Inhaltsverzeichnis

Teil  I Einleitung  3

Teil  II Das Gastarbeitersystem  4

1.  Der Weg zu den Anwerbeabkommen  4

a)  Die ersten Schritte der Abkommen  

bis  1960  4

b)  Die Gründe der verstärkten  

Anwerbung  ab 1960  6

2.  Der rechtliche Status der Gastarbeiter  7

a)  Das Recht zu bleiben  7

b)  Das Ausländergesetz von 1965  7

aa)  Die Aufenthaltserlaubnis  8

bb)  Die Arbeitserlaubnis  9

cc)  Regelungen für Angehörige von  

EG  -Mitgliedsstaaten  9

3.  Die versuchte Steuerung  10

a)  Das Rotationsprinzip  10

b)  Der Gastarbeiter als  

Konjunkturpuffer  S.  11

4.  Ohne Nutzen keine Zuwanderung  11

5.  Zwischenbetrachtung  12

Teil  III Die Werkvertragsabkommen  13

1.  Die erneute Zulassung von  

ausl  ändischen Arbeitskräften  13

2.  Die rechtliche Ausgestaltung der WVA  14

a)  Der Werkvertrag  14

b)  Die Kontingente der Abkommen  15

c)  Der aufenthalts- und arbeitsrechtliche  

Status  S.  15

d)  aa) Mitglieder der EU-Staaten  15

bb)  Drittstaatenangehörige  16

3.  Die Motive der Abkommen  17

4.  Die Probleme der WVA und Maßnahmen  

zur  Verbesserung  20

a)  Die Probleme der WVA  20

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5. Zwischenbetrachtung S. 22

Teil IV Exkurs - Die Green Card S. 23

1. Die Motive der Green-Card-Initiative S. 23

3. Zwei Jahre Green Card S. 26

4. Zwischenbetrachtung S. 27

Teil V Schlussbetrachtung S. 28

Teil VI Literaturverzeichnis S. 30

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Teil I Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland ist in der Vergangenheit häufig Ziel von A rbeitsmigration gewesen. Ein Grund, warum Menschen Ihre Heimat verlassen, ist die Suche nach einem Arbeitsplatz oder besseren Arbeitsbedingungen. Arbeitsmigration ist eine spezifische Form von Migration. Vielfach wandern Menschen aus wirtschaftlich schwachen Staaten ab, um durch die Arbeit in einem anderen Land ihren Lebensstandart zu halten oder zu verbessern. Arbeitsmigranten geben längerfristig oder dauerhaft ihren Wohnsitz in ihrer Heimat auf. Die Aufna hme ausländischer Arbeitskräfte erfolgt meistens nach dem Angebots-und Nachfrage-Prinzip. Länder, die einen

Arbeitskräftemangel haben, nehmen Arbeitsmigranten auf oder werben Arbeitskräfte gezielt an.

In der Geschichte der Bundesrepublik gab es drei relevante Formen von Arbeitsmigration: Die Anwerbung von Gastarbeitern in den fünfziger bis siebziger Jahren, Arbeitnehmer mit Werkverträgen Ende der achtziger und A nfang der neunziger Jahre und die Anwerbung hochqualifizierter IT-Fachkräfte durch die Green-Card-Initiative seit August 2000.

Diese Arbeit nennt die Motive der einze lnen Phasen der Arbeitsmigration nach Deutschland und untersucht deren Unterschiede und Gemeinsamkeiten. War die Anwerbung von Arbeitskräften zu jeder Zeit ausschließlich wirtschaftlich inte ndiert? Jeder Phase widmet sich ein Teil dieser Arbeit. Darin wird beschrieben, welche Gründe die Bundesrepublik hatte, den Arbeitsmarkt für ausländische Arbeitnehmer zu öffnen und welchen aufenthalts- und arbeitsrechtlichen Status die ausländischen Arbeitnehmer in Deutschland hatten. Es soll gezeigt werden, welche Elemente aus den vorigen Formen von Arbeitsmigration übernommen wurden und wie Erfahrungen zu anderen Ausgestaltungen führten.

Bei Arbeitsmigration treffen die Bereiche der Wirtschaftspolitik und der Auslä nderpolitik aufeinander: Wirtschaftspolitik intendiert

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Arbeitskräftezuwanderung und Ausländerpolitik regelt deren

Bestimmungen. Dass Arbeitsmarktpolitik die Brücke beider Bereiche ist, stellt häufig ein Problem dar, welches in dieser Arbeit beschrieben wird. Abschließend wird versucht, eine Einschätzung zu liefern, wie sich die einze lnen Formen der Arbeitsmigration auf die aktuelle Zuwanderungsdebatte auswirkten.

Teil II

Das Gastarbeitersystem

Deutschland erholte sich relativ schnell von den Auswirkungen des Zweiten Weltkriegs. Schon Anfang der fünfziger Jahre war ein wirtschaftlicher Aufschwung zu verzeichnen, der später als westdeutsches Wirtschaftswunder b ezeichnet wurde. Um diesen Aufschwung voranzutreiben, wurde zehn Jahre nach Ende des Zweiten Weltkriegs, am 22. Dezember 1955, in Rom ein A bkommen geschlossen, welches der erste Schritt einer Maßnahme war, die entscheidend zum wirtschaftlichen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland beitragen sollte: die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer für den deutschen Arbeitsmarkt. 1

1. Der Weg zu den Anwerbeabkommen

a) Die ersten Schritte der Anwerbung bis 1960

Die Möglichkeit, ausländische Arbeitskräfte anzuwerben, wurde bereits 1954 zum ersten Mal diskutiert. Bundeswirtschaftsminister Erhard verhandelte mit Italien über ein entsprechendes Abkommen, welches den großen Bedarf an A rbeitskräften besonders in den Bereichen Landwirtschaft und Baugewerbe d ecken sollte. ² Italien war naheliegend, da es wie Deutschland zur EG gehörte und eine hohe Arbeitslosenquote aufwies.

Diese Maßnahme rief bei Gewerkschaften und einigen Politikern ³ Verwunderung hervor: Noch 1954 lag die Arbeitslosenquote bei rund

¹ Vgl. Herbert 2001, S. 203.

² Vgl. Herbert 2001, S. 203; vgl. Schrettenbrunner 1982, S. 22; vgl. Heckmann 1981, S. 149.

³ Vgl. Dohse 1981, S. 167.

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7% und 1955 immer noch bei 5,1%. Allerdings wies der Arbeitsmarkt 1955 starke regionale Unterschiede auf. Während die

Arbeitslosenquote in Baden-Württemberg bei nur 2,2% lag, so erreichte sie in Schleswig-Holstein 11,1%. ⁴ Gerade in den Ballungszentren fehlte es an Arbeitskräften in der Produktion; die Landwirtschaft meldete in ganz Deutschland einen Mangel an Arbeitskräften. Innerhalb von Politik, Gewerkschaften und Wirtschaft zog man zunächst noch andere Möglichkeiten in Betracht, dem Arbeitskräftemangel zu begegnen: Arbeitslose sollten in die Regionen umgesiedelt werden, in denen die Arbeitslosenquote relativ hoch war. Das Problem war, dass dort, wo die Arbeitskräfte gebraucht wurden, speziell im Ruhrgebiet und im Raum Stuttgart, nicht genügend Wohnraum vorhanden war und für Gastarbeiter sollte „die Gestellung von Baracken im allgemeinen ausreichen“ ⁵ .

Die Einbeziehung deutscher Frauen in den Arbeitsmarkt war ebenso möglich, aber familienpolitisch unerwünscht. Die Möglichkeit der Erhöhung der Arbeitszeiten stieß bei den Gewerkschaften auf Widerstand, die auf eine Vierzig-Stunden-Woche hinarbeiteten.

Ziemlich schnell waren sich die Akteure einig, dass es keine wirkliche Alternative zur Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte gab. Eine „Internationalisierung des Arbeitsmarktes“ ⁶ schien die Lösung zu sein. Die Gewerkschaften hatten zunächst Bedenken, den Arbeitsmarkt zu öffnen, da sie dadurch ein Lohndumping erwarteten. Sie stießen mit diesen Befürchtungen auf offene Ohren: In Bezug auf Mindestlohn, Arbeitszeit und Sozialabgaben e rreichten sie eine tarifrechtliche Gleichstellung der ausländischen Arbeiter. Nach längerem Zögern stimmten auch die Gewerkschaften der Arbeitsmarktöffnung zu.

Der Weg zum deutsch-italienischen Anwerbeabkommen vom 22. Dezember 1955 wurde von der Öffentlichkeit wenig begleitet und diskutiert. ⁷ Bezeichnend für die Ausländerpolitik zu dieser Zeit war, dass sie eher Ausdruck und Produkt der Exekutive als der Legislative war. Behörden hatten einen großen Gestaltungsspielraum, der ihnen

⁴ Vgl. Herbert 2001, S. 202.

⁵ Herbert 2001, S. 204.

⁶ Heckmann 1981, S. 152.

⁷ Vgl. Herbert 2001, S. 202 ff; Vgl. Pagenstecher 1994, S. 28; Vgl. Dohse 1981, S. 165.

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ermöglichte „den Bundestag aus den Entscheidungsprozessen völlig auszuschließen“. 8

Tatsächlich spielte die Anwerbung der italienischen Arbeiter und deren Quantität -1959 waren es weniger als 50.000 italienische Arbeiter auf dem deutschen Arbeitsmarkt ⁹ - bis 1960 kaum eine Rolle. Dennoch weist Dohse dem Abkommen berechtigterweise einen großen Stellenwert zu: „Es [das Abkommen] trug zu einem langsamen Prozess der Normalisierung der Ausländerbeschäftigung bei, der zugleich als Prozess der Entthematisierung der Problematik der

Arbeitsmarktöffnung zu beschreiben ist.“ 10

b) Die Gründe der verstärkten Anwerbung ab 1960

Ab 1960 änderte sich der Arbeitsmarkt. Die Zahl der offenen Stellen stieg an, die Zahl der deutschen Erwerbspersonen nahm hingegen ab.

2001, S. 207.

Für diese Entwicklung gab es verschiedene Gründe. Der Bau der Berliner Mauer im August 1961 schnitt den Strom der Flüchtlinge aus der DDR ab. „Mit der nach dem Bau der Berliner Mauer 1961 um so mehr forcierten Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte aber begann in der Bundesrepublik jene in ihren Begleitumständen und

Folgeerscheinungen teils zu spät erkannte, teils auch bewusst

⁸ Dohse 1981 S. 173.

⁹ Vgl. Herbert 2001, S. 206.

¹⁰ Dohse 1981, S. 177.

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verdrängte Entwicklung zum Einwanderungsland wider Willen, die heute die Diskussion der Gastarbeiterfrage bestimmt.“ 11

Aber auch andere Faktoren spielten eine Rolle bei der Entscheidung, den deutschen Arbeitsmarkt weiter für ausländische Arbeitnehmer zu öffnen. Zu dieser Zeit traten die geburtenschwachen Kriegsjahrgänge ins Erwerbsleben, das Eintrittsalter in den Ruhestand wurde gesenkt, die Ausbildungszeit ve rlängerte sich und die Arbeitszeit verkürzte sich stetig von 44,4 Wochenstunden 1960 auf 41,4 Woche nstunden 1967. ¹² Die logische Konsequenz dieses Arbeitskräftemangels war die Erhöhung des Lohnniveaus und die Abwerbung der Arbeiter unter den Firmen ¹³ . Manche Firmen mussten die Produktion einschränken und einige Betriebe sogar stillgelegt werden. Vor diesem Hintergrund wurde eine Maßnahme aufgegriffen, deren Grundstein bereits 1955 gelegt wurde. Erneut ohne öffentlichen Diskurs und für Arbeitgeber und Regierung unumstritten ¹⁴ wurden im März 1960 die Anwerbeabkommen mit Griechenland und Spanien geschlossen, es folgten die Abkommen mit der Türkei im Oktober 1961, mit Portugal im März 1964 und mit Jugoslawien im Oktober 1968.

2. Der rechtliche Status der Gastarbeiter

a) Das Recht zu bleiben

Bis zum Erlass des Ausländergesetzes 1965 galt in Deutschland bezüglich des Aufenthalts die Ausländerpolizeiverordnung von 1938. Hier hieß es:

§ 1: „Der Aufenthalt wird Ausländern erlaubt, die nach ihrer Persönlichkeit und dem Zweck ihres Aufenthaltes im Reichsgebiet die Gewähr dafür bieten, dass sie der ihnen gewährten Gastfreundschaft würdig sind.“

Der Aufenthalt konnte einem Ausländer nur verboten werden, „der den Voraussetzungen des § 1 nicht entspricht. Ein Aufenthaltsverbot kann insbesondere gegen den Ausländer erlassen werden, a) dessen

¹¹ Bade 1983, S. 67.

¹² Vgl. Herbert 2001, S. 208.

¹³ Vgl. Dohse 1981, S. 153ff.

¹⁴ Vgl. Herbert 2001, S. 208; Dohse 1981, S. 177.

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