Individuelle versus kollektive Minderheitenrechte

  Individuelle versus kollektive Minderheitenrechte  

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Inhaltsverzeichnis

1.  EINFÜHRUNG  3

2.  KONZEPTION VON INDIVIDUAL- GRUPPEN- UND  

  KOLLEKTIVRECHTEN  4

2.1.  INDIVIDUALRECHTE  4

2.2.  GRUPPENRECHTE  5

2.3.  KOLLEKTIVRECHTE  7

2.3.1.  Arten von kollektiven Rechten  8

2.3.2.  Vorläufer von kollektiven Rechten  9

2.3.3.  Subjekte von kollektiven Rechten  10

2.3.4.  Grenzen von kollektiven Rechten  12

2.3.5.  Gruppenrechte und Menschenrechte  13

3.  WAS IST EINE MINDERHEIT  13

4.  MÖGLICHE REAKTIONEN AUF MINDERHEITEN  17

5.  GESCHICHTE DER ANERKENNUNG VON KOLLEKTIVRECHTEN AUF  

  VÖLKERRECHTLICHER EBENE  18

5.1.  VOR DEM 1 WELTKRIEG  19

5.2.  ZWISCHEN 1 UND 2 WELTKRIEG  19

5.3.  NACH DEM 2 WELTKRIEG  21

5.3.1.  ICCPR  22

5.3.2.  Die Minderheitendeklaration  26

6.  PLÄDOYER FÜR KOLLEKTIVE RECHTE  27

7.  RESÜMEE  28

  QUELLEN  30

  ABKÜRZUNGEN  31

Individuelle versus kollektive Minderheitenrechte

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1. Einführung

Zu den brisantesten und umstrittensten Themen des heutigen Völkerrechts gehört die Frage nach dem adäquaten Schutz für ethnische, religiöse und sprachliche Minderheiten. Die Gründe dafür sind in der jüngeren Vergangenheit angesiedelt: Einerseits entstanden nach dem Kollaps der UdSSR zahlreiche neue Staaten in Osteuropa, in denen häufig mehrere Völker, Ethnien und Religionen nebeneinander existieren. Andererseits schufen weltweite Migrationen aufgrund des Nord-/Süd- bzw. Ost-/West-Gefälles „neue Minderheiten“. 1

Auf welche Weise können nun Minderheiten am effektivsten geschützt werden? Denn so unumstritten deren Schutzwürdigkeit ist – über das „Wie?“ wird heftig debattiert. Die Grundsatzfrage, die sich wie ein roter Faden durch die Diskussionen zieht, lautet: Sind Individualrechte zum Schutz von Minderheiten ausreichend, d.h. genügt es, Minderheitenangehörige als Einzelpersonen zu schützen? Oder sollen Minderheiten per se als Träger von Minderheitenrechten anerkannt werden? Seit dem Aufkommen des modernen Minderheitenschutzes nach dem 1. Weltkrieg wurden diese Fragen je nach Zeitgeist immer anders, bis heute aber nicht befriedigend beantwortet. Vorweggenommen sei, dass der Trend von Kollektivrechten zwischen den beiden Weltkriegen über Individualrechte nach dem 2. Weltkrieg bis zu einer zögerlichen Rückkehr zu Kollektivrechten in den letzten Jahren reicht: Sowohl auf dem politischen Parkett der Vereinten Nationen als auch in theoretischen Abhandlungen zum Thema wird der Anerkennung von Gruppenrechten zunehmend Bedeutung geschenkt. Mit der Frage nach Gruppenrechten oder Individualrechten verbunden sind Schlagworte wie Diskriminierung, Selbstbestimmung, Regionalismus, Föderalismus, Assimilierung und kollektive Identität. Ebenfalls unklar ist, ob Schutz durch nationales Recht oder durch Völkerrecht geeigneter ist: Während ersteres das Eingehen auf die spezifische Situation einer Minderheit ermöglicht, bietet zweiteres den Vorteil eines einheitlichen Schutzes bei meist jedoch schlechterer Durchsetzbarkeit.

Die Frage nach dem bestmöglichen Minderheitenschutz betrifft nicht bloß Minderheitenangehörige selbst, indem etwa ihre Menschenwürde gewahrt wird. 1 Vgl. Niewerth 1996, 21f.

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Vielmehr profitiert die gesamte Menschheit davon: Ethnische Konflikte können verhindert, beendet und abgebaut werden; die Existenz einer Minderheit ist ein Wert an sich; eine „dynamisch-kulturelle“ Gesellschaft kann sich durch gegenseitige Beeinflussung fortentwickeln.

In dieser Arbeit möchte ich eine Annäherung an das Problem „Minderheitenschutz zwischen Individual- und Kollektivrechten“ versuchen und klären, welche Art von Rechten am erfolgsversprechendsten für die Sicherung der Existenz und der besonderen Charakteristika von Minderheiten erscheint. Zunächst wird es nötig sein, eine Abgrenzung von Individual- und Kollektivrechten vorzunehmen. In einem nächsten Schritt soll erläutert werden, was überhaupt unter „Minderheit“ als potenziellem Träger von Rechten zu verstehen ist. Anschließend werden mögliche Reaktionen auf die Existenz von Minderheiten aufgezeigt. Eine Rückblende auf den universalen völkerrechtlichen Minderheitenschutz des vergangenen Jahrhunderts wird folgen, danach eine Auflistung der Gründe für die Anerkennung von Kollektivrechten. Am Ende steht ein Resümee.

2. Konzeption von Individual-, Gruppen- und

Kollektivrechten Mit einem „Recht“ ist ein Interesse gemeint, das unter Abwägung aller Umstände so schwer wiegt, dass die Auferlegung von Pflichten einem anderen gegenüber gerechtfertigt ist. 2 Als Basis für spätere Erläuterungen soll nun geklärt werden, was unter Individual-, Gruppen- und Kollektivrechten zu verstehen ist und wo die Trennlinie zwischen den genannten Rechten verläuft. 3

2.1. Individualrechte

In unserer Gesellschaft sind Individualrechte vorherrschend. Regelmäßig behaupten Individuen, in „ihrem Recht“ verletzt worden zu sein – z.B. im Recht auf einen raschen und fairen Prozess. Individueller Minderheitenschutz meint das Recht einzelner Angehöriger einer Minderheit auf bestimmte Schutzmaßnahmen.

Genauerer Begutachtung bedarf eine Kategorie von Individualrechten, die auf Gruppenmerkmalen beruhen. Dorthinein fällt etwa das Gleichheitsgebot, da 2 Vgl. Jones 1999, 83.

3 Vgl. Sanders 1991, 368-370.

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Diskriminierung fast immer aufgrund der Zugehörigkeit zu einer Gruppe mit besonderen Charakteristika wie Geschlecht, Alter, Nationalität, Klasse, Sprache, Religion oder Behinderung geschieht. Als Beispiel dieser Gruppe von Rechten sei das Recht auf Nichtdiskriminierung gemäß Art. 26 ICCPR erwähnt. 4 Auf Gruppenmerkmalen beruhende Individualrechte werden teilweise nur gewährt, wenn sie „gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe“ ausgeübt werden – vergleiche Art.

27 ICCPR (dazu später). Insofern als jemand Diskriminierung nicht bekämpft, weil er

die Eigenschaft, deretwegen er diskriminiert wird, mit anderen teilt, sondern weil er nach individuellen Kriterien beurteilt werden will, ist Gleichheit ein Individualrecht.

2.2. Gruppenrechte

Gleichzeitig ist Gleichheit auch ein Gruppenrecht, nämlich als Summe der Individualrechte der Gruppenmitglieder. Jedes Gruppenrecht ist daher auch ein Individualrecht; umgekehrt sind Individualrechte nicht automatisch Gruppenrechte. Häufig formieren sich Gruppen, um Rechte im Namen ihrer Angehörigen zu behaupten, wobei sie einige Vorteile gegenüber Individualklägern genießen. Es sind Gruppen, die sich etwa für Affirmative-Action-Programme stark machen oder Präzedenzfälle initiieren. Kennzeichnend für Gruppenrechte ist, dass ihre Existenz auf die Dauer der Benachteiligung beschränkt ist.

Andere Autoren zählen Gruppenrechte zu Kollektivrechten und nennen sie „kollektive Rechte mit Individualbezug“. 5 Die Voraussetzungen für das Vorliegen dieser Rechte sind: (a) das Vorhandensein eines entsprechenden Individualrechts, (b) eine relativ große Gruppe (weshalb es praktisch unmöglich ist, dass alle ihre Individualrechte geltend machen), und (c) die ausdrückliche Zuerkennung des kollektiven Rechts (im Unterschied zu der Ebene, wo die Gruppe lediglich Individuen vertreten soll, ohne ein eigenes Recht zu haben). Als Beispiel seien kollektive Ansprüche auf Nichtdiskriminierung genannt.

4 „ All persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law. In this respect, the law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.” Quelle: URL: http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_ccpr.htm 5 Vgl. Niewerth 1996, 58-62.

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Kollektive Rechte mit Individualbezug haben hauptsächlich prozedurale Bedeutung. Sie dienen dazu, Ansprüche von Gruppen von Individuen auf nationaler wie internationaler Ebene durch besondere prozedurale Rechte leichter durchzusetzen, also große Anzahlen von Einzelklagen zu verbinden und damit die Gesamtheit der Klagen effektiver zu gestalten. Es geht somit nicht um die Gewährung materieller Gruppenrechte, sondern um eine bessere Verwirklichung materieller Individualrechte. Diese Art von (mittelbaren oder unmittelbaren) Rechten verleiht der Gruppe völkerrechtliche Rechtssubjektivität.

Im Zusammenhang mit Gruppenrechten soll noch einmal auf die genannten Affirmative-Action-Programme eingegangen werden. 6 In den traditionell individualistisch geprägten USA wird der Versuch, Angehörigen benachteiligter Gruppen einen bestimmten Prozentsatz an (Schlüssel)positionen in Politik und Wirtschaft zukommen zu lassen, immer wieder als unzulässige Unterwanderung individueller Rechte angesehen. Heiß debattiert wird auch, ob die genannte positive Diskriminierung nicht die Mitglieder der Mehrheit irgendwelcher Rechte beraube. Schließlich hatte ja der Civil Rights Act 1964 jede Art von Diskriminierung in der Annahme untersagt, dass Klagen von Individuen zur Überwindung von Gruppendiskriminierungen ausreichten. Argumentiert wurde erstens damit, dass in einer Demokratie jede Gruppe politische Macht innehat, die schließlich auch zu politischer Repräsentation führen würde. Zweitens hatten in der Vergangenheit verschiedene Gruppen wie Juden, Chinesen und Japaner aus Eigeninitiative den Aufstieg geschafft.

Warum ist ein solcher Ansatz trotzdem zweifelhaft? Zunächst ist es unrealistisch, dass einige wenige Individuen Diskriminierungen, die sich über Generationen aufbauten und verfestigten, in kurzer Zeit aufheben können. Außerdem ist kaum vertretbar, aufgrund ihrer Gruppenzugehörigkeit benachteiligten Individuen die enormen physischen, psychischen und finanziellen Belastungen eines aufwendigen Prozesses im Namen ihrer Leidensgenossen zuzumuten. Aus heutiger Sicht haben Affirmative-Action-Programme rasch einen sozialen Wandel eingeleitet. Deshalb scheinen sie, wenn auch zuweilen auf Kosten der Individualrechte der Mehrheitsangehörigen durchgeführt, jedenfalls bei tiefgreifenden Diskriminierungen gerechtfertigt.

6 Vgl. Glazer 1978, 91-95.

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2.3. Kollektivrechte

Kollektiver Minderheitenschutz meint die Anerkennung eines Rechts der Minderheit als ganzer statt ihrer einzelnen Angehörigen. Wenn der Zusammenhalt von Personen nicht bloß auf externer Diskriminierung, sondern darüber hinaus auf internen Zielen beruht, wird die Gruppe zum Kollektiv, welches seine eigenen kulturellen Besonderheiten zu schützen und entwickeln bemüht ist – sei es innerhalb des bestehenden politischen Systems oder durch autonomen Status. Ein Kollektiv kann seine Rechte nur indirekt über Repräsentanten und Institutionen geltend machen. Die Zuständigkeit des Gruppenangehörigen bzw. der Gruppenorganisation, eine Gruppe als ganze (also nicht nur Individuen einer Gruppe) zu vertreten, ist jedoch häufig problematisch: Im bekannten Fall „Mikmaq Tribal Society versus Canada“ vor dem Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen etwa forderte ein indianischer Vertreter Land von der kanadischen Regierung, wurde aber abgewiesen, weil er keine Ermächtigung zur Vertretung des Stammes nachweisen konnte. 7

Semantisch und methodologisch durchaus begründet, hat die Unterscheidung zwischen Individual- und Kollektivrechten wegen der fehlenden, klaren Trennungslinie rechtlich gesehen wenig Bedeutung. 8 Zu den Menschenrechten gehören nicht nur reine Individualrechte (z.B. Recht auf Leben), sondern auch nur als Gruppe ausübbare Rechte (z.B. Recht auf friedliche Versammlung), ja sogar solche, die von juristischen Personen ausgeübt werden können (z.B. Eigentumsrecht). Dennoch ist richtig, dass Menschenrechte primär als Individualrechte konzipiert sind. Grund dafür ist ihre Entstehungsgeschichte in England im 17. Jahrhundert, als man Diskriminierung aufgrund des Glaubens, gesehen als individuelle Entscheidung, nicht aufgrund von Kultur, Hautfarbe oder nationaler Herkunft, gesehen als Eigenschaft eines Kollektivs, bekämpfen wollte. 9

Der einstige Direktor der Division of Human Rights and Peace der UNESCO, Karel Vasak, beschäftigte sich als einer der ersten mit dem Konzept von Kollektivrechten 10 . Ihm zufolge lassen sich drei Generationen von Menschenrechten unterscheiden, die unterschiedlichen länderspezifischen Kontexten entsprungen sind: Freiheitsrechte gegen 7 Vgl. Ramaga 1993, 588.

8 Vgl. Niewerth 1996, 55.

9 Vgl. Glazer 1978, 90.

10 Vgl. Galenkamp 1998, 19f.

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den Staat (Ursprung in westlichen Ländern), Anspruchsrechte gegen den Staat auf ökonomische, soziale und kulturelle Entwicklung (Ursprung in ehemals kommunistischen Staaten) und Solidaritätsrechte auf Entwicklung, Umwelt, Frieden, Miteigentum am gemeinsamen Erbe der Menschheit, Kommunikation und kulturelle Identität (Ursprung in Entwicklungsländern). Während die ersten beiden Kategorien vorwiegend individueller Natur sind, ist der Charakter der letzten Generation ein eher kollektiver.

Dem Konzept von Kollektivrechten kann man sich von drei Seiten nähern: 11 Der „globalist approach“ sieht kollektive Rechte als Antwort auf globale Probleme wie Umweltverschmutzung, die nur durch internationale Kooperation gelöst werden können. Der „third worldist approach“ ist der seit dem Dekolonisierungsprozess vorherrschende: Die Entwicklungsländer hatten auf ihr Recht auf Entwicklung (Stichwort „neue Weltwirtschaftsordnung“) gepocht. Nebst diesem ökonomischen Argument machten sie ein kulturelles geltend: Kollektive Rechte würden besser in ihr weniger vom Individualismus dominiertes Weltbild passen. Drittes politisches Argument: Kollektive Rechte – konzipiert als Rechte der Staaten – seien dem Nationsbildungsprozess förderlich. Der „nationalist approach“ schließlich sah in kollektiven Rechten die Chance, die kulturelle Identität, das „Anderssein“, zu bewahren.

2.3.1. Arten von kollektiven Rechten

Nun sollen zwei Kategorien von kollektiven Rechten unterschieden werden: rein kollektive Rechte und Staatenverpflichtungen gegenüber Gruppen. 12

Rein kollektive Rechte. Wenn Gruppen ihre eigenen Merkmale schützen und ihr künftiges Bestehen sichern wollen, kann ein solcher Schutz, wie bereits erwähnt, durch Individualrechte mit Gruppenbezug gewährt werden. Abgesehen davon können aber auch der Gruppe als solcher Rechte verliehen werden, ohne dass Individuen entsprechende Individualrechte haben. Diese vor allem materiell bedeutsamen Rechte gehen über die Addition der einzelnen Individualrechte hinaus. Dazu gehören z.B. kollektive Rechte auf Bestandsschutz und auf Selbstbestimmung. Prozedural problematisch ist bisweilen, dass die meisten völkerrechtlichen 11 Vgl. Galenkamp 1998, 21-24.

12 Vgl. Niewerth 1996, 62-65.