I

Der  Europäische Konvent aus politökonomischer Sicht  

Inhaltsverzeichnis   

Abbildungsverzeichnis   III

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

1.  Eine Verfassung für Europa  1

2.  Einordnung des Europäischen Konvents  4

2.1.  Der Post Nizza-Prozess  5

2.2.  Die Erklärung von Laeken  5

3.  Die Darstellung des Europäischen Konvents  7

3.1.  Die Arbeitsweise des Konvents  8

3.2.  Aufbau des Vertragsentwurfs über eine  

Verfassung  für Europa  9

3.2.1.  Die Institutionen der EU  9

3.2.1.1.  Der Europäische Rat  10

3.2.1.2.  Der Präsident des Europäischen Rates  11

3.2.1.3.  Der Außenminister der Union  11

3.2.1.4.  Der Ministerrat  12

3.2.1.5.  Die Europäische Kommission  14

3.2.1.6.  Das Europäische Parlament  15

3.2.1.7.  Die nationalen Parlamente  16

3.2.2.  Die Charta der Grundrechte  17

3.2.3.  Zur Reform der Politikbereiche  18

3.2.4.  Die Rechtsetzungsverfahren  19

3.2.5.  Das Sezessionsrecht  19

4.  Eine normative Analyse des Europäischen Konvents  21

4.1.  Die normative Begründung einer Verfassung  21

4.2.  Kosten der Entscheidungsfindung  27

4.3.  Direkte Demokratische Kontrolle  31

4.4.  Die Konstituanten einer Verfassung  34

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4.5. Ein europäisches Zweikammernsystem 39

4.6. Eine europäische Regierung 40

4.7. Das Subsidiaritätsprinzip 42 4.8. Eine föderale Struktur 44

5. Eine politökonomische Betrachtung des Europäischen Konvents 48 5.1. Die Interessen der Organe und sonstigen Institutionen 48

5.1.1. Die Europäische Kommission 49

5.1.2. Die Vertreter der nationalen Regierungen 50

5.1.3. Das Europäische Parlament 51

5.1.4. Die nationalen Parlamente 51

5.2. Das Zentralisierungsinteresse der Mitglieder des Konvents 52

5.3. Durch Deliberation zur Konsensfindung 55

5.4. Die Zentralisierung der Politikbereiche 58 5.5. Die Finanzen der Union 62

6. Zusammenfassung und Fazit 64

Literaturverzeichnis 68

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 3.2.1.4: Stimmengewichtung im Ministerrat bis zum 1.11.2009 und Bevölkerung 13 Tabelle 3.2.1.6: Enumerativ ermittelte Normentypologie nach Teil I, III und IV des Verfassungsentwurfs 15 Abbildung 4.2a: Sinkende Externe Kosten bei zunehmenden Wählern 27 Abbildung 4.2b: Steigende Konsensfindungskosten bei zunehmenden Wählern 28 Abbildung 4.2c: Interdependenzkosten 29 Abbildung 4.4: Vertreter im Plenum und im Präsidium 37 Tabelle 5.2.: Die Vertreter - geordnet nach Zentralisierungsinteressen 54

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Abkürzungsverzeichnis

AdR: Ausschuss der Regionen Abs.: Absatz Art.: Artikel bzw.: beziehungsweise EGKS: Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGV: Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag) EP: Europäisches Parlament ER: Europäischer Rat EU: Europäische Union EuGH: Europäischer Gerichtshof EUV: Vertrag über die Europäische Union GASP: Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik MOEL: Mittel- und Osteuropäische Länder NOA: Nicht Obligatorische Ausgaben OA: Obligatorische Ausgaben v.H.: von Hundert VVE: Vertrag über eine Verfassung von Europa WSA: Wirtschafts- und Sozialausschuss z.B.: zum Beispiel

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1. Eine Verfassung für Europa

Die Europäische Union steht vor großen Veränderungen. Die jetzige Situation zeichnet sich durch einen unmerklichen Zentralisierungsprozess vieler Politikbereiche auf europäischer Ebene aus. Hieraus ergeben sich Handlungszwänge, die unsichere Grundlage der völkerrechtlichen Verträge der Europäischen Union durch eine klare Festschreibung politischer Rahmenbedingungen zu ersetzen. Die Struktur der Union beruht noch immer auf den Institutionen der EGKS ¹ , die es gilt zu reformieren, um den Herausforderungen der Europäischen Union mit 25 oder mehr Mitgliedern im 21. Jahrhundert gerecht zu werden. Der Konvent hat vorbereitet, was die europäische Union für den dynamischen Wandel braucht: Die Entwicklung einer Verfassung, um Europa eine gemeinsame Identität zu geben. Der vom Europäischen Konvent vorgelegte Entwurf für eine Verfassung für Europa macht deutlich, dass nach einem 50-jährigen Integrationsprozess eine Vergewisserung über eine Konstitutionalisierung der Europäischen Union notwendig wird. ² Der Begriff der Verfassung scheint hier in zunehmendem Maße nicht auf ausschließlich souveräne Staaten anwendbar, sondern auch auf ein Ensemble von Staaten, die in einer Verflechtung unter einer gemeinsamen Verfassung verbunden sind. ³ Daher ist die Verfassung von Europa kein einmaliger Prozess, der nun möglich wird, vielmehr hat der Konstitutionalisierungsprozess schon mit der Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 begonnen. ⁴ In den

vorangegangenen Reformen der Verträge ⁵ wurde die Europäische Union weder auf wachsende globale Strukturen noch auf das Anwachsen auf 25 oder gar 28 Staaten vorbereitet. Auf den Sitzungen des ER wurden immer

¹ Vgl. TRÖMMEL, Ingeborg (2003), S. 17.

² Siehe HOBE, Stephan (2003), S. 3.

³ Vgl. BLUMENWITZ, Dieter (2003), S. 48 und HOBE, Stephan (2003), S. 5.

⁴ Siehe HOBE, Stephan (2003), S. 3.

⁵ Die Vertragsrevisionen sind namentlich auf den Ratssitzungen des Europäischen Rates in Maastricht (1991), in Amsterdam (1997) und Nizza (2000) beschlossen worden.

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neue Bestimmungen angefügt oder Bestandteile erweitert, so dass eine klare Aufgabenabgrenzung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten oder zwischen den supranationalen Organen und Institutionen nicht mehr eindeutig wird. Der institutionelle Rahmen der EU ist ein Flickenteppich und wird den Anschein der Willkür nicht mehr los. ⁶ Der Konvent zur Reform der Europäischen Union hat innerhalb von siebzehn Monaten einen umfangreichen „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ mit 465 Artikeln, Protokollen und Erklärungen ausgearbeitet und dem Präsidenten des Europäischen Rates am 18. Juli 2003 in Rom überreicht. ⁷ Die Eröffnungssitzung des Europäischen Konvents ⁸ fand am 1. März 2002 statt. Insgesamt tagte der Konvent fünfundzwanzig Mal und legte dem Europäischen Rat von Thessaloniki und dem Europäischen Rat von Rom sein Abschlussdokument vor. 9

Der Verfassungsentwurf enthält zum Teil große Neuerungen, teilweise überträgt er bisheriges Europäisches Recht. Der Verfassungsentwurf will die Kompetenzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Union klar regeln. So sieht der Entwurf ausschließliche Zuständigkeiten und geteilte Zuständigkeiten vor, alle anderen, nicht erwähnten, verbleiben gemäß dem Subsidiaritätsprinzip bei den Mitgliedstaaten. Die Institutionen der EU werden zum Teil neu geordnet oder neu aufgestellt. Hier ist vor allem die Stellung des Europäischen Parlamentes gestärkt worden. Im Ministerrat werden die Abstimmungsmodi verändert, so dass die Anwendung der qualifizierten Mehrheit ausgedehnt wird. Durch die Klagelegitimation auch für die nationalen Parlamente werden diese im Verfassungsentwurf gestärkt. Ein sehr umstrittenes Novum im Verfassungsentwurf ist ein Sezessionsrecht. Der Austritt aus der Union erfolgt nun genauso nach detaillierten Klauseln wie der Beitritt zur Union.

⁶ Vgl. GIERING, Claus (2003a), S. 31.

⁷ Jede weitere Nennung von Artikeln bezieht sich mit benannten Ausnahmen auf den „Entwurf - Vertrag über eine Verfassung für Europa, vom Europäischen Konvent im Konsensverfahren am 13. Juni und 10. Juli 2003 angenommen, dem Präsidenten des Europäischen Rates im Rom überreicht, 18.Juli 2003“.

⁸ Die Arbeit des Konvents kann auf der Website des Konventes eingesehen werden unter: www.convention.eu.int.

⁹ Nach der Vorlage auf dem Rat von Thessaloniki am 20. Juni 2003 machte der Konvent Nachbesserungen, um dann ein endgültiges Abschlussdokument auf dem Rat von Rom am 18. Juli 2003 zu überreichen.

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Nach einer Darstellung des Konvents und einer Zusammenfassung der erzielten Ergebnisse sollen diese aus der Sicht der Public Choice- Ökonomie überprüft werden. Während die normative Public Choice von der Fragestellung ausgeht, wie sich die Akteure verhalten sollen, um die Ziele des Konvents zu erreichen, beschäftigt sich die positive Analyse mit den erzielten Ergebnissen.

In einer normativen Betrachtung soll die Arbeit zeigen, was zu einer Europäischen Verfassung notwendig gewesen wäre und wer die Konstituanten einer solchen Verfassung hätten sein sollen, um eine Verfassung zu verabschieden, die eine effiziente Kontrolle der staatlichen Gewalt gewährleistet, die Kosten für post-konstitutionelle Entscheidungen minimiert und eine vertikale Gewaltenteilung gemäß des

Subsidiaritätsprinzips kodifiziert. In der normativen Analyse wird den Akteuren somit unterstellt, optimale, am Gemeinwohl orientierte Entscheidungen zu treffen und die zur Verfügung stehenden Instrumentarien dementsprechend einzusetzen. Es wird eine verfassunggebende Versammlung vorgeschlagen, welche von Institutionen besetzt ist, die keine post-konstitutionellen Entscheidungsträger sind. Hier kommen vor allem die Vertreter der nationalen Parlamente in Frage. Diese Versammlung müsste neue Institutionen schaffen, wie zum Beispiel ein europäisches Zweikammernsystem, um politischer Einflussnahme von Lobbygruppen zu begegnen. Zudem könnte eine Verfassung ein System direkt demokratischer Kontrolle beinhalten, um Kontrolldefizite der Organe der EU abzubauen und die Informationen der Wähler zu erhöhen.

Eine positive Public Choice-Sicht auf den Konvent erklärt, welche Ziele die Akteure verfolgen und warum sie genau diese Ziele verfolgen. Hierzu wird den Akteuren ein rationales Verhalten unterstellt. In der Betrachtung soll insbesondere gezeigt werden, dass die Konstituanten der Verfassung zum Teil gerade diejenigen sind, denen Verfassung die Macht begrenzen soll. Mitglieder der Kommission oder des Parlaments legen sich hier etwa postkonstitutionelle Regeln selbst auf. Es sollen die Interessen und die Entscheidungsfindung innerhalb des Konvents analysiert werden. Hier stehen vor allem ein Zentralisierungsinteresse der Akteure und die Auswirkungen einer Politikzentralisierung im Vordergrund der Betrachtung.

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Eine genauere Analyse der Entscheidungsfindung im Plenum und den Arbeitsgruppen soll zeigen, inwieweit die Interessen der Akteure bestimmend für den Ausgang waren.

Der Konvent hat sein Ziel, das Abschlussdokument vorzulegen, erreicht. Nun ist es Aufgabe der Staats- und Regierungschefs, den Entwurf als eine Verfassung zu verabschieden.

2. Einordnung des Europäischen Konvents

Die Reformen, die auf den Konferenzen des Europäischen Rates in Maastricht (1991), Amsterdam (1997) und Nizza (1999) beschlossen wurden, konnten die Europäische Union nicht auf einen Zuwachs auf bis über 25 Mitgliedstaaten und eine dynamisch wachsende globale Umwelt vorbereiten. Tiefgreifende Reformen, nicht nur, aber vor allem im institutionellen Gefüge der EU sind notwendig, um die Union auf neue, heterogenere Strukturen einzustellen und vor einem Stillstand zu bewahren. ¹⁰ Die Bestandteile der Bestimmungen und Aufgaben zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten wurden in immer neuen Mustern in die in Maastricht eingeführten drei Säulen der EU aufgeteilt. ¹¹ Der Europäische Rat von Laeken setzte im Dezember 2001 unter der Leitung des ehemaligen französischen Staatspräsident Valéry Giscard d’Estaing den Konvent zur Zukunft Europas ein. Insgesamt 25 Mal tagte der Konvent im Brüsseler Plenarsaal des Europäischen Parlamentes und legte sein Abschlussdokument dem Europäischen Rat von Thessaloniki und dem Europäischen Rat von Rom vor. ¹² Dieses Dokument wurde und wird sehr kontrovers diskutiert. Zum einen wegen des Inhalts des Verfassung für die Europäische Union und zum anderen wegen der Art und Weise des Zustandekommens des Dokuments, der Konventsmethode.

¹⁰ Der institutionelle Rahmen der EU ist seit den Römischen Verträgen von 1957 nicht grundlegend den neuen Funktionen anpassend verändert worden, sondern nur auf eine größere Anzahl von Mitgliedstaaten ausgeweitet worden.

Zur Diskussion der Reform der Institutionen siehe auch FRÖHLICH, Stefan (2002), S. 1105ff.

¹¹ Auf dem Europäischen Rat in Maastricht verabschiedete die Konferenz die so genannten drei Säulen gemäß der Aufgaben und der entsprechenden Verfahren. Hierzu siehe insb. WESSELS, Wolfgang (2002a), S. 330.

¹² Das Dokument wurde am 20. Juni 2003 in Thessaloniki und mit technischen Abänderungen am 18. Juli 2003 in Rom dem Europäischen Rat übergeben.

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2.1. Der Post Nizza-Prozess

Auf dem Europäischen Rat von Nizza im Jahre 2000 waren die Verteilung der Kompetenzen zwischen den Institutionen, die Effektivität der Verfahrensabläufe sowie eine institutionelle Reform die Themen der Agenda. ¹³ Schon lange war das Problem der stockenden Entwicklung der EU bekannt. Auch auf dem Europäischen Rat von Nizza konnte sich die Regierungskonferenz nur auf den „kleinsten gemeinsamen Nenner“ einigen. Hier sahen die Staats- und Regierungschefs, dass diese Methode der Vertragsreform an ihrem Ende angekommen war. ¹⁴ Vor allem in den drei Kernbereichen der Regierungskonferenz, der Größe und der Zusammensetzung der Kommission, der Ausweitung der

Mehrheitsentscheidung sowie einer neuen Stimmengewichtung im Rat, konnte die Regierungskonferenz keine Fortschritte erreichen. In Nizza konnten die Staats- und Regierungschefs sich nicht auf eine „engere“ Kommission einigen. Die Frage nach der Machtverteilung, der Stimmengewichtung im Rat also, drängte alle anderen Themen an den Rand. Einschneidende Reformen wurden auf einen späteren Zeitpunkt vertagt. Der Europäische Rat bezeichnete in diesem Bewusstsein kurzum alles, was kommen würde, als Post Nizza-Prozess. ¹⁵ In einer „Erklärung zur Zukunft der Union“ erkannten die Staats- und Regierungschefs jedoch die Notwendigkeit, die Institutionen ihren neuen Anforderungen, in einer Union mit 25 oder mehr Mitgliedstaaten entsprechend zu reformieren. ¹⁶ Diese Reform können die nationalen Bürokratien unter Ausschluss der Öffentlichkeit nicht mehr leisten. Die Einbeziehung der Öffentlichkeit wird nicht nur schon wegen der demokratischen Legitimierung der anstehenden Entscheidungen notwendig.

2.2. Die Erklärung von Laeken

Im belgischen Laeken hatte der Europäische Rat während seines EU-Gipfels am 14. und 15. Dezember 2001 eine Erklärung über „Die Zukunft der Europäischen Union“ verabschiedet. ¹⁷ Mit diesem, auch als Erklärung von

¹³ Siehe GÖLER, Daniel (2002), S. 103.

¹⁴ Vgl. KÜNHARDT, Ludger (2003), S. 11.

¹⁵ Vgl. FISCHER, Klemens H. (2003), S. 15.

¹⁶ Siehe WIEDMANN, Thomas (2001), S. 212.

¹⁷ Siehe EUROPÄISCHER RAT (2001).

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Laeken bezeichneten Dokument, hatte der Europäische Rat beschlossen, einen „Konvent zur Zukunft der Europäischen Union“ einzuberufen. Dem Konvent sollten 105 Vertreter aus den nationalen Parlamenten ¹⁸ , dem Europaparlament, den nationalen Regierungen ¹⁹ und der Kommission angehören. Zudem waren der Ausschuss der Regionen, der Wirtschafts- und Sozialausschuss, sowie die europäischen Sozialpartner als Beobachter geladen. Der Europäische Rat hatte den ehemaligen französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing zum Präsidenten und Giuliano Amato sowie Jean-Luc Dehaene zu Vizepräsidenten des Konventes ernannt. Die Erklärung von Laeken besagt, dass die Entscheidungen in der EU einer besseren demokratischen Kontrolle bedürfen, was Untersuchungen des Eurobarometers belegen. ²⁰ Die Organe der EU müssen den Bürgern transparenter und verständlicher gemacht werden, um Akzeptanz unter einer gemeinsamen europäischen Bevölkerung zu schaffen. Zu verschiedenen Themenkomplexen sollte der Konvent Vorschläge unterbreiten. Eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten sollte klar zwischen den ausschließlichen Zuständigkeiten der EU, den Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und den geteilten Zuständigkeiten unterscheiden. Der Konvent sollte die Instrumente der Organe überprüfen, um eine effektive Gesetz- oder Rahmengesetzgebung zu erreichen. ²¹ Eine Union, der bis zu dreißig Staaten angehören sollen, bedarf einer veränderten Beschlussfassung und Arbeitsweise, um effektiv zu agieren. Eine weitere wichtige Frage, die der Konvent klären sollte, ist die Frage der Demokratie und Transparenz der Europäischen Union. Die demokratische Legitimation der Organe und eine künftige Einbindung der nationalen Parlamente sollte der Konvent gestalten. In einem Verfassungsvertrag sollte der Konvent alle Verträge in einem einheitlichen Werk zusammenführen. Der Konvent erhielt somit eine allumfassende

¹⁸ Hier waren die 10 Beitrittsländer der MOEL ebenso einbezogen, jedoch sollten diese nur als Beobachter im Konvent mitwirken können.

¹⁹ Hier waren die 10 Beitrittsländer der MOEL ebenso einbezogen, jedoch sollten diese nur als Beobachter im Konvent mitwirken können. Ein Stimmrecht bei Abstimmungen wurde ihnen nicht eingeräumt.

²⁰ Veröffentlichungen des Eurobarometers unter http://europa.eu.int/comm/public_opinion/.

²¹ Hier sind die Verordnungen und Richtlinienkompetenzen der EU umbenannt. Diesen Vorschlag hat der Konvent auch in seinen Verfassungsentwurf übernommen.

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Aufgabe, die die Ausarbeitung nach einer europäischen Verfassung bedeuten konnte. 22

Die entscheidende Frage war letztlich, in welche Richtung in Europa die Integration voranschreiten solle. Soll Europa ein Föderalstaat werden oder soll die Integration eher intergouvernemental voranschreiten? Ein Funktionalismus, der sich in den vergangenen Jahrzehnten herausgebildet hat, der supranationale Institutionen geschaffen, hat wichtige Politikbereiche aber den Nationalstaaten überlässt, kann hier eine Kompromisslösung auf dem europäischen Kontinent darstellen. ²³ So lautete der Auftrag allumfassend:

„Im Lichte der vorstehenden Ausführungen fällt diesem Konvent die Aufgabe zu, die wesentlichen Fragen zu prüfen, welche die künftige Entwicklung der Union aufwirft, und sich um verschiedene mögliche Antworten zu bemühen.“ 24

Doch machte der Europäische Rat von Laeken nochmals klar, dass die endgültige Entscheidung über die Zukunft der EU in den Händen der Staats-und Regierungschefs liegen wird.

3. Die Darstellung des Europäischen Konvents

Der Konvent ist ein neues Instrumentarium zur Vorbereitung der Entscheidungsfindung des Europäischen Rates. Dieses neue Gremium setzt sich aus verschiedenen Vertretern der supranationalen und nationalen Ebenen der Europäischen Union zusammen. Der Sitz des Konvents war in Brüssel, die Tagungen fanden im Plenarsaal des Europäischen Parlaments statt. Das Generalsekretariat des Rates stellte ein Sekretariat für den Konvent auf. Dieses veröffentlichte sämtliche offiziellen Dokumente und Erklärungen auf der eigens für den Konvent eingerichteten Website. Der Konvent tagte vom 1. März 2002 bis zum 10. Juli 2003 in insgesamt 25 Sitzungen.

Der Konvent war gekennzeichnet durch eine neue Arbeitsweise, die einen Wandel im Recht der EU einleitet und sich damit ganz erheblich von den

²² Siehe GÖLER, Daniel (2002), S. 107.

²³ Zu den Integrationstheorien siehe WEIDENFELD, Werner, WESSELS, Wolfgang (2002a), S. 263 und JACHTENFUCHS, Markus, KOHLER-KOCH, Beate (2003), S. 412.

²⁴ EUROPÄISCHER RAT (2001).

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diplomatischen Verhandlungen unterscheidet. ²⁵ Der Konvent brachte nicht nur die Interessen der beteiligten Regierungen zusammen, sondern kumulierte die Vorstellungen aller im Prozess der Integration beteiligten Institutionen. Vor allem nahmen die nationalen Parlamentarier und auch Europaparlamentarier eine besondere Stelle ein. Sie stellten mehr als die Hälfte der Mitglieder des Konvents. Inwieweit dieser Konvent die europäischen Verträge reformieren konnte und die Organe der EU auf eine Europäische Union für 25 oder mehr Mitglieder vorbereiten konnte, soll im Folgenden aufgezeigt werden.

3.1. Die Arbeitsweise des Konvents

Schon mit der Festlegung der Arbeitsmethode haben die Staats- und Regierungschefs versucht, a priori Einfluss auf die Ergebnisse des Konvents zu nehmen. Vor allem die Vormachtstellung des Präsidenten, an dem es war, die Ergebnisse festzustellen, gab der Arbeit des Konvents einen gewissen Rahmen vor. Der Konvent hat zu keiner Zeit formell über die Annahme des Entwurfs oder einzelner Teile abgestimmt. Vielmehr wurde ein Konsens vom Präsidenten Valéry Giscard d’Estaing festgestellt, was zu erheblichen Abweichungen in den Auffassungen der verschiedenen Akteure führte. ²⁶ Die Kritik des Plenums konnte das Präsidium aber mit Hinweis auf den Auftrag von Laeken zurückweisen. Das Programm des Konvents teilte sich in drei Phasen: ²⁷ In der Anhörungsphase wurden die Erwartungen und Forderungen der nationalen Regierungen und Parlamente sowie der europäischen Institutionen ermittelt. In der zweiten Phase, der Reflexionsphase, wurden die verschiedenen Meinungsäußerungen und Beurteilung ihrer Reichweite und Auswirkungen nach verglichen. In der letzten Phase, der Vorschlagsphase, arbeitete der Konvent die Vorschläge heraus und fasste sie zu einem Verfassungsentwurf zusammen.

Im Verlauf des Konvents kam es zu einigen personellen Veränderungen. Insbesondere die Regierungen der Mitgliedstaaten ließen ihre Vertreter

²⁵ Siehe HUMMER, Waldemar (2003), S. 61.

²⁶ Vgl. HRBECK, Rudolf (2003), S. 657.

²⁷ Vgl. STEPPACHER, Burkard, MARGEDANT, Udo (2002), S. 6.

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durch höherrangige Vertreter ersetzten, ²⁸ was die zunehmende politische Bedeutung zeigte, die die Regierungen dem Konvent beimaßen. Unter den Parlamentariern hingegen waren Neubesetzungen eher die Ausnahme. ²⁹ Der Konvent, respektive das Präsidium, hatte elf Arbeitsgruppen und drei Arbeitskreise eingerichtet, die die betreffenden Gebiete untersuchen sollten und die Debatten im Plenum vorbereiten sollten. ³⁰ Mit der Vorbereitung der Debatten wurde sichergestellt, dass die Arbeitsgruppen keine abschließenden Dokumente annehmen konnten, dem Plenum und besonders dem Präsidium also noch die Handlungsfreiheit oblag.

3.2. Aufbau des Vertragsentwurfs über eine Verfassung für Europa

Der Vertrag über eine Verfassung für Europa ist in eine Präambel und vier sehr unterschiedliche Teile gegliedert. Teil I führt die institutionelle Organisation und die Zuständigkeiten der EU auf; dieser Teil stellt die wesentlichen Neuerungen des europäischen Primärrechts dar. Teil II ist die schon auf der Konferenz in Nizza vorgestellte „Charta der Grundrechte“, Teil III enthält die Politikbereiche und Maßnahmen der Union. Hier werden zahlreiche Regelungen des bestehenden EG-Vertrags übernommen. Teil IV enthält allgemeine und Schlussbestimmungen sowie Protokolle. Die Teile sind jeweils in weitere Titel, Kapitel, Abschnitte, Unterabschnitte, Protokolle und Erklärungen gegliedert.

3.2.1. Die Institutionen der EU

Die vornehmlichen Bereiche der Regierungskonferenzen der 1990er Jahre bestanden in der Reform des Institutionengefüges der EU. Hier konnten Regierungskonferenzen aber nur wenige Fortschritte erzielen. Der Konvent arbeitete in den Verfassungsentwurf einige Neuerungen des Institutionengefüges ein.

Die Organe der Europäischen Union sind nach dem Vertrag über eine Verfassung für Europa, das Europäische Parlament, der Europäische Rat, der Ministerrat, die Europäische Kommission und der Europäische

²⁸ So setzte die deutsche Regierung den Außenminister Joschka Fischer als Nachfolger für Peter Glotz ein. Ebenso setzten die griechische Regierung ihren Außenminister Giorges Papandreou und die französische Regierung ihren Außenminister Dominique de Vilepin als Nachfolger der Regierungsvertreter im Konvent ein.

²⁹ Vgl. ZSE-REDAKTION (2003), S. 451.

³⁰ Zu den Arbeitsgruppen und Arbeitskreisen siehe FISCHER, Klemens H. (2003), S. 69.

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Gerichtshof. ³¹ Der Europäische Rat ist nun auch in den institutionellen Rahmen als Organ aufgenommen. Der Ausschuss der Regionen ist nunmehr nur noch als sonstiges Organ erwähnt, er verliert also die Einbindung in die Organe. Deutlich ist ein Trend zur Aufwertung von Schlüsselpositionen und Spitzenpolitikern innerhalb des institutionellen Rahmens der EU zu verzeichnen. ³² Es lässt sich eine Politisierung von Wahlen zu diesen Positionen in der EU erkennen. Eine klare Aussage für eine Vertragsreform, die für eine intergouvernementale oder für eine supranationale Prägung der EU einsteht, konnte auch der Verfassungsentwurf nicht erreichen. Noch immer sind beide Formen der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten gängig. Besondere Aufmerksamkeit widmete der Konvent der Frage der Zuständigkeiten und der Abgrenzung der Organe in der Union. ³³ Daher sollen hier die wichtigsten institutionellen Neuerungen dargestellt werden.

3.2.1.1. Der Europäische Rat

Der Europäische Rat erhält nun die Organstellung innerhalb des institutionellen Rahmens der EU. ³⁴ Jedoch unterliegt sein Handeln weiterhin nicht der Kontrolle des EuGH. ³⁵ Dem Europäischen Rat wird die politische Leitung der Union zugeschrieben. Die zentrale Rolle zeigt sich zum Beispiel in den Öffnungsklauseln, die dem Europäischen Rat ermöglichen, verfassungsähnliche Verfahrensregeln zu ändern ³⁶ oder die Stimmrechte einzelner Staaten im Ministerrat auszusetzen. ³⁷ Zudem hat der Europäische Rat Mitwirkungsrechte bei der Besetzung aller wichtigen Ämter der Union. ³⁸ Die Außenminister der Mitgliedstaaten sind nicht mehr unmittelbar teilnahmeberechtigt. Jedoch besteht die Möglichkeit, dass die Staats- und Regierungschefs zusätzlich einen Minister ihrer Wahl teilnehmen lassen. 39

³¹ Zur Übersicht der Organe siehe ZSE-REDAKTION (2003), S. 466.

³² Siehe WESSELS, Wolfgang (2003a), S. 295.

³³ Vgl. HRBEK, Rudolf (2003), S. 658.

³⁴ VVE Art. I-18.

³⁵ VVE Art. III-270 Abs. 1.

³⁶ Siehe VVE Art. I-23 Abs. 3, Art. I-24 Abs. 4, Art. I-39 Abs. 8.

³⁷ VVE Art. I-58.

³⁸ Hier bei der Wahl des Präsidenten des Europäischen Rates, des Präsidenten der Kommission und des Außenministers.

³⁹ VVE Art. I-20 Abs. 3.

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3.2.1.2. Der Präsident des Europäischen Rates

Ein neu geschaffener Präsident des Europäischen Rates und der Kommissionspräsident sollen die Spitze der EU darstellen. Der Europäische Rat erhält nach dem Willen des Konvents einen konstanten Vorsitz. ⁴⁰ Bislang wurde der Europäische Rat von einem halbjährlich wechselnden Staats- oder Regierungschef angeführt. Dieser konnte die Schwerpunkte der Sitzungen gemäß seinen Präferenzen festlegen, was dann mit thematischen und personellen Brüchen einherging. Zudem ist eine solche Präsidentschaft mit erheblichem Aufwand für die jeweilige Präsidentschaft verbunden. ⁴¹ Hier suchte der Konvent nach einer kontinuierlicheren Lösung, die ein mehr oder weniger dauerhafter Vorsitz leisten soll.

Die Regierungsvertreter der „großen“ Länder wie Frankreich, Großbritannien, Spanien, aber auch Deutschland haben sich für diesen Vorschlag im Konvent eingesetzt. Hier muss beachtet werden, dass ein dauerhafter Präsident, der durchaus Gestaltungsmacht inne hat, Rivalitäten sowohl mit dem Kommissionspräsidenten als auch mit dem Europäischen Außenminister haben kann, ⁴² es sei denn, der Präsident ist in Personalunion auch der Kommissionspräsident, was im Verfassungsentwurf nicht explizit ausgeschlossen wurde. ⁴³ Trotzdem bleibt jedoch eine mögliche Kollision in der Außenvertretung mit dem Außenminister der Union bestehen. 44

3.2.1.3. Der Außenminister der Union

Eine der zentralen Neuerungen stellt die Position des Außenministers der Union dar. ⁴⁵ Der Konvent wollte die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik durch die Einsetzung des Europäischen Außenministers stärken. Der Außenminister, der in einer Art Zwitterstellung den nationalen Regierungen und der Kommission gegenüber verantwortlich ist, vereinigt den Beauftragten für die GASP und den Kommissar für Außenbeziehungen in einer so genannten „Doppelhutlösung“. Ein Loyalitäts- und Kohärenzgebot

⁴⁰ VVE Art. I-21.

⁴¹ Siehe o.V. (2003d), S. 6.

⁴² Vgl. o.V. (2003d), S. 6 und o.V. (2003f), S. 8.

⁴³ Siehe hierzu vor allem FISCHER, Klemens H. (2003), S. 148.

⁴⁴ Siehe FISCHER, Klemens H. (2003), S. 147.

⁴⁵ Siehe WESSELS, Wolfgang (2003), S. 294.

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soll die EU verpflichten, die Kohärenz der einzelnen Bereiche ihres auswärtigen Handelns sicherzustellen. ⁴⁶ Der Außenminister ist zugleich Präsident des Rates Außenbeziehungen und Vizepräsident der Kommission, zuständig für das Ressort Außenbeziehungen in der Kommission. Der Außenminister wird ernannt von den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat, an deren Beratungen er teilnimmt. ⁴⁷ Der Außenminister der Union wird die EU bei internationalen Organisationen und Konferenzen vertreten, was zu einer kontinuierlichen Zentralisierung der Außenpolitik der Union führen wird. ⁴⁸ Somit ist der Außenminister einem Spannungsfeld innerhalb der Institutionen, aber auch innerhalb der Mitgliedstaaten ausgesetzt. Er hat einen großen Konsens zwischen den europäischen Organen, aber auch zwischen den Mitgliedstaaten zusammenzufügen.

3.2.1.4. Der Ministerrat

Dem Ministerrat stehen, genau wie den anderen Organen, mehrere Veränderungen bevor. Die wohl wichtigste Veränderung ist die Ausweitung der Beschlussfassung nach dem Prinzip der qualifizierten Mehrheit. Jedoch bestätigt der Verfassungsentwurf in einigen, für die Mitgliedstaaten sehr wichtigen Politikbereichen, die Einstimmigkeit. ⁴⁹ Eine weitere Neuerung hat der Verfassungsentwurf bezüglich des Stimmenerfordernisses zur qualifizierten Mehrheit hervorgebracht. ⁵⁰ Nach den neuen Kriterien müssen die Mehrheit der Mitgliedstaaten und zugleich die Vertretung von 60 Prozent der Bevölkerung der Union einer Initiative zustimmen, um das Erfordernis der qualifizierten Mehrheit zu erreichen. Die bisher komplizierte Hürde eines Prozentsatzes der gewogenen Stimmen wurde gestrichen, was besonders die Bundesrepublik Deutschland an Einfluss gewinnen lässt, aber jedoch Staaten wie Polen und Spanien, die bei dem Verfahren der gewogenen Stimmen überproportional vertreten waren,

⁴⁶ VVE III-193 Abs. 3.

⁴⁷ VVE Art. I-27 (1) und Art. I-20 (2).

⁴⁸ Siehe hierzu o.V. (2003e), S. 6.

⁴⁹ So werden im Bereich der GASP erlassene Beschlüsse auch weiterhin einstimmig gefasst.

⁵⁰ Hierzu siehe VVE Art. I-24. Für die detaillierter Anwendung siehe WESSELS, Wolfgang (2003), S. 293 und FISCHER, Klemens, H. (2003), S. 156f.