Wirkungsorientierung in der österreichischen Bundesverwaltung

Inhaltsverzeichnis

1. Hinführung zum Forschungsthema und zur Problemstellung

2. Forschungsfragen und Vorannahmen
2.1. Vorstudie
2.2. Hauptstudie

3. Erkenntnisinteresse und Themenabgrenzung
3.1. Erkenntnisinteresse
3.2. Abgrenzung des Forschungsthemas, Nicht-Ziele

4. Methodik
4.1. Methodik der Erhebung
4.2. Methodik der Auswertung

5. Theoretischer Hintergrund und aktueller Forschungsstand
5.1. NPM – aktueller Forschungsstand international
5.1.1. Die Entstehung von NPM
5.1.2. Organisationstheoretische Bezüge von NPM
5.1.3. Ziele und Werkzeuge des NPM
5.2. Kritikpunkte an NPM
5.2.1. Kritik zur Dezentralisierungstendenz von NPM
5.2.2. Fehlende Berücksichtigung der IT-Entwicklung in NPM
5.2.3. Kritik zu Performance Budgeting
5.2.4. HHRR in Relation zu anderen Reformen zentraleuropäischer Staaten
5.3. Anschlussparadigmen und ergänzende Konzepte
5.3.1. Verwaltungsreformen - neue Erklärungsansätze
5.3.2. Public Governance
5.3.3. Neo-Weberianischer Staat
5.3.4. Public Value
5.3.5. Ausrichtung auf Netzwerkorganisation und IT-Technologie
5.4. Probleme bzw. Ausgangspunkte für die HHRR
5.5. Prototypen und Etappen der HHRR
5.6. Deckungsflächen zwischen HHRR und NPM
5.6.1. 3-E-Modell
5.6.2. Dezentrale Ressourcen- und Fachverantwortung
5.6.3. Leistungsmessung und Outputsteuerung
5.6.4. Betonung von privatwirtschaftlichen Führungsstilen
5.6.5. Wettbewerb im öffentlichen Sektor
5.6.6. Betonung größerer Disziplin im Ressourceneinsatz
5.7. Deckungsflächen zwischen Public Governance und der HHRR
5.8. Ausgewählte Basismodelle des Change Managements
5.9. Österreichspezifische Ansätze der HHRR und bereits erkannte Problempunkte
5.9.1. Funktionale Organisationsstrukturen in der Bundesverwaltung als Hemmschuh einer ressortübergreifenden Strategie
5.9.2. HHRR im Kontext mit IT-Maßnahmen
5.9.3. Traditionelle versus neue Prozesse der Haushaltsplanung
5.9.4. Probleme bei der Messung von Effizienz
5.9.5. Probleme bei der Messung von Effektivität
5.9.6. Mangelnde Integration des Beteiligungsmanagements in die HHRR
5.9.7. Mangelnde Berücksichtigung zusätzlicher Ressourcen (Start-Up-Costs) für die HHRR
5.9.8. Defizite bei der Verknüpfung von dezentraler Ressourcen- und Fachverantwortung in der Budgetstruktur
5.9.9. Defizite bei der Integration von organisationalem Lernen im wirkungsorientierten Steuerungskreislauf

6. Vorstudie zum Vorbereitungsprozess der HHRR
6.1. Charakteristik der Gremien
6.2. Timing von Einbindungen bzw. Abstimmungen zur HHRR
6.3. Treiber, Hemmer und Widerstände
6.4. Schwachstellen des alten Systems und Vorbilder der HHRR
6.5. Aufträge und Rollen der Stakeholder
6.6. Intentionen der Stakeholder: Wirkungssteuerung
6.7. Intentionen der Stakeholder: Strategie & Public Governance
6.8. Intentionen der Stakeholder: Benchmarking & Budgetkonsolidierung
6.9. Intentionen der Stakeholder: sonstige rechtliche Aspekte
6.10. Intentionen der Stakeholder: Begleitmaßnahmen
6.11. Intention der Stakeholder: modernes Rechnungs- und Budgetierwesen
6.12. Lange ein offener Punkt: ressortübergreifendes Wirkungscontrolling
6.13. Schwierigkeiten für die Stakeholder im Vorbereitungsprozess
6.14. Koalitionen des BMF mit Stakeholdern im Vorbereitungsprozess
6.15. Begleitmaßnahmen zur Vorbereitung der HHRR
6.16. Angenommene bzw. erkannte Wirkungen der HHRR
6.17. Offen gebliebene Punkte bei der HHRR
6.18. Prognosen zur mittelfristigen Weiterentwicklung der HHRR

7. Hauptstudie mit WirkungscontrollerInnen
7.1. Einbindung der Ressorts in die Entstehung der HHRR
7.2. Einführung der HHRR in den Ressorts
7.2.1. Begleitmaßnahmen Schulungsprogramme des BKA
7.2.2. Ressortinterne Einführung der HHRR
7.3. Zielbildungsprozess
7.3.1. Zielbildungsprozess 2013, intern
7.3.2. Zielbildungsprozess 2013, extern
7.3.3. Zielbildungsprozess 2014/2015
7.4. Steuerung
7.4.1. Strategieprozess
7.4.2. Budgetstruktur-Organisationsstruktur
7.4.3. Systemintegration und IT-Unterstützung
7.4.4. Ressortübergreifende IT-Systeme im Rahmen der HHRR
7.4.5. Ressortinterne IT-Systeme im Rahmen der HHRR
7.5. Erkannte Wirkungen
7.5.1. Transparenz
7.5.2. Aufwand und Nutzen
7.5.3. Ressourcenknappheit und Aufgabenreform
7.6. Verbesserungspotenziale

8. Zusammenfassung / Interpretation der Forschungsergebnisse
8.1. Kernentscheidungen und Grenzen im Vorbereitungsprozess der HHRR
8.1.1. Vorgehensweise des BMF als Reformmotor, KoalitionspartnerInnen
8.1.2. Faktoren, welche die Stellung des BMF als Reformmotor begünstigten
8.1.3. Intentionen des BMF, die im Konzept der HHRR erfolgreich verwirklicht wurden
8.1.4. Nicht-Intentionen des BMF, die auch im Konzept der HHRR außen vor blieben
8.1.5. Im Vorbereitungsprozess angesprochene Themen, die aber nicht in der Rechtswerdung der HHRR aufgegriffen wurden
8.2. Vergleich zwischen intendierten und im Normenkonstrukt abgebildeten Soll-Wirkungen der HHRR
8.2.1. Beiträge zum Grundsatz der Wirkungsorientierung und der Effizienz - Strategiefähigkeit
8.2.2. Beiträge zum Grundsatz der Wirkungsorientierung und der Effizienz – Fähigkeit zur operativen Steuerung
8.2.3. Beiträge zum Grundsatz der Transparenz
8.3. Ist-Wirkungen der HHRR aufseiten der Bundesverwaltung
8.3.1. Beiträge zum Grundsatz der Wirkungsorientierung und der Effizienz - Strategiefähigkeit
8.3.2. Beiträge zum Grundsatz der Wirkungsorientierung und der Effizienz - Fähigkeit zur operativen Steuerung
8.3.3. Beiträge zum Grundsatz der Transparenz
8.4. Weiterentwicklungspotenziale der HHRR
8.4.1. Vermehrte verwaltungsübergreifende Koordination
8.4.2. Vereinfachung des Systems der Wirkungsorientierung
8.4.3. Verbesserung der Steuerungsfähigkeit des Systems
8.4.4. Aufgabenkritik

9. Beurteilung der Vorannahmen und Thesenbildung
9.1. Beurteilung der Vorannahmen zur Vorstudie
9.1.1. Bereichsdenken der Akteure
9.1.2. Geduld
9.2. Beurteilung der Vorannahmen zur Hauptstudie
9.3. Weiterführende Thesen
9.4. Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Anhang 1. Leitfaden für die Interviews der Vorstudie

Anhang 2. Leitfaden für die Interviews der Hauptstudie

Anhang 3. Analyse der Detailbudgets zum BFG 2013

Anhang 4. Tabellenteil - Auswertung der Vorstudie

Anhang 5. Tabellenteil - Auswertung der Hauptstudie

Anhang 6. Tabellenteil - kumulierte Auswertung¹

1. Hinführung zum Forschungsthema und zur Problemstellung

Die österreichische Haushaltsrechtsreform in der Bundesverwaltung (HHRR), rechtlich primär verankert mit dem Bundeshaushaltsgesetz 2013 (BHG 2013), wurde von den ParlamentarierInnen als „großer Wurf“² bezeichnet, der im europäischen Kontext durchaus als Best-Practices-Modell angesehen werden kann. Sie stellt einen der umfassendsten und tiefgreifendsten Reformschritte in der österreichischen Bundesverwaltung seit vielen Jahren dar. Dieser Reform ist ein intensiver Diskussionsprozess im österreichischen Nationalrat vorangegangen, der letztendlich zu dem seltenen Ergebnis eines einstimmigen Beschlusses aller fünf Parlamentsparteien geführt hat. Trotz dieser Einstimmigkeit geht aus dem Protokoll zur Nationalratssitzung, in welcher das BHG 2013 beschlossen wurde, hervor, dass über manche Punkte kein Konsens gefunden werden konnte und es daher weiteren Handlungs- und Anpassungsbedarf geben wird. Dies eröffnet sich besonders deutlich aus der Rede des Abgeordneten Mag. Werner Kogler, in welcher dieser anmerkt, dass die Zustimmung seiner Fraktion (Die Grünen) auf der Vereinbarung beruht, die parlamentarischen Prozesse und die Zuarbeit zum Budget-Prozedere weiterhin zu verändern und zu verbessern³. Aus den Reden der Abgeordneten zum Gesetzesentwurf geht auch deutlich hervor, dass mit der Arbeit im zuständigen Ausschuss eine ganz besondere Qualität der Zusammenarbeit im Parlament um sich gegriffen hat, welche die Abgeordneten für andere Abstimmungsprozesse als beispielgebend hervorstreichen. Dieser Meilenstein der österreichischen Verwaltungsreform begleitet die Autoren als ein wesentlicher Betrachtungspunkt seit dem Beginn ihres Studiums 2010. So hatten sie im Rahmen dessen die Aufgabe, das Konzept und die Umsetzung der HHRR zu verfolgen. Für die Autoren lag es daher nahe, sich diesen „epochalen“⁴ Reformschritt im Hinblick auf die Wirkung der Materie in der Bundesverwaltung näher anzusehen und damit für die Weiterentwicklung der Reform einen Beitrag zu leisten.

Aufgrund der erstmaligen Anwendung der Systematik - die zweite Phase des neuen Haushaltsrechts trat 2013 in Kraft - und der damit verbundenen, fehlenden Entwicklung von gegebenen Wirkungszielen - sind die konkreten Auswirkungen nach außen (Güte und Umsetzung der Wirkungsziele) zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht sauber zu evaluieren. Der Fokus dieser Studie wird sich daher primär auf die innerorganisatorischen Auswirkungen ausgewählter Bundesressorts richten. Gemäß § 68 BHG 2013 sind LeiterInnen von Bundesressorts in ihrer Funktion als haushaltsleitende Organe⁵ dazu verpflichtet, ab 1. Jänner 2013 in ihrem Wirkungsbereich jeweils ein ressortinternes Wirkungscontrolling einzurichten. Der innerorganisatorische Aspekt kann am besten über Befragung der ressortinternen WirkungscontrollerInnen beleuchtet werden, da jene eine Schlüsselposition innerhalb des Systems der wirkungsorientierten Steuerung in den Ressorts einnehmen⁶. Die rechtskonforme Implementierung und erstmalige Anwendung stellt den idealen Zeitpunkt für eine derartige Erhebung dar, da auf diese Weise frühzeitig Entwicklungspotenziale für weitere Systemanpassungen erschlossen werden können. Zur Beurteilung des Umsetzungsstandes werden die bereits eingetretenen Wirkungen den in der Entstehungsphase der HHRR beabsichtigten Wirkungen gegenübergestellt.

Das Forschungsthema lautet daher:

Motive der Haushaltsrechtsreform und deren Wirkungen auf die Verwaltung aus Sicht von MitarbeiterInnen des ressortinternen Wirkungscontrollings.⁷

2. Forschungsfragen und Vorannahmen

Wie im Kapitel 4 näher ausgeführt, besteht der empirische Teil dieser Studie aus einer Vorstudie und einer Hauptstudie, wobei die Ergebnisse der Vorstudie die Vorannahmen verdichten sollen. Die Ergebnisse der Vorstudie sowie der Vorannahmen werden in weiterer Folge den Ergebnissen der Hauptstudie gegenübergestellt.

2.1. Vorstudie

Frage 1: Welche Kernentscheidungen, politischen und konzeptionellen Grenzen und Abstimmungserfordernisse haben die normative Ausformung der HHRR maßgeblich bestimmt?

Frage 2: Von welchen angestrebten Wirkungen auf die Verwaltung war die Vorbereitungsphase der Haushaltsrechtreform bestimmt?

Frage 3: Welche Spannungsfelder ergaben sich zwischen den in der Vorbereitungsphase angestrebten Wirkungen auf die Verwaltung und der normativen Ausformung der HHRR?

Vorannahme 1: Die Umsetzbarkeit internationaler Reformtrends im öffentlichen Haushaltswesen hängt stark von den örtlich bzw. zeitlich gegebenen Problemstellungen sowie von den mikropolitischen Interessenslagen ab. Diese und deren Herkunft lassen sich jedoch weder anhand des Normenkonstrukts der HHRR noch anhand der vorliegenden Literatur zur HHRR vollständig rekonstruieren. Daher ist es Aufgabe der Vorerhebung, über den Stand der plakativen Informationen hinaus jene Hintergründe zu beleuchten, welche zur konkreten Ausformung der österreichischen HHRR beigetragen haben.

2.2. Hauptstudie

Frage 1: Welche Wirkungen hat die HHRR aktuell aus Sicht der ressortinternen WirkungscontrollerInnen auf die Verwaltung?

Frage 2: Welches Weiterentwicklungspotenzial ergibt sich aufgrund der aktuell festgestellten Problemstellungen für die Bundesverwaltung?

Vorannahme 1: Je stärker die Einführungsphase der HHRR von Ressourcenknappheit bestimmt ist, desto größere Herausforderungen ergeben sich bei der laufenden Umsetzung der HHRR.

Vorannahme 2: Je früher organisatorische Vorkehrungen betreffend die Umsetzung der HHRR in den Ressorts getroffen wurden, desto größer ist die Chance auf eine reibungslose Umsetzung der HHRR.⁸

3. Erkenntnisinteresse und Themenabgrenzung

3.1. Erkenntnisinteresse

Das Erkenntnisinteresse besteht einerseits darin, vertieftes Wissen über den Werdegang, die seinerzeitigen Ansprüche und Motive, welche zur HHRR des Bundes führten, zu erlangen. Andererseits soll damit die Abweichung zwischen Anspruch und Wirklichkeit der HHRR ermittelt werden. Die Forschungsergebnisse dieser Studie sollen der Vorbereitung hinkünftiger Haushaltsrechtsreformprojekte - wie sie etwa derzeit vom Bundesland Steiermark betrieben werden⁹ - aber auch zur Weiterentwicklung der HHRR des Bundes dienlich sein. Laut Arbeitsprogramm der Bundesregierung 2013-2018 ist eine Evaluierung der HHRR im zweiten Halbjahr 2014 in Aussicht genommen¹⁰. Dadurch ergäbe sich die Möglichkeit, die im Rahmen dieser Studie gewonnenen Erkenntnisse bei der Evaluierung eingehender bzw. ausgerollt auf die gesamte Bundesverwaltung zu erforschen. Bis dato hat nach eigenem Wissenstand keine wissenschaftliche Arbeit zum gegenständlichen Forschungsthema stattgefunden. Reformprogramme stellen eine Reaktion auf eine wahrgenommene Problemsituation dar¹¹. Ein zentrales Element der HHRR sind Wirkungen¹². Diese wiederum dienen im Modell des New Public Managements (NPM) der Lösung bestimmter sozioökonomischer Probleme^{13 14} und stellen das mittelbare Ergebnis der Verwaltungsleistungen dar¹⁵. Im Rahmen dieser Studie werden zwei große Themen behandelt. Einerseits gehen die Autoren den Problemen in der Verwaltungsorganisation und den Zielsetzungen nach, aufgrund derer die HHRR beschlossen worden war und in weiterer Folge im Jahr 2013 vollständig umgesetzt wurde. Andererseits untersuchten sie durch Befragung der ressortinternen WirkungscontrollerInnen, inwieweit die HHRR den ursprünglichen organisatorischen Problemen beikommt - d. h. ob die intendierte Wirkung bislang erreicht wurde bzw. ob unbeabsichtigte Nebenwirkungen auftreten. Nachstehende Grafik zeigt die Spannungsfelder zwischen Anspruch und Wirklichkeit der Wirkungsaspekte auf, welche im Fokus dieser Studie stehen:

3.2. Abgrenzung des Forschungsthemas, Nicht-Ziele

Das Novum der HHRR besteht insbesondere in der Einführung der wirkungsorientierten Steuerung. Damit soll der Wandel von der Inputorientierung zur Outcome-Orientierung vollzogen werden. Die Autoren sind der Meinung, dass mit der Implementierung dieses Wandels eine grundsätzliche Neuausrichtung der öffentlichen Verwaltung erforderlich ist. Im Gegensatz zur üblichen Praxis der österreichischen Politik, finanzielle Einsparungen in den primären Organisationsfokus der öffentlichen Verwaltung zu stellen, hat die Wirkungsorientierung das Potenzial, die spezielle Eigenschaft der öffentlichen Verwaltung, nämlich die Bereitstellung öffentlicher Leistungen mehr in den Vordergrund des Verwaltungshandelns zu stellen. Die Ansätze des Performance Managements sind angesichts der besonderen Eigenart und des hohen Abstraktionsgrades öffentlicher Leistungen vielfach nur schwer umsetzbar und stellen die Verwaltung bei der Umsetzung der Wirkungsorientierung vor besondere Herausforderungen. Speziell für den Brückenschlag zwischen Verwaltungsleistung und gesellschaftlicher Wirkung wird besonderes Entwicklungspotenzial erkannt. Aber auch die Umstellung der Verwaltungssteuerung im Hinblick auf Leistungsorientierung durch Ressourcen-, Ziel- und Leistungspläne (RZL-Pläne) stellt die Verwaltung vor große Aufgaben, von denen die Autoren meinen, dass diese trotz des bereits festgelegten normativen Rahmens der HHRR bei Weitem noch nicht abgeschlossen sind. Im Bewusstsein, dass auch die Eigenheiten und Erfordernisse des öffentlichen Rechnungswesens die Verwaltung vor große Aufgaben stellt, sind die Autoren der Ansicht, dass die größere Aufgabe nicht im Bereich des Finanzmanagements, sondern vielmehr im Bereich des Wirkungs- und Leistungsmanagements liegt. Dies insbesondere, als für das Finanzmanagement deutlich bessere, umfassende, durch IKT-Technologie gestützte Prozesse vorhanden sind. Die Praxis der Messung öffentlicher Leistungen und Wirkungen ist in Relation zur Messung finanzieller Größen deutlich schlechter theoretisch gestützt. Dies hat aus Sicht der Autoren zwei maßgebliche Gründe:

1.) Finanzkennzahlen sind, aufgrund der hohen Abstraktion bei gleichzeitiger Beschäftigung mit nur einem Konzept, nämlich dem des Geldwertes, einfacher gleichförmig zu gestalten.
2.) Die private Erwerbswirtschaft und die damit verbundenen wissenschaftlichen Disziplinen der Betriebswirtschaft haben aufgrund der primären Ausrichtung auf den finanziellen Gewinn einen ungleich höheren Aufwand betrieben valide Finanzkennzahlen zu generieren, welche zumeist auch ohne große konzeptuelle Anpassungen auf das Finanzmanagement der Verwaltung übertragbar sind.

Es ist daher der Bereich der Wirkungsorientierung, in dem der größte Entwicklungsbedarf gesehen wird und dieser damit auch im Fokus dieser Studie stehen wird. Angesichts des o.a. Fokus der Forschung und des Erfordernisses nach einem bewältigbaren Arbeitsumfang werden folgende Aspekte der HHRR nicht behandelt:

inhaltliche Analyse der derzeitigen Wirkungsangaben in den gesetzlichen Budgets, BFG 2013ff,

Analyse der Umstellung Kameralistik/Doppik (Ausnahme: handlungs-leitende Informationen, welche sich direkt aus der Doppik ergeben),

Haushaltsverrechnung und Zahlungsvollzug,

wirkungsorientierte Folgenabschätzung¹⁶,

Leistungsabgeltungs-Verordnung¹⁷,

Aspekte der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern¹⁸.¹⁹

4. Methodik

4.1. Methodik der Erhebung

Zunächst fand eine Vorerhebung anhand der Literaturrecherche statt, um den theoretischen Hintergrund, die Entstehung, den Aufbau und die bereits erkannten Kritikpunkte zum Konzept der HHRR des Bundes darzustellen²⁰. An diese Vorerhebung knüpft der empirische Teil dieser Studie an, welcher - wie bereits in den vorangegangenen Kapiteln erwähnt - aus einer Vorstudie und einer Hauptstudie besteht. Mit der Vorstudie²¹ wurde erhoben, welche Interessenslagen und Motive die Inhalte der HHRR geprägt haben. Ab September 2004 erarbeitete eine unter der Koordination der Budgetsektion des Bundesministeriums für Finanzen eingesetzte Arbeitsgruppe, welche VertreterInnen des Rechnungshofes, des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramtes und des damals bestehenden Parlamentsklubs einschloss, Vorschläge zur Reform der haushaltsrechtlichen Bestimmungen²². Die Zielgruppe der Vorstudie waren daher zunächst Mitglieder der damaligen Arbeitsgruppe. Das Auswahlkriterium der Mitglieder war ihre (damalige) Zugehörigkeit zu den drei Verwaltungseinrichtungen: Bundesministerium für Finanzen (BMF), Bundeskanzleramt (BKA) sowie Rechnungshof. Da sich im Forschungs- bzw. Interviewverlauf zeigte, dass mehrere Gremien und nicht bloß eine Arbeitsgruppe mit der HHRR befasst worden waren, wurden zusätzlich zwei VerwaltungsexpertInnen interviewt, welche im parlamentarischen Beirat zur Vorbereitung der HHRR^{23 24} vertreten waren. Dies geschah, um einen umfassenden Einblick in die Motive der HHRR und die Abstimmungsarbeit der Gremien zu gewinnen. Die Parlamentsklubs zählten nicht zur Zielgruppe, weil sowohl das Forschungsthema als auch die Forschungsfrage in erster Linie die Bundesverwaltung und nicht den Legislativbereich berührt. Abgesehen davon sprach gegen Interviews mit Parlamentarierinnen und Parlamentariern bzw. BudgetsprecherInnen, dass sich die Vorbereitungsphase gegenständlicher Studie mit arbeitsintensiven Phasen des Parlaments überschnitt (Regierungsbildung, Budgetverhandlungen etc.) und daher Interviewtermine mit dieser Zielgruppe von vornherein als nicht machbar erschienen. Die Zielgruppe der Hauptstudie waren Personen aus dem ressortinternen Wirkungscontrolling in Bundesressorts²⁵.

Weil die im Kapitel 2 skizzierten Forschungsfragen aufgrund des kurzen Umsetzungszeitraums der HHRR ein relativ neues Problemfeld ansprechen, für das bisher nur wenig gesichertes Wissen existiert, waren möglichst „offene“ bzw. wenig standardisierte Erhebungsinstrumente angebracht²⁶. Es kamen daher sowohl in der Vorstudie als auch in der Hauptstudie qualitative Methoden zum Einsatz, welche Kausalmechanismen²⁷ zwischen Ursache und Wirkung der HHRR auf die Verwaltungsorganisation erschließen lassen. Die qualitativen Methoden legen - eingedenk der Forschungsfragen - den Fokus auf die Entwicklung neuer Einsichten und weniger auf die numerische Generalisierbarkeit²⁸. In der qualitativen Sozialforschung ist die Zahl der untersuchten Fälle nicht so maßgeblich. Viel bedeutsamer ist es, darzulegen, welche Fälle untersucht werden und wofür diese stehen²⁹. Die Auswahl der „Fälle“ für die Vorstudie gestaltete sich zunächst einfach, denn sie stellte auf die damalige organisatorische Zugehörigkeit der Arbeitsgruppenmitglieder zu den entsendenden Verwaltungseinrichtungen ab: ein Mitglied des BMF aus der Budgetsektion, ein Mitglied des BKA aus dem Verfassungsdienst und ein Mitglied aus dem Rechnungshof. Die Auswahl dieser InterviewpartnerInnen erfolgte angesichts des zeitlichen Limits zur Fertigstellung dieser Studie nach dem Convenience Sampling³⁰, d. h. es wurden jene damaligen Mitglieder interviewt, welche Interviewtermine zu einem frühen Zeitpunkt und fix zusagten. Zusätzlich wurden - wie zuvor erwähnt - zwei Verwaltungsexperten aus dem parlamentarischen Beirat zur Vorbereitung der HHRR interviewt. Hierzu wählten die Autoren einen damaligen Beiratsexperten aus dem Rechnungshof, zumal der Rechnungshof für das BMF als „Friend of Taxpayers“ ein zentraler Kooperationspartner im Vorbereitungsprozess darstellte³¹. Um die Aussagen des Beiratsexperten des Rechnungshofs stabilisieren zu können und um andere Perspektiven von der Beiratsarbeit gewinnen zu können, wurde ein Beiratsexperte eines Parlamentariers als zweiter Interviewter gewählt, von dem angenommen wurde, dass er konstruktiv-kritische Einschätzungen zum Vorbereitungsprozess der HHRR liefern werde. Im Fokus der Interviews standen die Einschätzungen der Interviewten darüber, wie sich der Ausverhandlungsprozess mit seinen unterschiedlichen Zielsetzungen und Interessenslagen gestaltete, welcher seinerzeit zum normativen Konzept der HHRR führte.

Die Zielgruppe der Hauptstudie umfasst deswegen die ressortinternen WirkungscontrollerInnen, weil davon auszugehen ist, dass diese über die feldinterne Reflexionsexpertise³² verfügen. Sie sind in die Ressourcensteuerung und in die inhaltliche Steuerung ihrer Ressorts eingebunden und bilden zudem die Schnittstelle zwischen der Ressortorganisation und der ressortübergreifenden Wirkungscontrollingstelle. Einerseits machten sie wichtige Erfahrungen im sozialen Prozess der Einführung bzw. Umsetzung der HHRR, andererseits kennen sie jene Handlungsformen und Wirkungen, welche die HHRR in ihren Ressorts auslöste. Eingedenk des zeitlichen Rahmens für diese Studie wurden maximal vier für das ressortinterne Wirkungscontrolling zuständige MitarbeiterInnen aus verschiedenen Ressorts interviewt. Die Auswahl der Interviewten basierte – ebenso wie bei der Vorstudie - auf das Convenience Sampling, wobei zusätzlich auf ein Sampling extremer Fälle³³ geachtet wurde. Hintergrund dieser Vorgangsweise war, die organisationalen Wirkungen in den Ressorts entsprechend ihres unterschiedlichen Organisationsaufbaus oder der dort verwendeten IT-Planungs- bzw. Steuerungstools differenzierter betrachten zu können. Die Extrema, welche für die Auswahl der Interviewten mitentscheidend waren, werden im Kapitel 7 dieser Studie näher erläutert.

Um die für qualitative Methoden gebotene Offenheit zu wahren, wurden sowohl in der Vorstudie als auch in der Hauptstudie Interviews mit den oben erwähnten Personen anhand von Leitfäden³⁴ durchgeführt. Die Leitfadenthemen behandelten Ursachen, Erwartungen, Motive, soziale Beziehungen und Erfahrungen. Insbesondere lieferten die in einem Handbuch des BKA enthaltenen Empfehlungspunkte zur ressortinternen Einführung der wirkungsorientierten Steuerung wichtige Anhaltspunkte für den Leitfaden der Hauptstudie³⁵. Offenheit wurde auch dadurch erzeugt, indem die Interviews stets mit allgemein gehaltenen Einstiegsfragen begonnen wurden. Auf diese Weise bestand die Möglichkeit, auch auf Themen außerhalb des Leitfadens einzugehen. Der Leitfaden der Vorstudie befindet sich im Anhang 1 und jener der Hauptstudie im Anhang 2. Da einerseits ein verhältnismäßig kleiner Personenkreis interviewt wurde und andererseits die Vertrauensbasis für substanzvolle Aussagen entscheidend war bzw. ist, wurde den Interviewten eine anonymisierte Auswertung ihrer Angaben zugesichert. Während in der Vorstudie offengelegt wird, welche interviewte Person welche Rolle für welche Einrichtung im Vorbereitungsprozess der HHRR einnahm, fehlen in der Hauptstudie derartige Zuordnungsmerkmale. Dadurch sollen Rückschlüsse auf die Ressortzugehörigkeit der Interviewten verhindert werden.

4.2. Methodik der Auswertung

Die transkribierten und anschließend autorisierten Interviews wurden zunächst nach der qualitativen Inhaltsanalyse in Form der Zusammenfassung ausgewertet³⁶. Im Zuge dessen wurden aus den transkribierten Interviewtexten systematisch Kategorien gebildet und Redundanzen in den Texten reduziert. Auf diese Weise erhielten die Autoren den Sukkus der geführten Interviews, ohne dabei das Abbild der Interviewtexte inhaltlich wesentlich zu verändern³⁷. Als weiteren Schritt in der qualitativen Inhaltsanalyse wurden die mittels Kategorien kodierten Interviewtexte - soweit möglich - nach Häufigkeiten ausgewertet. Diese Auswertungsmethode wurde deswegen favorisiert, weil damit am besten Tendenzen und Wahrnehmungsschwerpunkte sichtbar werden und weil diese an sich quantitative Methode innerhalb der qualitativen Inhaltsanalyse durchaus zulässig ist³⁸. Anschließend wurden im Rahmen der qualitativen Inhaltsanalyse die konsolidierten Ergebnisse der Primärerhebungen (Vorstudie und Hauptstudie) anhand den Ergebnissen der Literaturrecherche, in concreto jenen des theoretischen Hintergrunds dieser Studie und der Vorerhebung, ausgedeutet bzw. verallgemeinert³⁹.⁴⁰

5. Theoretischer Hintergrund und aktueller Forschungsstand

Die Problemfelder und Lösungsansätze von Reformen der öffentlichen Verwaltung berühren eine große Zahl verschiedenster sozial- und verwaltungswissenschaftlicher Aspekte und Theorien. Für die Darstellung des theoretischen Hintergrundes werden NPM als das Leitparadigma der österreichischen HHRR, Anschlussparadigmen, internationale Entwicklungen und Trends sowie begleitende theoretische organisations- und kommunikationstheoretische Zusammenhänge angeführt, sofern diese zur Erklärung der Umstände bzw. als Ansätze zur Weiterentwicklung der HHRR geeignet schienen. Die österreichische HHRR wurde im Bewusstsein beschlossen, dass es sich dabei um keinen konzeptuell statischen Prozess handelt. Dies hat sich auch in der bereits erwähnten geplanten Evaluierung der HHRR im zweiten Halbjahr 2014 manifestiert⁴¹. Es geht bei dieser Studie nicht darum, die wirkungsorientierte Haushaltsführung an sich infrage zu stellen, sondern vielmehr darum, einen Beitrag zur Weiterentwicklung der österreichischen Verwaltungskultur zu leisten. Es wurde davon ausgegangen, dass die Folge- und Begleitparadigmen zu NPM wesentliche Inhalte zu den Zukunftsperspektiven und den möglichen Anpassungsbedarf der österreichischen HHRR beisteuern können, zumal davon auszugehen ist, dass diese die möglichen Antworten auf zukünftige gesellschaftliche Fragen aus Sicht der Verwaltungswissenschaft beinhalten. Die Anschlussparadigmen sind, so gesehen, Qualitätskriterien für eine noch festzustellende Anschlussfähigkeit der HHRR, als auch wesentlicher Beitragsleister für künftige Veränderungen. Daher wird diesen Konzepten in der theoretischen Vorbereitung dieser Studie entsprechend viel Raum gegeben.⁴²

5.1. NPM – aktueller Forschungsstand international

NPM ist ein national, international und transnational geformtes Konzept⁴³. Speziell vor dem Hintergrund, dass Österreich mit der Umsetzung von Performance Budgeting auf Basis von NPM in Relation zu anderen Staaten zu den Spätberufenen zählt, ist davon auszugehen, dass internationale Erkenntnisse und Beispiele in die Architektur der österreichischen HHRR eingeflossen sind. Dieses Kapitel gibt daher einen kurzen Überblick über die theoretischen Bezüge, die Entstehung und die wesentlichen Elemente von NPM als Leitmodell der HHRR. In diesem Kapitel geht es primär um die internationalen Bezüge und Entwicklungsschritte des Modells. Eine vertiefte Beschreibung von NPM in Relation zur österreichischen HHRR erfolgt im Kapitel 5.6. In weiterer Folge wird dargestellt, inwieweit dieses Leitparadigma im Kontext der internationalen Verwaltungswissenschaften zum Entstehungszeitpunkt der HHRR und darüber hinaus als tragfähig angesehen wird. Weiters, worin die Hauptkritikpunkte am Konzept liegen, inwieweit es empirische Nachweise über dessen Wirksamkeit oder Unwirksamkeit gibt und von welchen anderen Paradigmen das Modell begleitet, ergänzt oder abgelöst wird. Welche Entwicklungen wurden nun im Detail für dieses Kapitel betrachtet? Einesteils Entwicklungen und Erkenntnisse aus jenen Nationen, welche im internationalen Verwaltungsdiskurs als führend im Hinblick auf NPM-Reformen gelten, Erkenntnisse aus jenen Staaten bzw. Organisationen, welche aus unserem Kenntnisstand als Vorbild für die österreichische HHRR gedient haben und sodann Erkenntnisse aus jenen Staaten, welche eine Österreich ähnliche Rechts- und Verwaltungstradition aufweisen. Mit dieser Vorgehensweise soll gezeigt werden, in welchem theoretischen Kontext die HHRR entstanden ist, welche Reformen als Vorbild für die österreichische HHRR herangezogen wurden bzw. sich dafür eignen. Außerdem sollen die zum Entstehungszeitpunkt der HHRR offenkundig gewordenen Spannungsfelder und Widersprüche in der internationalen Reformbewegung skizziert werden. Und schlussendlich soll sich in Relation zu den Ergebnissen der Vorstudie eröffnen, inwieweit diese Widersprüche und Spannungsfelder erkannt wurden, wie sie auf die Architektur der HHRR Einfluss nahmen oder ob sie in der Architektur der HHRR unberücksichtigt blieben.

5.1.1. Die Entstehung von NPM

Die Entstehung von NPM nimmt ihren Anfang in den Reformen in Großbritannien, Australien, Neuseeland und den USA in den 1980er Jahren. Die damaligen Regierungen wandten sich damals von sogenannten “planning approach“⁴⁴ ab, um sich nunmehr privatwirtschaftlich geprägten Konzepten zuzuwenden. So waren diese Reformen von Schlagworten wie „entrepreneurial government“⁴⁵ geprägt und geleitet. Reformen sind vielfach die Antwort auf wahrgenommene Problemsituationen in der sich die jeweilige Organisation befindet.⁴⁶ Speziell in den USA unter Präsident Reagan und in Großbritannien unter Premierministerin Thatcher waren aufgrund der neoliberalen Ausrichtung der Regierungen der beiden Staaten zu dieser Zeit der Rückbau sozialstaatlicher Strukturen und das Konzept des „schlanken Staates“ eine wesentliche Zielsetzung. Der Sozialstaat wurde von den damaligen Akteuren als gescheitert betrachtet. Dieser Hintergrund sollte bei der Beurteilung des Konzeptes nie vollständig außer acht gelassen werden. Die Reformen in diesen Staaten wiesen ähnliche Charakteristika auf. Diese Ähnlichkeit führte gleichsam retrospektiv⁴⁷ in den frühen neunziger Jahren zur Verwendung der Bezeichnung NPM für dieses charakteristische Bündel an Werkzeugen und Maßnahmen.

Das Public Management-Komitee der OECD brachte Mitte der 1990er Jahre eine Serie von Publikationen heraus, welche sich mit den Elementen von NPM auseinandersetzten.⁴⁸ Hier zu nennen sind der Trend zum Performance Management, Wettbewerb in der Verwaltung, eine verstärkte Qualitäts- und Kundenorientierung sowie die Stärkung der strategischen Rolle der Zentralverwaltung, weg vom Management operativer Aufgaben. Die Arbeit der OECD und die Vorbildfunktion von Großbritannien und den USA sowie ähnliche Probleme in den verschiedenen Staaten macht NPM zu einem internationalen Trend. Es folgten Schweden, später Norwegen, dann die Schweiz, Dänemark und Frankreich mit NPM geprägten Reformen⁴⁹. In all diesen Fällen kann beobachtet werden, dass sich die Reformen in den Staaten nicht kurzfristig und umfassend nach einem strategischen Plan manifestierten, sondern vielmehr eine Reform in die andere führte. Diese retrospektive Beschreibung als Gesamtkonzept lässt die Reformen vielfach viel rationaler und strategiegetriebener erscheinen als dies tatsächlich der Fall war.⁵⁰ Die erstmalige Verwendung des Begriffes NPM dürfte auf Rhodes in seiner Publikation „The New Public Management, in: Public Administration;1991“⁵¹ zurückgehen. Bezüglich der Formulierung von NPM als Konzept war die OECD zweifellos eine wesentliche treibende Kraft. So brachte beispielsweise das Symposium der OECD „Synthesis of reform experiences in nine OECD countries : government roles and functions, and public management : government of the future : getting from here to there, symposium to be held in Paris, 14-15 September 1999“ eine Zusammenschau jener Reformelemente, welche in den verschiedenen Staaten in ähnlicher Form zur Anwendung kamen und trug damit wesentlich zur Konzeptualisierung von NPM bei. Public Management folgt keinen festen Regeln, noch gibt es Verpflichtungen, verschiedenen Reformbewegungen zu folgen. Allerdings tragen internationale Organisationen wie die OECD und die UNESCO durch ihre internationale Reputation und breite Vernetzung maßgeblich zur Verbreitung von Sichtweisen und Konzepten bei und haben dadurch zum Teil wesentlichen Einfluss auf die Ausgestaltung und Dynamik der Reformbewegungen einzelner Staaten.⁵² Ungeachtet der Tatsache, dass als Konzept NPM mehr retrospektiv - deskriptiv denn normativ - theoretisch abgeleitet wurde, war es für einen großen Teil hoch entwickelter Staaten über einen längeren Zeitraum Leitmotiv für deren Reformbewegungen. Zum Zeitpunkt der Entwicklung der österreichischen HHRR war das Konzept bereits voll ausdifferenziert. So lag das Hauptwerk zu NPM im europäischen Raum von Kuno Schedler und Isabella Proeller zu Beginn der Konzeptentwicklung 2004 bereits in zweiter Auflage und zum Zeitpunkt der im Tag des Inkrafttretens der ersten Phase der HHRR bereits in vierter Auflage vor. Zu diesem Zeitpunkt war NPM als theoretisches Modell nicht nur zur Gänze entwickelt, sondern auch schon Gegenstand ausgeprägt kritischer Ansätze. Es war NPM als Modell zwar zu keinem Zeitpunkt unwidersprochen, aber zum Zeitpunkt der Entstehung der HHRR mehrten sich bereits die Stimmen, dass das Konzept zumindest teilweise als gescheitert anzusehen ist. Allerdings muss festgestellt werden, dass selbst zum heutigen Zeitpunkt über die positiven oder negativen Einflüsse von NPM getriebenen Reformen in Europa keine einheitlichen validen Daten vorliegen, welche das Konzept als Ganzes empirisch gestützt falsifizieren würden. Aus heutiger Sicht ist NPM daher weder gesamtheitlich gescheitert noch ein gesamtheitlicher Erfolg⁵³. Allerdings gab es zu einzelnen Elementen des NPM schon zum damaligen Zeitpunkt valide Daten hinsichtlich der eher negativen Auswirkungen.

5.1.2. Organisationstheoretische Bezüge von NPM

Wie bereits im voranstehenden Kapitel erörtert, ist NPM aus verschiedenen Praxisansätzen generiert und somit pragmatisch geprägt. Dennoch werden NPM theoretische Bezüge zugeschrieben, unter anderem die Public-Choice-Theory und die „Neue Institutionenökonomik“⁵⁴. Die Public-Choice-Theory überträgt ökonomische Handlungslogiken auf politische Systeme⁵⁵ und geht u. a. davon aus, dass die Akteure staatlichen Handelns primär dem „rent seeking“, also dem Verfolgen persönlicher Ziele abseits des Organisationszweckes, nachgehen. Wobei die zu erreichenden Renten je nach Stellung des Akteurs und der damit einhergehenden Rationalität (PolitikerInnen, Verwaltungsbedienstete) unterschiedlich ausfallen. Und es daher in der öffentlichen Verwaltung per se nur zu paretooptimalen Ergebnissen des Verwaltungshandelns kommen kann. Dies führt zu einer Grundprämisse des NPM, dass die zu lösenden Probleme der Verwaltung Effizienz und Effektivität sind und nicht Legitimation und Legalität sind ⁵⁶. Zum Zeitpunkt der Formulierung von NPM als Konzept war dieses Prinzip aufgrund der starken Ausrichtung der Verwaltung auf die Einhaltung von legislativen Prozessen möglicherweise gerechtfertigt. Zum heutigen Zeitpunkt hingegen kommt dieser Grundprämisse des NPM aus Sicht der Autoren im Hinblick auf die gesellschaftliche Tragfähigkeit von NPM eine besondere Bedeutung zu. Die Autoren sind der Meinung, dass das Heben von Effizienz und Effektivitätspotenzialen in der öffentlichen Verwaltung ein wesentlicher Beitrag zur Verbesserung staatlicher Leistungen ist. Allerdings zeigen Entwicklungen der letzten Dekaden, dass die Politik und die öffentliche Verwaltung in der öffentlichen Wahrnehmung mit Verlusten im Hinblick auf Legitimität und Legalität zu kämpfen haben. Diese Legitimitäts- und Legalitätsdefizite haben ihre Begründung in mehreren gesellschaftlichen Entwicklungen,

- die steigende Komplexität und Interdependenz gesellschaftlicher Prozesse⁵⁷,
- die zunehmende Einflussmöglichkeit von transnationalen Konzernen auf das politische Geschehen,
- die oftmals intransparenten und „weit“ von der Bevölkerung ablaufenden Akte europäischer Rechtssetzung,
- die damit einhergehenden Korruptionsskandale,
- der gestiegene Anspruch der BürgerInnen in Bezug auf die Politik und Verwaltung.

Diese haben bei den Menschen den vielfach begründeten Eindruck hinterlassen, von den politischen Akteuren nicht in gebührender, den Maßstäben einer repräsentativen Demokratie entsprechenden Form vertreten zu werden. So kontrollieren multinationale Unternehmen direkt oder über Umwege 80% des Welthandels. Dies führte über die letzten Dekaden zu einer überproportionalen Berücksichtigung der Interessen dieser Unternehmen zulasten der BürgerInnen und u. a. nationaler kleiner Gewerbetreibender.⁵⁸ Dieses Umfeld ist einerseits demokratietheoretisch ausgesprochen bedenklich, und zeigt andererseits, dass sich der Gestaltungsspielraum der Politik, und letztendlich auch jener der Verwaltung, zur Lösung gesellschaftlicher Probleme stark eingeschränkt hat. Eine weitere Einschränkung des Handlungsspielraumes der Politik ergibt sich aus der, durch die Schuldenpolitik der letzten Dekaden entstandenen Ressourcenknappheit der Staatshaushalte. Diese Ressourcenknappheit erhöht den Druck auf die Verwaltung im Hinblick auf vermehrte Effizienz und Effektivität. Allerdings sind diesen Effekten konzeptuell Grenzen gesetzt. In weiterer Folge wird man nicht umhinkommen entlang einer fundierten Aufgabenkritik unter entsprechender strategischer Ausrichtung die gegebenen Ressourcen entsprechend zielgerichtet einzusetzen. Dabei kommt der Legitimität von Politik und Verwaltung aus Sicht der Autoren hinkünftig eine zunehmende Bedeutung zu. Aktuelle staatliche Probleme lassen sich durch eine primäre Ausrichtung auf Verwaltungseffizienz alleine nicht lösen. Ein weiteres Stellrad wird hinkünftig eine entsprechende Aufgabenkritik sein müssen. Diese hätte hinkünftig einer Ausweitung der Verwaltungsaufgaben insoweit entgegenzuwirken als sie zu einem strategischen Rückbau in jenen Bereichen staatlicher Leistungen führen muss, für die schwindender gesellschaftlicher Bedarf erkannt worden ist. Dies zeigt sich auch in den ergänzenden Paradigmen, speziell Public Governance und Public Value, welche sich verstärkt dem Legitimationsproblem der Politik widmen.

Die theoretische Basis für die Schwerpunktsetzung auf Effizienz und Effektivität in NPM bildet die neue Institutionenökonomie⁵⁹. Diese legt den Fokus auf die Analyse von Institutionen und setzt dabei Austauschbeziehungen, Effizienz und Kosten als Beurteilungselemente in Beziehung zu Institutionen. Die Institutionenökonomie geht von der Annahme aus, dass Institutionen ihren Austausch von Leistungen und Gütern über Vertragsbeziehungen regeln, und jede dieser Austauschbeziehungen effizienzwirksame Kosten verursacht.

Zur Vertiefung der einzelnen Strukturelemente des Erklärungsmodells werden einige weitere theoretische Ansätze verwendet:

die Theorie der Verfügungsrechte (Property-Rights-Theory),

die Prinzipal-Agent-Theory,

die Transaktionskostentheorie.

Die Theorie der Verfügungsrechte liefert Beiträge zum Verständnis der Allokation und der Distribution und den damit verbundenen rechtlichen Rahmenbedingungen, wobei die Theorie der Verfügungsrechte je nach Art des Verfügungsrechtes wie beispielsweise Besitz, Pacht, Miete oder Bereitstellung durch den Staat, unterschiedlich effiziente Nutzung dieser Güter unterstellt. Ein Effekt bei der volkswirtschaftlichen Betrachtung der Allokation (Verteilung von Produktionsfaktoren, also Ressourcen zur Produktion von Gütern wie Arbeit, Rohstoffe, Kapital etc. unter der Verteilungsprämisse volkswirtschaftlicher Effizienz) vielfach außer Acht gelassen wird. Die Theorie der Verfügungsrechte favorisiert dabei den Besitz als absolutes Verfügungsrecht im Gegensatz zu relativen Verfügungsrechten wie der Pacht und der Miete, da die These vertreten wird, dass diesfalls die Anreize zur effizienten Nutzung des Gutes am größten sind. Bei der Verpachtung fallen beispielsweise Kontrollkosten beim Verpächter an, da er nicht davon ausgehen kann, dass der Nutzer freiwillig Investitionen zur nachhaltigen Bestandssicherung des Gutes tätigt. Die Theorie der Verfügungsrechte nennt daher drei Bedingungen für eine optimale Verteilung von Verfügungsrechten:

alle knappen Ressourcen sollen jemandem gehören,

die Verfügungsrechte sollen exklusiv vergeben werden,

Die Verfügungsrechte sollen transferierbar sein.

Auf dieser Präferenz des Privatbesitzes fußt unter anderem die Forderung nach möglichst privatwirtschaftlicher Entstehung von Gütern (Gewährleistungsstaat) im NPM. Die Prinzipal-Agent-Theorie befasst sich mit dem Verhältnis und dem Wesen der Beziehung von Auftraggeber und Auftragnehmer. Wobei die unterschiedlichen Interessenslagen der Protagonisten sowie die, zwischen ihnen bestehende, Informationsasymmetrie wesentliche Elemente der Betrachtung sind. Die wesentlichen Aussagen im Hinblick auf die Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation zielen auf die Implementierung von wirksamen Kontroll- und Anreizmechanismen ab, um das Informationsgefälle zwischen Agent und Prinzipal möglichst gering zu halten. Damit soll verhindert werden, dass es aufgrund der, dem Agenten unterstellten persönlichen Ziele wie Maximierung des Privatnutzens, Ansammlung von Macht und Prestige etc. zu Leistungseinbußen kommt, welche den Zielen des Prinzipals entgegenstehen.

Die Transaktionskostentheorie beschränkt sich nicht auf die Aussage, dass in jeglicher Austauschbeziehung schon aus der Natur des Austausches Kosten erwachsen, sondern befasst sich vielmehr mit dem Wesen des zentralen Betrachtungspunktes der Transaktion und den Möglichkeiten zur Erreichung eines Transaktionskostenminimums als Idealzustand. An dieser Stelle findet auch der Brückenschlag zur Theorie der Verfügungsrechte statt, die den tatsächlichen Besitz als Vorbedingung für das Erreichen des Transaktionskostenminimums ansieht. Die Forderung des NPM nach Marktmechanismen in der öffentlichen Verwaltung entspringt der Transaktionskostentheorie, die im Gegensatz zur Neoklassik den Staat als Akteur in den Fokus der Analyse mit einbezieht⁶⁰. In einem Entscheidungsprozess hinsichtlich staatlicher oder privater Leistungserbringer durch die Transaktionskostentheorie werden die zu erwartenden Transaktionskosten, welche im Rahmen dieser Koordinationsmechanismen anfallen (Vertragserrichtungs-, Informations-, Durchsetzungskosten etc.), den Transaktionskosten, welche im Rahmen der verwaltungseigenen Leistungserbringung anfallen (interne Steuerung von Kontrollkosten, Garantiekosten etc.), gegenübergestellt. Die entscheidende Variable bei der Transaktionskostentheorie ist jene der „Spezifität“. Diese beeinflusst die potenziellen Kosten der Transaktion maßgeblich. Unter Spezifität versteht man das mehr oder weniger große Potenzial der zur Produktion getätigten Investitionen für eine alternative Verwendung. Bei hoher Spezifität der Investitionen besteht das große Risiko der „sunk costs“ welches bei den Vertragspartnern zu begleitenden Beherrschungs -und Überwachungssystemen zur Risikominimierung führt⁶¹. Bei niedriger Spezifität ist hingegen zu erwarten, dass das Produkt am Markt problemlos erhältlich ist und daher Marktmechanismen entsprechend Kosten minimierend wirken können.

Die Anwendung von Marktmechanismen in der öffentlichen Verwaltung findet, schon begründet durch die Natur öffentlicher Güter, ihre Grenzen. Auch waren die Ausgliederungen eines Großteils jener Aufgaben, bei denen man sich dadurch einen Effizienzgewinn erhoffte, bereits vollzogen. In Bezug auf die Leistungen von Zentralstellen ist die Anwendung von Marktmechanismen aus mehreren Gründen schwierig. Die Produkte und Leistungen der Zentralstellen sind vielfach abstrakt und in ihren Gestehungskosten schwer messbar. Es handelt sich zumeist um vollkommene öffentliche Güter, für die kein privater Markt existiert und StaatsbürgerInnen auch nicht davon ausgeschlossen werden können (z. B. Beiträge zur Sicherstellung und der Qualität des Rechtssystems). Die Einführung „quasi-marktlicher Bedingungen“ ist aufgrund des hohen Abstraktionsgrades der Leistungen und der schwierigen Zuordnung von Kosten zum jeweiligen Produkt zumeist aufwendig und für das Verwaltungspersonal kaum verständlich. In diesen Bereichen, und dabei handelt es sich um einen Gutteil der Zielorganisationen der HHRR, werden andere Mittel zur Hebung von Effizienzgewinnen angewendet werden müssen.

5.1.3. Ziele und Werkzeuge des NPM

Wiewohl auf die einzelnen Aspekte von NPM in Bezug auf die österreichische HHRR später noch näher eingegangen wird, ist es zur Verortung der folgenden Kritikpunkte unerlässlich, einen kurzen Abriss über die wesentlichen Zielsetzungen und Maßnahmen des NPM an dieser Stelle zu geben. NPM verfolgt einesteils gewisse Ziele im Hinblick auf die Verwaltung und stellt andererseits Vorschläge und Werkzeuge in Bezug auf die Ausgestaltung der Organisation und der Abläufe bereit, um diese umzusetzen.

Als strategische Ziele des NPM gelten⁶²:

Kundenorientierung,

Leistungs- bzw. Wirkungsorientierung,

Effizienz und Effektivität,

Qualitätsorientierung,

Wettbewerbsorientierung.

Strukturelle Elemente des NPM:

Eine klare Trennlinie zwischen der normativ strategischen Führung, die in vorwiegend politische Rationalitäten eingebettet ist, und der Verwaltungssteuerung, welche primär in Managementrationalitäten eingebettet sein sollte.

Dezentralisierung: Damit ist das Konzept kleiner, aufgabenangepasster, weitestgehend autonomer Teileinheiten unter gleichzeitiger Zusammenführung von Ressourcen- und Leistungsverantwortung gemeint. Die dem Dezentralisierungsansatz zugrunde liegende These ist, dass die Auslagerung von Produkten der öffentlichen Verwaltung in kleine maßgeschneiderte Organisationseinheiten mit flachen Hierarchien, ausgerichtet nach Produkten oder zusammengehörenden Aufgaben automatisch zu optimalen Verwaltungsabläufen führt. Querschnittsaufgaben werden ebenfalls durch die Verwaltungseinheiten selbstständig wahrgenommen.

Die Steuerung dieser selbstständigen Verwaltungseinheiten erfolgt über Leistungsvereinbarung und Globalbudgets.

Die Verwaltungsführung wird durch ein System von Leistungs-, Wirkungs- und Qualitätsindikatoren sichergestellt.

NPM als Gesamtkonzept hat in der Realität eine große Bandbreite an unterschiedlichen Ausprägungen erfahren, welche sich durch die politisch-administrativen Rahmenbedingungen als auch durch die unterschiedlichen Zeitpunkte und die damit verbundenen Erfahrungswerte ergeben⁶³. Daraus lässt sich ableiten, dass der Erfolg oder Misserfolg von Maßnahmen in einem Staat nicht zwangsläufig als Erwartungshaltung auf laufende Reformbemühungen anderer Staaten umzulegen ist.⁶⁴

5.2. Kritikpunkte an NPM

Die Kritik an NPM auf normativen Grundlagen besteht seit den Anfängen dessen Formulierung als Reformkonzept. Die Bewertung der empirischen Grundlagen, welche sich auf NPM als Reformkonzept beziehen, zeigt eine erstaunlich hohe Bandbreite. Diese reicht von Aussagen, dass NPM um das Jahr 2000 in die Defensive geriet, da empirische Untersuchungen und Erfahrungen sehr deutlich dagegen sprachen und NPM sich um das Jahr 2005 kaum noch als valides Konzept im verwaltungswissenschaftlichen Diskurs findet⁶⁵, bis hin zu den hier beispielhaft genannten Erkenntnissen Jörg Bogumils, wonach die Datenlage zu einer Beurteilung der Reformmaßnahmen im Hinblick auf Performance Management in Deutschland so unzureichend ist, dass seine Erkenntnisse eher thesenartig zu verstehen sind.⁶⁶ Eine Metaanalyse der Forschungsgruppe COCOPS⁶⁷ kommt zur Erkenntnis, dass sich das Gros der Studien, welche sich mit NPM getriebenen Reformen in Europa befassen, hauptsächlich organisationsspezifische Aspekte zum Fokus haben, nicht aber tatsächliche Verwaltungsleistung und -wirkung⁶⁸. Das bedeutet, dass in Bezug auf die tatsächliche Verbesserung und Entwicklung der Verwaltungsleistung durch NPM getriebene Reformen in Europa die Evidenzen fehlen, welche ein Benchmarking der Reformen ermöglichen würden. Dies bedeutet auch, dass derartige Reformen weitestgehend auf empirisch ungenügend unterfütterten normativen Postulaten aufgebaut waren, ohne diese hinsichtlich ihrer Verwaltungseignung zu untersuchen.⁶⁹ Angesichts dieser Bandbreite von Beurteilungen in der Fachwelt sind nachstehende Kritikpunkte der Versuch, jene auszuwählen, die zum Entstehungszeitpunkt der österreichischen HHRR aus Sicht der Autoren trotzdem empirisch ausreichend gefestigt waren, um ein tragfähiges internationales Beispiel zu sein, bzw. jene, welche zur künftigen Weiterentwicklung der österreichischen HHRR geeignet scheinen. Die hohe Bandbreite der Meinungen und Erkenntnisse zum Thema macht deutlich, dass es im Hinblick auf die Vorbildwirkung auf die österreichische HHRR keine eindeutige Erkenntnislage gab. Die Architektinnen und Architekten der HHRR werden sich also selektiv an bestimmten Vorbildern maßgeblich orientiert haben. So geht aus der Begleitliteratur hervor, dass die OECD sowie das Schweizer Modell zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung als maßgebliche Modelle und Erkenntnisgeber zur Entwicklung der HHRR angesehen wurden⁷⁰.

5.2.1. Kritik zur Dezentralisierungstendenz von NPM

Hinsichtlich der Organisationsstrukturen der öffentlichen Verwaltung verfolgt NPM den Ansatz der Dezentralisierung bzw. Zusammenfassung in eigene aufgabenangepasste Organisationen. Dies ist als Antwort auf die organisationsstrukturspezifischen Hauptkritikpunkte am weber´schen Modell der Organisationsstruktur zu verstehen. Man spricht in diesem Zusammenhang von „Bürokratiepathologien“⁷¹.

Bei den Kritikpunkten zu den Dysfunktionalitäten der weber‘schen hierarchischen Strukturen handelt es sich um:

Geringe Sensibilität gegenüber neuen Aufgaben aufgrund der starren Kompetenzabgrenzung.

Die Fokussierung der Verwaltung auf die „Einhaltung der Regeln“ als einzig maßgebliches Qualitätskriterium für Verwaltungshandeln.

Lange Entscheidungswege und damit verbundene langsame Bearbeitung sowie Entscheidungen.⁷²

Der Dezentralisierungsansatz von NPM richtet sich gegen die großen und starren Linienstrukturen des weber‘schen Bürokratiemodells. Erreicht werden sollen damit entsprechend flache Hierarchien, kurze Kommunikationswege sowie kleine aufgabenangepasste Verwaltungsstrukturen.

Speziell diese strukturellen Ansätze von NPM stoßen mittlerweile international auf tiefgreifende Kritik⁷³. Die internationalen Evidenzen zeigen deutlich, dass sich die gewünschten Effekte hinsichtlich einer optimalen Verwaltungsorganisation durch die Fragmentierung nicht eingestellt haben. Vielmehr führte diese in den führenden Ländern, in welchen Prinzipien des NPM zur Umsetzung gelangten, zur Bildung einer extrem kleinteiligen Verwaltung. Wie beispielsweise in Neuseeland, wo diese Entwicklung zu 40 Ministerien und über 300 selbstständigen Verwaltungskörpern geführt hat. Man konnte die Bildung sogenannter „Boutique Agencies“ beobachten, bei denen sich die zuständigen Führungskräfte unter Ausnutzung der entstandenen Informationsasymmetrie auf die Bedürfnisse der Führungskräfte jeweils maßgeschneiderte Verwaltungskörper gezimmert haben. Dies ist auf die Kontingenz der einzelnen Verwaltungskörper und die daraus resultierende Prinzipal-Agent-Problematik zurückzuführen. Und führte zu einer Diversifizierung der Schnittstellen, Prozesse und IT-Landschaft und somit zu massiven Einbußen in der Steuerbarkeit und massiven Verlusten der gesamstrategischen Sicht. „The proliferation of more or less autonomic‘s arms length public bodies makes collective action difficult”⁷⁴. Auch wurde beobachtet, dass die Fragmentierung in kleinere Verwaltungseinheiten zu besonderen Korruptionsrisiken führen kann. Auf die Erkenntnisse aus den Dezentralisierungen in Österreich wird im Kapitel 5.9.6 gesondert eingegangen.

Eine Studie von Patrick Dunleavy, Helen Magretts, Simon Bastow und Jane Winter aus dem Jahr 2005, welche den Grad der Weiter- bzw. Rückentwicklung von NPM-Maßnahmen zum Inhalt hat, verdeutlicht, dass es in den betrachteten Ländern USA, Großbritannien, Kanada, Australien, Neuseeland und den Niederlanden bereits zu massiven Rückentwicklungen einzelner NPM-Reformelemente gekommen ist. Signifikant an den Ergebnissen war, dass ein Gutteil jener Maßnahmen, welche sich bereits in Rückentwicklung befanden, im Bereich der Verwaltungsfragmentierung zu finden waren. Wo hingegen aufseiten jener NPM-Elemente, welche weiterentwickelt wurden, speziell Instrumente des Performance Managements und solche zur Unterstützung der finanziellen Transparenz zu finden waren. Dies hat in Bezug auf diese Studie insofern Relevanz, als die HHRR eben zu jenen Werkzeugen des Performance Managements zählt, die offensichtlich auch international nachhaltig angenommen und weiterentwickelt werden. Diese Kritik ist in der internationalen Verwaltungsforschung allerdings keineswegs durchgängig. So kommt eine Studie, welche Dezentralisierungsstrategien in Deutschland, Frankreich und England hinsichtlich ihrer Leistungsfähigkeit vergleicht, zu anderen Ergebnissen. Wo beispielsweise Dunleavy et al. und B. Guy Peters⁷⁵ bereits von einer Rückorientierung zu verstärktem Zentralismus sprechen, gehen Pollitt und Bouckaert⁷⁶ zur selben Zeit von einem globalen Trend zu Dezentralisierung von Staatsaufgaben aus. Um dieses widersprüchliche Bild zu schärfen, ist es erforderlich, den Begriff Dezentralisierung zu differenzieren. Dunleavy et al. und B. Guy Peters gehen von einem Dezentralisierungsverständnis im Sinne der in den angelsächsischen Staaten gebräuchlichen „Agencyfication“ aus. Reiter et al.⁷⁷ hingegen, gehen von einem deutlich differenzierteren Bild der Dezentralisierung aus. Dabei unterscheiden sie die „politische Dezentralisierung“, bei der die Aufgabe in das Aufgabenspektrum der kommunalen Selbstverwaltung übergeht. Es geht dabei also um die Übertragung von Entscheidungs- und Ausführungskompetenzen. Bei der „administrativen Dezentralisierung“ werden die Aufgaben wohl in die kommunalen Verwaltungskörper ausgelagert, diese sind aber zentralstaatlicher Fachaufsicht unterworfen.

Die „administrative Dekonzentration“ charakterisiert den Umstand, dass zentralstaatliche Aufgaben auf nachgeordnete Dienststellen oder weisungsgebundene Verwaltungskörper übergeführt werden. Abgesehen von den nachgeordneten Dienststellen und Ämtern geht es dabei auch um sogenannte halbautonome staatliche Agenturen. Der Begriff der „administrativen Dekonzentration“ ist somit dem der „Agencyfication“ gleichzusetzen. Ergänzend zu diesen Unterscheidungen ist der Begriff der „Entflechtung“ zu nennen. Dabei handelt es sich um eine Reduktion von Mitwirkungsbefugnissen vorgesetzter Ebenen oder Behörden zur möglichst ganzheitlichen Bearbeitung von Aufgaben. Trotz dieser differenzierten Betrachtung konnte auch durch Reiter et al. eine Verbindung von nachhaltigen Leistungssteigerungen und Dezentralisierungsstrategien nicht nachgewiesen werden. Auch ein direkter Zusammenhang zu Leistungssteigerungen im Hinblick auf die unterschiedlichen Modelle der Dezentralisierung konnte nicht gefunden werden. Jedenfalls aber führte die Dezentralisierung insgesamt zu einem Anstieg des vertikalen Koordinationsbedarfs, welcher aber aufgrund der fehlenden Ausprägung der Koordinationsfähigkeiten der dezentralen Verwaltungseinheiten nicht ausreichend gedeckt werden konnte⁷⁸. Die Rahmenbedingungen waren offensichtlich nicht geeignet, im Rahmen der Transition der betrachteten Organisationen das entsprechende organisatorische Lernpotenzial zu entwickeln. So wurden beispielsweise in Großbritannien zum erneuten Erlangen einer entsprechenden Koordinationskompetenz wiederum hierarchische Topdown-Steuerungsmechanismen eingeführt⁷⁹. Im Hinblick auf die österreichische HHRR stellt sich die Frage der Dezentralisierung nur insofern, als dass die, im weber´schen Bürokratiemodell immanente, klassische Trennung von Ressourcen- und Entscheidungskompetenzen nunmehr zusammengeführt werden soll. Eine organisatorische Abtrennung bzw. Regionalisierung ist nicht zwingend vorgesehen. Die Autoren sehen daher die intendierte Zusammenführung der Ressourcen- und Leistungsverantwortung primär als einen Auftrag zur Entflechtung. Inwieweit die mit der HHRR entstandene Budgetstruktur organisationsverändernde Wirkung im Sinne dieser Entflechtung in den Ressorts entfaltet, wird sich erst hinkünftig weisen und ist mit Gegenstand der Betrachtungen dieser Studie. Letztendlich muss im Hinblick auf die Organisationsform auch noch in Betracht gezogen werden, dass sich das Aufgabenprofil der Verwaltung in ständigem Wandel befindet und es daher eine optimale und über längere Strecken statische Organisationsform wahrscheinlich nicht gibt. In der Literatur finden sich daher immer wieder Hinweise auf die Forderung nach der sogenannten „lernenden Organisation“ die in ihren strategischen Fähigkeiten so gestaltet ist, dass sie auf die sich wandelnden Anforderungen in entsprechender Flexibilität reagieren kann.⁸⁰ Zum Thema der Dezentralisierung im NPM ist abschließend zu erwähnen, dass die Dezentralisierung neue Möglichkeiten und Formen der Korruption fördern bzw. hervorbringen kann. Allerdings gehen auch hier die Ergebnisse der Studien teilweise diametral auseinander. So kommt eine Studie von Patrick von Maravić⁸¹ zum Ergebnis, dass die beständige Transformation und Dezentralisierung des öffentlichen Sektors zumindest ein eklatantes Missverhältnis zwischen dezentraler Leistungserbringung und entsprechenden Kontroll- und Prüfkompetenzen hervorgebracht hat, sowie neue Formen der dezentralen Korruptionsrisiken entstanden sind, welche zumindest den Aufbau begleitender Integritätsmaßnahmen im Rahmen von Korruptionsverhinderung erforderlich erscheinen lassen. Aus den Unterlagen zu einem Workshop mit dem Thema „Dezentralisierung, Korruption und Bürokratie“, ausgerichtet durch die Technische Universität Dresden, welcher am 25. April 2013 in Wien stattfand, wurden auf Basis internationaler Evidenzen der Dezentralisierungsgrad das Korruptionsniveau und die Pressefreiheit miteinander in Beziehung gesetzt. Das Ergebnis beschreibt folgendes Zitat: „Dezentralisierung reduziert Korruption in Staaten mit hoher Pressefreiheit, während in Ländern mit geringer Pressefreiheit das Gegenteil der Fall ist“.⁸² In Bezug auf Österreich wird daher geschlossen, dass Österreich mit der Durchführung von Dezentralisierungsmaßnahmen wahrscheinlich die Möglichkeit hat, das Korruptionsniveau zu senken. Anhand dieser beiden Studien wird erneut deutlich, dass die Aussagen der Verwaltungswissenschaft im Hinblick auf die Wirkungen von Reformmaßnahmen in der öffentlichen Verwaltung hohe Bandbreiten aufweisen und vielfach keine klaren Handlungsoptionen ableiten lassen. Ungeachtet dessen täte man gut daran, die Korruptionsentwicklung entlang von Maßnahmen zur Verwaltungsveränderung zu beobachten und gegebenenfalls durch Maßnahmen zu begleiten.

5.2.2. Fehlende Berücksichtigung der IT-Entwicklung in NPM

Ein weiterer Kritikpunkt an NPM ist die mangelnde Integration der Auswirkungen der IT-Entwicklung auf die öffentliche Verwaltung⁸³. NPM geht auf die Erfordernisse einer kohärenten prozessorientierten Organisationssicht, welche die Basis für eine ganzheitliche Nutzung und Anwendung von IT-Technologien darstellt, kaum ein. Zwar wird die Anwendung von E-Government an der Schnittstelle zum „Kunden“ im Konzept des NPM durchaus thematisiert, allerdings bleiben dabei die verwaltungsinternen Abstimmungsprozesse zur Minimierung der Informationskosten unberücksichtigt, da NPM bei der Minimierung von Informationskosten auf das Werkzeug des Wettbewerbs setzt. Diesem sind, wie bereits erwähnt, aufgrund der besonderen Natur öffentlicher Güter speziell in den Bereichen der Zentralstellen Grenzen gesetzt. Das Konzept der Steuerung über Kontraktmanagement und die bereits angeführte Fragmentierung führt zu einer Potenzierung der Schnittstellen unter Außerachtlassung einheitlicher Querschnittsprozesse, mit denen sich auch jeder große Konzern in entsprechender Tiefe auseinandersetzen muss. Dabei zeigt NPM konzeptuelle Schwächen, denen man sich nach Meinung der Autoren in der künftigen Entwicklung annehmen muss. Dies speziell vor dem Hintergrund, dass die Anwendung von Indikatoren zur Wirkungsmessung auf breiter Datenbasis erst durch die IT-Entwicklung in entsprechender Güte und einem tragfähigen Kostenrahmen möglich wird⁸⁴. Ergänzend muss gesagt werden, dass die Fragmentierung der Verwaltung dem zunehmenden Komplexitätsgrad der Aufgaben kaum Lösungsansätze entgegenzustellen hat, sondern vielmehr diesen noch zu steigern vermag. In diesem Zusammenhang sind die im vorgehenden Kapitel angeführten Steigerungen der horizontalen Koordinationsbedarfe zu nennen. Dunleavy macht in seiner Studie deutlich, dass das durch NPM forcierte Ausgliederungs- und Dezentralisierungskonzept durch seine Nebeneffekte zu Einbußen bei den autonomen Problemlösungskapazitäten der StaatsbürgerInnen geführt hat, welche die intendierten positiven Auswirkungen deutlich übersteigen, aber bei hermetischer Betrachtung der innerorganisatorischen Abläufe der Verwaltung nicht sichtbar werden.⁸⁵ Im Sinne der Abgrenzung des Forschungsthemas ist an dieser Stelle klar festzuhalten, dass der konzeptuelle Aufbau dieser Studie nicht geeignet ist, Erkenntnisse in Bezug auf diesen Aspekt zu liefern. Ungeachtet dessen soll dieser Aspekt nicht unerwähnt bleiben, da dieser aus Sicht der Autoren, in Ergänzung zu der bereits erwähnten empirischen Lücke bezüglich der gesellschaftlichen Wirkung von NPM-Reformmaßnahmen, einen wesentlichen Aspekt für künftige Forschungsarbeiten darstellt. Auf die konstitutiven Aspekte, welche sich aus der Entwicklung der Informationstechnologie ergeben, wird im Anschlusskapitel 5.3.5, welches sich mit den Folgeparadigmen zu NPM befasst, näher eingegangen.⁸⁶

5.2.3. Kritik zu Performance Budgeting

Wie bereits einleitend zu den Kritikpunkten erwähnt, gehört die wirkungs- und ergebnisorientierte Budgetierung (= Performance Budgeting) zu den eher erfolgreichen Werkzeugen des NPM. In Bezug auf die Forschungsfrage ist es erforderlich, an dieser Stelle die internationalen Erkenntnisse im Hinblick auf die Erfolgsfaktoren und Risiken von Performance Budgeting darzulegen. Die OECD nennt drei Kategorien von Performance Budgeting, wobei das Unterscheidungsmerkmal der Kategorien in der unterschiedlich starken Verknüpfung zwischen (narrativen) Budgetinformationen und den Budgets besteht. Bei der Kategorie Presentational Performance Budgeting stellen die Performance-Informationen nur Hintergrundinformationen für die parlamentarische Budgetdiskussion dar. Mangels Verknüpfung zwischen Performance-Informationen und Budgets spielen erstere bei Budgetentscheidungen im Rahmen des Presentational Performance Budgeting keine Rolle. Im Performance-informed Budgeting werden zwar Performance-Informationen (Ziele, Maßnahmen etc.) systematisch mit Budgets in Bezug gebracht, allerdings ist keine automatische bzw. mathematische Zuordnung von Zielen und Maßnahmen zu Budgets vorgesehen. Daher beeinflussen die Performance-Informationen die Budgetentscheidungen nur indirekt. Anders verhält es sich beim Direct/Formula Performance Budgeting, denn hier besteht ein direkter Zusammenhang zwischen Performance und Budget bzw. zwischen Performance und Budgetentscheidungen: z. B. im Bildungssektor könnte die Anzahl von AbsolventInnen eines Masterstudiums mit dem Jahresbudget einer Universität verknüpft werden⁸⁷. Das österreichische Modell der wirkungsorientierten Steuerung, welches mit der HHRR umgesetzt wurde, entspricht weitgehend der Kategorie Performance-informed Budgeting⁸⁸, zumal darin eine direkte Verknüpfung zwischen Ressourcen und angestrebten Zielen sowie Maßnahmen nicht stattfindet⁸⁹. Laut OECD-Studie aus dem Jahre 2007 wurden die Performance-Informationen nur von 19% jener OECD-Mitgliedstaaten, in denen der Gesetzgeber die Budgets beschloss, bei Budgetentscheidungen verwendet⁹⁰. Die OECD riet jedoch in dieser Studie grundsätzlich davon ab, die Budgets direkt mit Performance-Ergebnissen zu verknüpfen, da eine derartige Verschränkung Anreize zerstöre, die Hintergründe schwacher Ergebnisse ignoriere und qualitativ hochwertige Performance-Angaben voraussetze, welche kaum verfügbar seien⁹¹. Darüber hinaus ist es empfehlenswert, die Performance-Informationen von der Anzahl her zu beschränken, um den Planungsprozess möglichst überschaubar zu gestalten⁹².

5.2.4. HHRR in Relation zu anderen Reformen zentraleuropäischer Staaten

In diesem Kapitel wird ein kurzer Vergleich zu den NPM-Reformen in Deutschland und der Schweiz angestellt. Der Vergleich mit Deutschland, weil im Hinblick auf den späten Zeitpunkt und die Rechtstradition starke Parallelen zu Österreich zu erkennen sind. Der Vergleich zu der Schweiz, weil – wie unterhalb eingehend beschrieben - das operative Steuerungsinstrument der österreichischen HHRR, nämlich der Ressourcen- Ziel und Leistungsplan (RZL-Plan), in starker Anlehnung an das Schweizer Modell entstanden ist. Der Vergleich soll nur einige grundsätzliche Unterschiede herausarbeiten. Eine tiefergehende Gegenüberstellung ist nicht Ziel dieser Studie.

Deutschland

Im Vergleich zu Deutschland zeigt die österreichische HHRR schon allein durch die Tatsache, dass sie sich primär an die Bundesverwaltung richtet, grundsätzlich andere Züge. Betrachtet man die Implementierung von Performance-Managementsystemen in Deutschland, so kann man erkennen, dass Deutschland ebenfalls ein Nachzügler in Bezug auf Public Management ist, sich diese Reformen aber vorwiegend in den Bundesstaaten manifestieren und die deutsche Bundesverwaltung sich dabei als Nachzügler mit bescheidenem Reformanspruch in Bezug auf Performance Management darstellt.⁹³ Wiewohl die österreichische HHRR ebenfalls ein Nachzügler im Kanon der NPM-Reformen ist, zeichnet sie doch ein entscheidender Unterschied aus, nämlich jener, dass sie sich in erster Linie an die Bundesverwaltung richtet und somit möglicher Weise besser geeignet ist, hinkünftig als einheitliches Modell für die Landesverwaltungen übernommen zu werden. Derzeit sind bereits in der Steiermark, im Burgenland, in Kärnten und Salzburg⁹⁴ entsprechende Bemühungen im Gange.

Schweiz

Bei näherer Betrachtung der Reformbemühungen der Schweiz, welche schwerpunktmäßig als Vorbild für die Architektur der österreichischen HHRR gedient haben⁹⁵, werden einige grundlegende Unterschiede offenbar. Das Schweizer Modell zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung auf Ebene der Schweizer Bundesverwaltung „FLAG – Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget“ - richtet sich in erster Linie an nachgeordnete Verwaltungskörper, welche zu diesem Zweck gewisse Kriterien erfüllen müssen. Bei diesen Kriterien handelt es sich einerseits um die Möglichkeit zur Kompetenzdelegation und andererseits um die Erzielung eines Mehrwerts für den Bund⁹⁶. Entlang dieser Kriterien wurden vom schweizerischen Bundesrat jene Verwaltungseinheiten ausgewählt, bei denen das FLAG-Modell zur Steuerung umgesetzt wurde. Die Gesamtstrategie des Schweizer Bundesrates in Bezug auf das FLAG-Modell geht von einer kontinuierlichen Entwicklung und Ausweitung des Steuerungssystems für weitere Verwaltungseinheiten aus. Allerdings geht aus der Auswahl der Verwaltungskörper deutlich hervor, dass es sich dabei um ganz spezielle, in ihrem Leistungsspektrum klar abgrenzbare und fokussierte Verwaltungseinheiten handelt, welche den jeweiligen Departements⁹⁷ nachgeordnet den vorwiegend operativen Anteil der Verwaltungstätigkeit besorgen. Eine Anwendung der FLAG-Steuerungsarchitektur auf Ebene der Departements lässt sich allerdings nicht erkennen. Darin liegt in Relation zur österreichischen HHRR ein ganz wesentlicher Unterschied. Einerseits sprechen wir primär von Leistungsaufträgen, wobei die Systematik in etwa den österreichischen Ressourcen-, Ziel- und Leistungsplänen entspricht, dies auch schon deshalb, weil diese den österreichischen Ressourcen-, Ziel- und Leistungsplänen als Vorbild dienten. Andererseits ist aufgrund der besonderen Kriterien hinsichtlich der Auswahl von Verwaltungseinheiten erkennbar, dass man in der Schweiz die Steuerung mittels Leistungsauftrag und Globalbudget auf Ebene der Departements als nicht zweckmäßig ansieht.

Zusammenschau

Auffällig ist, dass beide Länder die wirkungsorientierte Verwaltungsführung bislang nicht auf Ebene der Ministerialstruktur der Bundesverwaltung einführten. Zumindest in der Schweiz kann man aus der Literatur erkennen, dass dort angenommen wird, dass eine Staatsaufgabe bzw. ein mit einer solchen betrauter Verwaltungskörper eine gewisse Eignung zu dieser Form der Steuerung besitzen muss⁹⁸. Auch sieht man deutlich, dass in den Schweizer Kantonen vielfach die wirkungsorientierte Verwaltungsführung mit Erfolg eingeführt wurde. Als Beispiel sei hier das Kanton Aargau genannt. Dies legt den Verdacht nahe, dass Verwaltungsaufgaben mit direktem Bezug zu KundInnen bzw. BürgerInnen für die Anwendung eines derartigen Steuerungssystems besser geeignet seien.⁹⁹

5.3. Anschlussparadigmen und ergänzende Konzepte

Es ist zu beobachten, dass sich der internationale Verwaltungsdiskurs vom Konzept des NPM allmählich verabschiedet und sich der Fokus der Verwaltungswissenschaft verstärkt dem Konzept von Public Governance, von Public Value, der tiefgreifenderen und konzeptuellen Verschränkung mit IT-Prozessen sowie der Erfordernis zur Arbeit in Netzwerken zuwendet¹⁰⁰. Bemerkenswert in diesem Zusammenhang ist, dass sich diese Paradigmen im Gegensatz zu NPM, welches primär den Verwaltungsapparat und dessen Effizienz zum Fokus hat, wieder mehr mit der politischen Dimension der staatlichen Steuerung auseinandersetzen. Damit wird unter anderem deutlich, dass diese Konzepte teilweise ergänzend und nicht substitutiv zu verstehen sind. Auch im Hinblick auf die grundsätzliche Motivlage in Bezug auf Verwaltungsreformen gibt es Erkenntnisse, die hier zu nennen sind.¹⁰¹

5.3.1. Verwaltungsreformen - neue Erklärungsansätze

Die augenfälligste und häufigste Erklärung für das Erfordernis von Verwaltungsreformen liegt wohl darin, dass die Verwaltungsorganisation in der jeweils gegenwärtigen Form keine ausreichenden Beiträge zu den aktuellen gesellschaftlichen Problemen zu leisten vermag. Verwaltungsreform wird in diesem Kontext als Antwort auf gesellschaftliche Probleme verstanden, wobei sich die Bürokratiekritik in ihrem Kern vielfach auf Forderungen zur Entbürokratisierung zuspitzen lässt. Daraus abgeleitet ergibt sich die Frage, durch welche Akteure derartige gesellschaftliche Probleme erkannt, als solche formuliert und thematisiert werden bzw. wie daraus die notwendige Motivation (Leidensdruck) zum nächsten Veränderungsschritt entsteht. Dazu gibt es in der letzten Zeit einige neue Erkenntnisse die geeignet sind, diesen klassischen Erklärungsansatz zu ergänzen. Ein neuer Beitrag zu diesem Thema ist eine Studie von Dieter Grunlow und Daniela Strüngmann¹⁰². In dieser wurde die mittlerweile übliche Praxis, staatliche Verwaltung einer ständigen kritischen Betrachtung in der öffentlichen bzw. veröffentlichten Meinung zu unterziehen als wesentliche Triebfeder zur Verwaltungsinnovation erkannt. Die Autorin und der Autor dieser Studien meinen zwischen den Zyklen der Verwaltung von Verwaltungsreformen und der anhaltenden medialen Bürokratiekritik eine dauerhafte Koppelung erkannt zu haben, die über die Mechanismen der politischen Handlungslogik als Antriebsmotor für Verwaltung Innovation fungiert. Dabei schreiben sie dieser dauerhaften Bürokratiekritik zu, ein zentraler Antriebsmotor für Verwaltungsreformen zu sein, der in seiner Wirkung Parallelen zu den Wettbewerbsmechanismen der Privatwirtschaft erkennen lässt. Die wesentliche mediale Triebfeder für diese Kritik ist aber nicht das tatsächliche Erkennen von gesellschaftlichen Problemen und das Postulieren vermeintlicher Lösungen, sondern vielmehr die Neigung der Medien zur Verbreitung negativer Stereotype über die Verwaltung. Die permanente Kritik fungiert als Nährboden, der mit seinem Veränderungsdruck die Rahmenbedingungen innerhalb der Politik und der Verwaltung für die Veränderung aufbereitet, indem diese Irritationen und Opportunitätsstrukturen erzeugt¹⁰³. Diese Opportunitätsstrukturen entstehen aus der Annahme, dass es sowohl der Verwaltung als auch der Politik möglich ist, aus dieser ständigen Kritik gewisse Vorteile zu ziehen. Seitens der Politik ergibt sich beispielsweise der Vorteil, dass die dauerhafte Bürokratiekritik jederzeit auf breite Unterstützung in der Bevölkerung stößt und dadurch entsprechende Erfolge (der Politik) gegebenenfalls medial vermarktet werden können ohne die zum Teil wesentlich schwieriger zu lösenden gesellschaftlichen Sachfragen berühren zu müssen. Darüber hinaus kann dieser Prozess zirkulär immer wieder aufs Neue angestoßen werden kann, zumal BürgerInnen über die Kosten derartiger Reformen selten und unzureichend in Kenntnis gesetzt werden. In Bezug auf die Verwaltung ergibt sich ein entsprechendes Selbstreflexionspotenzial zur Vorbereitung von Veränderungen. Das Erfordernis der Veränderung und damit die Erzeugung eines gewissen Gefühls der Dringlichkeit wird mittels der Medien in die Organisation gespiegelt und muss nicht ausschließlich von der Führung selbst erzeugt werden¹⁰⁴. Ein weiterer Punkt im Hinblick auf Verwaltungsreformen ist der Umstand der beständigen Ausweitung von Staatsaufgaben, sodass es über kurz oder lang zu einer Zäsur im Sinne einer Aufgabenkritik kommen muss, da deren Bewältigung andernfalls durch Effizienz- und Effektivitätssteigerungen durch die Verwaltung nicht zu leisten ist. Die Diskussion über den Umfang und die Art der Staatsaufgaben wird aus dem Blickwinkel verschiedenster Disziplinen geführt und ist fester Bestandteil des internationalen Verwaltungsdiskurses. Die ökonomischen Ansätze der Neoklassik beziehen sich auf die Grundsätze des „idealen Marktes“ und sehen die Notwendigkeit staatlichen Handelns ausschließlich in den Bereichen des Marktversagens begründet¹⁰⁵. Dabei lässt diese Theorie die Erfordernisse des Marktteilnehmers „Staat“ zur Gänze außer Acht. Die bereits erwähnte Transaktionskostentheorie vermag, entlang der zu erwartenden Transaktionskostenstruktur der jeweiligen Aufgaben, Anhalte für sinnvolle Präferenzen des Marktteilnehmers „Staat“ zu liefern. Die Definition von Staatsaufgaben auf der ausschließlichen Basis von Präferenzen, welche sich aus der Spezifität ergeben, würde wahrscheinlich dazu führen, dass viele staatliche Leistungen nicht erbracht würden. Als weitere Variable in Ergänzung der aus der Transaktionskostentheorie erwachsenden „Spezifität“ führt Christian Ludwig Humborg¹⁰⁶ die Variable der strategischen Relevanz vor dem Hintergrund des demokratischen Staates und dessen Reputation als „Marke“ in der Diskussion um den Umfang und die Art, staatliche Aufgaben zu erfüllen, ins Felde. Im Gegensatz zu der, aus der ökonomischen Sicht geborenen Variable der Spezifität, ist die Variable der strategischen Relevanz schwieriger zu konkretisieren. Als Basis für eine Operationalisierung strategischer Relevanz im Hinblick auf genuine Staatsaufgaben sind entweder über längere Perioden tragfähige politische Konzepte erforderlich oder eine entsprechende Staatsideologie¹⁰⁷. Die zunehmende Gewichtung von „Marken“ in der öffentlichen Wahrnehmung nimmt Humborg zum Anlass, den demokratischen Staat als Marke zu definieren, und setzt in weiterer Folge den Beitrag einer staatlichen Aufgabe am Reputationswert dieser Marke als Maß für die strategische Relevanz. Diese Art des Markendenkens ist aus den Erkenntnissen der Privatwirtschaft im Hinblick auf die öffentliche Wahrnehmung von Unternehmern abgeleitet, wobei Humborg diese positive Wahrnehmungserfordernis in Beziehung zur Zustimmung der Bevölkerung als Träger der Legitimität des Verwaltungshandelns setzt. Bemerkenswert ist die Tatsache, dass es dabei mehr um Kommunikation und im Speziellen um die öffentliche Wahrnehmung als um die Sache selbst geht. Daraus lässt sich schließen, dass selbst effiziente und effektive Verwaltungsarbeit, welche von schlechter Kommunikation begleitet wird, in der öffentlichen Wahrnehmung nicht die erforderlichen positiven Effekte für die Politik als zweiten großen Stakeholder neben den Bürgerinnen und Bürgern erzielen kann. Im Hinblick auf die HHRR ergibt sich daraus die Frage inwieweit die Systematik der Wirkungsangaben grundsätzlich geeignet ist, einen positiven Beitrag zur Schärfung und Verbesserung der „Marke“ Staat zu leisten und inwieweit die tatsächliche Ausformung der Wirkungsangaben in ihrer sprachlichen Qualität und ihren Zielsetzungen dem tatsächlich gerecht wird. Aufgrund des Studiendesigns setzt sich gegenständliche Studie zwar mit dem systemischen Potenzial zur Beitragsleistung auseinander, die Beurteilung der Qualität der Wirkungsangaben ist allerdings nicht Teil der Studie und somit zukünftigen Forschungsarbeiten vorbehalten.¹⁰⁸

5.3.2. Public Governance

Wo NPM seinen Ausgangspunkt als ausformuliertes Konzept zu Beginn der Neunzigerjahre hatte, tritt das Konzept von (New) Public Governance beinahe zehn Jahre später massiv in den Verwaltungsdiskurs ein. Governance Konzepte sind aufgrund der zeitlichen Überschneidung zum Teil konkurrierend und zum Teil ergänzend zu NPM zu verstehen. Dies im Lichte der Tatsache, dass sich Public Governance vermehrt mit dem politischen Aspekt staatlicher Steuerung auseinandersetzt. Dieser bildet sich im NPM zwar in dem Leitmotiv des „Gewährleistungsstaates“ ab, kommt aber im Hinblick auf Konzepte, zur konkreten Ausformung dieses „Gewährleistungsstaates“ speziell im Hinblick auf die Ausgestaltung der Politik eher zu kurz. Aus der Governance Diskussion ist durchgängig die Meinung erkennbar, dass das Governance Konzept eine Antwort auf die Fehlentwicklungen und „blinden Flecken“ der durch NPM entstandenen Entwicklungen ist. Der Begriff Governance wird in der Verwaltungsdiskussion sehr unscharf verwendet. Einerseits verbindet man damit einen Überbegriff für verschiedenste Lenkungsformen quer durch alle Organisationsformen. So wird er auf staatliche Organisationen (Public Governance) ebenso angewendet wie auf privatwirtschaftliche Organisationen (Corporate Governance), andererseits wird der Begriff zum Teil als Synonym zum englischen Begriff Government verwendet¹⁰⁹. In der weiteren Betrachtung werden sich die Autoren allerdings der Ansicht anschließen, dass die Begriffe Government und Governance insoweit voneinander zu unterscheiden sind, als sich Government in seiner Begrifflichkeit auf die Verfahren und die Instrumente staatlicher Prozesse beschränkt, Governance hingegen einen gesamtgesellschaftlichen Ansatz repräsentiert. Dies wird durch B. Guy Peters um den Begriff „governing“ im Sinne von „der Fähigkeit zu regieren“ erweitert, um damit besser verdeutlichen zu können, dass ein großer Teil der Reformbemühungen, welche sich an die Verwaltungseffizienz und Effektivität richten, ihre eigenen Probleme geschaffen haben, die zum Teil eine direkte Konsequenz aus den intendierten Wirkungen darstellen¹¹⁰. Mit zunehmender Konzeptrealisierung des Begriffes wurde dieser durch verschiedene Beifügungen unterschiedlich konturiert und in einer Fülle von Konzepten in Bezug auf Organisationsausgestaltung und Steuerung mit unterschiedlicher Bedeutung verwendet. Der Begriff „Good Governance“ als Ausdruck für „gutes Regieren“ nimmt in dieser Begriffslandschaft eine besondere Stellung ein, weil sich darunter das Zielbündel verbirgt, welches eben dieses „gute Regieren“ charakterisieren soll und somit den zentralen normativen Fokus für deskriptive Governance Konzepte darstellt, die sich im Hinblick auf Organisationen, Akteure und Steuerungsmechanismen an die Wege zur Verwirklichung Ziele von Good Governance richten. Es war ursprünglich die Weltbank, die im Zuge ihrer Förder- und Entwicklungspolitik diese Ziele formulierte. Diese Ziele wurden durch andere Institutionen und die Verwaltungswissenschaft verändert und weiterentwickelt. Nachstehende Tabelle zeigt eine Gegenüberstellung der seitens der Weltbank formulierten Ziele für Good Governance und des Zielbündels, welches das Governance Verständnis der Europäischen Kommission wiedergibt. Dieses Zielbündel ist auch als Antwort und möglicher Lösungsansatz für die zunehmende Politikverdrossenheit der Bevölkerung in Europa zu verstehen. „Nun, trotz seiner Errungenschaften, fühlen sich viele Europäer der Arbeit der Europäischen Union entfremdet. Dieses Gefühl ist nicht auf europäische Institutionen beschränkt. Es beeinflusst vielmehr die Politik und die politischen Institutionen rund um den Erdball“¹¹¹.^{112 113}

Die Ausrichtung der Governance Modelle auf die Veränderung des Steuerungssystems einer Organisation bringt zwingend eine Veränderung der grundlegenden Haltungen und Überzeugungen der Akteure, kurz, eine grundlegende Veränderung der Organisationskultur, mit sich¹¹⁴. Aus diesem Blickwinkel ist die österreichische HHRR ganz klar auch als Governance Reform zu betrachten. Governance Reformen unterscheiden sich in ihrer Ausformung von NPM unter anderem dadurch, dass sie im Hinblick auf ihre Empfehlungen zu den Mitteln der Ausgestaltung von intra- und transorganisatorischen Steuerungsmechanismen und Organisationskonzepten pragmatischer und offener sind. Dies allerdings mit dem Nachteil für den Praktiker, weniger klare Handlungsperspektiven zu eröffnen. Die Entwicklung der unterschiedlichen Präferenzen im Hinblick auf Steuerungssysteme und Organisationsausgestaltung verläuft nur auf den ersten Blick linear. So zeigt sich, dass es im mittlerweile dauerhaften Prozess der Verwaltungsreformen aufgrund zeitlicher und inhaltlicher Überbetonungen und den darauf folgenden Gegenbewegungen zu wellenartig anmutenden Erscheinungen kommt, welche den Eindruck der kontinuierlichen Gesellschafts- und Verwaltungsentwicklung überlagern. B. Guy Peters nennt diesen Effekt „Shifting tides of Governance“¹¹⁵.

5.3.2.1. Formen und Sichtweisen von Governance

Die Governance Diskussion wird aus den verschiedensten wissenschaftlichen Perspektiven geführt. Die politik- und verwaltungswissenschaftliche Dimension richtet sich primär an die Fragen welche sich aus den gesellschaftspolitischen Entwicklungen der letzten Jahre ergeben. Dabei wird, durch die Entwicklung eines anderen Staatsverständnisses der BürgerInnen, der Staat weg vom hoheitlichen Verständnis immer mehr in die Position des Dienstleisters gerückt. Die Erkenntnis, dass weder ein omnipotenter Staat noch ein omnipotenter Markt per se wohlstandsmaximierende Wirkungen entfaltet, führt über verschiedene Governance Konzepte zu neuen Betrachtungs- und Lösungsansätzen. Eine weitere wesentliche Erkenntnis aus der politikwissenschaftlichen Perspektive ist wohl jene, dass sich in Bezug auf Politikgestaltung alternative Regelungsformen jenseits der staatlichen etabliert haben. Die zunehmende Entwicklung von Nichtregierungsorganisationen, BürgerInneninitiativen und anderen Interessensgruppen, welche Einfluss auf die Gestaltung gesellschaftlicher Wandlungsprozesse nehmen, beschränkt die Rolle des Staates als werte- und strukturgebende Instanz¹¹⁶. Dies zwingt Politik und Verwaltung zu vertiefter Interaktion und damit auch, sich mit neuen Kommunikations- und Organisationsformen auseinanderzusetzen. Dies gilt einerseits für die unterschiedlichen gesellschaftlichen Akteure, wie Verbände und Interessensgruppen, bis hin zur einzelnen Bürgerinnen und zum einzelnen Bürger. Die ökonomischen Ansätze von Governance gehen von ähnlichen Ansätzen aus wie NPM. Allerdings hat sich ein Wechsel von der marktlastigen Betrachtung von NPM, hin zu einer pragmatisch-situativen Betrachtung von zentralstaatlich-hierarchischen und marktwirtschaftlichen Prozessen vollzogen¹¹⁷. Dabei spielt die Transaktionskostentheorie nach wie vor eine große Rolle. Deren Ergebnisse wären situationsbezogen und analytisch derart anzuwenden, dass sie für den jeweiligen Einzelfall als Beurteilungskriterium für die Wahl der Organisationsform maßgeblich berücksichtigt werden können. Daraus ergibt sich, dass die ökonomischen Ansätze von Governance keine weithin gültigen und einfachen Handlungsmuster und klaren Empfehlungen anzubieten vermögen, wohl aber als ergänzende Entscheidungskriterien im Situationskontext weiterhin dienlich sind. Die organisationstheoretischen soziologischen Ansätze von Governance stellen soziale Regelmechanismen in den Fokus ihrer Betrachtung, wobei dabei unterschiedliche Rationalitäten und deren zeitliche Veränderung im Vordergrund stehen. Sie folgern daraus, dass es diesen einen und besten Weg für die Steuerung oder für die Organisationsform so nicht geben kann.

Aus den unterschiedlichen Perspektiven der Herangehensweise haben sich unterschiedliche Typologien von Governance herausgebildet, welche sich in der Begrifflichkeit zum Teil an die einzelnen Aspekte des normativen Good Governance Ansatzes richten. Man spricht unter anderem von:

Multilevel Governance¹¹⁸ (dieser Begriff richtet sich im Speziellen an das Erfordernis der Einbindung unterschiedlicher gesellschaftlicher Ebenen aufgrund der Veränderung politischer Willensbildungsprozesse).

Digital-Era Governance¹¹⁹ (mit diesem Begriff wird speziell auf das Veränderungspotenzial der IT-Entwicklung auf gesellschaftliche Prozesse abgestellt).

SOA-Governance¹²⁰ (Service Orientated Architecture oder Service Governance. Dieses Konzept richtet sich im Speziellen an die Forderung der klaren Zuweisung von Zuständigkeiten im Sinne einer Serviceorientierung mit starken Bezügen zum Prozessmanagement und entsprechenden IT-Prozessen).

Diese Aufzählung erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Sie soll nur die Bandbreite des Governance Begriffes dokumentieren. Die Autoren sind davon überzeugt, dass im Rahmen der aktuellen Governance Diskussion und der Kontextrealisierung des Begriffes noch weitere Typen von Governance entstehen werden.

5.3.2.2. Steuerungsmechanismen im Governance Konzept

Die Governance Forschung ist im Hinblick auf eine Präferenzierung von Steuerungsmechanismen und Regelungsstrukturen teils deskriptiv, teils pragmatisch. Schon die große Bandbreite beginnend bei der Auseinandersetzung mit Steuerungsstrukturen von Entwicklungsländern aus dem Fokus der Entwicklungshilfe bis zu den Steuerungsarchitekturen repräsentativer Demokratien und internationaler Organisationen sui generis, wie der Europäischen Union, macht eine gewisse Pragmatik im Umgang mit Ordnungsmustern erforderlich. Selbst wenn man den Fokus ausschließlich auf repräsentative Demokratien richtet, wird die öffentliche Verwaltung in Umsetzung der Forderung von Good Governance nach vermehrter Partizipation auf das Erfordernis stoßen, mit verschiedensten zivilgesellschaftlichen Gruppierungen und unterschiedlichsten Organisationskonzepten in koordinierter Art und Weise in Dialog zu treten und gegebenenfalls entsprechende Zusammenarbeitstrukturen zu entwickeln. Eine Studie von Tanja Klenk und Frank Nullmeier macht den Versuch, die verschiedenen Governance Begriffe und Modelle miteinander in Beziehung zu setzen und kommt dabei zu folgender Aussage: „Die wesentliche Leistung des Governance-Begriffs liegt darin, strukturelle Veränderungen in Wirtschaftsunternehmen, staatlichen Verwaltungen und Einrichtungen sowie zivilgesellschaftlichen Organisationen aller Art miteinander vergleichbar zu machen“¹²¹. Das Studiendesign vergleicht unterschiedlichste Governance Reformansätze innerhalb Deutschlands miteinander und kommt unter anderem zur Erkenntnis, dass die verschiedenen Organisationsstrukturen und Steuerungsmechanismen grundsätzlich als gleichwertig zu betrachten sind und dass diese auf die jeweilige konkrete Situation, unter besonderer Beachtung mikropolitischer Strukturen und Vorgänge angepasst anzuwenden sind. Die Beachtung der mikropolitischen Gegebenheiten erachten Klenk und Nullmeier als wesentlichen Erfolgsfaktor für das Gelingen von Governance Reformen. Für die Art der situationsangepassten Auswahl von Organisationsdesigns und Steuerungsprozessen wurde von ihnen der Ausdruck „Regime-Shopping“¹²² geprägt. Dabei unterscheiden sie unterschiedliche Steuerungsformen bzw. Zielstrukturen (es wird zwischen Struktur und Art der Steuerung in der Struktur nicht unterschieden). Bei den Zielstrukturen handelt es sich um die Hierarchie, den Markt, das Netzwerk, die Assoziation,und die Gemeinschaft.

In Bezug auf die österreichische HHRR werden demzufolge nur folgende Strukturen und Aktionsmuster betrachtet werden:

Die Hierarchie, da diese immer die bestimmende Organisationsstruktur der Bundesverwaltung darstellt.

Das Netzwerk, weil die Autoren der Auffassung sind, dass aufgrund der rechtlich nur sehr schwer zu reformierendenden hermetischen Ressortstruktur der österreichischen Bundesverwaltung für die Zusammenarbeit zwischen den Ressorts auf politischer als auch auf Verwaltungsebene ein höheres Maß an Vernetzung erforderlich wäre.

Den Markt, da marktliche Strukturen bzw. eine Vermarktlichung der Verwaltung ein zentrales Anliegen von NPM ist.

Die Hierarchie stellt das bestimmende Organisationsmuster der Bundesverwaltung in Österreich dar. In der österreichischen Bundesverfassung (B-VG) und dem Bundesministeriengesetz (BMG) sind die bestimmenden hierarchiebildenden Prinzipien nach wie vor, gerade in Bezug auf die Struktur der Ministerien mit den MinisterInnen als oberste Organe und ihrer Gliederung in Sektionen und Referate¹²³, festgeschrieben. Trotz dieses Umstandes gibt es durch die seitens der österreichischen HHRR intendierte Zusammenführung von Ressourcen- und Aufgabenverantwortung, sowie vorab erfolgter Ausgliederungen und Pilotversuche, zentrifugale Tendenzen. Im Hinblick auf die Hierarchie erscheint den Autoren daher ein Punkt der Studie besonders bedeutsam. Nämlich jener der „Hierarchisierung der internen Organisationsstrukturen“, damit ist das Erfordernis gemeint, dass parallel zu den Dezentralisierungstendenzen in der Verwaltung, zeitgleich Zentralisierungsprozesse in Bezug auf Steuerungsarchitekturen und Querschnittsmaterien als notwendige Voraussetzung für einen Reformerfolg stattfinden müssen. „Die Begriffe Selbststeuerung und Auslagerung suggerieren, dass Koordinationsmechanismen obsolet werden. Das Gegenteil ist jedoch der Fall, es werden gänzlich neue Koordinationsformen notwendig und unter Umständen steigt der Koordinierungsbedarf“¹²⁴. Für die Autoren bedeutet das, dass es, um dieses Dezentralisierungsdilemma¹²⁵ zu lösen, ein klares, in seinem Wesen möglichst konstantes Bündel von integrierten Steuerungsprozessen benötigt. Begleitet wird dies durch zusätzlichen Koordinationsbedarf, der aufgrund der Einführung von Evidenz basierenden Ziel- und Entscheidungskaskaden entsteht¹²⁶. Dies im Hinblick auf eine abgestimmte und koordinierte Kommunikation bei der Errichtung der Ziellandschaft sowie auf Bedarf an Datenverarbeitungskapazitäten, welcher durch die Evidenzen selbst entsteht. Aus diesem Blickwinkel sind die Autoren geneigt dem Einfluss von IT-Entwicklungen auf die Verwaltung deutlich mehr Gewicht einzuräumen als dies Klenk und Nullmeier tun, die in ihrer Betrachtung primär auf mikropolitische Prozesse abstellen. Die Anwendung von Marktprinzipien und Wettbewerb zur Verringerung der bekannten Defizite hierarchischer Organisationsstrukturen ist ein zentraler Punkt von NPM und wird primär dort behandelt. Es wird daher an dieser Stelle nur auf einige spezifische aus dem Governance Aspekt betrachtete Punkte eingegangen. Ganz besonders ist hier hervorzuheben, dass Märkte nicht zwangsläufig über das Medium Geld als alleiniger Stellhebel funktionieren müssen. Es sind durchaus andere Tauschmedien denkbar, welchen gerade in der öffentlichen Verwaltung möglicherweise mehr Gewicht beigemessen werden sollte. So besteht im Hinblick auf die Stakeholder in der Politik mit Sicherheit das Austauschmedium der öffentlichen Reputation, welche sich grundlegend auf die originären Interessen der politischen Akteure auswirkt, im Vordergrund. Die Ausprägung von Wettbewerb ist stark von den Bedingungen des Marktes abhängig. Als Beispiel für diese Rahmenbedingungen sind die Anzahl der Anbieter bzw. Abnehmer, die Verhinderung von Kartellbildungen und eine möglichst geringe Informationsasymmetrie zu nennen. Abschließend ist zu sagen, dass Wettbewerbsformen jedweder Art geeignet sind, den Leistungsgedanken in eine Organisation zu tragen. Das Netzwerk stellt eine Organisations- und Steuerungsform dar, welche die Autoren aufgrund ihrer antizipierten Bedeutung für die öffentliche Verwaltung ein eigenes Kapitel 5.3.5 widmen.

5.3.2.3. Besondere Beachtung der mikropolitischen Gegebenheiten

Klenk und Nullmeier vertreten in ihrer Studie die These, dass mikropolitische Gegebenheiten maßgebliche Faktoren für die Ausgestaltung sowie den Erfolg oder Misserfolg einer Governance Reform sind. Als Werkzeug zur Beurteilung dieser mikropolitischen Strukturen als Ausgangslage für die Planung einer Reform schlagen sie folgende Leitfragen vor:

Abbildung 1 Quelle: Klenk, Nullmeier, 2004, S112

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wiewohl das Design der Studie nicht hauptsächlich darauf abzielt, die mikropolitischen Gegebenheiten entlang der Entstehung der österreichischen HHRR aufzuzeigen, finden sich doch einige Aspekte in den Fragebögen, die auf eben diese Bedingungen abzielen und somit Eingang in das Ergebnis dieser Studie finden. Die nachstehende Liste zeigt jene Punkte aus den verschiedenen Governance-Konzepten, die aus Sicht der Autoren geeignet sind, im Rahmen des gewählten Forschungsdesigns behandelt zu werden:

Im Hinblick auf die Forderung der vermehrten Einbindung der Gesellschaft und der Interessensgruppen ergibt sich die Frage, inwieweit die HHRR diesbezüglich einen Beitrag leistet. Ist die damit festgelegte Budgetstruktur und die damit verbundenen Prozesse geeignet die Verwaltung im Hinblick auf dieses Erfordernis zu unterstützen, ist sie auf die Problematik ohne Effekt oder stellt sie möglicherweise sogar ein Hemmnis dar?

Beitrag der HHRR zu vermehrter Prozessorientierung und zur Verbindung von klassisch-hierarchischen und marktlichen Steuerungsmechanismen mit Formen der Netzwerksteuerung.¹²⁷

5.3.3. Neo-Weberianischer Staat

Seit einiger Zeit ist erneut ein Vorgang zur retrospektiven Konzeptgenerierung, analog der Entstehung von NPM zu beobachten, welcher sich speziell bei zentraleuropäischen Staaten manifestiert. Die Idee des Neo-Weberianischen Staates, der Versuch einer derartigen retrospektiven Konzeptualisierung der entstandenen Synthesen von erfolgreich umgesetzten NPM-Elementen und weiterhin vorhandenen und somit als erfolgreich erachteten Elementen des weber`schen Verwaltungskonzeptes in verschiedenen zentraleuropäischen Staaten.

Nachstehende Tabelle zeigt eine Gegenüberstellung der wesentlichen, das Modell des Neo-Weberianischen Staates kennzeichnenden Elemente:

Abbildung 2, Quelle: Drechsler 2011¹²⁸

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Aus dieser Art der deskriptiven „Theoriebildung“ lässt sich ableiten, dass gesellschaftliche Reformprozesse im Sinne von Evolutionsprozessen ablaufen. Diese führen zwar aufgrund der zwischen gesellschaftlichen und staatlichen Organisationsformen stattfindenden Veränderungen zu Anpassungsprozessen und teilweise schubartigen Veränderungen der Organisation, folgen aber tatsächlich nur sehr bedingt einem kohärenten gesamtheitlichen Handlungsmuster. Daraus ergibt sich die Ansicht, dass Instrumente im Sinne von „survival of the fittest“ entweder Bestand haben oder durch die Praxis verworfen werden. Dies möge auch durch die Erkenntnis der einzelnen Akteure vor allem in der Politik begründet sein, dass geplantes politisches Vorgehen aufgrund der Vielzahl an Rahmenbedingungen in den seltensten Fällen tatsächlich zu den von den Initiatoren gewünschten Ergebnissen führt. Dieser Effekt ist umso größer, je größer angelegt die Veränderung ist, da mit zunehmender Größe der Veränderung gesellschaftlicher Muster auch die Anzahl der nicht berücksichtigten Rahmenbedingungen zunimmt. Folgt man dieser These, so stehen Führungskräfte in Politik und Verwaltung vor dem Problem, dass ihnen die Verwaltungswissenschaft zwar retrospektive Erklärungen, aber keine zukunftsfähigen Handlungsmuster mehr anbieten kann.

[...]

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¹ Autor(en) des Kapitels 1: Eidkum, Bernhard; Stangl-Brachnik, Christian

² Vgl. Auer, Jakob; Stummvoll, Günter, Stenografisches Protokoll der 51. Sitzung des Nationalrates der Republik Österreich, XXIV. Gesetzgebungsperiode, Freitag, 11. Dezember 2009, S. 21 u. S. 31 (sinngemäße Kommentare sind auch den Reden der anderen Abgeordneten in selbiger Sitzung zu entnehmen)

³ Vgl. Kogler, Werner, Stenografisches Protokoll der 51. Sitzung des Nationalrates der Republik Österreich, XXIV. Gesetzgebungsperiode Freitag, 11. Dezember 2009, S. 27

⁴ Vgl. Lugar, Robert, Stenografisches Protokoll der 51. Sitzung des Nationalrates der Republik Österreich, XXIV. Gesetzgebungsperiode Freitag, 11. Dezember 2009, S. 24

⁵ Haushaltsleitende Organe und deren Aufgaben werden im § 6 BHG 2013 determiniert.

⁶ Vgl. Kapitel 4

⁷ Autor(en) des Kapitels 2: Eidkum, Bernhard; Stangl-Brachnik, Christian

⁸ Autor(en) des Kapitels 3: Eidkum, Bernhard; Stangl-Brachnik, Christian

⁹ Vgl. Das Land Steiermark, Das Wirkungsorientierte Steuerungsmodell – Die Strategie für eine leistungsfähige Verwaltung, Online: http://www.verwaltung.steiermark.at/cms/ziel/74835009/DE/ (abgerufen am 16.02.2014)

¹⁰ Vgl. BKA (Hrsg.), Arbeitsprogramm der österreichischen Bundesregierung 2013-2018. Erfolgreich. Österreich, Wien, 2013, S. 101f

¹¹ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella, New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009, S. 37

¹² Vgl. Bundesministerium für Finanzen (Hrsg.), Das neue Bundeshaushaltsrecht. Rechtliche Grundlagen, Wien, 2010, S. 1

¹³ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella, New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009, S. 75

¹⁴ Vgl. Pollitt, Christopher; Dan, Sorin, The Impacts of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis, 2011, S. 10, Online: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2012/03/WP1_Deliverable1_Meta-analysis_Final.pdf (abgerufen am 22.03.2014)

¹⁵ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella, New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009, S. 72

¹⁶ Vgl. § 17 BHG 2013 in der Fassung des BGBl. I Nr. 149/2011

¹⁷ Vgl. Leistungsabgeltungs-Verordnung 2013 in der Fassung des BGBl. II Nr. 509/2012

¹⁸ Die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern ist ein integraler Bestandteil des haushaltsrechtlichen Grundsatzes der Wirkungsorientierung, vgl. Art. 51 Abs. 8 B-VG 1929 in der Fassung des BGBl. I Nr. 1/2008

¹⁹ Autor(en) des Kapitels 4: Eidkum, Bernhard

²⁰ Vgl. Kapitel 5

²¹ Vgl. Kapitel 6

²² Vgl. Steger, Gerhard; Pichler, Alfred, Das neue Haushaltsrecht des Bundes. Textausgabe mit Anmerkungen, Wien, 2008, S. 9f

²³ Vgl. Steger, Gerhard, Die Reform des Haushaltsrechts in Österreich: Neue Spielregeln für die Budget und Verwaltungssteuerung, in: Budäus, Dietrich; Hilgers, Dennis (Hrsg.), Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen zwischen Finanzkrise und Handlungsdruck, Berlin, 2011, S. 165

²⁴ Vgl. Kapitel 6

²⁵ Vgl. Kapitel 7

²⁶ Vgl. Kromrey, Helmut, Empirische Sozialforschung, 12. Aufl., Stuttgart, 2009, S. 65

²⁷ Vgl. Gläser, Jochen; Laudel, Grit, Experteninterviews und qualitative Inhaltsanalyse, 4. Aufl., Wiesbaden, 2010, S. 25f

²⁸ Vgl. Flick, Uwe, Qualitative Sozialforschung. Eine Einführung, 5. Aufl., Reinbek bei Hamburg, 2012, S. 50

²⁹ Vgl. ebd., S. 50

³⁰ Vgl. ebd., S. 166

³¹ Vgl. Steger, Gerhard, Die Reform des Haushaltsrechts in Österreich: Neue Spielregeln für die Budget und Verwaltungssteuerung, in: Budäus, Dietrich, Hilgers, Dennis (Hrsg.), Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen zwischen Finanzkrise und Handlungsdruck, Berlin, 2011, S. 164

³² Vgl. Gläser, Jochen; Laudel, Grit, Experteninterviews und qualitative Inhaltsanalyse, 4. Aufl., Wiesbaden, 2010, S. 107

³³ Vgl. Flick, Uwe, Qualitative Sozialforschung. Eine Einführung, 5. Aufl., Reinbek bei Hamburg, 2012, S. 165

³⁴ Vgl. Gläser, Jochen; Laudel, Grit, Experteninterviews und qualitative Inhaltsanalyse, 4. Aufl., Wiesbaden, 2010, S. 41f

³⁵ Vgl. BKA (Hrsg.), Handbuch Wirkungsorientierte Steuerung. Unser Handeln erzeugt Wirkung, Wien, 2011, S. 57-61

³⁶ Vgl. Mayring, Philipp, Einführung in die qualitative Sozialforschung, 5. Aufl., Weinheim und Basel, 2002, S. 115

³⁷ Vgl. Mayring, Philipp, Einführung in die qualitative Sozialforschung, 5. Aufl., Weinheim und Basel, 2002, S. 115

³⁸ Vgl. Mayring, Philipp, Einführung in die qualitative Sozialforschung, 5. Aufl., Weinheim und Basel, 2002, S. 117

³⁹ = Explikation im Rahmen der qualitativen Inhaltsanalyse, vgl. Mayring, Philipp, Einführung in die qualitative Sozialforschung, 5. Aufl., Weinheim und Basel, 2002, S. 115

⁴⁰ Autor(en) des Kapitels 5: Eidkum, Bernhard; Stangl-Brachnik, Christian

⁴¹ Vgl. BKA (Hrsg.), Arbeitsprogramm der österreichischen Bundesregierung 2013-2018. Erfolgreich. Österreich., Wien, 2013, S. 101f

⁴² Autor(en) des Kapitels 5.1: Stangl-Brachnik, Christian

⁴³ Vgl. Sahlin-Andersson, Kerstin, National, International and Transnational Constructions of New Public Management, Score Reportserie, 2000, S. 4, Online: http://www.score.su.se/polopoly_fs/1.26660.1320939807!/20004.pdf (abgerufen am 12.03.2014)

⁴⁴ Dabei handelt es sich um die Vorgehensweise zentralstaatlicher Planung, welche damals in Großbritannien und in den USA die übliche Verwaltungskultur darstellte.

⁴⁵ Vgl. Pollitt, Christopher; Sorin, Dan, The Impact of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis, 2011, S 4, Online: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2011/09/COCOPS_workingpaper_No31.pdf (abgerufen am 02.03.2014)

⁴⁶ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella, New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009. S 37.

⁴⁷ Vgl. Sahlin-Andersson, Kerstin, National, International and Transnational Constructions of New Public Management, Score Reportserie, 2000, S. 8, Online: http://www.score.su.se/polopoly_fs/1.26660.1320939807!/20004.pdf (abgerufen am 12.03.2014)

⁴⁸ Vgl. Pollitt, Christopher; Sorin, Dan, The Impact of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis, 2011, S. 5, Online: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2011/09/COCOPS_workingpaper_No31.pdf (abgerufen am 02.03.2014)

⁴⁹ Vgl. Sahlin-Andersson, Kerstin, National, International and Transnational Constructions of New Public Management, Score Reportserie, 2000, S. 6, Online: http://www.score.su.se/polopoly_fs/1.26660.1320939807!/20004.pdf (abgerufen am 12.03.2014)

⁵⁰ Vgl. Strang, David; Meyer, John W., Institutional Conditions for Diffusion. Theory and Society, 1993. 22: 487-511

⁵¹ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella, New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009, S. 37

⁵² Vgl. Sahlin-Andersson, Kerstin, National, International and Transnational Constructions of New Public Management, Score Reportserie, 2000, S. 22, Online: http://www.score.su.se/polopoly_fs/1.26660.1320939807!/20004.pdf (abgerufen am 12.03.2014)

⁵³ Vgl. Pollitt, Christopher; Sorin, Dan, The Impact of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis, 2011, S. 32ff, Online: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2011/09/COCOPS_workingpaper_No31.pdf (abgerufen am 02.03.2014)

⁵⁴ Vgl. Budäus, Dietrich, New Public Management (NPM), Online: http://lexikon_economics.deacademic.com/16158/New_Public_Management_(NPM) (abgerufen am 08.04.2014)

⁵⁵ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella; New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009, S. 48

⁵⁶ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella; New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009, S. 54

⁵⁷ Vgl. Trankovits, Laszlo, Eine Verteidigung der Demokratie – gegen den maßlosen Bürger – Essay, 10.9.2012, Online: http://www.bpb.de/apuz/144099/verteidigung-der-demokratie (abgerufen am 31.05.2014)

⁵⁸ Vgl. Bohnet, Armin; Schratzenstaller, Margit, Der Einfluss der Globalisierung auf staatliche Handlungsspielräume und die Zielverwirklichungsmöglichkeiten gesellschaftlicher Gruppen, Gießen, 2001, S. 24ff

⁵⁹ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella; New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009, S. 48

⁶⁰ Vgl. Humborg, Christian Ludwig, Der demokratische Staat als Marke - Zur „strategischen Relevanz“ staatlicher Aufgaben, 2007, S. 50, Online: http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2007/1244/pdf/Festschrift_Reichard_Humborg.pdf (abgerufen am 12.04.2014)

⁶¹ Vgl. Humborg, Christian Ludwig, Der demokratische Staat als Marke - Zur „strategischen Relevanz“ staatlicher Aufgaben, 2007, S. 51, Online: http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2007/1244/pdf/Festschrift_Reichard_Humborg.pdf (abgerufen am 12.04.2014)

⁶² Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella, New Public Management, 4.Aufl. Bern 2009. S. 66-83

⁶³ Vgl. Wirth, Klaus; Bauer, Helfried, Der öffentliche Sektor im Umbruch - Die Verwaltung auf de Weg zum New Public Management, 2000, S. 4, Online: http://www.kdz.or.at/sites/default/files/documents/kdz/tagungen/st%C3%A4dtetag/st%C3%A4dtetag_2000/2000_Oesterreichischer%20Staedtetag_AK4_Grundlagenpapier.pdf, (abgerufen am 12.04.2014)

⁶⁴ Autor(en) des Kapitels 5.2: Eidkum, Bernhard; Stangl-Brachnik, Christian

⁶⁵ Vgl.Drechsler, Wolfgang, Aufstieg und Untergang des NPM, Beitrag zur Zeitschrift Kurswechsel 2/2008, S. 17, Online: http://www.beigewum.at/wordpress/wp-content/uploads/2008_2_017-026.pdf, (abgerufen am 31.05.2014).

⁶⁶ Vgl. Bogumil, Jörg, Ansätze einer Evaluation von New Public Managementmaßnahmen in ausgewählten OECD-Ländern, in: Simon, Klaus (Hrsg.), Verwaltungen, Experten und Bürger im Reformprozess. Wirkungen und Evaluierung von Verwaltungszusammenarbeit mit Entwicklungsländern, Baden-Baden, 2004, S. 37-51, Online: http://homepage.rub.de/joerg.bogumil/Downloads/ASammelbaenden/simontagung.pdf (abgerufen am 23.03.2014).

⁶⁷ Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future (COCOPS) ist ein von der Europäischen Kommission innnerhalb des „European Commission’s 7th Framework Programme“ gefördertes Forschungsprojekt, das sich mit den Auswirkungen von NPM-Reformen in Europa beschäftigt.

⁶⁸ Vgl. Pollitt, Christopher; Sorin, Dan, The Impact of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis, 2011, S. 11, Online: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2011/09/COCOPS_workingpaper_No31.pdf (abgerufen am 02.03.2014)

⁶⁹ Vgl. Reichard, Christoph, Verwaltung aus Sicht der Managementlehre, in König, Klaus; Reichard, Christoph, Theoretische Aspekte einer managerialistischen Verwaltungskultur, Speyrer Forschungsberichte 254 2007, S 27, Online: http://192.124.238.248/fbpdf/fb-254.pdf (abgerufen am 10.04.2014)

⁷⁰ Vgl. Gesetzesmaterialien zum BGBl. I Nr. 1/2008, Regierungsvorlage 203 der Beilagen zur XXIII. GP, S. 3, Online: http://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXIII/I/I_00203/fname_085521.pdf (abgerufen am 16.05.2014)

⁷¹ Vgl. Schedler, Kuno; Proeller, Isabella, New Public Management, 4. Aufl., Bern, 2009, S. 17

⁷² Vgl. Kieser, Alfred, Organisationstheorien, 3. Aufl., Stuttgart, 1995, S. 39- 64, Online in http://www.waellisch.de/home/Organisationstheorien.PDF (abgerufen am 16.02.2013)

⁷³ Vgl. Dunleavy, Patrick et al., New Public Management is Dead – Long Live Digital-Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory 2005, S. 471ff, Online: http://jerrybrito.pbworks.com/changes/f/Digital%25C2%25A0Era%25C2%25A0Governence%25C2%25A02006.pdf (abgerufen am am 16.11.2013).

⁷⁴ Zit. nach Dunleavy, Patrick et al., mit Rückgriff auf OECD 2004, in: New Public Management is Dead – Long Live Digital-Era Governance, Beitrag im Journal of Public Administration Research and Theory, 2005, S 472, Online: http://jerrybrito.pbworks.com/changes/f/Digital%25C2%25A0Era%25C2%25A0Governence%25C2%25A02006.pdf (abgerufen am am 16.11.2013).

⁷⁵ Vgl. Peters, B. Guy, The Capacity to Govern: Moving Back to the Center?; Aufsatz zum VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003, Online: http://observatoriodepolitica.com/avances/wp-content/uploads/2014/02/The-Capacity.pdf (abgerufen am 12.02.2014)

⁷⁶ Vgl. Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geert, Public Management Reform: A Comparative Analysis, 2nd Edition, Oxford 2004

⁷⁷ Vgl. Reiter, Renate; Ebinger, Falk; Grohs, Stephan; Kuhlmann, Sabine; Bogumil. Jörg, Dezentralisierungsstrategien im Leistungsvergleich: Wirkungen von Dezentralisierungspolitik auf die Leistungsfähigkeit der Lokalsysteme in Deutschland, Frankreich und England, 2011, S. 67ff, Online: http://kops.ub.uni-konstanz.de/bitstream/handle/urn:nbn:de:bsz:352-177332/Reiter_Dezentralisierungsstrategien.pdf?sequence=3 (abgerufen am 28.04.2014)

⁷⁸ Vgl. Reiter, Renate; Ebinger, Falk; Grohs, Stephan; Kuhlmann, Sabine; Bogumil. Jörg, Dezentralisierungsstrategien im Leistungsvergleich: Wirkungen von Dezentralisierungspolitik auf die Leistungsfähigkeit der Lokalsysteme in Deutschland, Frankreich und England, 2011, S. 76, Online: http://kops.ub.uni-konstanz.de/bitstream/handle/urn:nbn:de:bsz:352-177332/Reiter_Dezentralisierungsstrategien.pdf?sequence=3 (abgerufen am 28.04.2014)

⁷⁹ Vgl. ebd., S. 76

⁸⁰ Vgl. Ströbe, Sybille, Dezentralisierung und Entflechtung: Wege aus der „doppelten organisierten Unverantwortlichkeit“, S. 11, Online: http://iat-info.iatge.de/aktuell/veroeff/ds/stoebe95a.pdf (abgerufen am 24.04.2014)

⁸¹ Vgl. von Maravić, Patrick, Dezentrale Korruptionsrisiken als Folge der Transformation des öffentlichen Sektors?, 2008, Online: http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2008/2210/pdf/ethik_btr02.pdf (abgerufen am 14.03.2014)

⁸² Zit. nach Lessmann, Christian, Dezentralisierung, Korruption und Bürokratie, Workshop zur Effizienz der Förderpolitik im Bundesstaat, 2013, Online: http://www.kdz.or.at/sites/default/files/documents/kdz/tagungen/wifo-kdz%20workshops/wifo-kdz-workshop_2013/13_Vortrag_Lessmann_Wifo-Kdz.pdf (abgerufen am 31.05.2014)

⁸³ Vgl. Dunleavy, Patrick et al.; New Public Management is Dead – Long Live Digital-Era Governance, Beitrag im Journal of Public Administration Research and Theory, 2005, S. 469, Online: http://jerrybrito.pbworks.com/changes/f/Digital%25C2%25A0Era%25C2%25A0Governence%25C2%25A02006.pdf (abgerufen am 16.11.2013).

⁸⁴ Vgl. Dunleavy, Patrick et al.; New Public Management is Dead – Long Live Digital-Era Governance, Beitrag im Journal of Public Administration Research and Theory, 2005, S. 484, Online: http://jerrybrito.pbworks.com/changes/f/Digital%25C2%25A0Era%25C2%25A0Governence%25C2%25A02006.pdf (abgerufen am 16.11.2013)

⁸⁵ Vgl. Dunleavy, Patrick et al.; New Public Management is Dead – Long Live Digital-Era Governance, Beitrag im Journal of Public Administration Research and Theory, 2005, S. 474, Online: http://jerrybrito.pbworks.com/changes/f/Digital%25C2%25A0Era%25C2%25A0Governence%25C2%25A02006.pdf (abgerufen am 16.11.2013)

⁸⁶ Autor(en) des Kapitels: Eidkum, Bernhard

⁸⁷ Vgl. OECD (Hrsg.), Performance Budgeting in OECD Countries, Paris, 2007, S. 21f

⁸⁸ Vgl. Seiwald, Johann et al., Neue Wege des Haushaltsmanagements. Internationale Erfahrungen, Herausforderungen und Trends, Berlin, 2013, S. 72

⁸⁹ Vgl. BKA (Hrsg.), Handbuch Wirkungsorientierte Steuerung. Unser Handeln erzeugt Wirkung, Wien, 2011, S. 12

⁹⁰ Vgl. OECD (Hrsg.), Performance Budgeting in OECD Countries, Paris, 2007, S. 70

⁹¹ Vgl. OECD (Hrsg.), Performance Budgeting in OECD Countries, Paris, 2007,S. 75

⁹² Vgl. Seiwald, Johann; Meyer, Renate et al., Neue Wege des Haushaltsmanagements. Internationale Erfahrungen und Trends, Berlin, 2013, S. 80

⁹³ Vgl. Hammerschmid, Gerhard, Die Perzeption von Performance Management in der deutschen Ministerialverwaltung. Ergebnisse einer Führungskräftebefragung in der deutschen Bundes und Landesverwaltung. Vortrag auf der Tagung der wissenschaftlichen Kommission, Öl BWL, 7. Oktober 2011, Hamburg, Online: http://www.wiso.uni-hamburg.de/fileadmin/bwl/oeffentlichewirtschaft/management/WK_OEBWL/Aktuelles/2011/WKOEBWL_Herbsttagung_2011/WKOE_Hamburg_2011_Hammerschmid.pdf (abgerufen am 04.04.2014)

⁹⁴ Dies ergab sich aus den Interviews der Vorstudie.

⁹⁵ Vgl. Gesetzesmaterialien zum BGBl. I Nr. 1/2008, Regierungsvorlage 203 der Beilagen zur XXIII. GP, S. 3, Online: http://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXIII/I/I_00203/fname_085521.pdf (abgerufen am 16.05.2014)

⁹⁶ Vgl. FLAG Gesamtstrategie Bundesrat, Online: http://www.flag.admin.ch/d/themen/1-2strategie.php (abgerufen am 19.03.2014)

⁹⁷ Die Departements in der Schweizerischen Bundesverwaltung entsprechen in etwa den Ministerien in der Österreichischen Bundesverwaltung.

⁹⁸ Vgl. Schweizerische Eidgenossenschaft, FLAG Gesamtstrategie Bundesrat, Online: http://www.flag.admin.ch/d/themen/1-2strategie.php (abgerufen am 19.03.2014)

⁹⁹ Autor(en) des Kapitels 5.3: Stangl-Brachnik, Christian

¹⁰⁰ Vgl. Reichard, Christoph, Theoretische Aspekte einer managerialistischen Verwaltungskultur, 2007, S. 27. Online: http://192.124.238.248/fbpdf/fb-254.pdf (abgerufen am 13.04.2014)

¹⁰¹ Autor(en) des Kapitels 5.3.1: Stangl-Brachnik, Christian

¹⁰² Vgl. Grunow, Dieter; Strüngmann, Daniela, Bürokratiekritik in der öffentlichen und veröffentlichten Meinung: Impulse für Verwaltungsreformen?, in: dms - der moderne staat - Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Heft 1/2008, S. 133ff

¹⁰³ Vgl. Grunow, Dieter; Strüngmann, Daniela, Bürokratiekritik in der öffentlichen und veröffentlichten Meinung: Impulse für Verwaltungsreformen?, in: dms – der moderne staat - Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Heft 1/2008,S. 135

¹⁰⁴ Vgl. Grunow, Dieter; Strüngmann, Daniela, Bürokratiekritik in der öffentlichen und veröffentlichten Meinung: Impulse für Verwaltungsreformen?, in: dms – der moderne staat - Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Heft 1/2008,S. 133ff

¹⁰⁵ Vgl. Nowotny, Ewald; Zagler, Martin, Der öffentliche Sektor, Einführung in die Finanzwirtschaft, 5. Aufl., Berlin und Heidelberg, 2009, S. 4

¹⁰⁶ Vgl. Humborg, Christian Ludwig, Der demokratische Staat als Marke - Zur „strategischen Relevanz“ staatlicher Aufgaben, 2007, S. 52, Online: http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2007/1244/pdf/Festschrift_Reichard_Humborg.pdf (abgerufen am 12.04.2014)

¹⁰⁷ Gruber, Marianne, Die Rolle des Personals der öffentlichen Verwaltung bei der Umsetzung von New Public Management, Universität Wien, 2010, S. 44

¹⁰⁸ Autor(en) des Kapitels 5.3.2: Stangl-Brachnik, Christian

¹⁰⁹ Vgl. Wikipedia, Governance, Online: http://de.wikipedia.org/wiki/Governance (abgerufen am 24.04.2014)

¹¹⁰ Vgl. Peters, B. Guy, The Capacity to Govern: Moving Back to the Center?; Aufsatz zum VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003, Online: http://observatoriodepolitica.com/avances/wp-content/uploads/2014/02/The-Capacity.pdf (abgerufen am 12.02.2014)

¹¹¹ Zit. nach Europäische Kommission, European Governance – a White Paper, in: Official Journal of the European Communities C287, 2001, S. 5

¹¹² Vgl. Klenk, Tanja; Nullmeier, Frank, Public Governance als Reformstrategie, Hans-Böckler-Stiftung 2004, S. 11

¹¹³ Vgl. Europäische Kommission, European Governance –a White Paper, in: Official Journal of the European Communities C287, 2001, S. 7f

¹¹⁴ Vgl. Klenk, Tanja; Nullmeier, Frank, Public Governance als Reformstrategie, Hans-Böckler-Stiftung 2004, S. 115

¹¹⁵ Zit nach Peters, B. Guy, The Capacity to Govern: Moving Back to the Center?; Aufsatz zum VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003, S. 5, Online: http://observatoriodepolitica.com/avances/wp-content/uploads/2014/02/The-Capacity.pdf (abgerufen am 12.02.2014)

¹¹⁶ Vgl. Klenk, Tanja; Nullmeier, Frank, Public Governance als Reformstrategie, Hans-Böckler-Stiftung 2004, S. 21

¹¹⁷ Vgl. Klenk, Tanja; Nullmeier, Frank, Public Governance als Reformstrategie, Hans-Böckler-Stiftung 2004, S. 23f

¹¹⁸ Vgl. Hooge, Liesbet; Marks, Gary, Unraveling the Central State, But How? Types of Multi-Level Governance, Wien, 2003, S. 3ff

¹¹⁹ Vgl. Dunleavy, Patrick et al.; New Public Management is Dead – Long Live Digital-Era Governance, Beitrag im Journal of Public Administration Research and Theory, 2005, S. 471, Online: http://jerrybrito.pbworks.com/changes/f/Digital%25C2%25A0Era%25C2%25A0Governence%25C2%25A02006.pdf (abgerufen am 16.11.2013)

¹²⁰ Vgl. Wikipedia, Online: http://de.wikipedia.org/wiki/SOA-Governance (abgerufen am 23.04.2014)

¹²¹ Zit. nach Klenk, Tanja; Nullmeier, Frank, Public Governance als Reformstrategie, Hans-Böckler-Stiftung, 2004, S. 41

¹²² Vgl. nach Klenk, Tanja; Nullmeier, Frank, Public Governance als Reformstrategie, Hans-Böckler-Stiftung, 2004, S. S. 45

¹²³ Vgl. Art 19 i.V.m. Art 77 B-VG 1929 in der Fassung des BGBl. Nr. 1/1930 (WV) idF BGBl. I Nr. 194/1999 (DFB) zuletzt geändert mit BGBl. I Nr. 164/2013, sowie § 7 BMG 1986 in der Fassung des BGBl. I Nr. 11/2014

¹²⁴ Zit. nach Klenk, Tanja; Nullmeier, Frank, Public Governance als Reformstrategie, Hans-Böckler-Stiftung 2004, S. 71

¹²⁵ Zit. Klenk, Tanja; Nullmeier, Frank, mit Rückgriff auf Kühl, Public Governance als Reformstrategie, Hans-Böckler-Stiftung 2004, S. 71

¹²⁶ Diese werden in der Bezugsstudie nicht ausdrücklich erwähnt, sind aber aus der, der Dezentralisierung anhaftenden manageralistischen Sichtweise nach Meinung der Autoren implizit.

¹²⁷ Autor(en) des Kapitels 5.3.3: Stangl-Brachnik, Christian

¹²⁸ Vgl. Drechsler, Wolfgang, Aufstieg und Untergang des NPM, Beitrag zur Zeitschrift Kurswechsel 2 / 2008, S. 22, Online: http://www.beigewum.at/wordpress/wp-content/uploads/2008_2_017-026.pdf, (abgerufen am 22.11.2013).