Inhaltsverzeichnis

Einleitung   1

1.  Geschichte des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland.  2

1.1  Entwicklung des Rundfunks in Westdeutschland nach 1945  2

1.2  Einführung des dualen Rundfunks in Westdeutschland.  4

2.  Rechtliche und institutionelle Organisation des Rundfunks in der Bundesrepublik  

Deutschland   5

2.1  Allgemeine rechtliche Grundlagen des Rundfunks.  5

2.2  Aufgaben und wichtige Institutionen öffentlich-rechtlichen Rundfunks.  6

2.3  Aufgaben und wichtige Institutionen privat-rechtlichen Rundfunks  7

3.  Finanzierung des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland  9

3.1  Die Mischfinanzierung öffentlich-rechtlichen Rundfunks.  9

3.2  Die Werbefinanzierung privat-rechtlichen Rundfunks  11

4.  Der Begriff der Grundversorgung.  12

4.1  Grundversorgung als tatsächliche Erreichbarkeit - Aktuelle Entwicklungen in der  

Telekommunikationstechnik   12

4.2  Grundversorgung als umfassendes Programmangebot  14

4.3  Grundversorgung als Vielfalt der Meinungen.  16

5.  Fazit  18

Literaturverzeichnis.   19

Quellenverzeichnis   21

Einleitung

Ausgangspunkt für die vorliegende Arbeit ist ein Artikel aus dem „Spiegel“ vom 17. Oktober 2003, in welchem die öffentliche Diskussion über die für Januar 2005 geplante Erhöhung der Rundfunkgebühren aufgegriffen wurde. Diskutiert wurde in diesem Artikel, ob die angestrebte weitere Gebührenerhöhung für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, angesichts scheinbar kontinuierlich abnehmender Programmqualität und zunehmender Angleichung der Programmgestaltung an die privat-rechtlichen Anstalten, angemessen sei. Die Grundversorgung sei durch die privat-rechtlichen Anstalten mindestens ebenso gewährleistet, wie durch die öffentlich-rechtlichen, was die Rechtmäßigkeit der Existenz von öffentlich-rechtlichen Anstalten in Frage stelle. In diesem Rahmen schlagen die Autoren des Artikels eine Reform der öffentlichrechtlichen Anstalten vor, die die Konzentration auf weniger, aber dafür qualitativ hochwertigere öffentlich-rechtliche Programme vorsieht (Hornig, Rosenbach & Tuma, 2003) . Der im Artikel des „Spiegel“ oftmals zitierte Begriff der Grundversorgung wurde durch das Bundesverfassungsgericht geprägt. Es nahm in einem Urteil vom 4. November 1986 erstmals Stellung zur weiteren Ausgestaltung der bereits 1961 für rechtmäßig erklärten Koexistenz von privat-rechtlichem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk und führte den Begriff der Grundversorgung als zentrale Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein. Zugleich koppelte es implizit die Existenz von privat-rechtlichen Rundfunkanstalten an die Existenz der öffentlich-rechtlichen Grundversorgung (vgl. Altendorfer, 2001). Da der Begriff der Grundversorgung eine, offenbar zentrale, Rolle im Nebeneinander von privat-rechtlichem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk spielt, möchte ich mich im Folgenden näher mit ihm beschäftigen. Grundlage für meine Arbeit soll dabei die bereits im oben angeführten Artikel des „Spiegel“ aufgeworfene Frage sein, in wie weit der Begriff der Grundversorgung auch auf die privat-rechtlichen Rundfunkanstalten anwendbar ist d.h. in wie weit öffentlich-rechtlicher Rundfunk bezüglich der Grundversorgung durch privat-rechtlichen Rundfunk substituierbar ist. Dabei werde ich zunächst auf die Geschichte des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland eingehen, da die Entwicklungen nach dem Zweiten Weltkrieg entscheidende Auswirkungen auf die strukturelle und organisatorische Ausgestaltung des heutigen Rundfunksystems hatten. Darüber hinaus werde ich kurz die Einführung des dualen Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland skizzieren (Kapitel 1). Im darauf folgenden Kapitel soll die rechtliche und institutionelle Organisation des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland näher betrachtet werden. Dabei werde ich sowohl auf die rechtlichen Grundlagen des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland eingehen, als auch die institutionellen Kontrollgremien, denen die Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland verpflichtet sind, beleuchten. In Kapitel 3 soll ein Überblick über die Finanzierung des öffentlich-

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rechtlichen, als auch des privat-rechtlichen Rundfunks gegeben werden, da dieser Aspekt vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion um eine Erhöhung der Rundfunkgebühren besonders interessant erscheint und sich nicht zuletzt die Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von ihrem Grundversorgungsauftrag ableitet. Das darauf folgende Kapitel beschäftigt sich mit den drei Hauptmerkmalen des Grundversorgungsbegriffes, wie er durch das Bundesverfassungsgericht definiert wurde. Dieser umfasst neben der technischen Vollversorgung der Bevölkerung, die Sicherung einer gleichgewichtigen Vielfalt der Meinungen und die Gewährleistung eines möglichst umfassenden Angebots an Information, Unterhaltung, Bildung und Beratung für die Bevölkerung innerhalb eines Programms (vgl. Altendorfer, 2001). Schließlich soll in Kapitel 4 untersucht werden, ob und in wie weit öffentlich-rechtlicher Rundfunk besser als privat-rechtlicher dafür geeignet ist, diese drei Hauptmerkmale des Grundversorgungsbegriffes zu gewährleisten.

1. Geschichte des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland

Im Folgenden soll, wie bereits in der Einleitung erwähnt, kurz auf die historische Entwicklung des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland eingegangen werden. Dabei werden sich meine Ausführungen auf die Entwicklungen im Rundfunkwesen Westdeutschlands beschränken, da in der vorliegenden Arbeit das duale Rundfunksystem im Mittelpunkt steht, wie es bis zur Wiedervereinigung nur in Westdeutschland existierte. Betrachtungen des zentralistischen Rundfunks der sowjetischen Besatzungszone bzw. der Deutschen Demokratischen Republik werden hier daher nicht vorgenommen.

1.1 Entwicklung des Rundfunks in Westdeutschland nach 1945

Nachdem mit der bedingungslosen Kapitulation Deutschlands am 7. und 8. Mai 1945 alle Staatshoheiten an den Alliierten Kontrollrat der Siegermächte gefallen waren, wurden durch diesen, analog zum Pressewesen, zunächst sämtliche deutschen Initiativen im Rundfunk verboten und das Rundfunknetz stillgelegt. Die durch den Krieg zerstörten Sendeanlagen wurden durch die Alliierten wieder aufgebaut, so dass zunächst die vorübergehende Verbreitung eines Militärfunks möglich wurde. Hauptziel der Rundfunkpolitik der Alliierten war es, in Deutschland ein Rundfunkwesen zu schaffen, welches „frei von der Herrschaft einer besonders interessierten Gruppe, von regierungs-, wirtschaftspolitischen, religiösen oder irgendwelchen Einzelelementen der Gesellschaft“ (Ziegler, 1949, S.72) ist und somit die angestrebte Erziehung der Deutschen zu einem freien und demokratischen Volk ermöglicht. Als Beispiel für einen solchen nach allen Seiten unabhängigen Rundfunk diente den Alliierten zum einen der britische non- kommerzielle und öffentlich-rechtliche Rundfunk (BBC) und zum anderen die regional strukturierte Rundfunklandschaft der USA (vgl. Beck, 2003, S.331f). Die pluralistische Struktur

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der Kontrollgremien öffentlich-rechtlichen Rundfunks war optimal dazu geeignet, Einflussnahme auf die Inhalte des Rundfunks durch den Staat oder durch einzelne Interessensgruppen zu minimieren und damit Meinungsvielfalt zu ermöglichen. Neben der Verringerung der Möglichkeiten der direkten Einflussnahme auf die Inhalte des Rundfunks

durch den Staat, wurde durch eine Dezentralisierung des deutschen Rundfunks dafür Sorge getragen, dass auch Möglichkeiten der indirekten Einflussnahme weitestgehend beseitigt wurden: In der amerikanischen Besatzungszone beschränkte man die Kompetenzen der staatlichen Deutschen Post auf die Aufrechterhaltung der Rundfunkinfrastruktur und den Einzug der Rundfunkgebühren. Die vormals post- und damit staatseigenen Sendeanlagen gingen in den Besitz der durch die Westalliierten initiierten öffentlich-rechtlichen Anstalten über und ihr Betrieb sowie ihre technische Weiterentwicklung wurde den Sendeanstalten übertragen (vgl. Hoffmann, 1975, S.29).

Die ersten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wurden in Deutschland zwischen 1948 und 1949 gegründet. Trotzdem sich die Westalliierten darüber einig waren, dass ein dezentraler öffentlich-rechtlicher Rundfunk aufgebaut werden sollte, kann man aber nicht von einer einheitlichen Handhabung in den einzelnen Besatzungszonen sprechen. Während die amerikanische Militärregierung den Ländern die Aufgabe der Gründung eines öffentlichrechtlichen Rundfunks übertrug, wurde der öffentlich-rechtliche Rundfunk in der britischen und französischen Besatzungszone über Verordnungen der Militärregierung eingeführt. Dies hatte zur Folge, dass in der amerikanischen Zone jedes Land eine eigene Rundfunkanstalt installierte, während in der britischen und französischen Besatzungszone jeweils nur eine zentrale Anstalt entstand (vgl. Hoffmann, 1975, S.30). Aus heutiger Sicht kann man sagen, dass sich das föderale Modell der Amerikaner durchgesetzt hat (vgl. Stuiber, 1998, S.725f.) - Organisation und Regelung des Rundfunk ist Aufgabe der Länder. Auch das von den Westalliierten postulierte Gebot der Freiheit des Rundfunks von direkter oder indirekter Einflussnahme durch den Staat oder durch einzelne Interessensgruppen wird in Form der Rundfunkfreiheit unter anderem durch das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland seit 1949 gewährleistet. 1950 schlossen sich die öffentlich-rechtlichen Anstalten Deutschlands zur „Arbeitsgemeinschaft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammen und produzieren seit 1954 ein gemeinsames, reguläres Fernsehprogramm (vgl. Beck, 2003, S.332). Nachdem die Pläne des Bundeskanzlers Konrad Adenauer ein privat-rechtliches Bundesfernsehen zu starten vor dem Bundesverfassungsgericht gescheitert waren, wurde 1961 der Rundfunkstaatsvertrag über die Gründung des Zweiten Deutschen Fernsehens (ZDF) von den sechzehn Bundesländern unterzeichnet. Zwei Jahre später nahm das ZDF den Sendebetrieb auf. Seit 1962 sendete außerdem der „Deutschlandfunk“ als eine von zwei Rundfunkanstalten

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des Bundes, mit dem Auftrag, Rundfunksendungen für Deutschland und das europäische Ausland zu veranstalten. Der „Deutschlandfunk“ wird heute als Teil des „DeutschlandRadio“ gemeinsam von ARD und ZDF getragen. Die „Deutsche Welle“, die mittlerweile einzige Rundfunkanstalt des Bundes, hat darüber hinaus den Auftrag, „den Rundfunkteilnehmern im Ausland ein umfassendes Bild des politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens in Deutschland [zu] vermitteln, und ihnen die deutschen Auffassungen zu wichtigen Fragen darzustellen“ (Ebenda, S.334).

1.2 Einführung des dualen Rundfunks in Westdeutschland

Ausschlaggebend für die Einführung eines privat-rechtlichen Rundfunks neben dem Öffentlichrechtlichen waren die hohen Übertragungskapazitäten, die neue technische

Verbreitungsmöglichkeiten für Rundfunk, wie Breitbandkabel oder Satellit, im Vergleich zu den nur sehr geringen zur Verfügung stehenden Frequenzen des bereits etablierten terrestrischen Rundfunks boten (vgl. Stuiber, 1998, S.548f.). Erst durch die Überwindung der Knappheit terrestrischer Frequenzen wurde die Schaffung eines (außenpluralistischen) Privatrundfunks überhaupt technisch denkbar. Erste Schritte in diese Richtung machte man Anfang der 80er Jahre mit vier Kabelpilotprojekten der Bundesländer in Ludwigshafen, München, Dortmund und Berlin, die ursprünglich ausschließlich dafür gedacht waren, neue Verbreitungsmöglichkeiten für öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu testen. Sie wurden jedoch in der öffentlichen Diskussion bald mit der Einführung neuer Rundfunkangebote (wie z.B. Privatrundfunk) in Verbindung gebracht. Außerdem schloss Deutschland mit Frankreich einen Vertrag über die gemeinsame Entwicklung eines Rundfunksatelliten, wodurch wiederum potentielle Zutrittsmöglichkeiten für private Rundfunkveranstalter generiert wurden (vgl. Ebenda, S.549f.). Auch wenn die Zahl der an das Kabelnetz angeschlossenen Haushalte und der Haushalte mit Satellitenempfangsanlage erst ab Anfang der 90er Jahre eine signifikante Größe erreicht hat, reichte dem Bundesverfassungsgericht offenbar schon die Möglichkeit der Nutzbarmachung der neuen technischen Verbreitungswege aus, um einen ersten konkreteren Schritt zu einem dualen Rundfunksystem in der Bundesrepublik Deutschland zu gehen (vgl. Ebenda, S.554 & Heinrich, 2002, S.208). 1981 begründete es die Erforderlichkeit der Ausgestaltung einer gesetzlichen Regelung für privat-rechtlichen Rundfunk. Der erste bundesweite privat-rechtliche Rundfunkveranstalter war SAT.1, der, nachdem entsprechende Mediengesetze durch die Länder verabschiedet waren, 1984 zunächst über Breitbandkabel, später über Satellit, ein Vollprogramm veranstaltete. Im selben Jahr startete auch RTLplus ein deutschsprachiges Programm und übertrug es via Satellit aus Luxemburg in die Bundesrepublik Deutschland. Erst 1986 wurden auch terrestrische Frequenzen durch die Bundesländer an privat-rechtliche Veranstalter

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