nach Art. XII Abs. 2 (j) die Befugnis, Ausschüsse zu errichten. Diese Ausschüsse haben die Aufgabe die genannten Organe zu beraten.

1974 wurden darüber hinaus zwei weitere Gremien des IWF geschaffen: zum einen der Interimsausschuss, der aus 24 Mitgliedern besteht und für die Überprüfungen des internationalen Währungssystems und für die Analyse von Vorschlägen zur Änderung des IWFÜbereinkommens zuständig ist, und zum anderen der Entwicklungsausschuss, der über den Transfer von Ressourcen in Entwicklungsländer sowie über deren spezielle Probleme berichtet. Diese beiden Ausschüsse haben eine beratende Funktion für den Gouverneursrat. Der Interpretationsausschuss hat darüber hinaus die Besonderheit, dass er Widerspruch gegen Entscheidungen des Exekutivrates einlegen kann. Ferner hat er gegenüber den beiden anderen Ausschüssen eine Sonderstellung, da er ein formelles Organ des Fonds ist. ³⁸ Im Jahr 2001 wurde das unabhängige Evaluierungsbüro gegründet, das die Aktivitäten des Fonds durch Optimierungsvorschläge unterstützt. Die Sonderrolle des Fonds wird weiterhin deutlich durch sein enges Verhältnis zu den Vereinten Nationen, denen er als Sonderorganisation angehört. Der IWF ist ebenso wie die Weltbankgruppe ³⁹ ein integraler Bestandteil des Systems der Vereinten Nationen. Er unterliegt aber keinerlei Weisungsrecht der Vereinten Nationen. Diese Sonderstellung ist

³⁶ Gegenwärtig sind dies die Vereinigten Staaten (17,14 % Stimmenanteil), Japan (6,15%), Deutschland (6,01%), Großbritannien (4,96%), Frankreich (4,96%) und Saudi Arabien (3,23%). Vgl. IMF 2003, http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/eds.htm.

³⁷ Vgl. Lucke 1997, S. 46.

³⁸ Vgl. Lucke 1997, S. 46 (FN 130).

³⁹ Obgleich häufig als Weltbank tituliert, handelt es sich um eine Gruppe von verschiedenen Institutionen: der Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD), der Internationalen Finanzkooperation (IFC), der Multilateralen Investitionsgarantieorganisation (MIGA) und dem Internationalen Zentrum für die Beile- gung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID). Vgl. Gareis / Varwick 2003, S. 223.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 12

festgehalten in Art. I Abs. 2 des Abkommens zwischen den Vereinten Nationen und dem IWF, das am 15. November 1947 in Kraft gesetzt wurde.

„By reasons of the nature of its international responsibilities and the terms of its Articles of

Agreement, the Fund is, and is required to function as, an independent international organiza- ⁴⁰ tion.”

Eine Besonderheit des IWF stellen seine Privilegien dar, die er nach Art. IX des Übereinkommens besitzt: er unterliegt keiner staatlichen Gerichtsbarkeit. Der IWF besitzt damit sowohl hinsichtlich seiner juristischen Person als auch in Bezug auf seine Vermögungswerte den Status der Immunität. Dies ist insbesondere in Bezug auf seine Berichterstattung bedeutsam, da der IWF im Rahmen seiner Entscheidungsbefugnisse Informationen über finanzielle Transaktionen nicht veröffentlichen muss. ⁴¹ Weiterhin sind seine Archive nach Art. IX, Abs. 5 des IWF-Abkommens geschützt.

Obgleich die Organe des IWF im juristischen Sinne weitestgehend unabhängig gegenüber seinen Mitgliedsstaaten sind, dominieren in den einzelnen Organen wie im Exekutiv-direktorium nicht freie Währungsexperten, sondern Vertreter der führenden Wirtschaftsnationen. Tatsächlich ist die Besetzung der wichtigsten Organe von den Stimmenanteilen der Mitglieder abhängig. Die Stimmenverteilung richtet sich nach der wirtschaftlichen Leistungskraft eines Landes. Dieses Prinzip drückt sich bereits im Sitz der Organisation aus, der jeweils im Staat mit der höchsten Stimmquote liegt. Dies sind seit der Gründung des IWF die Vereinigten Staaten ⁴² , der Sitz des IWF ist seit jeher die amerikanische Hauptstadt Washington. Es zeigt sich in folgender Grafik, dass die Stimmenverteilung stets ein Spiegelbild der realen weltwirtschaftlichen Hierarchie war.

⁴⁰ Siehe IMF / UN 1947, S. 215.

⁴¹ Vgl. Lucke 1997, S. 50.

⁴² Der Geschäftsführende Direktor ist bis jetzt immer ein Europäer gewesen, was auf informelle Abspra- chen zwischen den wichtigsten Mitgliedsländern zurückzuführen ist.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 13

Grafik 3: Ausgewählte Quotenanteile der wichtigsten Mitglieder (G-5)

Quelle: Eigene Darstellung nach: James 1996, S. 604; aktualisiert nach IMF 2003b.

Aus den Publikationen des IWF ist dabei nicht ersichtlich, wie einzelne Entscheidungen zustande gekommen sind, da keine Verhandlungsprotokolle veröffentlich werden, sondern nur nachträgliche, ‚geschönte’ Darstellungen. ⁴³ Insoweit werden Forschungsarbeiten über den IWF als ein Verhandlungssystem erschwert. 44

Aus der völkerrechtlichen Perspektive zeigt sich, dass der IWF eine internationale Organisation sui generis ist. Der IWF ist hinsichtlich seiner Aufgabengebiete auf das Gebiet der internationalen Währungspolitik beschränkt, hat aber in diesem Bereich umfassende Rechte und Vollmachten. Fraglich bleibt, inwieweit der IWF seine Zielsetzungen tatsächlich verfolgen konnte.

2.1.2 Internationale Währungspolitik - Theorie und historischer Abriss Die internationale Währungspolitik lässt sich im Sinne der Definition von Meyers - als Teil der Weltwirtschaftsbeziehungen - als ein Interaktionsmuster zwischen unterschiedlichen internationalen Akteuren deuten, denn unter internationaler Währungspolitik „werden alle Aktivitäten gefasst, die auf die Gestaltung und Ausfüllung des internationalen Währungssystems gerichtet sind. Das internationale Währungssystem hat eine dienende Funktion gegenüber dem internationalen Handel und dem Kapitalverkehr. Es soll die störungsfreie Abwicklung eines ‚erwünschten’ Kapitalverkehrs und damit eine internationale Arbeitsteilung ermöglichen“. 45

⁴³ Siehe Rode 2002, S. 110.

⁴⁴ Vgl. Frankl 1991, S. 3.

⁴⁵ Vgl. Andersen 2000b, S. 210.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 14

Unter dem Paradigma des Wirtschaftsliberalismus herrscht allgemeiner Konsens in den Wirtschaftswissenschaften, dass internationale Währungspolitik mit der Zielsetzung des freien Außenhandels einer internationalen Währungsordnung bedarf, die im Idealfall die gesamte Welt umfasst. 46

2.1.2.1 Theoretische Grundlagen der Währungspolitik

Die Festlegung der nationalen Währung bzw. Geldordnung fällt in den Kompetenzbereich der staatlichen Souveränität. Der Staat bestimmt was gesetzliches Zahlungsmittel ist. ⁴⁷ Dies geschieht ungeachtet der jeweiligen wirtschaftlichen Verfasstheit, ob Zentralverwaltungswirtschaft oder Marktwirtschaft - und ist somit ein Teil staatlicher Ordnungspolitik. ⁴⁸ Damit ein Austausch von Gütern über die Grenzen eines Staates hinaus ermöglicht wird, muss die nationale Währung in einer bestimmten Weise austauschbar mit anderen Währungen sein. Es stellen sich dabei drei interdependente Probleme für ein internationales Währungssystem: Anpassung, Vertrauen und internationale Liquidität. (1) Anpassung

Der freie Handel als eine Form des wirtschaftlichen Austausches drückt sich in der Zahlungsbilanz ⁴⁹ eines Staates aus, da in marktwirtschaftlichen Systemen keine Tauschbeziehungen bestehen, sondern Waren in Form von Währungen bezahlt werden. Kein Staat ist auf Dauer in der Lage auf Kosten von anderen Staaten zu leben bzw. bereit seinerseits andere Staaten zu unterhalten. ⁵⁰ Dabei ist für die Außenwirtschaftspolitik der Staaten maßgeblich, dass Forderungen und Zahlungsverpflichtungen gegenüber dem Ausland nicht zu stark divergieren bzw. wie entstandene Zahlungsbilanzdefizite beseitigt werden können. Folglich besteht ein Anpassungsproblem.

Von staatlicher Seite besteht hier die Möglichkeit der Kontrolle in Form von Handelsbeschränkungen durch Zölle oder Ein- und Ausfuhrverboten für bestimmte Güter. Ein finanzpolitisches Instrument, das in seiner Wirkung mit Zöllen vergleichbar sind, ist die Devisenbeschränkung. Die staatliche Kontrolle setzt hier nicht bei den Gütern, sondern

⁴⁶ Vgl. Woll, 1992, S. 245.

⁴⁷ Vgl. Gabler Wirtschafts-Lexikon 1997, S. 1455.

⁴⁸ Vgl. Woll 1992, S. 244. Bereits Jean Bodin hat in seinem 1576 erschienen Werk „Six livres de la republique“, in welchem er die Lehre des nach innen und außen souveränen Staat begründete, die Währungsbefugnisse zu den grundlegenden staatlichen Souveränitätsrechten gezählt. Vgl. Andersen 1977, S. 19.

⁴⁹ Unter Zahlungsbilanz wird die systematische Darstellung aller außenwirtschaftlichen Transaktionen verstanden. Sie setzt sich zusammen aus der Leistungsbilanz, bestehend aus der Handels-, Dienstleistungs- und Übertragungsbilanz, sowie der Kapitalverkehrsbilanz, bestehend aus der Kapitalverkehrsbilanz im engeren Sinne und der Devisenbilanz. Vgl. Gabler Wirtschafts-Lexikon 1997, S. 4490f.

⁵⁰ Vgl. Andersen 2000b, S. 210ff.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 15

auf der Zahlungsebene an, indem z.B. die für den Import benötigten ausländischen Zahlungsmittel staatlich zugeteilt werden. Die dargelegten Maßnahmen können zwar kurzfristig zu einer Verbesserung der Zahlungsbilanz führen, langfristig sind die Folgen jedoch negativ. Eine weiteres Anpassungselement stellen freie flexible Wechselkurse ⁵¹ dar. Der Wechselkurs bildet sich dabei aus der Schnittmenge von Angebot und Nachfrage und liegt somit außerhalb des Einflussbereiches staatlicher Autorität. Zahlungsbilanzgleichgewichte werden folglich mit zeitlicher Verzögerung durch den Preismechanismus reguliert. Dieses System ist allerdings idealtypisch und kommt in der Realität kaum vor, da die Möglichkeit besteht, dass der Preis für die staatliche Währung zu niedrig ist und somit unerwünschte Auswirkungen auf das Preisniveau im Inland hat. Häufiger ist ein System der flexiblen Wechselkurse, wobei die staatlichen Währungsbehörden, in der Regel die Zentralbanken, durch Maßnahmen wie z.B. Stützungskäufe in den Währungsmarkt eingreifen. ⁵² Die dritte Variante ist ein Währungssystem mit stufen-flexiblen Wechselkursen, d.h. mit anpassungsfähigen Festkursen. In diesem System von relativ festen Devisenkursen wird ein bestimmtes Austauschverhältnis zu den Währungen anderer Staaten festgelegt. Es werden sog. Leitkurse oder auch Paritätskurse festgesetzt. Es gibt hierbei zwar einen Devisenmarkt, aber der Staat setzt bestimmte Höchst- und Niedrigkurse fest, bis zu denen der Marktkurs vom Leitkurs abweichen kann. Die Zentralbanken der jeweiligen Staaten intervenieren bei Über- bzw. Unterschreitung des Leitkurses, durch Währungsverkäufe bzw. -ankäufe. (2) Liquidität

Das zweite Problem steht im Zusammenhang mit der internationalen Liquidität der verwendeten Zahlungsmittel, d.h. die Art und der Umfang in der internationale Zahlungsmittel bereit stehen. Ähnlich wie bei der staatlichen Geldpolitik birgt die zu kleine oder zu große Menge an internationaler Liquidität die Gefahr einer internationalen Deflation bzw. Inflation. (3) Vertrauen

Das dritte Problem ist das Vertrauen in ein internationales Währungssystem, d.h. die Akteure müssen sich gewiss sein, dass das System nicht einseitig Vor- und Nachteile beinhaltet. Dies kann durch bilaterale bzw. multilaterale Absprachen oder durch informelle Einigung auf eine bestimmtes Metall z.B. Gold oder Silber erfolgen.

⁵¹ Unter Wechselkurs wird hier das Wertverhältnis zweier Währungen verstanden. Vgl. Gabler Wirtschafts-Lexikon 1997, S. 4311.

⁵² Vgl. Sperber / Sprink 1996, S. 120.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 16

Die Lösung dieser drei Problematiken: Anpassung, Liquidität und Vertrauen muss durch ein funktionsfähiges Währungssystem sichergestellt werden. ⁵³ Um einen freien Außenhandel ⁵⁴ zu gewährleisten werden folgende drei Bedingungen an ein internationale Währungsordnung gestellt: 55

• Konvertibilität der Währungen

• Unbeschränkter Kapitalverkehr

• Systemkonforme Mechanismen des Zahlungsbilanzausgleichs

Voraussetzung ist dabei, dass Staaten als Entscheidungsträger ein vitales Interesse an grenzüberschreitendem Handel haben sowie die Prämisse, dass freier Handel die optimale Allokation von knappen Gütern sicherstellt, somit die allgemeine Wohlfahrt steigert. Die Grundbedingung ist ein funktionierendes Währungssystem bzw. eine Übereinkunft - in expliziter oder impliziter Form - über Regeln und Konventionen, unter denen die monetären Transaktionen zwischen den einzelnen Staaten abgewickelt werden. In der wirtschaftwissenschaftlichen Theorie gibt es nach dem Wirtschaftshistoriker Richard Cooper eine große Palette unterschiedlicher Währungssysteme, die sich nach folgenden Kriterien unterscheiden lassen: 56

• Art der Wechselkursbestimmung

• Art der Währungsreserven

• Grad der internationalen Kapitalmobilität

Zur Verdeutlichung sind die Kombinationsmöglichkeiten in folgender Tabelle dargestellt: Tabelle 1: Kombinationskriterien für Währungssysteme

Quelle: Aktualisierte Darstellung nach Willms 1995, S. 152.

⁵³ Andersen 2000b, S. 213.

⁵⁴ Zur Begründung der Notwendigkeit von internationalem Handel vgl. Wagner 2003, S. 2-9.

⁵⁵ Vgl. Woll 1992, S. 245.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 17

Die dargestellten Elemente der verschiedenen Währungssysteme - Wechselkurs, Reservewährung, Kapitalmobilität - lassen sich durch Kombination von jeweils einen Element der drei Spalten miteinander gewinnen. Die neoklassischen Wirtschaftswissenschaften bieten hier ein hilfreiches Instrument zur statischen Analyse der internationalen Währungspolitik, es fehlt aber - wie Robert Gilpin es formuliert - „an adequate conceptual framework for the analysis and understanding of economic change and the dynamics of the global economy.“ 57

Auch führende Ökonomen wie Paul Krugman weisen darauf hin, dass der neoklassische Theoriebau in einem „abstract universe devoid of history and geography“ stattfindet. ⁵⁸ Ein Aspekt der hier nur am Rande einbezogen wird, ist auch der Paradigmenwandel innerhalb der Wirtschaftswissenschaften, d.h. die Entwicklung vom Keynesianismus hin zum neoklassischen Monetarismus und die damit verbundene dogmatische Bevorzugung von frei schwankenden Wechselkursen gegenüber fixierten Wechselkursen. ⁵⁹ So lassen sich in der wirtschaftswissenschaftlichen Theorie ein Vielzahl von Kombinationenkriterien generieren. Es ist aber die Frage inwieweit diese Systeme praktisch realisierbar sind. Deshalb wird in folgenden Abschnitt eine kurzer historischer Abriss der bisherigen Systeme erfolgen.

2.1.2.2 Das internationale Währungssystem aus historischer Perspektive Aus historischer Sicht war das erste internationale Wechselkursystem der sog. Goldstandard, der sich im 19. Jahrhundert entwickelte und bis zum Ersten Weltkrieg vorhielt. ⁶⁰ Die Notwendigkeit zur Verständigung über eine internationale Währungsordnung resultierte aus der Transformation von Nationalwirtschaft zur Weltwirtschaft. Der Goldstandard entstand aufgrund von allein nationalen Entschlüssen ohne jede internationale Vereinbarung. ⁶¹ Es handelte sich dabei um ein System mit festen Wechselkursen, das Gold als von allen Staaten anerkannte Reservewährung nutzte und das uneingeschränkten Kapitalverkehr beinhaltete. Der Goldstandard wurde im Wesentlichen von den Währungs-

⁵⁶ Vgl.Cooper 1987, S. 1-41.

⁵⁷ Siehe Gilpin 2001, S. 103.

⁵⁸ Siehe Gilpin 2001, S. 103.

⁵⁹ Robert Keohane kritisiert beispielweise den Einfluss den Ökonomen auf die Wirtschaftspolitik am Beispiel des McCracken Berichts, der von der OECD zur Klärung der Probleme in den siebziger Jahren in Auftrag gegeben wurde. Vgl. Keohane 1978, S. 111f: “Pervading the report is the view that contemporary democratic governments are unwilling to exercise sufficient domestic discipline, particularly monetary discipline.”

⁶⁰ Siehe dazu: Eichengreen 1999, S.21-66.

⁶¹ In diesem Zusammenhang sei auch auf die „Lateinische Münzunion“ verwiesen, die Mitte der 1860er Jahre von Frankreich, Belgien, Italien und der Schweiz initiiert worden war, letztlich aber erfolglos blieb. Vgl. Andersen 1977, S. 19.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 18

verfassungen der Staaten geprägt, „die in der unbedingten Zusage der Regierungen be-stand, inländische Zahlungsmittel auf Verlangen in bestimmte Mengen Gold zu konvertieren, und in der Freizügigkeit, Gold ungehindert ein- und auszuführen“. ⁶² In diesem System nahm Großbritannien aufgrund seiner über Jahrhunderte währenden Rolle als wichtigster Handelsmacht und Hauptkreditgeber die zentrale Rolle ein, und die Bank von England fungierte als eine Art Weltzentralbank. ⁶³ Der Goldstandard brach jedoch im Zuge der Kriegsfinanzierung im Ersten Weltkrieges zusammen.

Nach dem Ersten Weltkrieg war die währungspolitische Situation durch die kriegsbedingte, teilweise zurückgestaute, Inflation und infolge politischer Krisen bedingten Ströme von „heißem Geld“, sowie einer Verzerrung der realwirtschaftlichen Lage durch Reparationszahlungen gekennzeichnet. Erstmals entstand ein System der flexiblen Wechselkurse, d.h. ein nomineller Wechselkurs, der sich frei nach Angebot und Nachfrage richtete. Der Versuch den Goldstandard erneuert international wieder aufzurichten scheiterte, wobei auf der Konferenz von Genua im Jahre 1922 erstmals ein Versuch auf internationaler Ebene unternommen wurde, ein einheitliches Währungssystem mit den Reservewährungen, dem britischen Pfund und dem US-Dollar, aufzubauen. Die internationale Währungs- und Wirtschaftskonferenz in London 1933 scheiterte bei der Aufgabe zumindest ein Minimum an internationaler Währungsordnung zu retten. Auch die im Zusammenhang mit dem Young-Plan gegründete Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) als erste internationale Institution für die Währungspolitik erwies sich zunächst als ineffektiv. 64

Es entstand ein kompliziertes multipolares System aus vier heterogenen Blöcken: Erstens der Goldblock unter Führung der Vereinigten Staaten mit dem Goldstandard. Zweitens der Sterlingblock mit festen Wechselkursen und dem Pfund Sterling als Reservewährung. Drittens entstand ein mitteleuropäischer Raum mit flexiblen Wechselkursen, verschiedenen Reservewährungen und Kapitalverkehrskontrollen. Viertens bildete sich unter japanischer Führung im südostasiatischen Raum der Yen-Block.

Im Zuge der Weltwirtschaftskrise kehrten sukzessive alle Länder wieder zu einem flexiblen Wechselkurs zurück. Insgesamt ist die Geschichte der Zwischenkriegszeit währungspolitisch betrachtet „nichts anderes als ein Bericht über fortgesetzte Versuche, das

⁶² Vgl. Eichengreen 1999, S. 70.

⁶³ Vgl. Andersen 1977, S. 23.

⁶⁴ Vgl. Andersen 1977, S. 25.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 19

System eines internationalen Goldstandards wieder aufzubauen, und über das endgültige Scheitern all dieser Anstrengungen“. 65

Nach dem Zweiten Weltkrieg etablierte sich durch anglo-amerikanische Initiative das Bretton-Woods-System ⁶⁶ mit festen, aber anpassungsfähigen Wechselkursen, dem Dollar als Reservewährung und uneingeschränkten Kapitalverkehr. ⁶⁷ Dieses Währungssystem war in der ersten Version des Abkommens über den IWF in Artikel IV festgehalten. ⁶⁸ Nach dem Kollaps dieses Systems Anfang der siebziger Jahre ist das internationale Währungssystem stark durch weitestgehend flexible Wechselkurse gekennzeichnet, wobei einige Länder auch eine - mehr oder minder feste - Wechselkursbindung betreiben. Im Rahmen dieser kurzen Darstellung der Hintergründe von internationaler Währungspolitik zeigt sich, das sich Währungspolitik, obgleich sie unter die staatliche Hoheitskompetenz fällt, zugleich immer eine internationale Dimension beinhaltet, da sie Grundlage für den transnationalen Austausch von Gütern bildet. Sofern ein Staat - und dies ist seit dem Zeitalter des Merkantilismus der Fall - einen grenzüberschreitenden Handel ermöglichen will, ist er gehalten seine nationale Währungspolitik im weitesten Sinne kompatibel zu anderen Staaten zu halten. Obgleich es mehrmals Versuche gab, ein internationales Währungssystem in expliziter Form zu schaffen, geschah dies erstmals auf überregionaler Ebene im Gründungsabkommen des IWF. ⁶⁹ Es handelte sich somit, wie die Organisation selbst, um ein Novum in der Geschichte der Währungspolitik.

2.2 Theorien der Internationalen Beziehungen und der Kooperation durch internationale Institutionen

Um sich der Akteursrolle des IWF als multilateraler Wirtschaftsorganisation im spezifischen Interaktionsfeld der internationalen Währungspolitik theoretisch zu nähern, sollen zunächst die Theorien der Internationalen Beziehungen über die Kooperationsmöglichkeiten von Staaten in internationalen Organisationen ⁷⁰ beleuchtet werden.

⁶⁵ Karl Gustav Cassel, zitiert nach Jarchow / Rühmann 1993, S. 62. Siehe zu den gescheiterten Koordinierungsversuchen der Zwischenkriegszeit: Eichengreen 1984.

⁶⁶ Unter Bretton-Woods-System (BWS) wird im Allgemeinen das internationale Währungssystem nach dem Zweiten Weltkrieg bis Anfang der 1970er Jahre verstanden. Vgl. Gabler Wirtschafts-Lexikon, 1997, S. 693.

⁶⁷ Vgl. Willms 1995, S. 151.

⁶⁸ Siehe IMF 1944.

⁶⁹ Vgl. Spero / Hart 1997, S. 8.

⁷⁰ Obgleich der IWF eingangs bereits als multilaterale Wirtschaftsorganisation definiert worden ist, muss berücksichtigt werden, dass in den Theorien der Internationalen Beziehungen aufgrund des hohen Abstraktionsgrades nur von internationalen Organisationen im Allgemeinen bzw. noch in einer höheren Stufe von Institutionen gesprochen wird. Vgl. Gilpin 2001, S. 83: „Although a distinction can be made between an international institution as a formal organization, the word ‘regimes’ and the word ‘institu- tion’ are frequently used interchangeably in writings on international political economy.”

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 20

Die Kooperationstheorie ist, wie es Harald Müller formuliert, „ein altehrwürdiger Be-standteil des Nachdenkens über zwischenstaatliche Beziehungen.“ ⁷¹ Joseph M. Grieco definiert zwischenstaatliche Kooperation dabei wie folgt:

„International cooperation may be defined as the voluntary adjustment by states of their policies so that they manage their differences and reach some mutually beneficial outcome“ 72

Kooperation zwischen Staaten äußert sich in verschiedenen Prozessen der Abstimmung und Anpassung nationaler Politiken. Nach Helen Milner beinhaltet Kooperation zwei wesentliche Elemente: Sie nimmt an, dass Akteure sich zielorientiert verhalten und dass Kooperation - anders als bei den Alternativen, Inaktivität und unilaterales Verhalten - den beteiligten Akteuren Gewinne oder eine Belohnung in Aussicht stellt. Kooperation steht im Gegensatz zu Konflikt und Wettbewerb. ” ⁷³ Kooperation ist dabei ein empirisch belegbarer Sachverhalt ⁷⁴ und zeigt sich anhand von internationalen Aktivitäten, die informelle Kommunikation, diplomatische Kontakte, Staatsbesuche, Verhandlungen, Verträge und Abkommen, Wirtschafts-, Militär- und Entwicklungshilfe, Bildung sozialer zwischenstaatlicher Institutionen wie Regimen und internationalen Organisationen sowie gemeinsame bzw. abgestimmte politische, militärische oder wirtschaftliche Aktivitäten und Maßnahmen umfasst.

Die zentrale Fragestellung ist dabei, wie sich Kooperationsmöglichkeiten und Kooperationshemmnisse in den internationalen Beziehungen analysieren lassen. Für diese Untersuchung sind die zwischenstaatlichen sozialen Institutionen ⁷⁵ , unter die sich der Internationale Währungsfonds subsumieren lässt, relevant. Dabei sind zwei Ausprägungen zwischenstaatlicher Institutionen von zentraler Bedeutung: internationale Regime und internationale Organisationen. Internationale Regime werden dabei wie folgt definiert: 76

⁷¹ Vgl. Müller 1993, S. 9.

⁷² Siehe Grieco 1993b, S. 22.

⁷³ Siehe Milner 1992, S. 468.

⁷⁴ Vgl. Müller 1993, S.3.

⁷⁵ Volker Rittberger definiert soziale Institutionen als „auf Dauer gestellte, verfestigte Verhaltensmuster in angebbaren Situationen, die auf bestimmten Normen und Regeln basieren; eine soziale Institution ist dadurch definiert, dass Akteure in wiederkehrenden Situationen bestimmten Rollenerwartungen genügen und damit zur Angleichung wechselseitiger Verhaltenserwartungen beitragen, also Erwartungsverlässlichkeit zwischen zwei oder mehr interagierenden Parteien begründen.“ Siehe Rittberger / Zangl 2003, S. 22.; Jürgen Hartmann vereinfacht den Institutionsbegriff und sieht im Sinne des „rational choice“ jede dauerhafte gemeinsame Problemlösung als eine Institution an. Vgl. Hartmann 2001, S. 50.

⁷⁶ Während der Begriff als solcher anerkannt ist, ist der Theoriediskurs um die Entstehung und Beibehaltung von internationalen Regimen von einer stetigen Kontroverse zwischen Neorealisten und Neolibera- len gekennzeichnet. Vgl. Krasner 1983a.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 21

„Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-

making procedures which actors’ expectations converge in a given area of international relations.

Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude. Norms are standard of behaviour defined

terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscriptions of action. Deci-

sion-making procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice.” 77

Internationale Regime beschränken sich nach dieser Definition auf ein spezifisches Problemfeld oder auch spezifische Interaktionsmuster, wie die Nichtverbreitung von Atomwaffen, den Schutz von Menschenrechten und auch Weltwährungsbeziehungen. ⁷⁸ Im Unterschied dazu wirken internationale Organisationen nicht nur problemfeldbezogen, sondern können auch übergreifenden Bezug auf andere Problemfelder bzw. Regime haben, wie es sich am Beispiel der Vereinten Nationen manifestieren lässt. Der wesentliche Unterschied liegt darin, dass internationale Organisationen „gegenüber ihrer Umwelt als oder jedenfalls wie Akteure auftreten können“. ⁷⁹ Diese Akteursqualität der internationalen Organisationen ist durch ihre organische Struktur bedingt ⁸⁰ , d.h. dem Vorhandensein einer institutionellen Struktur, der verschiedene supranationale Kompetenzen eingeräumt worden sind. Es existieren dabei drei Rollenbilder der Internationalen Organisationen: Instrument, Arena und Akteur. 81

Instrument: Internationale Organisationen fungieren hierbei als ‚Als-ob’-Akteure, wobei das Handeln immer von ihren Mitgliedsstaaten fremdbestimmt ist. Arena: Die Verhandlungsergebnisse, die innerhalb einer internationalen Organisa-

Akteur: Internationale Organisationen sind tatsächliche Akteure, die aufgrund zu-

Problematisch erscheint, dass es sich lediglich um bestimmte Sichtweisen handelt und es keine genauen Abgrenzungen zwischen den einzelnen Rollenbildern gibt. So fordert der

⁷⁷ Siehe Krasner 1983b, S. 2.

⁷⁸ Vgl. Müller 1993, S. 57. Zur Kritik an der Regimetheorie siehe: Susan Strange, Cave! Hic Dragones: A Critique of Regime Analysis, in International Organization, Vol. 36, No. 2 (Spring 1982), S. 479-497.

⁷⁹ Siehe Rittberger / Zangl 2003, S. 25. Weiterhin Wolf 2003, S. 416.

⁸⁰ Vgl. Müller 1993, S. 29.

⁸¹ Siehe Rittberger / Zangl 2003, S. 23 ff. Siehe auch Archer 2001, S.68-92; Thorsten Benner und Jan Martin Witte schlagen dagegen vor ein neues Leitbild für internationale Organisationen zu bilden. Dazu befürworten sie drei Rollenbilder für internationale Organisationen: Verhandlungsplattform, Wissens- manager und Implementierungsagentur. Vgl. Benner / Witte 2001, S. 1-8.

2. Begriffsklärung und theoretische Ansätze 22

Politikwissenschaftler Fritz Scharpf, dass man bei komplexen Akteuren „zwischen ‚kollektiven Akteuren’, die von den Präferenzen ihrer Mitglieder abhängig sind und von diesen kontrolliert werden, und ‚kooperativen Akteuren’, die über ein hohes Maß an Unabhängigkeit von den letztlichen Nutznießern ihres Handelns verfügen und deren Aktivitäten von Arbeitnehmern ausgeführt werden, deren eigene Interessen durch Arbeitsverträge neutralisiert werden“ unterscheidet. ⁸² Bei der Betrachtung des IWF spiegelt sich dieser Zwiespalt wider. Die führenden Organe des IWF sind aufgrund der Entsendung ihrer Vertreter aus den Mitgliedsländern augenscheinlich von deren Interessen geleitet, während der Stab des IWF vornehmlich mit Beamten besetzt und an die Organisation gebunden ist. Freilich ist dies ein Problem aller akteurstheoretischen Konzepte oberhalb der individuellen Ebene. Fraglich ist, inwieweit die Theorien der Internationalen Beziehungen solche oder ähnliche Problemkonstellationen berücksichtigen. Im Folgenden soll nun anhand der zwischen den beiden rationalistischen Theorien, Neorealismus und Neoinstitutionalismus, geführten Debatte ⁸³ ein grundlegendes Verständnis für die Voraussetzungen und Bedingungen zwischenstaatlicher Kooperation durch Institutionen geschaffen werden. Es werden die jeweiligen Grundannahmen der Theorieschulen dargelegt und deren Bemessung der Bedeutung von Institutionen herauskristallisiert.

2.2.1 Der Neorealismus

Der Neorealismus wurde maßgeblich geprägt durch Kenneth Neal Waltz, der in seinem Hauptwerk Theory of International Politics ⁸⁴ das internationale System als Schlüsselkonzept der Internationalen Beziehungen konstruierte. Die von Waltz geprägte Strömung wird deshalb auch als struktureller Realismus bezeichnet. Der Neorealismus findet seine theoriegeschichtliche Basis im klassischen Realismus. 85

Gemäß des neorealistischen Paradigmas bildet das Sammelsurium von souveränen Staaten ein Staatensystem ⁸⁶ . Der Ansatz von Waltz ist staatszentrisch ⁸⁷ ohne dabei die Binnenstruktur des Staates zu berücksichtigen. Die Grundlage bilden dabei die Beobacht-

⁸² SieheScharpf 2000, S. 101.

⁸³ Ein ausführlicher Überblick zu den verschiedenen Positionen findet sich in folgendem Sammelband: Baldwin (Hrsg.) 1993.

⁸⁴ Waltz 1979.

⁸⁵ Eine wesentliche Unterscheidung ist die differenziertere Sichtweise des Neorealismus in Bezug auf den Machtbegriff. Die klassischen Realisten sehen Macht vor dem Hintergrund von sicherheitsstrategischen Faktoren, während Neorealisten der wirtschaftlichen Stärke ebenfalls eine wichtige Rolle bei der Bewertung des Machtpotenzials zugestehen. Vgl. Waltz 1979, S. 129ff. Chris Brown weist daraufhin, dass einige Realisten keinen Grund sehen, der das Prefix ‘Neo’ der neueren Realismusströmungen rechtfertigen würde. Vgl. Brown 2001, S. 44.

⁸⁶ Dieses Staatensystem wird im Allgemeinen als „Westfälisches System“ bezeichnet.