Inhaltsverzeichnis

A.  Einführung  1

I.  Hintergrund  1

II.  Fragestellung  2

B.  Die GASP von morgen?  3

I.  Die GASP im Lichte des Verfassungsvertragsentwurfs  3

1.  Hintergrund  3

2.  Die Neuerungen im Verfassungsvertragsentwurf  4

a.  Der Außenminister  4

b.  Die Beschlussfassung  8

c.  Die Instrumente der Zusammenarbeit  10

aa)  Verstärkte Zusammenarbeit  10

bb)  Strukturierte Zusammenarbeit  11

cc)  Engere Zusammenarbeit  13

II.  Die Union und ihre zivilen und militärischen Missionen  13

1.  Hintergrund  13

2.  Die Europäische Sicherheitsstrategie  14

3.  Soft Power  15

4.  Das Beispiel Makedonien  17

III.  Zwischenergebnis S  18

C.  Die GASP zwischen nationalen Interessen  19

I.  Theoretische Einordnung  19

1.  Einführung  19

2.  (Neo-)Realismus  20

3.  Neoliberalismus/ Institutionalismus  22

4.  Die EU und ihre unterschiedlichen Interessen  23

II.  Das Beispiel der Irak-Krise  25

III.  Zwischenergebnis  27

D  Ausblick S  28

A. Einführung

I. Hintergrund

Zu Beginn der 70er Jahre hatte die EG ein wirtschaftliches Gewicht erreicht, dass das Missverhältnis dieser wirtschaftlichen Macht und den außenpolitischen Handlungsmöglichkeiten immer eklatanter erschienen ließ. Die EG wurde zunehmend zu einem internationalem Akteur, was sich allerdings fast ausschließlich auf die Außenhandelspolitik bezog. Die Mitglieder der EG reagierten auf diese Veränderungen, in dem sie die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) begründeten. Diese europäische Annäherung in außenpolitischen Fragen lag sicherlich unter anderem auch an der sog. Entspannungspolitik, die von der Brandt-Regierung in Deutschland während des Ost-West-Konflikts betrieben wurde. Die Entspannung in dieser Frage ließ das Bedrohungsszenario der beiden Militärblöcke der Sowjetunion und er USA vorübergehend etwas abschwellen.

Allerdings waren die Instrumente der Zusammenarbeit und Abstimmung noch weit davon entfernt, dass die Mitgliedstaaten gemeinsame außenpolitische Standpunkte finden oder gar Entscheidungen treffen konnten oder wollten. Nur langsam konnte die EPZ das Bemühen um einen einheitlichen Auftritt der Mitgliedsländer der EG im internationalen Geschehen vorantreiben. Dieses Bemühen mündete 1987 zunächst in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), in der die EPZ auf eine vertragliche Grundlage gestellt wurde. Der nächste entscheidende Schritt in dieser Frage war der Vertrag von Maastricht, der 1993 in Kraft trat. In diesem Vertrag wurde die EU mit ihrem Drei-Säulen-Modell geschaffen und somit die GASP als intergouvernementale Zusammenarbeit als zweite Säule fest in dem Vertrag installiert. Mit der nächsten Vertragsreform in Amsterdam 1997 wurde die Position des Hohen Vertreters für die GASP in den Verträgen aufgenommen. Seine originäre Aufgabe ist, den Europäischen Rat in den Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu unterstützen den politischen Dialog mit Dritten zu führen (Art. 26 EUV). Vor allem aber soll der Hohe Vertreter der GASP dieser endlich die vielzitierte „eine Stimme“ geben.

II. Fragestellung

Sicherlich hätte bei der Unterzeichnung des Vertrags über die Gründung der EGKS niemand gedacht, dass nur rund 50 Jahre später bereits 25 Mitglieder zur „europäischen Familie“ gehören. Durch den stetigen Ausbau der gemeinsamen Organe und Institutionen nach der Unterzeichnung der „Römischen Verträge“ im Jahr 1957 wurde die Vergemeinschaftung und damit auch das Gemeinschaftsrecht immer weiter entwickelt. Ein Bereich blieb jedoch in all der Zeit bis heute ein Sonderbereich der europäischen Integration: die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Die GASP bildet heute die zweite „Säule“ des Unionssystems und ist im Gegensatz zur ersten „Säule“ intergouvernemental strukturiert. Dieser Intergouvernementalismus zeigt, dass Außen- und Sicherheitspolitik von den Mitgliedstaaten nach wie vor als „Hoheitsgebiet“ angesehen wird. Doch warum ist das so und warum bleibt die GASP weiterhin eine Ausnahme von der Regel der zunehmenden Vergemeinschaftung? Immer Sommer 2003 legt der ‚Konvent zur Zukunft Europas’ einen Verfassungsvertragsentwurf (VE) vor, der die Hoffnung vieler schürte, mehr Kompetenzen im Rahmen der GASP auf die EU zu übertragen, um diese handlungsfähiger zu machen. Trotz gegenteilig klingender Stimmen, arbeitet die GASP in vielen Gebieten schon jetzt sehr erfolgreich. Gerade die Bereiche der Konfliktprävention und Friedenserhaltung werden durch die EU in den letzten Jahren weiterentwickelt und intensiviert. Ein Ziel der vorliegenden Arbeit ist zu prüfen, ob der VE die Instrumente der erfolgreichen Arbeit der GASP stärkt und weiter ausbaut. Um diese Frage zu beantworten setzt sich der erste Teil der Arbeit mit den für die GASP und diese Untersuchung relevanten Neuerungen des VE auseinander. Anschließend sollen an Hand der Europäischen Sicherheitsstrategie und des Begriffs „soft power“ die neuen Arbeitsfelder und die Errungenschaften der GASP dargestellt werden. Ein Versuch, die oben gestellte Frage zu beantworten, wird im ersten Zwischenergebnis vorgenommen.

Warum fällt es trotz der Erfolge den einzelnen Mitgliedstaaten so schwer, die GASP weiter zu stärken, indem sie ihr mehr Kompetenzen übertragen? Der Grund hierfür ist die Heterogenität der nationalen Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten. Die vorliegende Arbeit zeigt auf, warum das Streben danach,

die eigenen Interessen durchzusetzen, trotz zunehmender Tendenz zum Multilateralismus in den Regierungshäusern in Europa auch heute dort noch stark verankert ist. Dieses Aufeinanderprallen nationaler Interessen schwächt die GASP immer wieder und lässt sie ohnmächtig erscheinen. Mit der Osterweiterung zum 1. Mai 2004 umfasst die EU nun 25 Mitglieder. Das bedeutet, dass nicht wie bisher fünfzehn, sondern 25 Staaten versuchen müssen, einheitliche Positionen in außen- und sicherheitspolitischen Fragen zu finden. Kann der VE dieser zunehmenden Interessenheterogenität entgegenwirken? Der VE muss in Lage sein, flexible Instrumente zur Interessenbündelung anzubieten. Nur so können Interessen im Sinne der einzelnen Mitglieder durchgesetzt werden und nur dann sind die Staaten auch gewillt, Kompetenzen auf die GASP zu übertragen. Um die oben gestellte Frage, ob der VE Instrumente bietet, die die Interessenheterogenität abmildern können, zu beantworten, werden im zweiten Teil der Arbeit die Theorien der Internationalen Beziehungen herangezogen. Hier soll aufgezeigt werden, dass der Wille, nationale Interessen durchzusetzen, immer noch ein starkes Moment der nationalen Außenpolitik ist. Auch hier erfolgt die Beantwortung der Frage im Zwischenergebnis. Am Schluss der Arbeit wird ein Ausblick vorgenommen, der die gewonnenen Erkenntnisse zu Grunde legt und eine abschließende Beurteilung enthält.

B. Die GASP von morgen?

I. Die GASP im Lichte des Verfassungsvertragsentwurfs

1. Hintergrund

Beim Treffen des Europäischen Rates in Laeken am 14. und 15. Dezember 2001 wird ein ‚Konvent zur Zukunft Europas eingesetzt’. Der Konvent hat die Aufgabe, die bestehende Verfassungsordnung weiterzuentwickeln und darüber hinaus Lösungsvorschläge zu zentralen Aufgaben ¹ zu erarbeiten. Der Rat reagiert dabei auf die sich veränderten Anforderungen an die EU. Zum einen soll die Handlungsfähigkeit der vergrößerten EU mit 25 Mitglieder

¹ Zu den zentralen Aufgaben gehören die Verteilung und Abgrenzung von Kompetenzen, die

Vereinfachung der Handlungsinstrumente, die Stärkung von Demokratie, Transparenz und Effizienz

sowie die Neuordnung der Verträge. Vgl. Epping 2003, S. 822.

erhalten bleiben. Zum anderen soll der „Europamüdigkeit“ in der Bevölkerung entgegenwirkt werden, indem die EU durch eine Vereinfachung der bestehenden Verträge transparenter und greifbarer für ihre Bürger gemacht wird. ² Dieser Teil der Arbeit stellt die Neuerungen des VE in Bezug auf die GASP dar.

2. Die Neuerungen im Verfassungsvertragsentwurf

Der VE definiert die GASP als einen Politikprozess, der auf die Entwicklung der gegenseitigen politischen Solidarität und die Erreichung einer immer stärker werdenden Konvergenz des Handelns der Mitgliedsstaaten ausgerichtet ist (Art. I - 39 Abs. 1) ³ . Der Europäische Rat bestimmt die strategischen Interessen der Union und legt die Ziele der GASP fest. Der VE legt großen Wert auf gemeinsames Handeln und das Erreichen der größtmöglichen Kohärenz in der GASP (Art. I - 39 Abs. 5 und Art. III - 193 Abs. 2). Diese Priorität ist eine Folge der während der Irak-Krise gemachten Erfahrungen ⁴ , auf die an späterer Stelle eingegangen wird. Auch der Präsident der Europäischen Rates, der für zweieinhalb Jahre gewählt wird und kein einzelstaatliches Amt mehr innehaben darf (Art. I - 21 Abs. 1 und 3), kann auf seiner Ebene die Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der GASP wahrnehmen (Art. I - 21 Abs. 2). 5

a. Der Außenminister

Auf der Regierungskonferenz in Amsterdam im Juni 1997 wird die Position des „Hohen Vertreters der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ ins Leben gerufen (Art. 207 Abs. 2 EGV). Dies soll ein weiterer Schritt des Versuchs sein, der GASP die oft gewünschte und nötige „eine Stimme“ zu geben. Dieses Amt hat seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages im Mai 1999 Javier Solana inne, der in den Medien manchmal auch „Herr GASP“ genannt wird.

² Vgl. Oppermann 2003, S. 1165.

³ Die Paragraphenangaben beziehen sich auf den Verfassungsvertragsentwurf, der am 18. Juli 2003 an

den Präsidenten des Europäischen Rates in Rom überreicht wurde. Vgl. Läufer „Verfassung für

Europa“, Bonn 2004.

⁴ Vgl. Algieri 2003, S. 102; Wessels 2003, S. 1; Bacia, 13.12.2003, Frankfurter Allgemeine Zeitung.

⁵ Auf die Problematik der Kompetenzabgrenzungen zum Außenminister wird an späterer Stelle

eingegangen (siehe S. 9f).

Schnell wird klar, dass das Instrument des „Hohen Vertreters“ zwar ein Anfang ist, um die Ziele ⁶ gemeinschaftlich umzusetzen, aber zwingend weiterentwickelt werden muss. Der Konvent zur Zukunft Europas greift diesen Punkt auf. Er schafft den „Außenminister der Europäischen Union“ (Art. I - 27), der die sog. „Troika“ ablöst, die sich aus dem Vorsitzenden des Ministerrates, dem Vertreter der Kommission und dem Hohen Vertreter der GASP zusammensetzt. ⁷ Damit zählt der Konvent das Amt des Außenministers zu den Organen der EU. Der Außenminister wird vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ⁸ und mit Zustimmung des Kommissionspräsidenten ernannt. Der Außenminister verliert sein Mandat wieder, wenn der Europäische Rat dies ebenfalls mit qualifizierter Mehrheit beschließt (Art. I - 27).

„Der Außenminister der Union trägt durch seine Vorschläge zur Festlegung der gemeinsamen Außenpolitik bei und führt sie im Auftrag des Ministerrates durch.“ ⁹ Der Außenminister repräsentatiert die EU in den Bereichen der gemeinsamen Außenpolitik nach Außen. Er vertritt den Standpunkt der Union in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen und führt den im Namen der Union den politischen Dialog mit Drittstaaten (Art. III - 197 Abs. 2).

Auch im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen kann der Außenminister einen Standpunkt der Union vortragen, sofern dieser ein Thema auf der Tagesordnung des Sicherheitsrates berührt. Die im Sicherheitsrat vertretenden Mitgliedstaaten der Union beantragen die Anhörung des Außenministers (Art. III - 206 Abs. 2). Gegenüber dem Europäischen Parlament übernimmt der Außenminister die Rolle des Ansprechpartners. „Der Außenminister der Union hört das Europäische Parlament zu den wichtigsten Aspekten und den grundlegenden Weichenstellungen der Gemeinsamen Außen-und Sicherheitspolitik, einschließlich der

Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, und achtet darauf, dass

⁶ Die Grundsätze und Ziele des Auswärtigen Handelns der Union sind in Art. III - 193 beschrieben,

sowohl in den Art. I - 39 und I - 40 umrissen.

⁷ Vgl. Herdegen 2003, Rn. 463.

⁸ Die qualifizierte Mehrheitsentscheidung muss nach Art. I - 24 Abs. 1 die Mehrheit der

Mitgliedstaaten umfassen und mindestens drei Fünftel der Bevölkerung der EU repräsentieren.

⁹ So Art. I - 27 Abs. 2 i.V.m. III - 197 Abs. 1.

die Auffassungen des Europäischen Parlaments gebührend berücksichtigt werden.“ ¹⁰ Hier stellt sich die Frage, welche Aspekte zu den „wichtigsten“ gehören und welche Weichenstellungen „grundlegend“ sind. Impliziert wird, dass das EP nach wie vor wenig Einfluss auf die GASP nehmen kann. 11

Neu im VE ist, dass es zu den Aufgaben des Außenministers gehört, für die Einhaltung des Selbstverpflichtungsgrundsatzes ¹² Sorge zu tragen (Art. III -195 Abs. 2). Der VE greift die Prinzipien der gegenseitigen Loyalität und Solidarität aus Art. 11 Abs. 2 EUV auf und verpflichtet die Mitgliedstaaten zusammen zu arbeiten, „um ihre gegenseitige politische Solidarität zu stärken und weiterzuentwickeln. Sie enthalten sich jeder Handlung, die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit als kohärente Kraft in den internationalen Beziehungen schaden könnte“. ¹³ In der Kombination dieser Neuerung mit Art. III - 206 Abs. 1 ¹⁴ und Art. III -197 Abs. 1 ¹⁵ sieht Wessels eine „Wachhundfunktion“ ¹⁶ des Außenministers. Allerdings erkennt Wessels auch völlig richtig, dass dies nur scheinbar der Fall ist. Denn das nationale Interesse eines Staates oder das gemeinsame Interesse einer Staatengruppe ist manchmal so stark, dass Selbstverpflichtung und Solidarität in den Hintergrund der

Handlungsmotivation treten. In einem Fall wie der Irak-Krise ist daher auch zukünftig nicht zu erwarten, dass einzelne Mitgliedstaaten ihre nationalen Interessen zugunsten der Gemeinschaft und der GASP zurückstellen. Allerdings könnte ein anderes Instrument dem Außenminister das nötige Gewicht verleihen, in einer potentiellen Krise zugunsten der GASP zu handeln: Durch sein Initiativrecht kann der Außenminister die Agenda des Ministerrats mitbestimmen (Art. I - 27 Abs. 2). Im Falle der Irak-Krise hätte so frühzeitig eine gemeinsame europäische Position im Ministerrat erarbeitet werden können, die durch den Außenminister anschließend sogar im

¹⁰ So Art. I - 39 Abs. 6 i.V.m. Art. III - 205.

¹¹ Vgl. Wessels 2003, S. 19.

¹² Vg. Wessels 2003, S. 15.

¹³ So Art. III - 195 Abs. 2.

¹⁴ Dieser Artikel beinhaltet die Koordinierung des Handelns der Mitgliedstaaten in internationalen

Organisationen und auf internationalen Konferenzen. Nach diesem Artikel trägt der Außenminister für

die Organisation dieser Koordinierung Sorge.

¹⁵ Dieser Artikel verleiht dem Außenminister die Aufgabe, die Durchführung der vom Europäischen

Rat und vom Ministerrat erlassenen Europäischen Beschlüsse sich zu stellen.

¹⁶ Wessels 2003, S. 16.

Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zur Anhörung hätte kommen können (Art. III - 206 Abs. 2). 17

Der VE sieht vor, dass der Außenminister auch der Vizepräsident der Europäischen Kommission ist (Art. I - 27 Abs. 3). Gleichzeitig hat er den Vorsitz des Rates für Auswärtige Angelegenheiten inne (Art. I - 23 Abs. 2 i. V. m. Art. III - 197 Abs. 1). Diese Personalunion wird auch als „Doppelhut“ ¹⁸ bezeichnet. Mit dieser Fusion erhoffen sich die Konventsmitglieder eine stärkere Position des Außenministers als es bisher für den Hohen Repräsentanten der Fall war. ¹⁹ Abzuwarten bleibt, ob sich diese Hoffnung tatsächlich erfüllt. Es gibt viele Kritiker dieser Ausgestaltung. ²⁰ Einer von ihnen ist Epping: „Absehbar ist, dass sich Probleme aus der Zwitterstellung des Außenministers ergeben, da dieser sowohl dem Rat als auch der Kommission zugeordnet werden soll. Zwar wird mit einer solchen Zwitterstellung das institutionelle Gleichgewicht - vordergründig - gewahrt, aber wer kann schon zwei Herren dienen?“ ²¹ Auch Oppermann hält es für „zweifelhaft, ob fehlender Wille zu gemeinsamer Außenpolitik durch institutionelle Vorkehrungen ersetzt werden kann“. ²² Ein anderer Kritiker ist Algieri. Er sieht in den Außenminister in einem „dreifachen Abhängigkeitsverhältnis gegenüber dem Ministerrat, dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Europäischen Kommission“ ²³ . Ein Grund für die Skepsis der Kritiker ist unter anderem auch der Wortlaut des Art. I - 21 Abs. 2: „Der Präsident des Europäischen Rates nimmt in dieser Eigenschaft auf seiner Ebene unbeschadet der Zuständigkeiten des Außenministers der Union die Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wahr.“ Je nach dem wie viel Gewicht der Präsident in diesen Absatz legt und wie wichtig ihm selbst die Wahrnehmung außenpolitischer Aufgaben ist, kann er als direkter Gesprächspartner für Staats- und Regierungschefs in Fragen der

¹⁷ Vgl. Risse 2003, S. 570.

¹⁸ Vgl. Oppermann 2003, S. 1235; Regelsberger/ Jopp 2003, S. 558; Wessels 2003, S. 21.

¹⁹ Vgl. Regelsberger/ Jopp 2003, S. 558.

²⁰ Vgl. Emmanouilidis 2003, S. 5.

²¹ Epping 2003, S. 830.

²² Oppermann 2003, S. 1235.

²³ Algieri 2003, S. 101.