II

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis.   V

Tabellenverzeichnis.   VI

Abk  ürzungsverzeichnis  VII

1.  Einleitung.  1

2.  Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute als Teil des deutschen  

Bankensystems   2

2.1.  Abgrenzung und Aufbau des deutschen Bankensystems  2

2.2.  Sparkassensektor als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe  3

2.3.  Sparkassen als lokale Ebene des Sparkassensektors  4

2.3.1.  Merkmale  4

2.3.2.  Rechtliche Rahmenbedingungen  6

2.3.3.  Organisatorischer Aufbau  8

2.3.4.  Eigentumsverhältnisse  8

2.4.  Effizienz (und Effektivität) von Sparkassen.  9

3.  Bedeutung der Corporate Governance für Sparkassen  11

3.1.  Begriff und Gegenstand.  12

3.2.  Ökonomische Erklärungsansätze als Grundlage der Soll-Konzeption  

f  ür effiziente Governance-Strukturen von Sparkassen  15

3.2.1.  Analyseobjekt Sparkasse im ökonomischen Kontext.  16

3.2.1.1.  Mehrstufige Prinzipal-Agenten-Beziehung.  16

3.2.1.2.  Zusammenwirken der ökonomischen  

Erkl  ärungsansätze  18

III

3.2.2.  Prinzipal-Agenten-Beziehungen als Ausgangspunkt der Soll-  

Konzeption.   20

3.2.2.1.  Informationen  20

3.2.2.2.  Kontrollen.  21

3.2.3.  Verhaltenssteuerung durch Verfügungsrechte.  23

3.2.4.  Einflussfaktor Transaktionskosten.  25

3.2.5.  Zusammenfassung der Analyse-Aspekte.  26

4.  Erarbeitung von Empfehlungen für effiziente Governance-Strukturen  

von  Sparkassen.  26

4.1.  Einfluss der Bürger als originäre Prinzipale.  27

4.1.1.  Möglichkeiten und Anreize zur Kontrolle ihrer Vertreter  27

4.1.2.  Verbesserung des Informationsangebots  28

4.2.  Gewährträger (Politiker) als Vertreter der Bürger.  29

4.2.1.  Zielsetzung der Sparkasse.  29

4.2.2.  Verfügungsrechte der Gewährträgerkörperschaft.  32

4.2.3.  Ziele der Politiker  33

4.3.  Externe Kontrollmechanismen zur Disziplinierung der  

Gesch  äftsführung.  36

4.3.1.  Märkte.  36

4.3.1.1.  Kontrollpotenzial  36

4.3.1.2.  Diskussion der Privatisierung.  37

4.3.2.  Institutionalisierte Kontrollen  38

4.3.2.1.  Möglichkeiten der Staatsaufsicht.  38

4.3.2.2.  Jahresabschlusses als Rechenschaft der  

Gesch  äftstätigkeit  39

4.4.  Kontrollorgan der Sparkasse  40

4.4.1.  Zusammensetzung und Aufgaben.  40

4.4.2.  VWR im Spannungsverhältnis  42

4.4.3.  Empfehlungen zur Verbesserung der Kontrolltätigkeit  45

IV

4.5.  Beziehung des Geschäftsführungs- und Überwachungsorgans.  46

4.5.1.  Enge Verzahnung der Aufgaben.  46

4.5.2.  Problem des politischen Einflusses  47

4.6.  Geschäftsführungsorgan der Sparkasse  49

4.6.1.  Aufbau und Kompetenzen  49

4.6.2.  Interessen des Vorstands.  50

4.6.3.  Empfehlungen für eine optimale Geschäftsführung  52

4.7.  Zusammenfassung der Empfehlungen.  54

5.  Kodifizierung der Empfehlungen  55

6.  Abschlussbemerkungen  57

Anhang 58   

Literaturverzeichnis   69

V

Abbildungsverzeichnis   

Abb.  1: Mehrstufige PA-Beziehungen in öffentlichen Unternehmen  

Abb.  2: Das deutsche Bankensystem.  

Abb.  3: Aufbau des Sparkassenwesens  

Abb.  4: Sparkassen-Finanzgruppe (Stand: 31.12.2002)  

Abb.  5: Rechtsform öffentlicher Betriebe  

Abb.  6: Mögliche Ursachen für die Schieflage einer Sparkasse  

Abb  7: Balanced Scorecard mit öffentlichem Auftrag  

VI

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Geschäftsvolumen deutscher Kreditinstitute (Dezember 2003)..................... 59

Tab. 2: Ausgewählte Corporate Governance-Definitionen ........................................ 64

Tab. 3: Unterscheidungsmerkmale Unternehmensverfassung - Corporate

Governance..................................................................................................... 65

Tab. 4: Verteilung der Verfügungsrechte in Sparkassen ............................................ 66

Tab. 5: Die Wirkung marktlicher Kontrollmechanismen auf das Verhalten der

Vorstände........................................................................................................ 67

Tab. 6: Die Wirkung institutioneller Kontrollmechanismen auf das Verhalten

der Vorstände.................................................................................................. 67

VII

Abkürzungsverzeichnis

Abb. Abbildung AG Aktiengesellschaft bzw. Die Aktiengesellschaft (Zeitschrift) akt. aktualisierte Art. Artikel Aufl. Auflage BaFin Bundesanstalt für die Finanzdienstleistungsaufsicht BbgSpkG Brandenburgisches Sparkassengesetz BdB Bundesverband deutscher Banken bearb. bearbeitete bspw. beispielsweise bzw. beziehungsweise DBW Die Betriebswirtschaft (Fachzeitschrift) d.h. das heißt Diss. Dissertation DSGV Deutscher Sparkassen- und Giroverband e.V., Bonn ebd. ebenda erw. erweiterte f. folgende ff. fortfolgende GG Grundgesetz H. Heft Habil. Habilitation HGB Handelsgesetzbuch hrsg. herausgegeben Hrsg. Herausgeber HWB Handwörterbuch i.d.R. in der Regel IDW Institut der Wirtschaftsprüfer i.e.S. im engeren Sinn i.S. im Sinn IWF Internationaler Währungsfond JA Jahresabschluss

VIII

Jg. Jahrgang JoF The Journal of Finance (Zeitschrift) KWG Kreditwesengesetz n.h.M. nach herrschender Meinung No. Number Nr. Nummer PA Prinzipal-Agent s. siehe S. Seite S-Finanzgruppe Sparkassen-Finanzgruppe sog. sogenannte/n SpkG Sparkassengesetz des Landes Tab. Tabelle TAK Transaktionskosten u.a. unter anderem, und andere überarb. überarbeitete u.d.T. unter dem Titel Univ. Universität usw. und so weiter Vgl. Vergleiche Vol. Volume VWR Verwaltungsrat WISU Das Wirtschaftsstudium (Zeitschrift) WPg Die Wirtschaftsprüfung z.B. zum Beispiel ZBB Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft ZfB Zeitschrift für Betriebswirtschaft zfbf Schmalenbachs Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung ZfgK Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen ZögU Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen z.T. zum Teil zugl. zugleich

1

1. Einleitung

Seit Jahren wird die Privatisierung öffentlich-rechtlicher Unternehmen durchgeführt und gefordert. Auch der Bankenmarkt befindet sich im Umbruch. Erst kürzlich war die Privatisierung der Sparkasse Stralsund ein heiß diskutiertes Thema. Es besteht die Annahme, dass private Unternehmen effizienter sind als öffentliche Unternehmen. Somit erhofft man sich mit Hilfe der Privatisierung Effizienzgewinne. Die Effizienz von Unternehmen wird aktuell unter dem Begriff Corporate Governance diskutiert. Dabei werden die aus der Trennung von Eigentum und Unternehmensführung resultierenden Probleme untersucht. Interne Strukturen sowie externe Einflüsse finden Beachtung.

In Deutschland gibt es verschiedene Corporate Governance-Gesetze sowie Corporate Governance-Kodizes. Diese beziehen sich jedoch auf börsennotierte

Aktiengesellschaften. Teilweise wird ein Corporate Governance-Kodex für öffentlichrechtliche Kreditinstitute in Erwägung gezogen. ¹ In der Diplomarbeit steht die Sparkasse als öffentlich-rechtliches Kreditinstitut und Basis der Sparkassen-Finanzgruppe im Fokus. Die Leitung, Organisation und Kontrolle der Sparkasse wird im Hinblick auf Defizite untersucht. Für die identifizierten Schwachpunkte werden Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt.

Sparkassen erfüllen einen öffentlichen Auftrag, d.h. sie nehmen Funktionen der Daseinsvorsorge wahr. Dafür arbeiten sie eng mit ihrer Kommune zusammen. Der politische Einfluss auf die Arbeit der Sparkasse wird immer wieder kritisiert. Oft wird die Privatisierung gefordert. Es wird gesagt, dass die Interessen der Vorstände und die Interessen der eigentlichen Eigentümer (Bürger) auseinander gehen können, wenn die Geschäftstätigkeit politisch beeinflusst wird. ² Im Rahmen der Analyse wird u.a. der Einfluss der Politik untersucht und die sich daraus für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags ergebenden Konsequenzen.

Die Arbeit besteht aus 6 Teilen. Im 2. Teil werden die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute insbesondere die Sparkassen näher charakterisiert. Aufgrund der Effizienzdiskussion werden dann die Corporate Governance-Aspekte auf die Situation der Sparkassen bezogen, definiert. Mit Hilfe verschiedener ökonomischer Theorien werden sodann optimale Aspekte für die Strukturen der Sparkassen herausgestellt. Der

¹ Vgl. Eigendorf/Schwaldt (2003).

2

Schwerpunkt der Ausführungen liegt im 4. Teil. Dort werden die gegebenen Beziehungen und Strukturen der Sparkasse mit Hilfe der ökonomischen Theorien analysiert. Basierend darauf werden Lösungsvorschläge für identifizierte Probleme herausgestellt. Der vorletzte Teil bildet die Diskussion der bestmöglichen Verankerung der Empfehlungen. Mit abschließenden Bemerkungen wird die Arbeit beendet.

2. Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute als Teil des deutschen Bankensystems Einführend sollen die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute als Teil des deutschen Bankensystems und als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe dargestellt werden. Die Sparkassen, als Basis der Sparkassen-Finanzgruppe, stehen im Mittelpunkt der Diplomarbeit. In Vorbereitung auf die Diskussion der Unternehmensführung undkontrolle, sprich CG, werden besondere Charakteristika, rechtliche Gegebenheiten, der Aufbau sowie die Eigentumsverhältnisse von Sparkassen erläutert. Die immer wieder in der Diskussion stehende Effizienz von Sparkassen und die Relevanz effizienter Arbeit führen zum Problem der Corporate Governance über.

2.1. Abgrenzung und Aufbau des deutschen Bankensystems Bankensysteme ³ Wesentliche Elemente marktwirtschaftlicher sind die

Zentralnotenbanken und die Geschäftsbanken. Erstgenannte verfolgen als Monopolbetriebe gesamtwirtschaftliche Ziele und sind für die Funktionsfähigkeit des Kreditwesens insgesamt verantwortlich. Letztgenannte stehen im Wettbewerb und orientieren sich an einzelwirtschaftlichen Zielen. Maßgebliches

Unterscheidungskriterium für die Geschäftsbanken ist der Umfang der von ihnen angebotenen Bankdienstleistungen. Daher wird eine Einteilung in Universal- und Spezialbanken vorgenommen. ⁴ Im deutschen Bankensystem dominieren die Universalbanken. 5

Der deutsche Universalbankensektor wird auch als „Drei-Säulen-Modell“ bezeichnet. ⁶ Die drei Säulen sind die privaten Kreditbanken, die Genossenschaftsbanken und die

² Vgl. BdB (2003), S. 24.

³ Als Bankensystem soll die Gruppierung der Finanzinstitute nach sachlichen Ordnungsgesichtspunkten (Funktionen, Geschäfte) verstanden werden. Vgl. Hein (2001), S. 231; s. Anhang Abb. 2: Das deutsche Bankensystem.

⁴ Universalbanken betreiben sämtliche Kreditgeschäfte. Spezialbanken bieten bestimmte Segmente von Bankdienstleistungen an und ergänzen sich in Ihrem Angebot. Vgl. Güde (2001), S. 2067 f.

⁵ Vgl. Güde (2001), S. 2068; Klein (1998), S. 62.

⁶ Vgl. Drost/Dohmen (2004), S. 17.

3

öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute (sog. Sparkassensektor). Diese Gruppen stehen in einem intensiven Wettbewerb. ⁷ Die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute haben gemessen an ihrer Bilanzsumme eine starke Marktstellung. ⁸ Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass öffentlich-rechtliche Institute auch im Spezialbankensektor vorzufinden sind. 9

Die Institute des Sparkassensektors sind die überregional tätige DekaBank Deutsche Girozentrale, die regional tätigen Landesbanken sowie die lokal tätigen Sparkassen. Sie arbeiten mit unterschiedlichen Kompetenzen aufgabenteilig zusammen. ¹⁰ Der Sparkassensektor sowie weitere Unternehmen bilden die Sparkassenorganisation (S-Finanzgruppe). 11

2.2. Sparkassensektor als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe

Die Sparkassenorganisation bietet eine breite Produktpalette an Finanzdienstleistungen für alle Kunden und in allen Regionen an. ¹² Der Verbund hat den verfassungsrechtlichen Gestaltungsauftrag der öffentlichen Hand. Im

marktwirtschaftlichen Wettbewerb soll er die Daseinsvorsorge wahrnehmen und ausgewogene wirtschaftliche Entwicklungschancen in allen Regionen ermöglichen. ¹³ Für die (vertikale) Arbeitsteilung im Verbund ist das Subsidiaritätsprinzip charakteristisch. ¹⁴ Die Unternehmen und Institute arbeiten jeweils auf speziellen Geschäftsfeldern und kooperieren untereinander. 15

Die Sparkassenorganisation ist hierarchisch aufgebaut. Die Willensbildung erfolgt jedoch nicht von oben. Die Basis bilden die dezentral organisierten und lokal agierenden Sparkassen. Sie und ihre Gewährträger sind auf der regionalen Ebene Mitglieder des regionalen Sparkassen- und Giroverbands. ¹⁶ Der Verband berät die Sparkassen, vertritt ihre Interessen überregional und führt Prüfungen durch. 17

⁷ Vgl. Berndt (2001), S. 8; DSGV (2000), S. 2.

⁸ S. Anhang Tab. 1: Geschäftsvolumen deutscher Kreditinstitute.

⁹ Vgl. Klein (2003b), S. 28.

¹⁰ Vgl. Klein (2003a), S. 116; s. Anhang Abb. 3: Der Aufbau des Sparkassenwesens.

¹¹ Vgl. Klein (2003a), S. 114; Klein (2003b), S. 17; s. Anhang Abb. 4: Die Sparkassen-Finanzgruppe.

¹² Vgl. Berndt (2001), S. 5 f.

¹³ Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959.

¹⁴ Subsidiaritätsprinzip: Das was die Sparkasse vor Ort nicht anbieten kann, stellen die anderen Institute und Unternehmen der S-Finanzgruppe zur Verfügung. Vgl. Berndt (2001), S. 6.

¹⁵ Vgl. Donges u.a. (2001), S. 10.

¹⁶ Vgl. Langschied (1993), S. 10; § 2 IV BbgSpkG.

¹⁷ Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959.

4

2.3. Sparkassen als lokale Ebene des Sparkassensektors

2.3.1. Merkmale

Sparkassen sind öffentliche Unternehmen. Öffentliche Unternehmen sind Wirtschaftseinheiten, die sich ganz oder überwiegend im Eigentum der Gebietskörperschaft (Staat, Gemeinde) befinden und auf deren Leitung die öffentliche Hand maßgeblichen Einfluss hat. ¹⁸ Sparkassen sind Anstalten des öffentlichen Rechts. Sie sind rechtlich, organisatorisch und wirtschaftlich selbständig. ¹⁹ Als Anstalt des öffentlichen Rechts müssen sie einen Anstalts- bzw. Gewährträger haben. ²⁰ Da Sparkassen Kommunalunternehmen sind ²¹ , sind das die Kommunen. 22

Bis zum Jahre 2005 ²³ haftet der Gewährträger unbegrenzt für Verbindlichkeiten der Sparkasse und übernimmt jeden Verlust, der das Sparkassen-Eigenkapital übersteigt. Gewährleistet wird das durch die Gewährträgerhaftung ²⁴ und Anstaltslast ²⁵ . Hinter der Sparkasse steht sozusagen das gesamte Vermögen der Kommune. ²⁶ Diese verfügt über unendliche Ressourcen, da sie zur Sicherung ihres Haushalts Steuern und Abgaben erheben kann. ²⁷ Daher werden Sparkassen als nicht konkursfähig bezeichnet. ²⁸ Jedoch auch die Kommunen können in Finanznöte gelangen. 29

Allerdings treten neben die Haftungsverpflichtungen der Gewährträger die Sparkassenstützungsfonds der S-Finanzgruppe. Diese können aushelfen bevor die

¹⁸ Vgl. Jung (2002), S. 109; s. Anhang Abb. 5: Rechtsform öffentlicher Betriebe.

¹⁹ Vgl. Schlierbach (2003), S. 58.

²⁰ Vgl. Schlierbach (2003), S. 41 f.; § 1 BbgSpkG.

²¹ Vgl. Cronauge/Westermann (2003), S. 156.

²² Vgl. Schlierbach (2003), S. 41 f.; Unter Kommune werden die öffentlich-rechtlichen Körperschaften, wie Gemeinden, Städte, Kreise und Zweckverbände verstanden. Vgl. Güde (2001), S. 2071; Klein (1998), S. 85; Schindler/Neuberger (2000), S. 7; § 1 I BbgSpkG.

²³ 2005 wird die Gewährträgerhaftung aufgehoben und die Anstaltslast durch eine Eigentümerbeziehung nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen ersetzt. Das wurde 2001 von den Bundes- und Landesgesetzgebern mit der Europäischen Kommission vereinbart. Vgl. Sablotny (2002), S. 2250 f. Der öffentliche Eigentümer haftet dann auf die Höhe seiner Einlage begrenzt. BdB (2002), S. 39.

²⁴ Die Gewährträgerhaftung besteht im Außenverhältnis, d.h. sie bezieht sich auf die Rechtsbeziehung zwischen der Sparkasse und ihren Gläubigern. Vgl. Michler (2001), S. 173; § 3 I BbgSpkG; Sie ist in der Praxis nie in Anspruch genommen worden. Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.

²⁵ Die Anstaltslast besteht im Innenverhältnis, d.h. zwischen der Sparkasse und ihrem Gewährträger. Vgl. Michler (2001), S. 173; Der Gewährträger hat die Anstalt zur Aufgabenerfüllung mit den nötigen finanziellen Mitteln auszustatten. Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.; Er muss für die fortwährende Funktionsfähigkeit sorgen und die wirtschaftliche Basis sichern. Vgl. Rehm (1989), S. 259; § 3 II BbgSpkG.

²⁶ Vgl. Hartmann-Wendels/Pfingsten/Weber (2000), S. 33.

²⁷ Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089 ff.

²⁸ Vgl. Kronberger Kreis (2001), S. 15; Siekmann (1995), S. 54 ff.

²⁹ Vgl. Burmeister (1989), S. 240 f.; BdB (2003), S. 20; Habeck (2001), S. 113.

5

Gewährträgerhaftung in Anspruch genommen wird. Mit dieser Sicherung wird aus eigener Kraft Vorsorge geschaffen. ³⁰ Die Stützungsfonds bleiben auch nach dem Wegfall der Gewährträgerhaftung bestehen und wurden für die Zeit danach reformiert. 31

Die Haftungsverpflichtungen des Gewährträgers lassen die Bindung der Sparkasse an die Kommune erkennen. Andere Charakteristika der kommunalen Bindung sind bspw. das ausschließliche Recht kommunaler Körperschaften zur Errichtung von Sparkassen sowie das Recht des Gewährträgers die Geschäfte einzuschränken. Ein weiteres Merkmal ist das Regionalprinzip. Danach stimmt das Geschäftsgebiet der Sparkasse mit dem Gebiet des Gewährträgers überein. Für die Sparkasseninstitute bedeutet das, dass sie überschneidungslos nebeneinander stehen und nicht in Konkurrenz treten. ³² Dieses Prinzip soll das Interesse der Sparkasse an der wirtschaftlichen Entwicklung des Gewährträgergebietes sichern und ihr Engagement dort bündeln. 33

Sparkassen sind Instrumente ihrer Kommunen. Mit ihnen betätigen sich die Kommunen wirtschaftlich und versuchen wirtschafts- sowie strukturpolitische Ziele zu erreichen. ³⁴ Diese Bedeutung spiegelt sich in der öffentlichen Aufgabe wider. Der öffentliche Zweck ist die Daseinsgrundlage der Sparkasse. ³⁵ Die als „öffentlicher Auftrag“ bezeichneten Aufgaben orientieren sich am Prinzip der Gemeinnützigkeit. ³⁶ Gemeinnützigkeit wird als die allgemeine Verpflichtung der Sparkassen auf das Wohl ihres Gewährträgergebietes verstanden. ³⁷ Der Begriff ist unbestimmt. Er ist zeitbezogen, vielschichtig und Wandlungen unterworfen. Gemeinnützigkeit bedeutet v.a. die Unterordnung des Gewinnstrebens unter die öffentliche Zielsetzung. Zudem sind Überschüsse, die nicht für die Eigenkapitalbildung benötigt werden, ausschließlich für gemeinnützige Zwecke zu verwenden. ³⁸ Für welche Zwecke die Gewinnausschüttung dienen soll, konkretisiert der Gewährträger. ³⁹ Da die Stärkung des Eigenkapitals

³⁰ Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.

³¹ Vgl. o.V. (2003), S. 21.

³² Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1955; Klein (2003b), S. 48; Donges u.a. (2001), S. 10; Siekmann (1995), S. 39; Schindler/Neuberger (2000), S. 7; § 5 I BbgSpkG.

³³ Vgl. Berndt (2001), S. 7; Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 113.

³⁴ Vgl. Eichhorn (1985), S. 183; Donges u.a. (2001), S. 25; Schlierbach (2003), S. 63.

³⁵ Vgl. Schlierbach (2003), S. 37; Siekmann (1995), S. 24.

³⁶ Vgl. Schlierbach (2003), S. 119.

³⁷ Vgl. Klein (2003b), S. 44.

³⁸ Vgl. Schlierbach (2003), S. 60 ff.; Ausschüttungen sind erst zulässig, wenn die Rücklagen einen bestimmten Anteil an den Gesamteinlagen erreicht haben. Vorrang hat die Stärkung der Eigenkapitalbasis. Vgl. Geiger (1989), S. 1479; § 27 BbgSpkG.

³⁹ Vgl. Schindler/Neuberger (2000), S. 9; Hoppenstedt (2001), S. 1961.

6

vorrangig ist, bestimmt der Landesgesetzgeber ab welcher Höhe Ausschüttungen an den Gewährträger vorgenommen werden können. ⁴⁰ Für Sparkassen ist die Gewinnerzielung für die Eigenkapitalbildung notwendig. Die Kapitalzuführung von außen ist ausgeschlossen. ⁴¹ Aus bundesrechtlicher Sicht hängt davon der mögliche Umfang ihrer Geschäftstätigkeit ab. 42

Sparkassen wurden im 19. Jahrhundert gegründet, um das Angebot der privaten Banken zu ergänzen. Der Zweck war die Ersparnisbildung ärmerer Bevölkerungsschichten zu fördern. ⁴³ Trotz Erfüllung des öffentlichen Auftrags hat sich ihr Geschäftsfeld im Laufe der Zeit dem der privaten Banken angepasst. ⁴⁴ Sie sind im Wettbewerb stehende Wirtschaftsunternehmen. ⁴⁵ Auch wenn sie aufgrund ihrer Rechtsform und in Verbindung mit ihren öffentlichen Aufgaben Teil der öffentlichen, kommunalen Verwaltung sind, haben sie keine obrigkeitliche Zwangsgewalt. ⁴⁶ Die Leistungsbeziehungen zu ihren Kunden sind überwiegend privatrechtlich. 47

2.3.2. Rechtliche Rahmenbedingungen

Es existieren keine bundeseinheitlichen Spezialgesetze für Sparkassen. Das Sparkassenrecht ist vorrangig „föderalistisch“. Die Basis bilden die Sparkassengesetze (SpkG) sowie Sparkassenverordnungen der Bundesländer. Daneben gilt die bundeseinheitliche Gesetzgebung für Kreditinstitute. ⁴⁸ N.h.M. liegt die Zuständigkeit des Bundes im wirtschaftlichen Bereich der Geschäftspolitik und wichtigen organisatorischen Grundfragen, weil er die Stellung der Sparkassen als Institutionen des Bankwesens festlegt. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder liegt in der Organisation und Verwaltung, weil die Sparkassen als Institutionen der mittelbaren Staatsverwaltung

⁴⁰ Vgl. Geiger (1989), S. 1479; § 27 III BbgSpkG; Es sind auch Spenden an den eigenen Träger möglich. Vgl. Schlierbach (2003), S. 274.

⁴¹ Vgl. Burmeister (1989), S. 230; Hoppenstedt (2001), S. 1961; Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 116 f.; Das Vermögen der Sparkasse und das der Kommune wird klar unterschieden. Vgl. Brandt (1993), S. 54; Klein (2003b), S. 40.

⁴² Vgl. Lutter (1991), S. 21; Trosky ^{(1996), S. 63; Wenn Kreditinstitute ihre Geschäftstätigkeit ausweiten wollen, brauchen sie aufgrund gesetzlicher Bestimmungen zusätzliches Eigenkapital. Vgl.} Trosky (1996), S. 63.

⁴³ Vgl. Frischmuth (1995), S. 48.

⁴⁴ Vgl. Burmeister (1989), S. 240 f.; Klein (1998), S. 86; Donges u.a. (2001), S. 7.

⁴⁵ Vgl. Schlierbach (2003), S. 40, 21; Siekmann (1995), S. 17; § 2 I BbgSpkG.

⁴⁶ Vgl. Schlierbach (2003), S. 59.

⁴⁷ Vgl. Klein (2003a), S. 135; Siekmann (1995), S. 17.

⁴⁸ Vgl. Langschied (1993), S. 8.

7

betroffen sind. ⁴⁹ Nach Art. 28 II GG besteht für Sparkassen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. 50

Sparkassen nehmen rechtlich und wirtschaftlich selbständig am Marktgeschehen teil, wobei sie den uneingeschränkten Gesetzen des Marktes unterliegen. In dieser Hinsicht haben sie in Konkurrenz zu privaten Banken weder besondere Vorteile noch Möglichkeiten zu besonderer Machtausübung. ⁵¹ Es gilt u.a. das bürgerliche Recht, das Handelsrecht sowie das Wettbewerbs- und Steuerrecht. ⁵² Der Bund hat ebenfalls Gesetzgebungskompetenz bezüglich dem allgemeinen Recht für Kreditinstitute (KWG). ⁵³ Das KWG differenziert nicht zwischen einzelnen Bankengruppen. Deshalb werden Sparkassen nicht besonders behandelt. ⁵⁴ Die Vorschriften des KWG sind übergeordnetes Bundesrecht. Somit kann das Landessparkassenrecht nichts abweichendes regeln. 55

Das Sparkassenrecht stellt gegenüber dem allgemeinen Bundesrecht des Kreditwesens ein Landessonderrecht dar. Die sachliche Grundlage des Sparkassenrechts liegt im allgemeinen öffentlichen Fürsorgegedanken der Kommune. Dadurch haben die SpkG der Bundesländer inhaltliche Entsprechungen. ⁵⁶ In Anlehnung an das SpkG erlässt der Gewährträger die Satzung der Sparkasse. Diese regelt die Rechtsverhältnisse der Sparkasse. ⁵⁷ Das eröffnet dem Gewährträger Einflussmöglichkeiten und die Durchsetzung von Zielen. Hierbei ist die Übertragung von Aufgaben möglich. Daher besteht an dieser Stelle eine Verknüpfung der hoheitlichen und wirtschaftlichen Tätigkeit. Die Organisation der Sparkassen ist im SpkG detailliert geregelt. ⁵⁸ Sie lässt

⁴⁹ Vgl. Klein (2003a), S. 119; Klein ^{(2003b), S. 39; In den SpkG sind die Rechtsform, Beziehung zum Gewährträger, die Organe, Rechnungslegung, Staatsaufsicht der Länder, Verbandswesen, Aufgabenstellung, innere Organisation, sparkassenspezifisches Geschäftsrecht u.a. kodifiziert. Vgl.} Geiger (1989), S. 1477; Hoppenstedt (2001), S. 1960.

⁵⁰ Vgl. Burmeister (1989), S. 230.

⁵¹ Vgl. Rehm (1989), S. 266.

⁵² Vgl. Siekmann (1995), S. 17.

⁵³ Vgl. Sablotny (2002), S. 2251; Siekmann (1995), S. 17; Das KWG und dessen Begleitvorschriften regeln u.a. die Bankenaufsicht, die Mindestanforderungen an das Betreiben von Kreditinstituten und das Prüfungswesen. Vgl. Klein (2003b), S. 39.

⁵⁴ Eine Ausnahme bildet § 40 I Nr. 1 KWG, der den Schutz des Firmenzusatzes „Sparkasse“ definiert. Vgl. Klein (2003b), S. 39.

⁵⁵ Vgl. Schlierbach (2003), S. 73.

⁵⁶ Vgl. Schlierbach (2003), S. 21.

⁵⁷ Vgl. Frischmuth (1995), S. 9; Donges u.a. (2001), S. 10; Schlierbach (2003), S. 34; § 4 I, III BbgSpkG; Die Verbände der Sparkassen haben sog. Mustersatzungen geschaffen, die einer Vereinheitlichung der einzelnen Satzungen dienen sollen. Vgl. Trosky (1996), S. 64; § 4 II BbgSpkG.

⁵⁸ Vgl. Siekmann (1995), S. 21; § 6 - 21 BbgSpkG.

8

der Kommune dennoch gewisse Freiheiten bei der Ausgestaltung der inneren Organisation. 59

2.3.3. Organisatorischer Aufbau

Der Aufbau der Sparkasse orientiert sich weitestgehend an dem einer AG. ⁶⁰ Die Hauptversammlung konnte mangels vorhandener Aktionäre nicht übernommen werden. ⁶¹ Die Sparkasse wird von einem geschäftsführenden Organ (Vorstand) in eigener Verantwortung geleitet. Dessen Geschäftsführung wird von einem Aufsichtsorgan (VWR) überwacht. ⁶² Aufgrund der Aufsichtsfunktion ist er mit dem Aufsichtsrat einer AG vergleichbar. ⁶³ Der VWR hat allerdings weitergehende Kompetenzen. Durch Mitwirkungsmöglichkeiten kann er die

Geschäftsführungskompetenz des Vorstands begrenzen. Anders gesagt, bestehen Unterschiede in der Stellung der Organe zueinander. In einer AG stehen sie gleichrangig nebeneinander. Somit sind die Aufsichtsorgane begrenzt vergleichbar. ⁶⁴ Bei beiden Organen der Sparkasse hat der Gewährträger Einfluss auf die Besetzung. ⁶⁵ Die Personalvertretung zählt nicht zu den Organen der Sparkasse. Das stößt auf verfassungsrechtliche Bedenken. Da die Sparkasse ein öffentliches Unternehmen mit einem öffentlich-rechtlichen Träger ist, muss eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den Organen gewährleistet sein. (Art. 20 II GG) 66

2.3.4. Eigentumsverhältnisse

Anteilseigner der Sparkasse ist der Gewährträger, d.h. die Kommune. ⁶⁷ Es ist umstritten, ob der Gewährträger Eigentumsrechte hat. Verneint wird dies mit der Erklärung, dass die Sparkasse ihr Eigenkapital selbst erwirtschaftet und im Grundsatz nicht von der Kommune mit Kapital ausgestattet wurde bzw. wird. Damit die Sparkasse die Gewinne jedoch zur Eigenkapitalbildung thesaurieren konnte bzw. kann, hat der Gewährträger auf Gewinnausschüttung verzichtet. Insofern werden dem Gewährträger

⁵⁹ Vgl. Fabry (2002), S. 11; Rehm (1989), S. 262; Schmidt (1980), S. 1106.

⁶⁰ Vgl. Geiger (1979), S. 401; Schmidt (1980), S. 1106.

⁶¹ Vgl. Schmidt (1980), S. 1106.

⁶² Vgl. Fabry (2002), S. 11; Mühlenkamp (1994), S. 25 f.; Rüfner (1989), S. 11; § 7 BbgSpkG.

⁶³ Vgl. Geiger (1989), S. 1478.

⁶⁴ Vgl. Rehm (1989), S. 261.

⁶⁵ Vgl. Mühlenkamp (1999), S. 231.

⁶⁶ Vgl. Schlierbach (2003), S. 157, 170.

⁶⁷ Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089; Köhne/Tebroke (1995), S. 314.

9

Eigentumsrechte anerkannt. ⁶⁸ Das erwirtschaftete Eigenkapital gehört aber der Sparkasse selbst und ist zweckgebunden. Im Endeffekt gehört die Sparkasse der Allgemeinheit, die einen Anspruch auf die Erfüllung des öffentlichen Auftrags und die Daseinsvorsorge hat. ⁶⁹ Nach Art. 20 II GG sind sie als „Quasi-Eigentümer“ zu sehen. 70

Der Gewährträger hat dennoch Eigentümerverpflichtungen, aufgrund der Haftungszusagen. ⁷¹ Auch hinter diesen Verpflichtungen sind wiederum die Bürger, in ihrer Rolle als Steuerzahler, zu sehen. Hier zeigt sich ebenfalls, dass sie zumindest indirekt einem Anteilseigner gleichgestellt werden können. ⁷² Es wird deutlich, dass hinter der Kommune immer die Bürger zu sehen sind, die Rechte auf die Daseinsvorsorge haben und Pflichten aufgrund ihrer Stellung als Steuerzahler. Die Bürger werden durch die kommunalen Politiker vertreten. 73

Die obigen Ausführungen lassen erkennen, warum die Kommune wohl nicht als Eigner, sondern als Träger der Sparkasse bezeichnet wird. ⁷⁴ Der finanzielle Vorteil den die Sparkasse erwirtschaftet, müsste für den Gewährträger ebenso wie für die Bürger bedeutend sein. Der sog. finanzielle Vorteil wird in der Fachsprache mit Effizienz bezeichnet und ist die Gegenüberstellung von Aufwand und Ertrag. 75

2.4. Effizienz (und Effektivität) von Sparkassen

Es besteht die Vorstellung, dass private Unternehmen im Allgemeinen effizienter arbeiten als öffentliche Unternehmen. Von daher werden durch Überführung in die private Rechtsform Effizienzgewinne erwartet. ⁷⁶ Im Speziellen sind private Banken, laut Untersuchungen des IWF 2003, effizienter als Sparkassen. 77

Es muss jedoch beachtet werden, dass die Daseinsgrundlage der Sparkasse der öffentliche Auftrag ist, den es zu erfüllen gilt. Aus diesem Blickwinkel ist die Effektivität relevant. Die Effektivität misst, ob die Sparkasse die ihr gestellten Aufgaben erfüllt hat. Aufgrund sozialer, politischer, technologischer und

⁶⁸ Vgl. Schindler/Neuberger (2000), S. 46.

⁶⁹ Vgl. Brandt (1993), S. 55.

⁷⁰ Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1092.

⁷¹ Vgl. Trosky (1996), S. 82 f.

⁷² Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089.

⁷³ Vgl. Köhne/Tebroke (1995), S. 314; Trosky (1996), S. 83.

⁷⁴ Vgl. Klein (2003b), S. 40.

⁷⁵ Vgl. Cronauge/Westermann (2003), S. 53 ff., 58.

⁷⁶ Vgl. Stauss (1983), S. 278.

⁷⁷ Vgl. BdB (2003), S. 24.