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INHALT

Einleitung   1

1.  Zwei unterschiedliche Demokratiekonzepte  3

2.  Einfallstor für Demagogen ?  5

2.1.  Volksgesetzgebung in der Weimarer Republik  6

2.2.  Das antiplebiszitäre Votum des Parlamentarischen Rates 1948/49  8

2.3.  Zur Aktualität der „Weimarer Erfahrungen“  10

3.  Inkompetente Stimmbürger ?  11

4.  Übermacht finanzkräftiger Interessen ?  13

5.  Tyrannei der Mehrheit oder Dominanz aktiver Minderheiten ?  14

5.1.  Volksentscheid und Minderheitenrechte  15

5.2.  Das Problem der Beteiligung  16

6.  Aushöhlung der repräsentativen Demokratie ?  17

7.  Schluss und Ausblick  20

8.  Literaturverzeichnis  22

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Einleitung

Mit der ab etwa 1970 vor allem durch das stark verbesserte Bildungs- und Informationsangebot, die schnelle Erosion alter Sozialbindungen, den wachsenden Wohlstand sowie die zunehmende Mobilität eingeleiteten „individualistischen Wende“ erwachte in vielen Bundesbürgern auch der Wunsch nach mehr politischer Partizipation. 1 Während die deshalb im Februar 1973 vom Bundestag ins Leben gerufene Enquete -Kommission „Verfassungsreform“ in ihrem Schlussbericht vom 2. Dezember 1976 noch eindringlich vor einer Aufnahme der Volksgesetzgebung ins Grundgesetz warnte, weil sie hiervon eine irreversible Schwächung der repräsentativen Demokratie befürchtete 2 , votierte die nach der deutschen Einheit eingesetzte „Gemeinsame Verfassungskommission“ Anfang 1993 bereits mehrheitlich für die Möglichkeit von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden im Bundesstaat. Zwar scheiterten die entsprechenden Anträge am 30. Juni erwartungsgemäß an der für Grundgesetzänderungen im Parlament erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit. 3 In den Verfassungen der meisten Bundesländer trat die direkte Demokratie nach 1990 jedoch geradezu einen sicherlich nicht zuletzt durch die basisdemokratische Revolution in der DDR („Wir sind das Volk“) begünstigten Siegeszug an. 4 Gleichzeitig sprachen sich in Umfragen neben den Bürgern 5 nun auch immer größere Teile der Politikeliten 6 für Volksabstimmungen auf Bundesebene aus. Vor diesem Hintergrund legte die

¹ Vgl. JUNG, Otmar : Mehr direkte Demokratie wagen, in: DERS. / Franz -Ludwig KNEMEYER, Im Blickpunkt - Direkte Demokratie, München 2001, S. 33f.

² Vgl. BACHMANN, Ulrich : Warum enthält das Grundgesetz weder Volksbegehren noch Volksentscheid?, in: Hermann K. HEUßNER / Otmar JUNG (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid: Geschichte - Praxis - Vorschläge, München 1999, S. 82-84.

³ Hierzu ausführlich KLAGES, Andreas / PAULUS, Petra : Direkte Demokratie in Deutschland. Impulse aus der deutschen Einheit, Marburg 1996, S. 21-143.

⁴ Einen aktuellen Überblick bieten WEIXNER, Bärbel M. : Direkte Demokratie in den Bundesländern. Verfassungsrechtlicher und empirischer Befund aus politikwissenschaftlicher Sicht, Opladen 2002, S. 73ff., sowie REHMET, Frank : Direkte Demokratie in den deutschen Bundesländern, in: Theo SCHILLER / Volker MITTENDORF (Hg.), Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven, Wiesbaden 2002, S. 102-114.

⁵ Die Umfragewerte pro Volksabstimmungen erreichten bei den Befragten sowohl in West- als

auch in Ostdeutschland zwischen 1990 und 2000 stets über 50%. - Vgl. SCHILLER, Theo / MIT- TENDORF, Volker: Neue Entwicklungen der direkten Demokratie, in: DIES. (Hg.), Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven, Wiesbaden 2002, S. 8.

⁶ Nach der „Potsdamer Elitestudie“ von 1995 ; vgl. KAINA , Viktoria : Direkte Demokratie als Ausweg? Repräsentativverfassung und Reformforderungen im Meinungsbild von Politikeliten und Bevölkerung, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 12 (2002), S. 1055-1059.

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im Jahr 1998 ins Amt gewählte Bundesregierung aus SPD und B’90/Grüne dem Deutschen Bundestag am 13. März 2002 erneut einen Gesetzentwurf 7 vor, welcher die Erweiterung des Grundgesetzartikels 82 um ein dreistufiges Volksgesetzgebungsverfahren (Volksinitiative - Volksbegehren - Volksentscheid) vorsah, aber wiederum die dazu notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit der Parlamentarier verfehlte. 8

Der Streit über das Für und Wider von Volksentscheiden im Bund hält indessen an. Um eine angemessene Gewichtung der einzelnen Wortmeldungen bemüht sich jedoch nicht allein die politische Debatte. Auch die Sozialwissenschaften schenken diesem Problem seit etwa 1989/90 verstärkt Beachtung. 9 Dabei haben sich empirische Vergleichsstudien zu längerfristigen Entwicklungen in den „halbdirekten“ Demokratien der Schweiz sowie mehrerer US-Bundesstaaten für die bisherige Forschung als ebenso fruchtbar erwiesen 10 wie die keinesfalls unumstrittenen zeitgeschichtlichen Arbeiten Otmar Jungs, welche eine neue Sicht auf die sogenannten „Weimarer Erfahrungen“ mit der Volksgesetzgebung 11 und deren Rezeption durch die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates 12 in den Jahren 1948/49 nahe legen.

Basierend auf dieser - noch um einige aktuelle Einführungswerke und Sammelbände zur „Direkten Demokratie“ vervollständigten - jüngeren Forschungslitera-

⁷ DeutscherBundestag : Drucksache 14/8503 - abgedruckt in SCHILLER, Theo : Direkte Demokratie. Eine Einführung, Frankfurt am Main 2002, S. 184-192 ; über den dazugehörigen internen Willensbildungsprozess in den Bundestagsparteien informiert JUNG, Otmar : Volksentscheid ins Grundgesetz? Die politische Auseinandersetzung um ein rot-grünes Reformprojekt 1998-2002, in: Zeitschrift für Politik 49 (2002), S. 267-289.

⁸ Bei der Bundestagsabstimmung vom 7.6.2002 votierten von den 539 anwesenden Abgeordneten nur 348 (SPD, B ’90/Grüne, PDS und 14 Mitglieder der FDP-Fraktion) für die Vorlage ; notwendig wären jedoch 444 Ja-Stimmen gewesen [SCHILLER, Direkte Demokratie (wie Anm. 7), S. 170].

⁹ Zur gegenwärtigen Forschungslage JUNG, Otmar : Direkte Demokratie - Forschungsstand und Perspektiven, in: Theo SCHILLER / Volker MITTENDORF (Hg.), Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven, Wiesbaden 2002, S. 22-63.

¹⁰ LUTHARDT, Wolfgang : Direkte Demokratie. Ein Vergleich in Westeuropa, Baden-Baden 1994 ; MÖCKLI , Silvano : Direkte Demokratie. Ein Vergleich der Einrichtungen und Verfahren in der Schweiz und Kalifornien, unter Berücksichtigung von Frankreich, Italien, Dänemark, Irland, Österreich, Liechtenstein und Australien, Bern 1994 ; HEUßNER, Hermann K. : Volksgesetzgebung in den USA und in Deutschland. Ein Vergleich der Normen, Funktionen, Probleme und Erfahrungen, Köln 1994 ; zuletzt GLASER, Ulrich : Direkte Demokratie als politisches Routineverfahren. Volksabstimmungen in den USA und in Kalifornien, Erlangen 1997.

¹¹ JUNG, Otmar : Direkte Demokratie in der Weimarer Republik. Die Fälle „Aufwertung“, „Fürs-

tenenteignung“, „Panzerkreuzerverbot“ und „Youngplan“, Frankfurt am Main 1989.

¹² JUNG, Otmar : Grundgesetz und Volksentscheid. Gründe und Reichweite der Entscheidungen des Parlamentarischen Rates gegen Formen direkter Demokratie, Opladen 1994.

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tur sollen in der vorliegenden Seminararbeit die vielleicht wichtigsten Einwände gegen eine unmittelbare Beteiligung der Wahlberechtigten am Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene diskutiert werden. Um hierbei etwa das oft benannte Risiko systemfeindlicher Demagogie richtig einzuschätzen, ist zunächst einmal der Anteil direktdemokratischer Verfahren am Niedergang der Weimarer Republik zu ermitteln und nach den Ursachen für die antiplebiszitäre Verfassungsgebung des Parlamentarischen Rates zu fragen [2]. Anschließend gilt es zu beurteilen, inwiefern es den Aktivbürgern an der zur Abstimmung über komplizierte Gesetzesvorlagen erforderlichen Sachkompetenz mangelt [3]. Ebenso wird zu eruieren sein, ob nicht allein finanzstarke Akteursgruppen von der direkten Demokratie profitieren würden [4] und in welchem Ausmaß plebiszitäre Mehrheitsentscheidungen Minderheitenrechte reduzieren oder - bei einer sehr geringen Abstimmungsbeteiligung - zur Dominanz besonders aktiver Minoritäten führen könnten [5]. Das sechste Kapitel beschließt den Hauptteil dann mit einer Bewertung der Integrierbarkeit direktdemokratischer Partizipation in das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Da in allen strittigen Punkten der rot-grüne Gesetzentwurf vom 13. März 2002 als Diskussionsgrundlage fungieren soll, wird das deutsche „Finanztabu“ 13 (mitsamt der Debatte über die wirtschaftliche Effizienz der direkten Demokratie) auf den folgenden Seiten ebenso wenig thematisiert wie denkbare Alternativen zu den dort festgesetzten Quoren. Ohne eine vorherige Besprechung ihres demokratietheoretischen Fundaments bliebe die gesamte Diskussion jedoch unverständlich.

1. Zwei unterschiedliche Demokratiekonzepte

Ihren theoretischen Ursprung findet die oben umrissene Kontroverse in der Frage, welche Form der Vermittlung des von Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) begründeten und im Artikel 20 (Absatz II) des Grundgesetzes („Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“) fest verankerten Prinzips der Volkssouveränität dem politischen Prozess in einer modernen Massendemokratie am ehesten entspre-

¹³ Nachdem im Gesetzentwurf vorgesehenem neuen GG-Art. 82a (2) „sind Volksinitiativen über das Haushaltsgesetz [und] über Abgabengesetze“ unzulässig [Deutscher Bundestag : Drucksa- che 14/8503 (wie Anm. 7), S. 186].

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che. Für die antiplebiszitären Befürworter eines rein repräsentativen Demokratieverständnisses üben die Bürger ihre unmittelbaren Beteiligungsrechte lediglich am Wahltag aus. Zwischen den Wahlterminen versuchen sie hingegen, die - bereits allein durch den Wahlausgang hinreichend legitimierte - Politik ihrer Regierung über eine aktive Mitarbeit in den zahlreichen Interessenverbänden und den politischen Parteien mitzugestalten. 14 Die Verfechter eines sich mehr aus republikanischen Quellen speisenden 15 und somit wesentlich stärker an zivilgesellschaftlicher Partizipation orientierten Demokratiekonzepts möchten das bestehende Repräsentativsystem überdies um möglichst viele direktdemokratische Elemente bereichert wissen. Hier soll die Volkssouveränität also nicht vollständig an auf Zeit gewählte Repräsentanten „delegiert“ werden, sondern sich außerhalb des Wahlaktes auch in rechtsverbindlichen Volksabstimmungen äußern dürfen. 16

Während für erstere ausschließlich die parlamentarische Demokratie eine ebenso kohärent-rationale wie dem Gemeinwohl verpflichtete Politik hervorzubringen vermag, erhoffen sich letztere von einer plebiszitären Ergänzung der Repräsentativverfassung - neben den dadurch gewonnen Partizipationschancen als „einem Wert an sich“ - besonders eine Öffnung des politischen Wettbewerbs zu- ¹⁴ Vgl.dazu FRAENKEL, Ernst : Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im demokra-

tischen Verfassungsstaat, in: DERS., Deutschland und die westlichen Demokratien, Frankfurt am Main 1991, S. 153f., und FRAENKEL, Möglichkeiten und Grenzen politischer Mitarbeit der Bürger in einer modernen parlamentarischen Demokratie, ebd., S. 274ff. - Zum geschichtlichen Hinter-grund der reinen Repräsentationslehre siehe MAJER, Diemut : Die Angst der Regierenden vor dem Volk. Verfassungs- und geistesgeschichtliche Betrachtungen zu den Schwierigkeiten direktdemokratischer Bürgerbeteiligung seit 1789, in: Hans-Herbert VON ARNIM (Hg.), Direkte Demokratie. Beiträge auf dem 3. Speyerer Demokratieforum vom 27. bis 29. Oktober 1999 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin 2000, S. 13-50.

¹⁵ Ein solcher, oftmals bis in die Frühe Neuzeit zurückreichender Republikanismus hat sowohl in

der Schweiz (erst auf Kantons-, dann auf Bundesebene) als auch in zahlreichen Bundesstaaten der USA wesentlich zur direktdemokratischen Ergänzung der jeweiligen Verfassungen beigetragen ; zur historischen Entwicklung der direkten Demokratie in diesen Ländern siehe MÖCKLI , Direkte Demokratie (wie Anm. 10), S. 56-61, GROSS, Andreas : Die schweizerische Direkte Demokratie, in: Hermann K. HEUßNER / Otmar JUNG (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid: Geschichte - Praxis - Vorschläge, München 1999, S. 89-92, und HEUßNER, Hermann K. : Wurzeln und Durchsetzung direktdemokratischer Verfahren in den USA, in: Hans-Herbert VON ARNIM (Hg.), Direkte Demokratie. Beiträge auf dem 3. Speyerer De-mokratieforum vom 27. bis 29. Oktober 1999 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin 2000, S.199-208.

¹⁶ Eine „identitäre Demokratie“ im Sinne Rousseaus, in der Gesetzgeber und Beherrschte stets personell zusammenfallen müssen, erstrebt dagegen fast niemand ; vgl. EVERS, Tilman : Volkssouveränität und parlamentarisches System - Ideologiegeschichtliche Wurzeln einer aktuellen Debatte, in: Hermann K. HEUßNER / Otmar JUNG (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volks- begehren und Volksentscheid: Geschichte - Praxis - Vorschläge, München 1999, S. 25-28.

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gunsten außerparlamentarischer Gruppen. Außerdem rechnen sie wegen der zu erwartenden Belebung des Dialoges zwischen Bürgern und Politikern mit einer deutlichen Erhöhung der Responsivität im Parlament getroffener Entscheidungen. 17 Skeptiker halten die Politikinstrumente der Direktdemokratie stattdessen eher für Mittel der „Problemverursachung“. 18 Der kritischen Auseinandersetzung mit ihren Positionen dienen die nächsten fünf Kapitel.

2. Einfallstor für Demagogen ?

Ein vielfach gegen Volksabstimmungen im Bundesstaat vorgebrachter Einwand basiert auf dem fast einmütigen Beschluss des Parlamentarischen Rates von 1948/49, Volksbegehren und Volksentscheid nicht in den Text des Grundgesetzes aufzunehmen, weil diese in einer modernen Massengesellschaft - um ein oft strapaziertes Zitat des späteren Bundespräsidenten Theodor Heuss aufzugreifen - „nichts anderes als eine Prämie auf Demagogie“ darstellten, welche „die ganze politische Erziehungsarbeit, die in der Demokratie geleistet wurde“, zu überrollen drohe. 19 Untermauert wird diese These bis heute gern mit Hilfe jener abschreckenden „Weimarer Erfahrungen“, die der Volksgesetzgebung eine wesentliche Mitschuld am Scheitern der ersten deutschen Demokratie zuschreiben. Doch entspricht diese historische Diagnose noch dem gegenwärtigen For-schungsstand? Bildete das „Weimar-Trauma“ eines Großteils der „Mütter“ und „Väter“ des Grundgesetzes tatsächlich das entscheidende Motiv für die antiplebiszitäre Verfassungsgebung des Parlamentarischen Rates? - Und: Was lässt sich nach Beantwortung dieser beiden Fragen 20 letztendlich zur Aktualität der

¹⁷ Vgl. VON ARNIM, Hans-Herbert : Vom schönen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwor-

tung - am Volk vorbei, München 2000, S. 187-192, JUNG, Mehr direkte Demokratie wagen (wie Anm. 1), S. 66-68, sowie TIEFENBACH, Paul : Volksentscheid - Schweizer Marotte oder Frischzellenkur für die Demokratie?, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 47 (2002), S. 322ff.

¹⁸ LUTHARDT, Direkte Demokratie (wie Anm. 10), S. 15.

¹⁹ Theodor Heuss am 8.12.1948 im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates [PARLAMEN-

TARISCHER RATBONN 1948/49 : Verhandlungen des Hauptausschußes, Bonn (o.J.), S. 264].

²⁰ Als Beleg für deren anhaltende Aktualität mag gelten, dass zuletzt der Justizausschuss des Erfurter Landtages im Frühjahr 2001 bei der Anhörung zu einem Volksbegehren zur Stärkung der Bürgerrechte in der Thüringer Landesverfassung auch die beiden folgenden Fragen geklärt wissen wollte: 1.) „Wie beurteilen Sie die Stichhaltigkeit des Arguments, direkte Demokratie ha- be maßgeblichen Einfluss auf den Niedergang der Weimarer Republik gehabt?“ und 2.) „Wie er-