'Partizipation' – Neue Formen der Bürgerbeteiligung: Zeitgenössische Diskussion und Praxis

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1  EINLEITUNG  1

2  ENTSTEHUNG NEUER PARTIZIPATIONSFORMEN IN DER  

  BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND  3

2.1  Historischer Kontext  3

2.2  Die zeitgenössische Diskussion unter dem Stichwort „Mehr Demokratie  

  wagen“  6

2.3  Die empirische Dimension - Wie sehen die neuen Formen der  

  Bürgerbeteiligung aus?  17

3  FAZIT UND AUSBLICK  27

4  LITERATUR  29

1 Einleitung

Eine aktuelle politische Debatte bezieht sich auf die Einrichtung neuer Formen der Bürgerbeteiligung. Dabei geht es vor allem um die Frage, wie man mit diesen neuen Formen „die Qualität und Akzeptanz kommunalpolitischen Handelns verbessern“ ¹ kann. Bekannte Stichworte und mögliche Verfahren dieser Debatte sind vor allem städtische Leitbilder und lokale Agenda 21-Prozesse. An der aktuellen Diskussion ist auffällig, dass sie nicht von den Bürgern geführt wird, sondern von den politischen Entscheidungsträgern. Erkennbar wird dies vor allem daran, dass die Diskussionsführer anstreben die neuen Beteiligungsformen in das bestehende Institutionengefüge einzuordnen. ² Es wird versucht mit diesen neuen Diskussionen auf die zunehmende Politikverdrossenheit zu reagieren.

Die Entwicklung neuer Beteiligungsformen in den 1950er und vor allem 60er Jahren stand auch in einem engen Zusammenhang mit einer wachsenden Unzufriedenheit der Bevölkerung mit den Leistungen des politischen Systems und den verstärkten Partizipationsforderungen, denen Politik und Administration nur unzureichend Rechnung trugen. Hinzu kam eine wachsende Sensibilität für neue Politikfelder, derer sich die etablierten Repräsentationsorgane zunächst nur zögernd angenommen haben.

Einleitend muss zunächst geklärt werden, was unter Partizipation zu verstehen ist. Im Bereich der politischen Partizipation lässt sich zwischen einem instrumentellen und normativen Verständnis unterscheiden. Bei ersterem wird die Teilhabe als Mittel zum Zweck, als Mittel zur Interessensdurchsetzung betrachtet. Partizipation ist damit eindeutig konfliktorientiert. Im normativen Verständnis, welches kon-sensorientiert ist, geht es auch „um Selbstverwirklichung im Prozeß des direktdemokratischen Zusammenhandelns“ ³ .

Wie aus der Tabelle 1 hervorgeht sind die Formen der politischen Teilhabe sehr vielfältig.

¹ www.staedtetag.de/10/schwerpunkte/artikel/35/zusatzfenster39.html, 02.05.2003.

² Vgl. ebd.

³ Nohlen, Dieter (Hg.): Kleines Lexikon der Politik, München 2002, S. 363.

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Welche Partizipationsformen sich explizit in den 60er Jahren gebildet haben, wie diese aussehen und worin die Ursachen ihrer Gründung zu suchen sind, ist Aufgabe dieser Hausarbeit.

Eine weitere Abgrenzung ist zwischen Protestbewegungen und der Herausbildung institutionalisierter Partizipationsformen vorzunehmen. Allerdings ist eine randscharfe Trennung beider Thematiken nicht möglich, da viele Protestbewegungen sich in ihrem Verlauf in Beteiligungsformen gefestigt haben. Vor allem die Mitte der 60er Jahre einsetzende Studentenbewegung und die sich mit Bildung der Großen Koalition herauskristallisierende Außerparlamentarische Opposition (APO) sind für die Entstehung neuer Partizipationsformen von Bedeutung. Im Rahmen dieser Hausarbeit werden diese Protestströmungen im Abschnitt 2.2 behandelt. Die zeitgenössische Diskussion unter dem Stichwort „Mehr Demokratie wagen“ von Bedeutung.

Um die Entwicklung der sich in den 60er Jahren neu bildenden Beteiligungs-formen einzuordnen, bedarf es einer Betrachtung des historischen Kontextes. Hierbei gilt es auch den Untersuchungszeitraum abzugrenzen und die Untersuchungsgebiete einzuteilen (2.1). Das Unterkapitel 2.2 beschäftigt sich mit den Motiven der Bildung dieser Beteiligungsmuster und versucht eine Antwort auf die Fragen zu finden, wer führte die Diskussionen über Demokratiedefizite und warum, wieweit hat sich die Diskussion innerhalb der Gesellschaft verbreitet und schließlich aus welchen Inhalten bestanden die Forderungen. Die empirische Dimension der Debatte und ihre Folgen werden in Kapitel 2.3 erfasst. Die verschie-

⁴ Vgl.ebd., S. 364.

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denen neuen Partizipationsformen werden dargestellt. Außerdem werden sie hinsichtlich ihrer Nachhaltigkeit untereinander abgegrenzt.

Im abschließenden Fazit werden die Hauptaussagen zusammengefasst und die neuen Methoden politischer Partizipation einer Bewertung unterzogen. Ausblickend wird skizzenhaft der Bogen zu heutigen Partizipationsforderungen geschlagen.

2 Entstehung neuer Partizipationsformen in der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Historischer Kontext

Auch wenn man für die Beantwortung der Frage nach der Entstehung und Entwicklung neuer Partizipationsformen am politischen Willensbildungsprozess unbedingt die „Ebene der Alltagserfahrung, der lebensgeschichtlichen Betroffenheit, im Blick behalten muss“ ⁵ , ist es ebenfalls notwendig den gesamtgeschichtlichen Rahmen zu erfassen, in dem die strukturellen Weichenstellungen für die Nachkriegsentwicklung ebenso aufgefangen werden, wie daraus resultierende Folgeprobleme, „die in den Krisenherden und Protestpotentialen der fünfziger und 60er Jahre virulent wurden.“ 6

„Für die Bundesrepublik Deutschland waren die fünfziger Jahre die Zeit der beginnenden politischen, wirtschaftlichen und schließlich auch kulturellen Wendung zum Westen.“ ⁷ Diese Westorientierung wurde mit Nachdruck von Konrad Adenauer und der CDU betrieben, allerdings auch unter Berücksichtigung der gesellschaftlichen Erwartungen nach einer prinzipiellen demokratischen Neuordnung. Man kann die gesamte Ära Adenauers als konstituierend für das politische System der Bundesrepublik bezeichnen. Die 50er Jahre kann man „als die Kindheitsjahre in der Lebensgeschichte der alten Bundesrepublik verstehen.“ ⁸ Nach

⁵ Brand, Karl-Werner/ Büsser, Detlef/ Rucht, Dieter: Aufbruch in eine andere Gesellschaft. Neue soziale Bewegung in der Bundesrepublik, Frankfurt/Main, New York 1983, S. 39.

⁶ Ebd. S.39.

⁷ http://www.bpb.de/publikationen/VYHV44,0,0,IZPB_256_An_der_Schwelle_zum_n%E4chsten_Jahrzehnt. html, 05.05.2003.

⁸ Sontheimer, Kurt/Bleek, Wilhelm: Grundzüge des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2000, S. 49.

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dem Scheitern der Weimarer Republik und den Erfahrungen des NS-Regimes, wurde in diesem Jahrzehnt mühsam demokratische Verhaltensweisen erlernt. Dieser Lernprozess wurde durch die oben angesprochene Westintegration unterstützt. Die Bundesrepublik stand regelrecht unter dem außenpolitischen Protektorat der NATO mit ihrer Vormacht USA und fand einen Vertrauensvorschuss durch die westlichen Nachbarn. Mit dem Rückzug Adenauers aus der aktiven Politik 1963 zeigte sich rasch, dass tatsächlich eine Ära zu Ende ging und die „Kindheitsjahre“ der Bundesrepublik vorüber waren. Wandel ist hierbei ein wesentliches Stichwort. Es greift diese Ereignisse nicht nur innenpolitisch, sondern auch außenpolitisch und wirtschaftlich, aufgreift. Die 60er Jahre erscheinen dabei vor allem als Jahrzehnt eines beschleunigten Wandels auf nahezu allen Ebenen gesellschaftlichen Lebens. ⁹ Ein erstes Merkmal für den innenpolitischen Wandel wird mit dem Godesberger Programm der SPD von 1959 deutlich. Die SPD versuchte sich nun langsam an die von Adenauer gesetzten Fakten ¹⁰ und Verhältnisse anzupassen.

Mitte der 60er Jahre zeigte sich auch, dass die erste Regierungsphase der CDU/CSU vorbei war, zumal Ludwig Erhards Führungsschwäche zunehmend eklatvierte und die Frage aufkam, ob er seine Führungsmittel richtig einsetze. Äußerst problematisch waren zudem Erhards „Parolen von einem »neuen Nationalismus« und einer »formierten Gesellschaft« ..., die zweifellos dazu beitrugen, den sich langsam bildenden Widerstand gegen das System auf der extrem Rechten wie Linken zu begünstigen“ ¹¹ . Wobei der schnelle Aufstieg der NPD lediglich eine Episode blieb, denn in der für die bundesrepublikanische Zukunft entscheidenden Bundestagswahl von 1969 stagnierten sie unter 5 Prozent. 12

Während sich die Regierungskoalition zunehmend zersetze, strebte die SPD mit neuen Köpfen, wie Fritz Erler, Herbert Wehner und Willy Brandt, entschlossener als jemals zuvor die Regierungsbeteiligung an. Diese gelang dann nach dem

⁹ Schildt, Axel/ Siegfried, Detlef/ Lammers, Karl Christian (Hg.), Dynamische Zeiten. Die 60er Jahre in den beiden deutschen Gesellschaften, Hamburg 2000, S. 16.

¹⁰ „von Zeitgenössischen Beobachtern mit Vorliebe als Umarmungstaktik charakterisiert“ (Sontheimer, Kurt/Bleek, Wilhelm: Grundzüge des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2000, S.

50.

¹¹ Sontheimer, Kurt/Bleek, Wilhelm: Grundzüge des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2000, S. 50.

¹² Vgl. ebd., S. 53.

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Bruch der CDU/FDP Koalition im Jahre 1966. Die drei folgenden Jahre der Großen Koalition erwiesen sich als notwendige Durchgangsphase der ehemaligen Oppositionspartei zur führenden Regierungspartei im Jahre 1969. Lediglich unter dem Aspekt des demokratischen Machtwechsels lässt sich die Große Koalition rechtfertigen. Obwohl sie den Legitimationsanspruch hatte, nur „durch eine große parlamentarischen Mehrheit besonders strittige und schwierige nationale Probleme lösen zu können“ ¹³ , konnte sie nur Strukturreformen in den Bereichen der Wirtschafts- und Haushaltspolitik auf den Weg bringen. In den meisten anderen Politiken glänzte die Große Koalition durch Ausklammerung der Probleme.

Wirtschaftlich erfuhr die Bundesrepublik nach Jahren dauerhaften Wirtschaftswachstums 1966/67 erstmals eine teilweise selbstverschuldete Rezession, deren Überwindung der Großen Koalition, wegen den oben genannten Strukturreformen, gutgeschrieben werden muss.

Eine der wesentlichsten Entscheidungen, denen die Parlamentsmehrheit zustimmte, waren die Notstandsgesetze, die zwar zur Ablösung alliierter Notstandsrechte notwenig waren, aber in einem für die Bundesrepublik ungewohnten und neuartigen politischen Klima diskutiert wurden. In dieser Diskussion fand die APO einen absoluten Höhepunkt. Gebildet hat sie sich ausgehend von Streitigkeiten an der Freien Universität in West-Berlin und in einem engeren Zusammenhang mit der weltweiten studentischen Protestbewegung, sowie begünstigt durch die schwache parlamentarische Opposition, die kein Gegengewicht mehr zur Regierungsmehrheit darstellte. Inhaltlich stellte sich die APO gegen die erstarrten und verkrusteten Strukturen und sagte dem Establishment und seinem System einen radikalen Kampf an. ¹⁴ Auf die Bedeutung der APO und der Studentenbewegung wird unter 2.2 noch ausführlicher eingegangen. Allgemein kann man festhalten, dass die studentischen Protestbewegungen der „68er“ durchaus folgenreich für die Zukunft der Bundesrepublik waren, da mit ihr neue „Techniken der politischen Demonstration und der aktiven politischen Auseinandersetzung, wie man sie bis dahin in der westdeutschen Demokratie nicht für üblich gehalten hatte“ ¹⁵ ,

¹³ Ebd., S. 51.

¹⁴ Vgl. ebd., S. 52.

¹⁵ Ebd., S. 54.

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erprobt wurden. Zurückzuführen ist diese Veränderung des politischen Klimas im wesentlichen auf den Generationenwechsel. Diejenigen, die das Dritte Reich und den Wiederaufbau nicht miterlebt hatten, hinterfragten kritisch die Gepflogenheiten der Gründergeneration der Bundesrepublik Deutschland. 16

Das Stichwort Wandel lässt sich auf die politischen Mehrheitsverhältnisse anwenden. „Bei seinem dritten Anlauf ... erreichte Brandt und mit ihm seine Partei das lange angestrebte Ziel: die Übernahme der Regierung in der Bundesrepublik Deutschland.“ ¹⁷ Auf die „unruhigen Zeiten“ reagierte Brandt in seiner Regierungserklärung vom 29. Oktober 1969 mit einem Katalog Reformversprechen, die fast kein Gebiet ausließen. 18

Wandel vollzog sich ebenfalls in der außenpolitischen Auseinandersetzung im Bereich der Ostpolitik. Nach den krisenhaften Jahren zwischen 1958 (Berlinkrise) und 1961 (Kuba-Krise) drängten vor allem die USA auf eine Entspannung des Verhältnisses zur Sowjetunion. Es blieb im wesentlichen der sozialliberalen Koalition vorbehalten ab 1969 die Ostpolitik voranzutreiben, was schließlich Anfang der 70er Jahre in den Verträgen mit Moskau, Warschau und Ost-Berlin und dem Berlin-Abkommen mündete. ¹⁹ Da dieser Aspekt für die innenpolitischen Erosionstendenzen und der damit verbundenen Herausbildung neuer Partizipati-onsformen eher unbedeutend ist, was auch aus den inhaltlichen Forderungen und Auseinandersetzungen der neuen Beteiligungsformen hervorgeht, wird in diesem Zusammenhang nicht näher auf die außenpolitische Ebene eingegangen.

2.2 Die zeitgenössische Diskussion unter dem Stich-wort „Mehr Demokratie wagen“

„Prosperität, Planung, Partizipation - drei Leitbegriffe bündeln die Essenz jener Dekade, welche das gleitende Ende der Nachkriegszeit in Westdeutschland zwischen 1963 und 1973 umschließt: ... Partizipation als zusehends diametrales Prin-

¹⁶ Vgl.ebd., S. 56.

¹⁷ Ebd., S. 57.

¹⁸ Vgl. ebd., S. 58.

¹⁹ Vgl. ebd., S. 52f.

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zip bürgerschaftlicher Selbstbestimmung über Formen und Inhalte der allgemeinen Wohlfahrt.“ 20

In der westdeutschen Gesellschaft verbreitete sich am, von der Politik ausgerufenen, Ende der Nachkriegszeit eine allgemeine Reformbereitschaft und ein gestiegenes politisches Interesse. So ermittelte das Institut für Demoskopie Allensbach, auf die Frage nach dem Interesse für Politik, dass sich 1952 lediglich 27 Prozent für Politik interessierten, 1961 betrug der Anteil bereits 31 Prozent, 1965 waren es 39 und 1969 41 Prozent. Einen ersten Höhepunkt wurde mit 49 Prozent 1973 ermittelt. ²¹ Dieses gestiegene Interesse lässt sich auch an der Zahl der Parteimitglieder ablesen. Wie aus der Tabelle 2 ersichtlich, ist die Zahl der Parteimitglieder der vier größten westdeutschen Parteien zwischen 1963 und 1974 um 591.000 Mitglieder gestiegen.

Mit diesem Interesse ging eine gestiegene Kritik an der Qualität des geleisteten Wiederaufbaus einher. Man zweifelte keineswegs an seiner Quantität, aber man kritisierte vor allem „die Schäbigkeit und Geistlosigkeit der Stadtplanung [und hob damit] vor allem auf die Zersiedelung und Zerstörung kultureller Urbanität

²⁰ Ruck, Michael: Ein kurzer Sommer der konkreten Utopie - Zur westdeutschen Planungsgeschichte der langen 60er Jahre, in: Schildt, Axel/ Siegfried, Detlef/ Lammers, Karl Christian (Hg.), Dynamische Zeiten. Die 60er Jahre in den beiden deutschen Gesellschaften, Hamburg 2000, S. 362.

²¹ Vgl. Grosser, Dieter/ et al. (Hg.): Deutsche Geschichte in Quellen und Darstellung, Bd. 11: Bundesrepublik und DDR 1969-1990, Stuttgart 1995, S. 97.

²² Vgl. Armbruster, Bernd/ Leisner Rainer: Bürgerbeteiligung in der Bundesrepublik, Göttingen 1975, S. 97.

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