Inhaltsverzeichnis:

Einleitung   4

1.  Grundzüge des europäischen Agrarrechts  4

1.1  Die gemeinsame Agrarverfassung.  4

1.1.2  Die Landwirtschaft im Gemeinsamen Markt  4

1.1.3  Anwendungsbereich der Agrarregelungen  5

1.1.4  Gemeinsame Agrarpolitik  6

1.1.4.1  Einheit des Marktes  6

1.1.4.2  Gemeinschaftspräferenz  6

1.1.4.3  Finanzielle Solidarität  6

1.1.5  Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik  7

1.1.5.1  Sic herstellung der Versorgung  7

1.1.5.2  Sicherstellung einer angemessenen Lebenshaltung  8

1.1.5.3  Steigerung der Produktivität  8

1.1.5.4  Stabilisierung der Märkte  8

1.1.5.5  Gewährleistung angemessener Verbraucherpreise  8

1.1.5.6  Neuausrichtung der Ziele  9

1.1.6  Agrarstrukturpolitik  9

1.1.6.1  Grundlage für eine Agrarstrukturpolitik  9

1.1.6.1.1  Eigenarten landwirtschaftlicher Tätigkeit  9

1.1.6.1.2  Stufenweise Anpassung  10

1.1.6.2  Strukturpolitik und Politik des ländlichen Raums  10

1.2  Die Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik  11

1.2.1  Europäische Marktordnungen  11

1.2.1.1  Binnenmarkt  12

1.2.1.1.1  Preis- und Interventionssystem  12

1.2.1.1.2  Beihilferegelungen  13

1.2.1.1.3  Ergänzende Sonderregelungen  14

2

1.2.1.1.4  Maßnahmen zur Begrenzung der Produktion  14

1.2.1.2  Bestimmungen zum Handel mit Drittländern  15

1.2.1.2.1  Außenschutz  15

1.2.1.2.2  Ausfuhrförderung  16

1.2.1.2.3  Internationale Abkommen  16

1.2.2  Reformen  16

2.  Die neue GAP-Reform  17

2.1  Die entscheidenden Elemente der GAP-Reform in der Systematik  

der  VO (EG) Nr. 1782/2003  18

2.1.1  Anwendungsbereich  18

2.1.2  Cross Compliance  18

2.1.3  Modulation  19

2.1.4  Regelung der einheitlichen Betriebsprämie  20

2.1.4.1  Allgemeine Bestimmungen  20

2.1.4.2  Bestimmung des Beihilfebetrags  20

2.1.4.3  Zahlungsansprüche  21

2.1.4.3.1  Flächenbezogene Zahlungsansprüche  21

2.1.4.3.2  Zahlungsansprüche, die besonderen  

Bedingungen  unterliegen  21

2.1.4.4  Flächennutzung  22

2.1.4.5  Flächenstilllegung  22

2.1.4.6  Regionale Durchführung  22

2.1.4.7  Weitere Optionen  22

2.2  Zur Umsetzung der Reform in Deutschland  23

Schlussanmerkungen   24

Literaturverzeichnis   26

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Einleitung:

Die EU-Agrarminister haben am 26 Juni 2003 eine grundlegende Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik verabschiedet. Zentrales Ergebnis ist die am 29. September 2003 vorgelegte Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ¹ mit der eine Neuausrichtung des Systems der Einkommensbeihilfen eingeleitet wird. Durch die Einführung einer einheitlichen Betriebsprämienregelung soll die vollständige Entkopplung der Beihilfen von der produzierten Menge vollzogen werden. Die Gewährung der Beihilfen wird in Zukunft an die Einhaltung gewisser Standards aus den Bereichen Umwelt, Tierschutz sowie Gesundheit und Landschaftsschutz gebunden. Darüber hinaus ist eine Stärkung der 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik, der sogenannten Politik der ländlichen Entwicklung vorgesehen. Die Beschlüsse sind bis zum 1. August 2004 in nationales Recht umzusetzen. Am 28. Februar 2004 hat die Bundesregierung einen Gesetzentwurf zur Umsetzung der Reformen vorgelegt.

Diese Arbeit versucht in einem ersten Teil die Grundlagen des europäischen Agrarrechts zu erläutern, soweit sie für das Verständnis der Reform notwendig sind. Dabei sollen zunächst die Besonderheiten der Gemeinsamen Agrarpolitik aus der Systematik des EGV heraus erklärt werden. Daran anschließend folgt ein Überblick über die sekundärrechtlich geregelten Instrumente der GAP. Am Schluss des ersten Teils steht eine Betrachtung der bisherigen großen Reformen von 1992 und 1999 (Agenda 2000). Der zweite Teil der Arbeit widmet sich der aktuellen GAP-Reform, wobei sich die Ausführungen auf die zentralen Elemente der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ² (Betriebsprämienregelung, Cross Compliance und Modulation) sowie die Umsetzung der Bestimmungen in deutsches Recht beschränken sollen.

1. Grundzüge des europäischen Agrarrechts:

1.1 Die gemeinsame Agrarverfassung:

Das Agrarrecht der europäischen Mitgliedsstaaten (MS) wird heute zum überwiegenden Teil vom Recht der Europäischen Gemeinschaft bestimmt. Art. 3 I lit. e EGV rechnet der Tätigkeit der Gemeinschaft eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der

¹ ABl. 2003, L 270/1.

² ABl. 2003, L 270/1.

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Fischerei zu. Der EG-Vertrag enthält in diesem Sinne eine gemeinschaftliche Agrarverfassung, die in den Art. 32 - 38 EGV die Bestimmungen für den Bereich der Landwirtschaft regelt.

1.1.2 Die Landwirtschaft im Gemeinsamen Markt:

Art. 32 I 1 EGV bezieht die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen in den Gemeinsamen Markt mit ein. Dieser Umstand ist zurückzuführen auf die große strategische und volkswirtschaftliche ³ Bedeutung, die dem Agrarsektor insbesondere zur Zeit der Gründung des Vertrages über die EWG zukam. Eine umfassende ökonomische Integration wäre ohne Einbeziehung der Landwirtschaft nicht denkbar gewesen. Nicht zuletzt geschah die Einbeziehung der Landwirtschaft auch auf das Drängen Frankreichs, das traditionell einen bedeutenden und umfassend geregelten Agrarsektor besaß. ⁴ Art. 32 II EGV erklärt nun zunächst die Vorschriften des Gemeinsamen Marktes (Grundfreiheiten, Wettbewerbsregeln) auf die Landwirtschaft für anwendbar, schickt jedoch direkt den Vorbehalt hinterher, „soweit in den Artikeln 33 bis 34 nicht etwas anderes bestimmt ist“. Was zunächst wie eine Ausnahme anmutet, erweist sich gleichsam als Normalfall. Insbesondere mit Blick auf die in Art. 34 I lit. c EGV vorgesehenen europäischen Marktordnungen, die für den überwiegenden Teil der landwirtschaftlichen Erzeugnisse existieren, offenbart sich die Regelungsdichte des europäischen Agrarrechts. Nicht umsonst werden der europäischen Agrarpolitik bisweilen planwirtschaftliche Züge nachgesagt. ⁵ Der Vorrang der Agrarregelungen vor den Vorschriften des Gemeinsamen Marktes als lex spezialis recht fertigt sich durch die Sonderstellung, welche der Landwirtschaft innerhalb der Volkswirtschaft zukommt. Diese ergibt sich einmal aus den besonderen Produktionsbedingungen, die durch nicht beeinflussbare Faktoren wie Witterungsverhältnisse und die begrenzte Lagerfähigkeit der Produkte gekennzeichnet sind, zum anderen aus ihrer Funktion als Erzeuger von Grundnahrungsmitteln, was insbesondere für die Bewältigung von Krisenzeiten (wie sie ja der Vertragsgründung unmittelbar vorausgingen) von Bedeutung ist. Mittlerweile wird zunehmend auch die Funktion der Landwirtschaft im Umweltschutz, in der Landschaftspflege und als Erhalter ländlicher Strukturen und des ländlichen Lebens in Dorfgemeinschaften hervorgehoben.

³ Borchert in: Lenz, Carl Otto u. Klaus Dieter Borchardt (Hrsg.), EU- und EG-Vertrag, Kommentar, 3. Aufl.,

Köln 2003, S. 418.

⁴ Schäfer, Peter: Studienbuch Europarecht, Das Wirtschaftsrecht der EG, 2. Auflage, 2003, S. 253.

⁵ vgl. Schäfer, S. 254.

5

1.1.3 Anwendungsbereich der Agrarregelungen:

Der Begriff „Landwirtschaft“ ist im EGV nicht näher definiert. Es finden sich jedoch Begriffserklärungen in den sekundärrechtlichen Regelungen der Gemeinschaft, wie z.B. „landwirtschaftliche Tätigkeit“ in Art. 2 lit. c der VO (EG) Nr. 1782/2003. ⁶ Unter der Beze ichnung „landwirtschaftliche Erzeugnisse“ versteht der Art. 32 I 2 EGV Erzeugnisse des Bodens, der Viehzucht und der Fischerei sowie die mit diesen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe. Der Begriff „Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe“ bezeichnet Erzeugnisse wie Käse, Wein oder Zucker, die über ein bestimmtes Herstellungsverfahren aus dem (landwirtschaftlichen) Grunderzeugnis hervorgegangen sind, wobei der Preis des Grunderzeugnisses als Kostenfaktor keine untergeordnete Rolle gegenüber den Kosten des Herstellungsverfahrens spielen darf. ⁷ Nach Art. 32 III EGV enthält Anhang I des EGV eine abschließende Liste der landwirtschaftlichen Erzeugnisse, für die somit die Vertragsregeln über die Landwirtschaft anzuwenden sind. Darüber hinaus wurden mittlerweile weitere Erzeugnisse in die Gemeinsame Agrarpolitik aufgenommen, die im Anhang I des EGV nicht aufgeführt sind, darunter Seide und Baumwolle. 8

Der geographische Geltungsbereich ergibt sich aus dem Art. 299 EGV, wobei die Sonderstellung der französischen Departements, der Azoren, Madeiras und der Kanarischen Inseln zu berücksichtigen ist, für die die Anwendung des Vertrages, einschließlich der gemeinsamen Politiken, unter speziellen Bedingungen erfolgt. 9

1.1.4 Gemeinsame Agrarpolitik:

Um das Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes für landwirtschaftliche Erzeugnisse zu gewährleisten, verlangt der Art. 32 IV EGV die Gestaltung einer Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Als Grundprinzipien der GAP werden die Einheit des Marktes, die Gemeinschaftspräferenz und die finanzielle Solidarität gesehen. 10

⁶ ABl. 2003, L 270/1.

⁷ vgl. Borchardt, S. 423.

⁸ Baumwolle wurde mit dem Beitritt Griechenlands in die GAP aufgenommen, s. Protokoll Nr. 4 zur

Beitrittsakte von 1979.

⁹ Art. 299 II 2 EGV.

¹⁰ siehe Borchardt: S. 420.

6

1.1.4.1 Einheit des Marktes:

Dies bedeutet die Schaffung eines Binnenmarktes für landwirtschaftliche Erzeugnisse, wie er auch für den übrigen Warenverkehr im EGV vorgesehen ist, ¹¹ das beinhaltet insbesondere:

- Die Abschaffung von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen bzw. Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten;

- Einen gemeinsamen Außenzoll gegenüber Drittländern;

- Die Schaffung einheitlicher Wettbewerbsregeln;

- Die Angleichung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, soweit sie für landwirtschaftliche Erzeugnisse von Bedeutung sind (z.B. verwaltungs- und gesundheitsrechtliche Bestimmungen);

- Die Einführung eines gemeinsamen Agrarpreissystems.

1.1.4.2 Gemeinschaftspräferenz:

Das Prinzip der Gemeinschaftspräferenz sichert landwirtschaftlichen Erzeugnissen, die innerhalb der Grenzen der EG hergestellt werden, eine Vorzugsbehandlung gegenüber Importen aus Drittstaaten. ¹² Es stellt jedoch keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz dar, der einen Rechtsanspruch begründen würde. Der Gesetzgeber ist also nicht zur Anwendung dieses Prinzips verpflichtet, vielmehr gilt es abzuwägen, wie sich die Gemeinschaftspräferenz auf den internationalen Handel und die Einhaltung internationaler Abkommen (GATT, WTO) auswirkt. 13

1.1.4.3 Finanzielle Solidarität:

Prinzipiell sollen die Kosten der Gemeinsamen Agrarpolitik von der Gemeinschaft getragen werden. Dies erscheint zunächst nachvollziehbar unter dem Gesichtspunkt, dass die Landwirtschaftspolitiken der einzelnen Mitgliedsstaaten auf die Gemeinschaftsebene übertragen wurden. Allerdings wird dieses Prinzip vom EGV nicht zwingend vorgegeben, auch hier handelt es sich somit nicht um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz. Die Möglichkeit der Finanzierung agrarpolitischer Maßnahmen durch die Mitgliedsstaaten ist weiterhin gegeben. ¹⁴ Zur Aufbringung und Verteilung der für die GAP notwendigen Mittel ist in Art. 34 III EGV die Schaffung eines oder mehrerer Ausrichtungs- oder Garantiefonds für die Landwirtschaft vorgesehen. Im Zuge der ersten Marktordnungen wurde mit der Verordnung

¹¹ vgl. Art. 23 ff. EGV.

¹² Schäfer: S. 253.

¹³ vgl. Borchardt: S. 421.

¹⁴ siehe Mögele, Rudolf, R. Priebe: Agrarrecht, in: Dauses, Manfred A. (Hrsg.), Handbuch des EU -

Wirtschaftsrechts, Bd. 1, G, Loseblattsammlung, EL 8, Stand 2000, München.

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(EWG) Nr. 25/1962 ¹⁵ von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und ein Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) geschaffen. Es wurde bewußt die Beschränkung auf ein Finanzierungsinstrument für die Gesamtheit der Agrarausgaben gewählt, anstatt etwa mehrere Fonds für die verschiedenen Marktordnungen einzurichten. Der EAGFL ist kein Fonds im eigentlichen Sinne, er besitzt keine eigene Rechtspersönlichkeit und keine eigenen (Fonds-) Mittel. ¹⁶ Er ist vielmehr „ein Teil des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften“. ¹⁷ Der EAGFL ist aufgeteilt in eine Abteilung „Ausrichtung“, welche die Finanzierung der Agrarstrukturpolitik abdeckt und eine Abteilung „Garantie“, die den weitaus bedeutenderen Teil der Finanzierung ausmacht. Sie umfasst die Ausfuhrerstattungen und Interventionsmaßnahmen (Marktordnungspolitik), einen Großteil der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, Veterinär- und Pflanzenschutzmaßnahmen sowie Maßnahmen der Information über die gemeinsame Agrarpolitik sowie der Evaluierung. 18

1.1.5 Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik:

In Art. 33 I EGV sind die Ziele der GAP aufgeführt:

- Die Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft. Damit ist nicht die Steigerung der Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse, sondern ein effizienterer Einsatz der Produktionsfaktoren gemeint. Technischer Fortschritt und Rationalisierung in der Produktion werden ausdrücklich angestrebt.

- Die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung. Dies soll im Besonderen durch eine Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen erreicht werden.

- Die Stabilisierung der Märkte. Damit ist der Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf den Märkten für landwirtschaftlichen Erzeugnissen gemeint.

- Die Sicherstellung der Versorgung mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen.

- Die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen.

Bei der Durchführung der GAP müssen alle diese Ziele angemessen berücksichtigt werden. Sie stehen untereinander in keinerlei Hierarchie, so dass einzelnen Zielen zeitweise der

¹⁵ ABl. 1962, 991.

¹⁶ Borchardt: S. 493.

¹⁷ Art. 1 I VO (EG) Nr. 1258/1999, Abl. 1999, L 160/103; die Grundregeln der GAP und somit des EAGFL sind

in dieser Verordnung zusammengeführt.

¹⁸ s. Art. 1 II VO (EG) Nr. 1258/1999.

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Vorrang vor anderen Zielen gegeben werden kann. ¹⁹ Betrachtet man den vorliegenden Katalog näher, so ergibt sich, dass einige der Ziele nicht konfliktfrei in gleicher Intensität verfolgt werden können. So kann beispielsweise das Ziel der Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung mit dem Ziel der Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen kollidieren. Demzufolge wird den EG-Organen bei der Berücksichtigung der Ziele im Rahmen der GAP ein weiter Ermessensspielraum zugesprochen. 20

Zur Zeit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften standen sicherlich die Ziele Sicherung der Versorgung und Gewährleistung eines angemessenen Einkommens für die landwirtschaftliche Bevölkerung im Vordergrund. 21

1.1.5.1 Sicherstellung der Versorgung:

Gerade in der Aufbauphase nach dem zweiten Weltkrieg war die Behebung einer allgemeinen Mangelsituation von zentraler Bedeutung. Dazu kam das Bedürfnis der Mitgliedsstaaten für zukünftige Krisensituationen die Sicherung einer gewissen Autarkie in der Versorgung mit Grundnahrungsmitteln zu erreichen. ²² Mittlerweile gilt die Eigenversorgung der Gemeinschaft mit Agrarprodukten als gesichert, dem Verbraucher steht ein vielfältiges Angebot zur Verfügung. Vielmehr haben Produktionsanreize wie Interventionskäufe und Prämienzahlungen spätestens seit Mitte der 1980er Jahre zu Überkapazitäten und zu einem massiven Anstieg des Agrarhaushaltes geführt, weshalb man zunehmend versuchte, der Überproduktion Herr zu werden. Über anhaltende Reformen der GAP wurden Maßnahmen wie Milchquoten, Flächenstilllegungsprogramme oder Mitverantwortungsabgaben etabliert.

1.1.5.2 Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung:

Die Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass in den 1950er Jahren das Einkommen in der Landwirtschaft bei lediglich 55% des durchschnittlichen Arbeitnehmereinkommens lag. ²³ Zwar ist die Angleichung der Einkommen längst abgeschlossen, nach wie vor wird diesem Ziel aber ein hoher Stellenwert beigemessen. Inzwischen geht die Tendenz jedoch eher dahin,

¹⁹ vgl. Eiden, Hanns-Christoph: Die Agrarmarktordnungen der Europäischen Gemeinschaften, DVBl. 1988, S.

1087 f.; Borchardt: S. 430.

²⁰ Für die Ausübung des Ermessens sind insbesondere das Diskriminierungsverbot und der Vertauensschutz (bei

Neugewichtung der Ziele) zu beachten. Ermessenskontrolle erfolgt durch den EuGH. Vgl. auch Borchardt: S.

430, 431.

²¹ So auch Eiden in: DVBl., 1988, S.1088.

²² Ende der 1950er Jahre produzierte die Gemeinschaft nur 85% ihres Nahrungsmittelbedarfs selber. vgl.

Mögele, Priebe in: Dauses, S. 3.

²³ Borchardt: S. 433.

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direkte Einkommensbeihilfen zu zahlen um die im Zuge der zahlreichen Reformen reduzierten Stützungen zu kompensieren. Unter diesem Aspekt ist auch die aktuelle GAP-Reform zu verstehen, die eine von der Produktion entkoppelte einheitliche Betriebsprämie vorsieht. 24

1.1.5.3 Steigerung der Produktivität:

Das Ziel der Steigerung der Produktivität kann ebenfalls als erreicht angesehen werden. In der Tat erwies sich der Agrarsektor in der jüngeren Vergangenheit als der Sektor mit den höchsten Produktivitätssteigerungen, was auch hie r mittlerweile zu einem Umdenken geführt hat. Zu den Problemen der Überproduktion (s.o.) gesellen sich solche des Umweltschutzes (intensiver Düngeeinsatz), des Tier- und Seuchenschutzes (Massentierhaltung) und des Verbraucherschutzes. Dies erklärt die zune hmende Forderung nach einer zumindest partiellen Extensivierung der Landwirtschaft und Instrumente wie die sogenannten „anderweitigen Verpflichtungen“ aus der VO (EG) Nr.1782/2003, wonach die Gewährung der Direktzahlungen von der Einhaltung bestimmter Umwelt-, Tierschutz-, und Gesundheitsvorschriften abhängig gemacht wird. 25

1.1.5.4 Stabilisierung der Märkte:

Die Stabilisierung der Märkte steht in starker Abhängigkeit zu der Verfolgung der anderen Ziele. Diese können unterstützend wirken, wie bei der Förderung der Angebotsmenge in den Anfangsjahren der GAP (als eher eine Unterversorgung mit Agrarprodukten vorlag). Heute erweist sich die Verfolgung der anderen Ziele überwiegend als destabilisierend, da sie eine Überproduktion erzeugt, die bei künstlich hochge haltenen Preisen von der Nachfrageseite nicht bewältigt werden kann. Grundsätzlich stabilisieren sich die Märkte über den Preismechanismus automatisch, solange man auf Eingriffe weitestgehend verzichtet. Das hätte jedoch die Abkehr von den übrigen Ziele zur Folge. Die mit der VO (EG) Nr. 1782/2003 ²⁶ zu vollziehende Entkopplung der Beihilfen von der Produktion leistet einen Beitrag zur Reduktion der Markteingriffe. Sie ermöglicht es den Landwirten in Zukunft, ihre Produktion stärker den Preisen und den Bedürfnissen des Marktes anzupassen, anstatt sich an Prämien und Interventionsgarantien zu orientieren.

²⁴ Siehe dazu Kapitel 2.1.4 Regelung der einheitlichen Betriebsprämie.

²⁵ Siehe dazu Art. 4 i.V.m. Art. 3 I der VO (EG) Nr. 1782/2003, ABl. 2003, L270/1.

²⁶ ABl. 2003, L 270/1.

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