2.6.2. Rechtshandlungen 35

3. Wettbewerbssituation auf dem Lobbymarkt der EU 36

3.1. Wirtschaftsverbände und die Herausforderung an

3.2. Wettbewerb zwischen Wirtschaftsverbänden und

3.3. Wettbewerb zwischen gemeinnützigen Interessengruppen

3.4. Praxisbezogene Darstellung des Ablaufs von Interessenvertretung bei den Institutionen der EU 46

4. Public-Affairs als Instrument der Interessenvertretung auf EU-Ebene 47

4.1. Interessensvertretungsrelevante Arbeitstechniken

4.2. Optimale Ansatzpunkte für Public-Affairs 56

4.3. Personenbezogene Kriterien im Tätigkeitsfeld

4.4. Kontaktaufnahme von Public-Affairs Agenturen mit

4.5. Kontaktaufnahme mit den relevanten politischen Entscheidungsträgern 62 4.6. Kundenstruktur von Public-Affairs Agenturen 63

II

4.7. Der Public-Affairs Markt auf EU-Ebene: Unabhängige Nischenspieler und globale Netzwerke 65

4.8. Förderung von Public-Affairs Netzwerken durch die zunehmende europäische Integration 69 4.9. Prognosen für den Public-Affairs Markt in der EU 70

5. Versuch einer Evaluierung von Interessenvertretung 74

5.1. Portfolio-Darstellung zur Bewertung der

Kosten-Nutzen Relation von Interessenvertretung 75

6. Ausblick: Interessenvertretung von Public-Affairs Agenturen bei den Institutionen der EU 78

Literaturverzeichnis 82

Anhang A

Anhang B

III

$ENU]XQJVYHU]HLFKQLV

ADR Ausschuss der Regionen AStV Ausschuss der Ständigen Vertreter COPA Committee of Agricultural Organisations ECMR European Community Merger Regulation EEA Einheitliche Europäische Akte EG Europäische Gemeinschaft EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGV Vertrag über die Europäische Gemeinschaft EP Europäisches Parlament ERT European Round Table of Industrialists EU Europäische Union FDP Freie Demokratische Partei GD Generaldirektion KMU Kleine und Mittlere Unternehmen NGO Non-Governmental Organisation PAP Public Affairs Practionners POM Public Opinion Management PR Public Relations SEAP Society of European Affairs Professionals UNICE Union of Industrial and Employers Confederations of Europe WSA Wirtschafts- und Sozialausschuss WWU Wirtschafts- und Währungsunion

IV

$EELOGXQJVYHU]HLFKQLV

Abbildung 1: Umfassende Interessenvertretung durch Public-Affairs Agenturen 29 Abbildung 2: Gründe für ineffektives Lobbying 31 Abbildung 3: Exemplarisches Verhalten in Krisensituationen 45 Abbildung 4: Praxisbezogene Darstellung des Ablaufs von Interessenvertretung bei den Institutionen der EU 46 Abbildung 5: Die umsatzstärksten PR-Agenturen mit Schwerpunkt Public-Affairs in Brüssel 68 Abbildung 6: Analyse und Kostenbewertung von

1. Einleitung

Nach Einschätzung der Europäischen Kommission sind bereits 80% aller nationalen Regelungen im Bereich des Wirtschaftsrechts durch die Europäische Union (EU) festgelegt. Insgesamt wurden mittlerweile 50% aller Gesetze in der Bundesrepublik Deutschland von der EU initiiert. 1

Seit längerem gewinnen die Gesetzgebungsvollmachten der EU für die Mitgliedsstaaten zunehmend an Bedeutung. Vier Änderungen der Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften sind bisher vereinbart worden, welche den Gestaltungsspielraum der EU stetig erweiterten: 1986 mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), 1992 im Maastrichter Vertrag, 1997 im Amsterdamer Vertrag und 2000 im Vertrag von Nizza (Ratifizierung steht noch aus). ² Mit der EEA, welche 1987 in Kraft trat, wurden die EG-Verträge um neue Aufgabenbereiche erweitert und die Verwirklichung eines gemeinsamen Binnenmarktes bis Ende 1992 beschlossen. Es wurde darin vereinbart, den freien Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen allen Mitgliedstaaten zu ermöglichen. Zur Gewährleistung dieser sogenannten vier Grundfreiheiten mussten die nationalen Rechtsvorschriften der einzelnen Länder einander angeglichen werden. Hierfür unumgänglich waren erweiterte legislative Befugnisse des Europäischen Parlaments (EP) und eine partielle Abschaffung des nationalen Vetos im Ministerrat um die Entscheidungsstrukturen der Gemeinschaft zu verbessern. 3

Aus dieser Einführung der qualifizierten Mehrheit in den Entscheidungsprozeß bestimmter Politikfelder und der Stärkung der gesetzgeberischen Kompetenzen der EU-Institutionen, insbesondere des Parlaments, resultierte ein starker Anstieg von Interessengruppen und Organisationen, welche sich der Mitgestaltung und Beeinflussung von EU-Politikentwürfen widmeten. 4

Die Umstellung des Entscheidungsprozesses im EU-Ministerrat von der Einstimmigkeit auf qualifizierte Mehrheit in Fragen der Binnenmarktintegration in der EEA und der Verzicht auf das Ziel der vollständigen Harmonisierung von Rechtsvorschriften, technischen Standards

¹¹ List (1999, 117)

² Wenn im folgenden von der EU die Rede ist, bezieht sich dieser Begriff ebenso auf ihre

Vorgängerorganisationen Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), Euratom und Europäische

Gemeinschaft (EG).

³ Van Schendelen (1993, 6)

⁴ Mazey / Richardson (1993, 191)

1

und Normen zugunsten ihrer gegenseitigen Anerkennung zwischen den Mitgliedsländern im Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarktes halfen, eine Phase der Stagnation der Integrationsbemühungen zu beenden und forcierten die Vollendung des Binnenmarktes. Der Maastrichter Vertrag von 1991 ebnete den Weg für die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) 1999. Die Beschränkung auf die Herstellung des Binnenmarktes durch den Abbau von Barrieren zugunsten des freien Wirtschaftsverkehrs und auf die stabilitätspolitische Absicherung der WWU trugen entscheidend zur Realisierung dieses ökonomischen Integrationsprojektes bei. 5

Die Entwicklung zu einer immer stärker zusammenwachsenden EU ist auf lange Sicht noch nicht abgeschlossen und mit der dynamischen Veränderung und Weiterentwicklung der europäischen Idee hat sich auch das Selbstverständnis, die Art und Weise der Partizipation und der Partizipationsmöglichkeiten der politisch Handelnden und der gesellschaftlichen Gruppen geändert.

Aus dieser Dynamik sich ständig wandelnder Beteiligungsmöglichkeiten erklärt sich die Notwendigkeit einer adäquaten Interessenvertretung für gesellschaftliche Gruppierungen, ebenso wie für privatwirtschaftliche Unternehmen.

Insbesondere die enorme Gestaltungsmacht der EU-Institutionen im wirtschaftlichen Bereich berücksichtigend, soll diese Arbeit das Ziel verfolgen, das bisher wissenschaftlich wenig beachtete Feld der professionellen Interessenvertretung auf EU-Ebene zu erforschen. Schwerpunkt sind Beratungsunternehmen für Interessenvertretung und Lobbying bei den Institutionen der EU, welche speziell im Hinblick auf ihre Ansatzmöglichkeiten und die einzusetzenden Instrumente untersucht werden sollen.

1.1. Fragestellung

In folgender Aussage von Sam Rowe, der Direktorin von GPC International in Brüssel, wird eine Notwendigkeit deutlich, mit der sich viele Unternehmen und Interessengruppen jedweder Art auseinandersetzen müssen: “In many areas it is Brussels, not the national capitals that are forming policy. To ignore this is to potentially restrict a company’s potential to trade in Europe as it wished” 6

⁵ Münch (2000, 2)

⁶ Siehe Anhang A.1.12

2

Um weiterhin oder zukünftig eine Stimme im politischen Entscheidungsfindungsprozess der EU zu haben, ist es notwendig, sich auf geänderte Rahmenbedingungen einzustellen und zu erkennen, dass in vielerlei Hinsicht eine wirksame Interessenvertretung nur noch über eine Einwirkung auf europäischer Ebene gewährleistet werden kann.

Um sich dem Komplex der Interessenvertretung im transnationalen System in Teilbereichen nähern zu können, muss man sich zunächst mit den institutionellen Rahmenbedingungen und Ansatzmöglichkeiten sowie den gegebenen Strukturen der Interessenvertretung auf EU-Ebene auseinandersetzen.

Auf der Achse der politikwissenschaftlichen Ansätze der Interessengruppenforschung in der EU markieren Pluralismus und (Neo-) Korporatismus gewissermaßen die Endpunkte, wobei die Mitgliedsstaaten an unterschiedlichen Positionen innerhalb dieses Spektrums angesiedelt sind. Grob vereinfacht stehen im Pluralismus die gesellschaftlichen Gruppen im Willensbildungsprozess in Konkurrenz miteinander während im Korporatismus ein stärkerer Wert auf den Konsens der Gruppen und die Einbindung in das politisch-administrative System gelegt wird. Da sich das europäische Mehrebenensystem, welches im weiteren Verlauf dieser Arbeit noch erörtert werden wird, sowohl auf den nationalen politischen Systemen, als auch auf den gemeinschaftlichen Strukturen gründet, ist es schwierig ein einheitliches Interessenvertretungssystem zu erkennen. Allerdings herrscht in vielen Sektoren ein intensiver Wettbewerb, welcher pluralistische Formen nahe legt. ⁷ Welche Strukturen dominieren, muss im konkreten Fall durch eine Analyse des institutionellen Rahmens unter Berücksichtigung des entsprechenden Politikfeldes geklärt werden. Da Lobby/Public-Affairs Agenturen als externes Beratungsunternehmen fungieren, d.h. keine eigenen, sondern die Interessen des Kunden vertreten, ist es von Bedeutung zu erfahren, welche Gruppen diese Beratungsleistung in Anspruch nehmen. ⁸ Naheliegend wäre es, dass insbesondere Unternehmen und Organisationen, welche für sich selbst ein Interessenvertretungsdefizit ausmachen auf externe Unterstützung zurückgreifen. Dies wären insbesondere kleine und mittelständische Unternehmen (KMU), sowie sonstige Interessengruppen, die in der Mehrzahl der Fälle weder über eigene Verbindungen zu den Institutionen der EU noch über einen bedeutenden Einfluss in ihrem Verband bzw. der

⁷ Vgl. u.a.: Teuber (2001, 143)

⁸ Da der Begriff Public-Affairs den Oberbegriff darstellt, dem sich das Lobbying als ein Element unterordnet soll

im folgenden lediglich von Public-Affairs Agenturen die Rede sein. Wenngleich der Begriff Lobby-Agentur

mitunter in Artikeln oder Aufsätzen vorkommt, reduziert er die Arbeit dieser Agenturen auf einen Teilaspekt.

3

Öffentlichkeit verfügen. Die Kundenstruktur der Public-Affairs Agenturen auf europäischer Ebene wird im vierten Kapitel genauer untersucht werden.

Im Zentrum dieser Arbeit steht die Frage, durch welche Faktoren sich Public-Affairs Agenturen im Bereich der Interessenvertretung auf EU-Ebene etablieren konnten und mit welchen Methoden und Instrumenten ihnen dies gelang. Eine solche Frage zur Stellung dieser Agenturen kann jedoch nur unter Berücksichtigung des Umfeldes beantwortet werden.

1.2. Vorgehensweise

Im zweiten Kapitel sollen die institutionellen Rahmenbedingungen mitsamt ihrer Entscheidungsstrukturen für Ansätze einer wirksamen Interessenvertretung auf EU-Ebene dargestellt werden. ⁹ Für das Verständnis der zu behandelnden Fragestellung und um die Arbeit von professionellen Interessenvertretern evaluieren zu können, ist es notwendig, ansatzweise die interessenvertretungsrelevanten Organe der Europäischen Union, die Grundzüge der Entwicklung ihrer Funktionen und der europäischen Rechtsetzungsverfahren darzustellen. Hieraus lassen sich die für die Akteure entscheidenden Ansatzmöglichkeiten für eine erfolgreiche Interessenvertretung herleiten. Je nachdem in welchem Stadium der Rechtsetzung und in welcher Rechtsform sich ein relevantes Thema befindet, ergeben sich spezifische Möglichkeiten der Einflussnahme.

Aus der Darstellung wird erkennbar, dass auf Ebene der EU kein Mangel, sondern vielmehr ein kaum zu überblickendes Angebot an Wegen gibt, über die man seine Interessen vertreten kann.

Die Entscheidungen auf EU-Ebene vollziehen sich politikfeldspezifisch. Die Entscheidungsfindung verläuft unterschiedlich, da je nach Rechtsgrundlage die Wahl der Instrumente, die Akteure, das Verfahren und die Verbindlichkeit der gefallenen Entscheidung variiert. 10

Wie sich im weiteren Verlauf noch zeigen wird, steigert die zunehmende Komplexität des europäischen Mehrebenensystems die Akzeptanz von Beratungsunternehmen, welche sich auf genannte Strukturen spezialisiert haben. 11

⁹ Der Begriff „europäische Ebene“ wird in dieser Arbeit synonym für „EU-Ebene“ verwendet.

¹⁰ Vgl. Kohler-Koch, Beate (1996, 210)

¹¹ Der Terminus „Brüssel“ steht in diesem Fall gleichbedeutend für das Entscheidungszentrum der EU. Davon

unberührt finden in Luxemburg, Straßburg und anderen Städten Sitzungen und Treffen der Institutionen statt. Da

Brüssel aber als das Zentrum der EU (und der im Umfeld agierenden Interessenvertreter) gilt, hält es der

Verfasser für zulässig, diesen Begriff mitunter zur plastischen Schilderung zu verwenden.

4

Erwähnt werden in diesem Zusammenhang auch jene nationalen Organe über die sich ebenfalls auf absehbare Zeit auf europäischer Ebene Interessen vertreten lassen. Nach dieser theoretischen Erörterung der Rahmenbedingungen soll erkennbar sein, in welchem Umfeld sich die Arbeit einer Public-Affairs Agentur als externer Interessenvertreter und Berater abspielt.

Nachdem im zweiten Kapitel das Arbeitsfeld der Interessenvertretung aufgezeigt wurde, beschäftigt sich das anschließende Kapitel mit der Wettbewerbssituation auf dem Feld der Interessenvertretung auf europäischer Ebene, wo eine Vielzahl von Interessengruppen, Unternehmen und Verbänden um Zugang zu den politischen Entscheidungsträgern konkurriert. Um Public-Affairs Agenturen als neue Form der Interessenvertretung bewerten zu können, ist es von großer Bedeutung einen Eindruck über die Wettbewerbssituation zu haben, um die Stärken aber auch die Schwächen der Wettbewerber genauer beurteilen zu können.

Im vierten Kapitel, welches den Hauptteil dieser Arbeit darstellt, soll eine Branchenstudie der Public-Affairs Agenturen erstellt werden. Von Bedeutung ist insbesondere die Darstellung, der für Interessenvertretung relevanten Instrumente von Public-Affairs, welche ein flexibles und ganzheitliches Vorgehen ermöglichen.

Dieses Kapitel beinhaltet einen empirischen Teil, der sich im wesentlichen auf eine durchgeführte Umfrage bei Public-Affairs Agenturen stützt und einen Überblick über die brancheninternen Rahmenbedingungen auf EU-Ebene gibt. Abschließend erfolgt eine Prognose der Perspektiven der Public-Affairs Branche.

Um die Praxisbezogenheit der Arbeit zu unterstreichen erfolgt daraufhin der Versuch ein Instrument zu entwickeln anhand dessen die Notwendigkeit von Public-Affairs Agenturen im Einzelfall gegen traditionelle Formen der Interessenvertretung, im wesentlichen Verbände und Unternehmensdependancen, abgewogen werden kann.

Anhand einer Portfolio-Darstellung soll im Vorfeld eines konkreten Projekts eine Kosten-Nutzen Einschätzung des zu wählenden Interessenvertreters ermöglicht werden. Im abschließenden Teil sollen die gewonnenen Erkenntnisse noch einmal zusammengefasst und ein Ausblick über die sich abzeichnende Bedeutung des Public-Affairs Marktes für Interessenvertretung auf EU-Ebene gegeben werden.

5

1.3. These und Zielsetzung der vorliegenden Arbeit

Professionelle Lobby/Public-Affairs Agenturen, welche für Unternehmen der Privatwirtschaft auf europäischer Ebene die Interessevertretung optimieren und deren Beziehungen zu den Institutionen der Europäischen Union professionalisieren, profitieren von der Schwäche der Wirtschaftsverbände als klassisches Lobby-Medium und dem gestiegenen Anspruchdenken in der Privatwirtschaft.

Aufgrund heterogener Interessen ihrer Mitglieder sind Verbände schwerlich in der Lage unternehmensspezifische Anliegen wirksam zu vertreten.

Diese Problematik verstärkt sich auf europäischer Ebene. Partikularinteressen von Firmen müssen dem kleinsten gemeinsamen Nenner geopfert werden, um nicht die verbandsinterne Beschlussfähigkeit zu verlieren. Im europäischen Maßstab kann das bedeuten, dass die einheitliche Position eines nationalen Verbandes vom EU-Dachverband nicht übernommen wird. 12

Die Aufsplitterung von Interessen führt dazu, dass sich Unternehmen dahingehend absichern müssen, dass ihr individuelles Anliegen notfalls ohne Rückendeckung des nationalen oder europäischen Verbandes in den Entscheidungsfindungsprozess eingebracht wird. Dies kann durch ein eigenes Unternehmensbüro vor Ort und/oder durch die Inanspruchnahme professioneller Lobby/ Public-Affairs Agenturen erfolgen. Die Vertretung von Interessen bei den Institutionen der EU setzt hierbei ein hohes Maß an Organisation und Kontinuität der politischen Arbeit vor Ort voraus.

Die These der vorliegenden Arbeit lautet, dass aufgrund der doppelten Problematik, nämlich der zunehmenden Kompetenzverlagerung von den Nationalstaaten hin zu den Organen der EU und der unausgereiften oder fehlenden Antizipation dieser Entwicklung eine Interessenvertretungslücke entstanden ist, wodurch insbesondere singuläre Anliegen nur schwerlich in den Politikformulierungsprozess eingebracht werden können. Diese Schwäche wird durch ein gesteigertes Anspruchsdenken der Privatwirtschaft noch verstärkt, wodurch ein Bedarf an professioneller externer Hilfe entstanden ist.

Durch das transnationale EU-System entsteht eine Konstellation, welche traditionelle Mittel der Interessenvertretung, die sich auf nationalstaatlicher Ebene bewährt haben, mitunter langsam und unflexibel erscheinen lässt.

¹² Große Verbände, wie etwa der Bund Deutscher Industrie (BDI), sichern sich dahingehend ab, indem sie in

Brüssel sowohl durch den Dachverband UNICE, als auch durch ein eigenes Verbindungsbüro vertreten sind.

6

„ Trade Association usually do not work well at EU level. They are either too slow, underfunded, dominated by one or two players.” 13

Daraus ergibt sich die Konsequenz, dass Unternehmen gezwungen sind, sich eigenständig auf die neuen Rahmenbedingungen einzustellen. Hierdurch entsteht eine Nachfrage nach externen Beratern, welche in diesem Bereich über Kernkompetenzen verfügen. Dies können einerseits Anwaltskanzleien sein, die sich auf EU-Recht spezialisiert haben, zum anderen aber jene Lobby/Public-Affairs Agenturen, welche neben dem reinen Lobbying auch über die passenden Begleitinstrumente verfügen, um ganzheitliche Interessenvertretung für den Auftraggeber zu gewährleisten.

Begünstigt wird das Aufkommen von Lobby/Public-Affairs Agenturen durch eine zunehmende Bewusstwerdung der Bedeutung von professionellem Public-Affairs Management. D.h. wo vor einigen Jahren lediglich eine Grundversorgung an Interessenvertretung durch den zuständigen Verband wahrgenommen wurde, ist heute die Bedeutung von Lobbying auf europäischer Ebene so angestiegen, dass Unternehmen für ihr Anliegen in für sie relevanten Detailfragen individuelle Lösungen bevorzugen. 14

Gründe für den Einsatz professioneller Agenturen sind u.a.:

• der gewachsene Einfluss der EU als Entscheidungsträger

• das komplexe politische System mit einer Vielzahl von Einwirkungsmöglichkeiten auf unterschiedlichen Ebenen

• der starke Wettbewerb der verschiedenen Interessengruppen

• Interessenvertreter stehen besonders im Licht der (kritischen) Öffentlichkeit und müssen entsprechend professionell handeln können

• das gestiegene Anspruchsdenken in vielen Unternehmen

Ziel dieser Arbeit soll es sein, einen ersten akademischen Überblick über diese neue Form der Interessenvertretung auf der Ebene der EU zu geben. Im Idealfall kann sie als Ansatzpunkt für weitere Forschung, welche sich mit externen Beratungsunternehmen als Akteur der Interessenvertretung in der EU auseinandersetzt, dienen. Hierfür bieten sich diverse Ansätze,

¹³ Aussage von Peter-Carlo Lehrell, Chairman von FIPRA International, einem Netzwerk von Public-Affairs

Spezialisten, die sich europaweit auf Wettbewerbspolitik spezialisiert haben. Siehe Anhang A.6.9.

¹⁴ Siehe u.a. Anhang A.4.12 und A.19.13

7

beispielsweise die wissenschaftliche Untersuchung von sogenannten Nischenspielern, also Agenturen, welche sich auf ein bestimmtes Politikfeld spezialisiert haben oder eine Fallstudie bezüglich eines konkreten Projekts.

1.4. Forschungsstand und Quellenlage:

Die in dieser Arbeit im Mittelpunkt stehenden Lobby/Public-Affairs Agenturen sind nach Kenntnis des Verfassers bisher nicht in der Forschung genauer untersucht worden. "At this point, Public-Affairs is a field of study in which practitioners set the pace of development. Innovations in practice often occur as a result of pressures faced by practitioners, rather than as an outcome of investigations by researchers or university study of practice” ¹⁵ Eine veröffentlichte Arbeit, welche sich mit solchen Agenturen, als Akteur auf der europäischen Ebene befasst, liegt zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht vor. In den bisherigen deutschsprachigen Veröffentlichungen findet sich i.A. lediglich knappe Hinweise auf die Existenz von sogenannten Consultants und/oder (Rechts-) Kanzleien, welche Beratungsleistungen im Rahmen der Interessenvertretung anbieten. Eine Gleichsetzung beider Gruppen erscheint allerdings wenig schlüssig, da auf EU-Recht spezialisierte Kanzleien erst aktiv werden, wenn Rechtshandlungen implementiert sind. Der Zweck von Lobbying und Public-Affairs besteht hingegen darin, den Rechtsetzungsprozess im Sinne des Auftraggebers zielführend zu begleiten.

Eine Ursache für die wissenschaftliche Vernachlässigung mag sein, dass diese Kommunikationsunternehmen aus deutscher Sichtweise einen verhältnismäßig neuen Stil der Lobbyarbeit darstellen, während sie im angelsächsischen Raum über eine längere Tradition verfügen. 16

Interessant ist hierbei, dass in den wenigen Veröffentlichungen häufig unterschiedliche Auffassungen über die eigentliche Bedeutung des Begriffs Public-Affairs besteht. Es scheint also keine allgemein anerkannte Definition von Gebrauchswert zu geben, was natürlich auch Schlüsse auf die Einheitlichkeit der Agenturen zumindest im deutschen Sprachraum zulässt. Um es mit den Worten des Managing Directors eines europaweit agierenden

¹⁵ Spencer (2001a), siehe: http://www.publicaffairs.ac/ecpa_research.htm (31.7.2002)

¹⁶ Die umsatzstärksten Agenturen in der EU sind i.d.R. Ableger von US-amerikanischen Muttergesellschaften.

8

Kommunikationsunternehmens zu sagen: „ Nicht überall, wo Public-Affairs draufsteht, ist auch Public-Affairs drin“ . 17

Zu den relevanten Fachperiodika auf dem europäischen Markt gehören Journal of Marketing Management, European Journal of Marketing, Journal of Public-Affairs und Journal of Communications Management, in denen häufig Forschungsergebnisse des European Centre for Public-Affairs und des European Centre for Public-Affairs Brussels veröffentlicht

werden. ¹⁸

Während im angelsächsischen Raum einige Veröffentlichungen zu Teilbereichen der Disziplin Public-Affairs existieren (eine Fallstudie zum Themenkomplex „ Issues Management“ stammt bereits aus dem Jahr 1973), gibt es im deutschsprachigen Raum bisher lediglich eine Veröffentlichung, welche sich explizit mit den Public-Affairs Techniken befasst. Dies ist „ Public-Affairs Management. Strategien & Taktiken erfolgreicher Unternehmenskommunikation“ von Dr. Peter Köppl, erschienen in Wien. Die Agentur ECC Public-Affairs hat ein weiteres Buch über die Wirkungsweise von Public-Affairs Techniken erstellt, welches zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht veröffentlicht ist.

Aufgrund der relativen Unbekanntheit von Public-Affairs insbesondere im deutschsprachigen Raum erfolgt die durchgängige Verwendung englischer Fachtermini. Um Missverständnisse oder inhaltliche Fehler zu vermeiden wurde auf eine Übersetzung verzichtet.

Um einen ersten Einblick über jene Agenturen auf europäischer Ebene zu erhalten, bietet sich vor allem das Studium der mehr praxisbezogenen als theorieorientierten Fachperiodika an, in denen regelmäßig Aufsätze von Public-Affairs Consultants und Berichte über die Marktlage, Auftragsvergabe etc. erscheinen, beispielhaft sei der Public-Affairs Newsletter erwähnt. Zur Identifizierung der Akteure auf dem Public-Affairs Markt bietet das European Public-Affairs Directory einen Überblick über die entscheidenden Ansprechpartner und Unternehmen im Bereich Interessenvertretung auf öffentlicher und privater Ebene. 19

¹⁷ Nissen (2000), siehe: www.burson-marsteller.de/profil/reden/28-04-2000.htm (31.7.2002)

¹⁸ Diese beiden Institutionen in Surrey (Großbritannien) und Brüssel arbeiten unabhängig voneinander und

bieten neben Forschungsarbeit auch zahlreiche Kurse und Workshops für Fachleute an.

¹⁹ Landmarks (2002); Dieses Nachschlagewerk bietet Informationen zu 12 000 Personen (Fachgebiete, Anschrift

etc.), welche im Umfeld der EU auf höherer Ebene tätig sind. Hierzu gehören u.a. Leiter der

Öffentlichkeitsarbeit in Unternehmen, Kontaktleute von europäischen und nationalen Handelsvereinigungen,

Interessengruppen, sämtlichen europäischen Institutionen, Anwaltskanzleien, Medien und Public-Affairs

Agenturen.

9

Die Erkenntnisse über Public-Affairs Agenturen basieren im wesentlichen auf der Grundlage von Recherchen über Internetportale dieser Agenturen und der Fachpresse, sowie der Auswertung von standardisierten Fragebögen, welche im Rahmen dieser Arbeit erstellt und an ranghohe Verantwortliche der Agenturen in der EU geschickt wurden.

Die Fragebögen enthalten 13 „ offene“ Fragen, welche in drei Kategorien gegliedert sind:

• Rahmenbedingungen und Arbeitsweise der Agentur

• Agentur als Akteur auf der EU-Ebene

• Markteinschätzungen und Prognosen

Die Auswahl der Agenturen erfolgte im wesentlichen über die Kriterien Größe, Bedeutung ²⁰ und Umsatzstärke, wobei Wert darauf gelegt wurde, dass der Schwerpunkt der Aktivitäten im Bereich der EU lag. Insgesamt haben sich 21 Agenturen an dieser Umfrage beteiligt, darunter acht der zehn umsatzstärksten in Brüssel ansässigen Unternehmen. Darüber hinaus wurden Agenturen in sechs weiteren EU-Mitgliedsstaaten (Deutschland, Österreich, Schweden, Großbritannien, Portugal und Niederlande) befragt, um mögliche divergierende Einschätzungen zwischen Agenturen „ vor Ort“ und in den nationalen Hauptstädten bzgl. der Bedeutung der EU für Interessenvertretung ausmachen zu können. Des weiteren wurden mehrere Länderbüros einer Agentur befragt, um mögliche unternehmensinterne Auffassungsunterschiede zu ermitteln. ²¹ In vielen Aspekten ließ sich eine Grundhaltung der Teilnehmer erkennen, wobei die verwendeten Zitate ein Extrakt der gemeinsam getragenen Positionen darstellen. Aussagen, welche die Meinung eines Einzelnen verdeutlichen, sind als solche gekennzeichnet. Ein bedeutender Teil der Ergebnisse dieser Arbeit stützt sich auf die Mikroauswertung der Fragebögen, was zur Folge hat, dass eine Vielzahl von Zitaten herangezogen wird - nicht zuletzt, um eine plastische und lebhafte Darstellung der Zusammenhänge zu gewährleisten. Zudem wurden die Aufzeichnungen des Verfassers von zwei Gesprächen mit Mitarbeitern von Public-Affairs Agenturen, welche in Brüssel und Berlin über Filialen verfügen, verwendet, sowie die Korrespondenz mit einem Mitherausgeber des Journal of Public-Affairs. 22

²⁰ Bedeutung bezieht sich auf die Erfahrung der Agenturen. Diese lässt sich i.A. durch eine Referenzliste und die

Projekte ermitteln, welche die Agenturen auf ihren Websites veröffentlichen.

²¹ Alle beantworteten Fragebögen sind dem Anhang zu entnehmen.

²² Siehe Anhang B.1, B.2 und B.3

10

Eine wissenschaftliche Analyse des gewählten Themenkomplexes wird dadurch erschwert, dass im System der EU viele Prozesse auf informellen Weg ablaufen und nicht alle internen Prozesse transparent gemacht werden. ²³ Insbesondere bei der Befragung von Public-Affairs Agenturen muss die Bedeutung von Diskretion berücksichtigt werden, welche für das Vertrauensverhältnis zwischen Kunden und Agentur von großer Bedeutung ist. 24

Wissenschaftliche Literatur zu der Entwicklung und Ausgestaltung der EU hat in den letzten Jahren stark zugenommen, hierzu zählen u.a. detaillierte Darstellungen der Institutionen sowie der Bereich der Integrationstheorie. Trotz dieser Menge an Veröffentlichungen werden Teile des EU-Systems nur peripher erschlossen.

Über die Haupttätigkeit dieser Agenturen, nämlich die Interessenvertretung im weiteren Sinne, gibt es auf der Ebene der Europäischen Union insbesondere in der englischsprachigen Fachliteratur umfangreiche Gesamtdarstellungen und Untersuchungen. Für diese Arbeit von besonderer Bedeutung waren insbesondere die Publikationen von Justin Greenwood, Sonia Mazey, Jeremy Richardson und M.C.P.M. van Schendelen, welche den Themenschwerpunkt Interessenvertretung auf EU-Ebene seit längerem verfolgen. Im deutschsprachigen Raum haben sich in den letzten Jahren ebenfalls einige Wissenschaftler dem Thema der Interessenvertretung auf EU-Ebene gewidmet. Hierzu gehören u.a. René Buholzer, Klemens H. Fischer, Klemens Joos, Christian Lahusen, Manfred Strauch und Jörg Teuber. Diese Arbeiten ermöglichen einen Überblick über die Rahmenbedingungen und Ansatzmöglichkeiten für Interessenvertretung auf europäischer Ebene. Einschlägige Fachliteratur, die den aktuellsten Veränderungen der politischen Organe der EU und des europäischen Gesetzgebungsprozesses Rechnung tragen, fand sich wenig. Als Ansatzpunkt für weitere Forschung eignen sich die Veröffentlichungen des bereits erwähnten European Centre for Public-Affairs in Surrey, Großbritannien. Erwähnt seien zudem die Arbeiten von Justin Greenwood, Professor an der Robert Gordon Universität in Aberdeen.

Veröffentlichungen der EU-Organe befassen sich ebenso mit der Rolle von Interessenvertretern im Entscheidungsfindungsprozess. Genannt seien hier das Weißbuch

(XURSlLVFKHV 5HJLHUHQ von 2001 oder die Mitteilung $Q RSHQ DQG VWUXFWXUHG GLDORJXH EHWZHHQ WKH &RPPLVVLRQ DQG VSHFLDO LQWHUHVW JURXSV (1992) welche beide von der

²³ Teuber (2001, 20)

11

Kommission veröffentlicht wurden und sich u.a. mit der Thematik beschäftigen, wie eine Regulation der Interessenvertretung auf EU-Ebene organisiert werden könnte.

1.5. Begriffsdefinitionen

Es gibt in der Forschung viele Auffassungen, wie Begriffe wie Lobbying und Public-Affairs zu fassen sind. Im folgenden sollen die wichtigsten kurz dargestellt und die Termini so definiert werden, wie sie im Kontext dieser Arbeit Verwendung fanden.

Der Begriff Lobbying bzw. Lobbyismus entstand im angelsächsischen Raum, je nach Quellenlage in Großbritannien oder in den Vereinigten Staaten. In seiner ursprünglichen Bedeutung bezieht sich der Terminus Lobby auf die Vorhalle oder den Korridor des Parlaments, wo man Abgeordnete ansprechen und mit dem eigenen Anliegen vertraut machen konnte. Dies weist auf den informellen Charakter von Lobbying hin, der sich von der „ offiziellen“ Einflussnahme durch Regierungsmitglieder oder Parlamentarier unterscheidet.

In der Gesellschaft stellen wirtschaftliche Aktivitäten ein entscheidendes Element dar, welches von einer Vielzahl von Gesetzen und Reglementierungen betroffen ist. Effektiv sind solche Eingriffe von staatlicher Seite lediglich dann, wenn sie konstruktiv und sachgerecht sind. Hierzu bedarf es im Vorfeld politischer Entscheidungen des Sachverstandes von Vertretern der betroffenen Interessensgruppen. Lobbying, d.h. die informelle Einflussnahme auf politische Entscheidungen in beliebiger Form dürfte so alt sein wie das staatliche Handeln überhaupt.

Manfred Strauch definiert Lobbyismus in seinem Standardwerk „ Lobbying: Wirtschaft und Politik im Wechselspiel" aus dem Jahre 1993 als „ Prozess der Informationsbeschaffung und der Einflussnahme. Dies bedeutet „ das Einwirken auf Entscheidungsträger und Entscheidungsprozesse durch präzise Information“ . ²⁵ Als Lobby, Lobby Group oder auch als Pressure Group (Interessenverband) gelten gesellschaftliche Organisationen, die Einfluss auf staatliches Handeln nehmen. Das sind insbesondere Verbände, auch Gewerkschaften".

Als Sammelbegriff für diese einflussnehmenden Organisationen dient der Begriff der Interessengruppe. Interessengruppen sind in diesem Zusammenhang organisatorische

²⁵ Strauch (1993, 19)

12

Zusammenschlüsse, die zum einen Interessen ihrer Mitglieder gegenüber anderen Organisationen mit abweichenden oder konträren Interessen wahrnehmen, zum anderen die Interessen ihrer Mitglieder durch Mitwirkung und Einwirkung auf Regierung, Verwaltung, Parlament und Öffentlichkeit im politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß zur Geltung bringen.

Hierunter verstehen wir jegliche Gruppierung, welche Forderungen an staatliche Entscheidungsträger formuliert, um eine Beeinflussung der Entscheidung zu erreichen. Diese Gruppierungen stehen abseits der staatlichen Entscheidungsebene und streben auch keine Position innerhalb des staatlichen Machtgefüges an. 26

Die Ziele solcher Interessenvertretung können für die Gruppe sowohl exogen, als auch endogen sein. Exogen sind die Ziele, wenn ein sich nachteilig auswirkender Gesetzentwurf verhindert oder geändert werden soll. Ein endogenes Ziel könnte die Erlangung von Fördermitteln oder die Gewährung von Subventionen sein.

Van Schendelen wiederum stellt zur Klärung des Begriffs zwei Definitionen zur Verfügung, eine minimale und eine maximale. Erstere besagt, dass es sich beim Lobbying um den informellen Austausch von Informationen mit öffentlichen Entscheidungsträgern („ Public authorities“ ) handelt, während der Versuch der Beeinflussung von öffentlichen

Entscheidungsträgern auf informellem Wege die zweite (maximale) Erklärung darstellt. Der Unterschied zwischen beiden Definitionen ist nur gering. Der Austausch von Informationen dient dazu beim Gegenüber einen nachdrücklichen Eindruck zu hinterlassen, welcher sein Verhalten beeinflusst, während der Prozess der Beeinflussung den Austausch von Informationen voraussetzt. 27

Aus diesem Grund existieren zwei grundlegende Elemente beim Lobbying: Informationsbeschaffung über geplantes oder im Gang befindliches staatliches Handeln aus der Position des interessierten, potentiell oder aktuell betroffenen Außenstehenden, Nicht-Beamten, Nicht-Politikers heraus und Versuch oder „ Kunst des Einwirkens" (wie Strauch es nennt) auf das in Planung oder Ausführung befindliche staatliche Handeln. Der Lobbyist spielt ergo den Mittler zwischen Innen und Außen des Staates bzw. des staatlichen Handelns.

²⁶ Deswegen fallen z.B. Oppositionsparteien, welche sich als Interessensvertreter bestimmter Gruppen

artikulieren , nicht unter diesen Begriff, da sie i.A. die Regierungsmacht anstreben. Siehe hierzu Richardson

(1993, 1). Problematisch ist die Rolle der Angehörigen von Institutionen, welche gleichzeitig

Interessenvertreterfunktionen wahrnehmen, beispielsweise Angehörige des WSA oder Parlamentarier, die bei

Verbänden beschäftigt sind.

²⁷ Van Schendelen(1993, 3)

13

Generell spielt sich Lobbying auf zwei Ebenen ab: Direktes Lobbying ist die direkte persönliche Kommunikation mit dem Entscheidungsträger. Indirektes Lobbying erfolgt unter Beihilfe von kommunikativen Hilfsmitteln, wie etwa der Stimulierung von Personengruppen oder durch Bildung von Interessenskoalitionen.

Im Umfeld der europäischen Institutionen spricht man von zwei bedeutenden Formen des Lobbying, dem privaten und dem staatlichen. ²⁸ Beide Formen begründen sich durch die massiven wirtschaftlichen und mitgliedstaatlichen Interessen, welche im System der EU verhandelt und entschieden werden. Für die vorliegende Arbeit ist vorrangig das private, nicht-öffentliche Lobbying von Interesse.

Public-Affairs ist in Deutschland eine relativ neue Disziplin. Einzelne Begriffe sind in der Fachliteratur nicht einheitlich definiert. ²⁹ Gebräuchlicher war früher der Begriff der politischen Kommunikation, welcher häufig als Kommunikation innerhalb der Politik und ihres direkten Umfeldes verstanden wurde. 30

Eingebürgert hat sich dieser Begriff in den 1970er Jahren in den Vereinigten Staaten, wo er von der amerikanischen Wirtschaft synonym für Begriffe wie „ Community Relations“ , „ Urban Affairs“ und „ Government Relations“ verwendet wurde. Geprägt war diese Form der Kommunikation von einem beiderseitigen Interesse von Staat und Wirtschaft an einem Dialog jenseits der breiten Öffentlichkeit. 31

Mitunter wird der Begriff der Public-Affairs mit demjenigen der Public Relations gleichgesetzt, was allerdings die spezielle Blickrichtung der Public-Affairs zugunsten einer breiteren und allgemeineren Definition negiert. Allenfalls kann man von Public-Affairs als zielgruppenspezifische Public Relations sprechen, wobei die Politik die zentrale Dialoggruppe ist. 32

Public-Affairs umfasst im Kontext dieser Arbeit ein ganzes Bündel von Techniken, welches der internen und externen Kommunikation und Interessendurchsetzung einer nichtstaatlichen

²⁸ Der Begriff „ staatliches Lobbying“ bezieht sich auf das Einwirken von Mitgliedsstaaten auf

Rechtsetzungsprozesse.

²⁹ Bei der Recherche zu dieser Arbeit fand man den Begriff der „ Public-Affairs“ in vielen Fachbüchern neueren

Datums der Bereiche Öffentlichkeitsarbeit und Public Relations z.T. gar nicht erwähnt, teilweise widersprachen

sich die Definitionen.

³⁰ Dem Umfeld kann man die verschiedenen nichtstaatlichen Gruppierungen zurechnen, z.B. Verbände,

Gewerkschaften, Bürgerrechtsgruppen oder kurz: Interessengruppen.

³¹ Avenarius (2000, 289)

³² Grunig/ Hunt (1984, 285)

14