Braucht Europa eine Verfassung - ein Verfassungscheck

Inhaltsverzeichnis

1.  Fragestellung  3

2.  Zur Historie der Verfassungsdiskussion  5

3.  Definition und Inhalt des Verfassungsbegriffes  9

4.  Hat Europa bereits eine Verfassung bzw hat das primäre  

  Gemeinschaftsrecht der EU Verfassungscharakter  12

5.  Argumente für eine Verfassung  17

6.  Argumente gegen eine Verfassung  23

7.  Abschließende Betrachtung  25

8.  Quellen und Literaturverzeichnis  28

9.  Anhang  32

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1. Fragestellung

Die Einberufung eines Konvents zur Zukunft Europas am 15. Dezember 2001 durch die Konferenz von Laeken bedeutet eine besondere Herausforderung für die Bürger Europas, ihre Parlamente und Regierungen. Die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union stellen erneut die Frage „einer Verfassung für die europäischen Bürger“. Die Antwort wird im Rahmen der europäischen Zukunftsdebatte in die Hand des „Konvents zur Zukunft Europas“ gelegt. Der Konvent hat die Verfassungsdebatte zu führen. Dieser nahm seine Arbeit am 28. Januar 2002 auf und nach einer umfassenden Verfassungsdebatte soll im Sommer diesen Jahres ein Verfassungsentwurf den Regierungschefs vorgelegt werden. Im Sommer 2004 wird es zu einer Regierungskonferenz kommen, die die Ergebnisse des Konvents in die Verträge einarbeiten soll. Bemerkenswert an der Forderung nach einer Verfassung für die Europäische Union ist die Tatsache, dass die Verfassungsdebatte bisher in bzw. als Reaktion auf Krisensituationen der Union geführt wurde. An diesem Punkt stellt sich die Frage, ob die Europäische Union derzeit in einer Krise steckt oder ob die gegenwärtige Verfassungsdebatte andere Ursachen hat ?

Die momentanen Hauptprobleme der Europäischen Union sind zweifelsohne das Missverhältnis zwischen der enormen ökonomischen Verflechtung der Mitgliedsstaaten und der losen politischen Verflechtung. Zum anderen gilt das Demokratiedefizit der Entscheidungsprozesse auf europäischer Ebene als ernstzunehmendes Problem, da die vielfach diskutierte Kompetenzverlagerung zugunsten der Union bei gleichbleibenden Entscheidungsstrukturen das Demokratiedefizit verschärfen könnte. Im den folgenden Abschnitten möchte ich zunächst auf die Vorgeschichte der Verfassungsdebatte innerhalb der Europäischen Union eingehen, um ein Verständnis für die historische Dimension zu vermitteln.

Weiterhin gilt es zu klären, ob die Unionsbürger in Form der Gemeinschaftsverträge bereits implizit eine Verfassung haben - die Forderung nach einer solchen wäre damit überflüssig.

Dafür scheint es zunächst notwendig den Verfassungsbegriff hinreichend zu definieren. In einem letzten Schritt gilt es die Argumente pro bzw. contra einer europäischen Verfassung die in der Verfassungsdebatte angebracht

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werden aufzuzeigen und gegeneinander abzuwägen, um die Chancen, den

Sinn und die Voraussetzungen einer möglichen europäischen Verfassung

abschließend zu diskutieren .

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2. Zur Historie der Verfassungsdiskussion

Der Europäischen Union eine Verfassung zu geben hat eine lange Tradition und diese streift einige berühmte Namen wie Abbé de Saint Pierre oder Immanuel Kant, einige Widerstandsvereinigungen während des zweiten Weltkrieges 1 und Winston Churchill, der seine Vision der „Vereinigten Staaten von Europa“ in Zürich 1946 vorlegte 2 . Es folgten eine Reihe von Initiativen und Impulsen in den folgenden vier Jahrzehnten, um der Europäischen Union eine Verfassung zu verleihen. Der Entwurf der „Europäischen Politischen Gemeinschaft“ (1953) markierte in diesem Zusammenhang den Beginn der Verfassungsdiskussion auf supranationaler Ebene zwischen den EU-Staaten. Es sollten noch einige Berichte, Pläne und Entwürfe folgen (Fouchet-Plan, 1961; Davignon-Bericht, 1970; Tindemans-Bericht, 1976; Spinelli-Entwurf, 1984; Maastrichter Vertrag, 1992; Hermann-Bericht, 1994).

Die nächste Etappe in der Reihe der Verfassungsdebatten markierte dann zu Beginn der deutschen Ratpräsidentschaft der Europäischen Union die von Bundesaußenminister Joschka Fischer gehaltene Rede vor dem Europäischen Parlament, dass eine Diskussion über eine europäische Verfassung zustande kommen möge. Diese möglichst breit angelegte Diskussion sollte „Klarheit und Orientierung“ über „wichtige Zielfragen“ schaffen und so „neue Impulse für die politische Integration bringen“ 3 . Ein gesamteuropäischer Verfassungsdiskurs entwickelte sich und erhielt durch die Humboldt- Rede von Joschka Fischer als Privatmann vor der Berliner Humboldt-Universität 4 und der Diskussion um die „EU-Grundrechtscharta“ zusätzliche Dynamik. Die Rede Fischers fand innerhalb Deutschlands breite Zustimmung 5 , die französische Seite reagierte zunächst zwiespältig 6 .

1 Schneider, H.: Gesamteuropäische Herausforderungen an eine Europäische Union, 1991, S.125.

2 Weidenfeld, W.: Die Reformbilanz der Europäischen Gemeinschaft: Bundesrepublik Europa als Perspektive?, 1986, S.28, und Hertel, W.: Supranationalität als Verfassungsprinzip. Normativität und Legitimation als Elemente des Europäischen Verfassungsrechts, Diss. Univ. Tübingen, 1998, S.21.

3 Rede vom 12. Januar 1999 vor dem EP in Straßburg, http://www.uni-koeln.de/wiso-fak/powi/wessels/veran/WS0102/HSnizza/links.htm 4 Fischer, J.: Vom Staatenbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration. Rede am 12. Mai 2000 in der Humboldt-Universität in Berlin, http://www.auswaertiges-amt.de/4_europa/index.htm 5 Frankfurter Rundschau, 13. 5. 2000: „Mit der Schwerkraft zum Ziel“ und FAZ, 13.5.2000 „Fischer greift nach dem europäischen Rettungsring“.

6 Die französische „Zurückhaltung“ in Fragen der Europapolitik hat auch innenpolitische Gründe.

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Die Diskussion einer möglichen europäischen Verfassung wurde aber von mehreren Staatspräsidenten gleichermaßen aufgegriffen. In den Reden der Staatspräsidenten Ciampi 7 in Leipzig und Chirac 8 in Berlin, Lipponen 9 in Brügge und Ministerpräsident Verhofstadt 10 in Brüssel wird deutlich, dass die Verfassungsdebatte aktueller denn je ist. Dennoch ist der Verfassungsgedanke für die angelsächsische Tradition weniger bedeutsam als sie für Kontinentaleuropa ist. Die „unwritten constituiton“ ist in Großbritannien nach wie vor Leitbild. Tony Blair 11 beteiligte sich nichtsdestoweniger an der Debatte, auch wenn Blair einen konsolidierten Text ablehnt. Die Konferenz von Nizza (Dezember 2000) markierte hinsichtlich der Ergebnisse eine Ernüchterung für die zuvor so visionär geführte Diskussion über mögliche Form, Inhalt und Ausgestaltung einer europäischen Verfassung. Die Verfassungsfrage wurde bewusst ausgeklammert und nicht explizit behandelt. Für die weitere Verfassungsdebatte traf der Europäische Rat jedoch eine ausschlaggebende Entscheidung. Auf das Betreiben von Deutschland und Italien hin, wurden in der „Erklärung zur Zukunft der Union“ konkrete Angaben über Inhalt und Ablauf des „Post-Nizza-Prozesses“ gemacht.

Der Erklärung zufolge sollten die EU-Mitgliedsstaaten eine breiter angelegte und eingehendere Diskussion über die Zukunft Europas anregen.

Die wesentlichen Fragen, die bei diesem Post-Nizza-Prozess behandelt werden sollen, stellen nunmehr keine sog. „left overs“ der vergangenen Regierungskonferenz dar (in Analogie zu Nizza, das die „left overs“ des Vertrags von Amsterdam zu klären hatte), sondern sind Fragen, die zu einer Konstitutionalisierungsdebatte der Union führen.

Das knappe Maastricht - Referendum hat nicht nur die Parteien in europafreundliche und skeptische Flügel gespalten, sondern auch zu einer Unsicherheit in der Europapolitik überhaupt geführt: Die „Mobilisierung der Menschen für Europa“ werde seit Maastricht als „Störung der nationalen Demokratie empfunden“, weil sie zu „nationalen Spaltungen der Interessen“ führe. Siehe dazu: Arnaud, Jean-Louis: Die Franzosen und Europa: „Der Stand der Debatte in Frankreich bei Eröffnung der französischen Ratspräsidentschaft“. Studien und Forschung Nr. 10, Notre Europe, Groupement d’Études et de Recherches, Paris, Juli 2000, S. 3.

7 Ciampi, C.A., Rede anlässlich der Verleihung der Ehrendoktorwürde der Universität Leipzig, Juli 2000, http://www.dgap.org/IP/ip0008/ciampi060700.html 8 Chirac, J., Mit Deutschland und Frankreich eine Avantgarde bilden. Die Europa Rede des französischen Staatspräsidenten vor dem Deutschen Bundestag in Berlin, FAZ Nr. 147, S.10-12 9 Lipponen, P., Rede vom 10. November 2000 in Brügge, http://www.zeit.de/2000/50/Politik/200050_nach_nizza.html 10 Verhofstadt, G., Rede vom 21. September 2000, http://www.uni-koeln.de/wiso- fak/powi/wessels/veran/WS0102/HSnizza/links.htm 11 Blair, T., Rede vom 6. Oktober 2000 vor der Warschauer Börse, http://www.uni- koeln.de/wiso-fak/powi/wessels/veran/WS0102/HSnizza/links.htm _ Braucht Europa eine Verfassung? – Ein Verfassungscheck_

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Dieser Gewichtung Rechnung tragend wurde vorgeschlagen, nicht vom „Post-Nizza-Prozess“ zu sprechen, sondern programmatisch vom „Europäischen Verfassungsprozess“ oder der „europäischen Zukunftsdebatte“ zu reden.

Im Anschluss an den Ratsgipfel von Nizza (Dezember 2000) wurden sodann in der Erklärung Nr. 23 des Vertrags von Nizza die zeitlichen, inhaltlichen und prozessualen Komponenten der Diskussion 12 über die Zukunft der EU dargelegt. Als erste umfassende Diskussionsphase gilt die Etappe zwischen dem Gipfel von Nizza (Dezember 2000) und dem Gipfel von Laeken (Dezember 2001). Die Erklärung von Laeken und damit zunächst die gesamte Verfassungsdebatte mündete in der Einsetzung eines Konventes, der sich mit der Frage der Zukunft Europas und insbesondere mit der Frage nach einer europäischen Verfassung befassen soll. Das unter Führung des 75-jährigen Valéry Giscard d'Estaing 105köpfige Gremium soll die nächste Regierungskonferenz 2002 vorbereiten und Beschlussvorlagen erarbeiten 13 . Der Konvent hat bereits eine vorläufige Verfassung erarbeitet, über deren endgültiges Format aber noch verhandelt wird 14 . Die gegenwärtige zweite Etappe, die die Arbeit des Konvents umfasst (März 2002 - März 2003), soll einen Entwurf einer Verfassung der Union zum Ergebnis haben. Die Konferenz von Laeken kann jedoch im Hinblick auf die Verfassungsdebatte als ein Meilenstein angesehen werden. Die Frage nach einer Europäischen

Verfassungsgebung Regierungskonferenz wird sich der Beantwortung dieser Frage nicht entziehen können. Bemerkenswert an der Einrichtung und den Arbeitsmechanismen des Konventes ist der Versuch die europäischen Bürger durch aktive Partizipation an der Gestaltung einer europäischen Zukunft teilhaben zulassen. Die Verfassungsdebatte bietet die große und absehbar einzige Chance, auf die latente Unzufriedenheit der Bürger mit den oft noch als zu wenig transparent wahrgenommenen Institutionen zu reagieren.

12 In dem oben erwähnten Bericht des EP über die „Konstitutionalisierung der Verträge“ wird u.a. nachdrücklich darauf hingewiesen, „dass die Verabschiedung einer europäischen Verfassung nur das Ergebnis einer breiten öffentlichen Debatte sein kann, die nach einem demokratischen Prozess innerhalb der Europäischen Union eingeleitet wird und das Verfahren deshalb keinesfalls ausschließlich auf zwischenstaatliche Verhandlungen beschränkt bleiben darf.“ 13 Zur Zusammensetzung des Konventes siehe Anhang 14 Verfassungsentwurf von Oktober 2002 ist abrufbar unter:

http://www.whi-berlin.de/Verfassungsentwürfe _ Braucht Europa eine Verfassung? – Ein Verfassungscheck_

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Die Verabschiedung der so erarbeiteten Verfassung soll nach Zustimmung des Europäischen Parlaments Gegenstand eines zeitgleich in all jenen Mitgliedstaaten abgehaltenen Referendums sein, die dieses Ratifizierungsverfahren vorsehen.

Um entscheiden zu können, ob die Europäische Union bereits eine Verfassung hat und eine bloße Revision der konstituierenden Verträge dem Vorstellungsbild einer Verfassung gleichkommt 15 und somit insgesamt als wünschenswertes Ergebnis der Arbeit des Konventes gelten kann, gilt es zunächst das Wesen einer Verfassung zu definieren. In einem weiteren Schritt muss der Verfassungscharakter der bestehenden Europäischen Verträge analysiert werden, um das mögliche Vorhandensein einer europäischen Verfassung herauszustellen. Eine Diskussion über den Sinn der Schaffung einer Verfassung könnte andernfalls überflüssig sein. .

15 Pernice, Welche Verfassung braucht Europa?, WHI-Paper 3/02, S.1 _ Braucht Europa eine Verfassung? – Ein Verfassungscheck_

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3. Definition und Inhalt des Verfassungsbegriffs

Um eine hinreichende Definition des Begriffes Verfassung zu ermöglichen ist es wesentlich den deskriptiven Verfassungsbegriff vom normativen Verfassungsbegriff abzugrenzen 16,17 . Im deskriptiven Sinne hat jede Gemeinschaft eine Verfassung, sei es eine Bande von Kriminellen, eine Pfandfindergruppe oder ein Verein. Die deskriptive Dimension beschreibt eher einen Zustand als ein Gefüge von erlassenen Rechten und Regeln. An diesem Punkt knüpft der normative Verfassungsbegriff an. Die normative Begriffsdimension einer Verfassung meint die Etablierung einer rechtlichen Grundordnung des Gemeinwesens wie sie Ende des 18. Jahrhunderts in Frankreich und den USA im Zuge von Revolutionen entstanden ist. Jene Revolutionen führten nicht nur zu einem Austausch des Herrschenden bzw. der Regierung sondern die Legitimationsbasis von Herrschaft wurde gänzlich neu begründet. Das Neue am normativen Konzept der Verfassung war das die Legitimation der Staatsgewalt durch das Volk eine bedingende Voraussetzung wurde, da die gottgegebene Legitimation obsolet war. Jenes Verständnis einer Verfassung hat sich ständig ausgebreitet und mittlerweile universell durchgesetzt 18 . Politische Herrschaft wurde künftig aus dem Konsens der Herrschaftsunterworfenen heraus legitimiert. Der Staat sollte nur noch schützend und koordinierend eingreifen, den Individuen bzw. den gesellschaftlichen Funktionsbereichen weitgehende Autonomie ermöglichen 19 . Dafür benötigte man ein Gewaltmonopol des Staates. Das ehemals absolutistisch begründete Gewaltmonopol wurde aber auf eine neue Grundlage gestellt. Träger der Staatsgewalt sollte von nun an das Volk sein. Ausübung der Staatsgewalt war nunmehr nur noch im Auftrage dieses Volkes zulässig und ausschließlich für die Zwecke, für die es das Volk vorgesehen hatte. Diese konsensabhängige und zweckgebundene Herrschaft benötigt verschiedene Einrichtungen und Regulierungen.

Man musste sich über Bedingungen legitimer Herrschaft verständigen: „Die Frage lautete also wie sich die Staatsgewalt rechtlich binden ließ, wenn Recht ihr eigenes Produkt war“ 20 . Der Verfassung kommt die

16 Hertel, W.: Supranationalität als Verfassungsprinzip. Normativität und Legitimation als Elemente des Europäischen Verfassungsrechts,1999,S.29 17 Grimm, D.: Braucht Europa eine Verfassung?,1995, S.16.

18 ebd.

19 ebd., S.20 20 ebd. S.21 _ Braucht Europa eine Verfassung? – Ein Verfassungscheck_

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