INHALT

1.  EINLEITUNG  2

2.  PROBLEMFELDER DER DEUTSCHEN HOCHSCHULFINANZIERUNG.  2

2.1.  Finanzierungssituation deutscher Hochschulen  3

2.2.  Rechtliche Grundlagen  4

2.3.  Status Quo und aktuelle Diskussion zur Einführung von Studiengebühren  6

3.  ARGUMENTE DER BEFÜRWORTER UND GEGNER VON STUDIENGE-  

B  ÜHREN  8

3.1.  Marktversagenstatbestände auf dem Markt für Hochschulbildung  8

3.1.1.  Positive externe Effekte und öffentliche Güter  8

3.1.2.  Informationsasymmetrien.  11

3.1.3.  Versagen des Kapitalmarktes  13

3.2.  Chancengleichheit und soziale Gerechtigkeit  13

3.3.  Anreiz- und Einnahmeeffekte  16

4.  AUSGESTALTUNGSMÖGLICHKEITEN VON GEBÜHRENMODELLEN  18

4.1.  Beitragsmodelle  18

4.1.1.  Beitragshöhe.  19

4.1.2.  Beitragsdifferenzierung  20

4.2.  Darlehenmodelle zur Finanzierung von Studiengebühren.  23

5.  FAZIT.  25

ABK  ÜRZUNGEN.  27

LITERATURVERZEICHNIS   28

LINKLISTE   31

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1. EINLEITUNG

Erst im Jahre 1970 wurden im Rahmen der sogenannten Bildungsexpansion die letzten Prüfungsgebühren und Hörergelder abgeschafft. Anstoß war die befürchtete „Bildungskatastrophe“, die einen Mangel an qualifizierten Hochschulabsolventen prophezeite und darin den limitierenden Faktor der zukünftigen Wirtschaftsentwicklung sah. Ziel war es, mit geeigneten Maßnahmen das Humankapital der Gesellschaft zu erhöhen und ungenutzte geistige Potentiale auszuschöpfen. Dabei sollten insbesondere untere Bevölkerungsschichten zu einem Hochschulstudium motiviert werden. 1

Heute wird im Hochschulbereich nichts heftiger und kontroverser diskutiert als die Wiedereinführung von Studiengebühren. Grund für die Debatte ist vor allem die Finanzmisere deutscher Hochschulen, die aufgrund stagnierender bzw. in jüngerer Vergangenheit sogar rückläufiger öffentlicher Mittel ² vermehrt gezwungen sind, zu Sparmaßnahmen zu greifen. Insbesondere Qualitätseinbußen in der Lehre sind die Folge, welche sich angesichts steigender Studierendenzahlen weiter verschärfen.

Im Rahmen dieser Arbeit werden, ausgehend von den aktuellen Problemfeldern der deutschen Hochschulfinanzierung, die meistdiskutierten Argumenten für und gegen die Einführung von Studiengebühren vorgestellt und von wissenschaftlicher Seite beleuchtet. Hierbei stehen ökonomische, aber auch sozialpolitische Positionen im Vordergrund. Von ökonomischer Seite werden vor allem Effizienzgewinne durch ein gebührenfinanziertes Studium angeführt, während aus sozialpolitischer Perspektive meist die Gefährdung der Chancengleichheit und der sozialen Gerechtigkeit befürchtet wird. Im anschließenden vierten Kapitel werden denkbare Ausgestaltungsmöglichkeiten von Gebührenmodellen erörtert, die die positiven Auswirkungen eines gebührenfinanzierten Studiums in hohem Maße gewährleisten und eine Gefährdung sozialpolitischer Zielsetzungen möglichst vermeiden. Es wird dabei nicht vernachlässigt, auch auf die Finanzierung von Studiengebühren in Form von Darlehenmodellen einzugehen.

2. PROBLEMFELDER DER DEUTSCHEN HOCHSCHULFINANZIERUNG

Im Folgenden werden verschiedene aktuelle Aspekte der deutschen Hochschulfinanzierung be-handelt. Ausgehend von der aktuellen Finanzierungssituation des Hochschulbereichs werden die rechtlichen Grundlagen der Hochschulfinanzierung - insbesondere im Hinblick auf eine mögliche Beteiligung der Studierenden an den Kosten ihrer Ausbildung - erläutert. Darüber

¹ Vgl. STUCHTEY (2001), S. 31

² Vgl. HRK (2004a), S. 4

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hinaus wird der Status Quo und die aktuelle Diskussion zur Einführung von Studiengebühren beschrieben.

2.1. Finanzierungssituation deutscher Hochschulen

Hauptfinanzierungsquelle der deutschen Hochschulen sind Mittel der Bundesländer. Diese finanzierten den Hochschulbereich im Jahre 2001 mit 16,6 Mrd. Euro. Die gesamten Ausgaben des Hochschulbereiches beliefen sich ohne Krankenbehandlung auf 20,2 Mrd. Euro (2001). Davon wurden 11,7 Mrd. Euro für die Lehre und 8,5 Mrd. Euro für die Forschung verausgabt. Die Finanzierungslücke zwischen staatlichem Budget und Hochschulausgaben wurde größtenteils durch eingeworbene Drittmittel in Höhe von 3,1 Mrd. Euro (2001) geschlossen. Ein kleinerer Teil der Hochschulausgaben wurde durch Verwaltungseinnahmen und durch Mittel von internationalen Organisationen aus dem Ausland gedeckt. ³ Neben der Finanzierung durch die Bundesländer investierte der Bund im Jahre 2000 2,4 Mrd. Euro im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau in bauliche Maßnahmen und andere Großprojekte. ⁴ Sowohl die Länder wie auch der Bund ziehen sich zunehmend aus der Finanzierung des Hochschulbereichs zurück. Der Bund hat die Mittel für 2004 um 175 Millionen Euro gekürzt und beabsichtigt weitere Kürzungen in gleicher Höhe bis zum Jahre 2007. ⁵ Darüber hinaus wird die generelle Zuständigkeit des Bundes für Hochschulbau in Frage gestellt. Auf Länderebene ist die langfristige Entwicklung der Finanzmittel stagnierend, in einzelnen Bundesländern im Vergleich zum Vorjahr sogar rückläufig. Die rückläufige Tendenz der Finanzmittel verstärkt sich, wenn die durch die Preisentwicklung verursachten Kostensteigerungen berücksichtigt werden. ⁶ Positiv zu bewerten ist der enorme Anstieg der eingeworbenen Drittmittel, die im Jahr 2001 rund 15 % der gesamten Ausgaben für Lehre und Forschung deckten. Der Zuwachs belief sich im Vergleich zum Vorjahr auf 8,7 % und im Vergleich zum Jahr 1992 auf 47 %. ⁷ Die Akquisition von Drittmitteln ist primär auf den Forschungsbereich begrenzt, so dass dadurch ein deutliches Ungleichgewicht zwischen Forschung und Lehre entsteht. Letztere ist fast ausschließlich auf die Zuweisung öffentlicher Mittel angewiesen.

Die oben beschriebene Finanzierungssituation verschärft sich angesichts der aktuellen Entwicklung der Studierendenzahlen. Von 1980 bis 2001 erhöhte sich die Studierendenzahl von ca. einer Million Studierende auf rund 1,9 Millionen, während die Ausgaben der Hochschulen

³ Vgl. STATISTISCHES BUNDESAMT (2003a), S.12

⁴ Vgl. STATISTISCHES BUNDESAMT (2003b), S. 13

⁵ Vgl. HRK (2004a), S. 4

⁶ Vgl. http://www.hrk.de/de/brennpunkte/112.php

⁷ Vgl. STATISTISCHES BUNDESAMT (2003a), S. 12

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für Lehre in diesem Zeitraum von 4,8 Mrd. Euro auf 11,7 Mrd. Euro anstiegen. Errechnet man die Lehrausgaben pro Studierender, so ergab sich eine Ausgabensteigerung von 4.600 Euro im Jahr 1980 auf 6.300 Euro je Studierender im Jahr 2001. Unter Berücksichtung der preisbereinigten bzw. der realen Ausgabenveränderung, lässt sich jedoch ein Rückgang der Ausgaben für Lehre je Studierender um real 15,4 % seit 1980 feststellen. ⁸ Anzumerken bleibt, dass die Studierendenzahlen seit 2001 weiter stark angestiegen sind ⁹ , so dass sich das Verhältnis der Lehrausgaben je Studierender tendenziell verschlechtert hat.

Laut Hochschulrektorenkonferenz (HRK) ist zukünftig eine weitere Steigerung der Studierendenzahlen durch höhere Übergangsquoten und eine verstärkte Rekrutierung ausländischer Studierenden anzustreben. Hintergrund dieser Forderung ist - so die HRK - der prognostizierte Mangel an Akademikern bis zum Ende des Jahrzehnts aufgrund von demographischen Entwicklungen und höheren Qualifikationsanforderungen des Arbeitsmarktes. Die HRK fordert eine entscheidende Verbesserung der Studienbedingungen in qualitativer Hinsicht - vor allem die Steigerung der Qualität der Lehre, deren Verschlechterung durch die Expansion der Studierendenzahlen nicht weiter hingenommen werden kann. 10

Resümierend lässt sich festhalten, dass die Finanzierungssituation des Hochschulbereiches unzureichend ist und sich bei Beibehaltung des derzeitigen Finanzierungstrends weiter verschlechtern wird. Angesichts der angespannten Lage des allgemeinen Staatshaushaltes werden vehemente Stimmen laut, die eine Mitfinanzierung der Studierenden fordern.

2.2. Rechtliche Grundlagen

Die administrative Steuerung der Hochschulen fällt in den Verantwortungsbereich der jeweiligen Bundesländer. Hierbei steht den jeweiligen Kultus- und Wissenschaftsministerien die Budget- und Personalhoheit ¹¹ zu. Des weiteren genehmigen sie Studien- und Prüfungsordnungen sowie die Einrichtung von Studiengängen, was einer zentralen Kapazitätsplanung entspricht. Der zentralen Steuerung durch die Bundesländer stehen weitreichende Handlungsspielräume in den Bereichen der Forschung und Lehre gegenüber, in denen die Hochschulen weitgehend autonom und selbstständig entscheiden können. ¹² Im Rahmen der Hochschulfinanzierung sind

⁸ Vgl. STATISTISCHES BUNDESAMT (2003b), S. 35

⁹ Siehe hierzu STATISTISCHES BUNDESAMT (2003c), S. 2-3

¹⁰ Vgl. HRK (2004a), S. 2-3

¹¹ Anm.: Der Finanzetat der Hochschule ist somit Teil des Landesetats, der durch den jeweiligen Landtag verab-

schiedet wird. Hinsichtlich der Finanz- und Personalverwaltung sind die Handlungsspielräume der Hochschule

äußerst begrenzt. Vgl. KONEGEN-GRENIER/WERNER (1996), S. 9

¹² Anm.: Die weitreichenden Entscheidungskompetenzen der Hochschule in akademischen Belangen begründen

sich durch Artikel 5 Abs. 3 GG: „Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei“.

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die Hochschulen an das öffentliche Haushaltsrecht gebunden ¹³ , welches primär auf eine ordnungsgemäße Verausgabung der Mittel abzielt. Es gelten die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Jährlichkeit und der sachlichen Spezialität. Das Prinzip der Jährlichkeit schreibt vor, dass Haushaltsmittel grundsätzlich nur im jeweiligen Haushaltsjahr verwendet werden dürfen. Die sachliche Spezialität beschränkt die Verwendung der Mittel auf bestimmte Ausgabenposten. Hinsichtlich der Einnahmenautonomie der Hochschulen ist anzumerken, dass diese, abgesehen von der Möglichkeit der Akquisition von Drittmitteln zur Forschungsfinanzierung, sehr begrenzt ist. Verwaltungseinnahmen wie z.B. Mittelzuflüsse durch Gebühren mindern die staatlichen Zuschüsse und sind häufig an das jeweilige Bundesland abzuführen. ¹⁴ Die Erhebung von Studiengebühren ist im Hochschulrahmengesetz (HRG), einem zentralen Gesetzestext für den Hochschulbereich, geregelt. Mit der 6. Novellierung des HRG wurde die Regelung aufgenommen, dass das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt, studiengebührenfrei sind. ¹⁵ Der Bundesgesetzgeber legt hiermit die Studiengebührenfreiheit als allgemeine Rahmenvorschrift für die Gesetzgebung der Länder fest und begründet die Erforderlichkeit damit, dass die Studiengebührenfreiheit zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet und zur Wahrung der Rechtssicherheit im Sinne von Artikel 75 Abs. 1 in Verbindung mit Artikel 72 Abs. 2 GG beiträgt. Während durch die Rechtssicherheit positive Auswirkungen auf die Studierneigung erwartet werden, befürchtet der Bundesgesetzgeber bei Einführung von Studiengebühren in nennenswerter Höhe, dass Studierende in studiengebührenfreie Länder wechseln und dort Kapazitätsprobleme, finanzielle Belastungen und eine Verschlechterung der Studienbedingungen verursachen. Damit wäre jedoch die Zielsetzung der Verwirklichung gleichwertiger Lebensverhältnisse gefährdet. ¹⁶ Dennoch stellt die Regelung zur Studiengebührenfreiheit nach § 27 Absatz 4 Satz 1 HRG kein ausschließliches und bundesweites Verbot von Studiengebühren dar. Die Gebührenfreiheit wird durch Satz 2 desselben Paragraphen eingeschränkt, der in besonderen Fällen Ausnahmen im Landesrecht vorsieht. Der Bundesgesetzgeber selbst räumt ein, dass ein erheblicher Ermessensspielraum sowohl hinsichtlich grundständiger Studiengänge als auch vor allem hinsichtlich weiterführender Studienangebote besteht. Im Rahmen der Ausnahmeregelung bleibt es den Ländern selbst überlassen, für Zweitstudiengänge und für bestimmte Personengruppen, z.B. Gasthörer oder „Langzeitstudierende“, von der Gebührenfreiheit abzuweichen. Ebenso erlaubt das Gesetz die Erhebung von Gebühren für einzelne konkret erbrachte Leistungen der

¹³ Vgl. BÄTZEL (2003), S. 200-202, 205

¹⁴ Vgl. ZIEGELE (1997), S. 56-57

¹⁵ Vgl. HRG, § 27 Abs. 4 Satz 1

¹⁶ Vgl. 6. HRGÄndG, S. 4-5

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Hochschulen, z.B. Einschreibgebühren, Prüfungsgebühren. Der Bundesgesetzgeber unterstützt darüber hinaus die Einführung von Studienkonten und Bildungsgutscheinen. 17

2.3. Status Quo und aktuelle Diskussion zur Einführung von Studiengebühren Von der Ausnahmeregelung, Studienkonten einzuführen und bei Überziehung des Kontos sogenannte Langzeitstudiengebühren zu erheben, macht ein Großteil der Bundesländer Gebrauch. Wer die Regelstudienzeit um eine bestimmte Anzahl an Semestern überschreitet, muss sich derzeit in 9 Bundesländern, in Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, im Saarland, in Sachsen und in Thüringen, mit Gebühren in Höhe von 307 Euro (Sachsen) bis 950 Euro (Hessen) an den Kosten seiner Ausbildung beteiligen. In drei der genannten Bundesländer und in Bayern werden zusätzliche Gebühren für ein Zweitstudium fällig. Von den verbleibenden sechs „gebührenfreien“ Bundesländern planen fünf die Einführung von „Langzeitstudiengebühren“, während das Land Mecklenburg-Vorpommern derzeit an der Gebührenfreiheit festhält. ¹⁸ Die Gebühren, die bei Überschreitung einer bestimmten Regelstudienzeit fällig werden, fließen jedoch nicht in den Hochschuletat, sondern kommen dem allgemeinen Landeshaushalt zugute.

Gegen die sechste Novellierung des Hochschulrahmengesetzes, welche die bereits erläuterte generelle Regelung zur Studiengebührenfreiheit enthält, haben am 25.03.2003 die sechs unionsregierten Bundesländer (Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt) Klage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Begründet wird die Klage damit, dass der Bundesgesetzgeber in die Bildungshoheit der Länder eingreift. ¹⁹ Die Aussichten, dass der Klage stattgegeben wird und damit das generelle Verbot von Studiengebühren kippt, stehen gut. Denn erst am 27.7.2004 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die bundeseinheitliche Regelung zur Junior-Professur, die ebenfalls im HRG geregelt ist, aus formalen Gründen verfassungswidrig ist. Laut Gerichtsurteil hat der Bund in diesem Fall seine eigentlichen Kompetenzen überschritten. Die meisten Bundesländer werden an der Regelung zur Junior-Professur dennoch festhalten und sie, gemäß der Empfehlung von Bundesbildungsministerin Bulmahn, in den jeweiligen Ländergesetzen verankern. Für die bundeseinheitliche Vorschrift zur Gebührenfreiheit bedeutet dies jedoch, dass auch sie auf einem wackligen Fundament steht. Entscheidet das Bundesverfassungsgericht aus formal-rechtlichen Gründen zugunsten der Bundesländer, so ist zu erwarten, dass ein Großteil der Bundesländer, auch für

¹⁷ Vgl. 6. HRGÄndG, S. 7-8

¹⁸ Vgl. INSTITUT DER DEUTSCHEN WIRTSCHAFT KÖLN (2004), S. 2

¹⁹ Vgl. http://www.hrk.de/de/brennpunkte/113.php

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grundständige Studienangebote, Studiengebühren einführen wird. Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird bis spätestens Ende des Jahres erwartet. In der politischen Diskussion sprechen sich vor allem CDU und CSU ausdrücklich für die Einführung von Studiengebühren aus. ²⁰ Auch Bundespräsident Köhler fordert ein grundsätzlich gebührenfinanziertes System. Die Regierungsspitze, darunter Bundeskanzler Schröder und Bundesbildungsministerin Bulmahn, hält weiter an der Regelung des Hochschulrahmengesetzes fest, das Gebührenfreiheit bis zum ersten bzw. zweiten berufsqualifizierenden Abschluss, wenn es sich um einen konsekutiven Studiengang handelt, vorsieht. Die Haltung mag in der derzeitigen Situation, in der die Politik der Regierung auf wenig positive Resonanz in der Bevölkerung stößt, nicht überraschen. Dennoch gibt es auch in den eigenen Reihen der SPD einige Politiker, die sich für die generelle Mitfinanzierung der Studierenden aussprechen. Auch die Partei der Grünen tritt nicht mehr geschlossen gegen die Einführung von allgemeinen Studiengebühren auf. 21

An der fachlichen Diskussion um Studiengebühren beteiligen sich, neben den Bildungsinstitutionen selbst, vor allem die HRK und das Centrum für Hochschulentwicklung (CHE), die als klare Befürworter einer allgemeinen Kostenbeteiligung der Studierenden auftreten. Beide Institutionen haben umfangreiche Vorschläge zur konzeptionellen Ausgestaltung von Gebührenmodellen vorgelegt und wenden sich explizit mit dem Argument des Effizienzverlustes gegen das von Bundesbildungsministerin Bulmahn befürwortete Modell der Studienkonten bzw. der „Langzeitstudiengebühren“. HRK und CHE fordern in ihren Modellen eine stärker wettbewerbs- und ergebnisorientierte Hochschulsteuerung. Studiengebühren dürfen nicht im allgemeinen Landesetat „versickern“, sondern müssen zweckgebunden an den Hochschulen eingesetzt werden, um so die Qualität der Lehre zu steigern. 22

Die derzeitige Diskussion zum Thema Studiengebühren macht deutlich, dass die Interessensgruppen unterschiedliche Positionen einnehmen. Zum einen gibt es klare Fürsprecher und zum anderen eine eindeutige Opposition, welche vor allem aus Studierendenvertretungen besteht. Es existieren aber auch Interessensgruppen, die ihre Zustimmung bzw. Ablehnung von der Ausgestaltung der Gebührenmodelle, d.h. von der Existenz bestimmter Voraussetzungen, abhängig machen. Auch der überwiegende Teil der Befürworter von Studiengebühren will diese nicht „um jeden Preis“, sondern fordert mit der Einführung von allgemeinen Studiengebühren die Verwirklichung bestimmter Rahmenbedingungen.

²⁰ Siehe hierzu die Argumente des RCDS für Studiengebühren unter http://www.studiengebuehren.de

²¹ Zur aktuellen Diskussion um Studiengebühren und zur Junior-Professur siehe zahlreiche Artikel unter

http://www.spiegel.de, http://www.sueddeutsche.de, http://www.bmbf.de/press

²² Vgl. HRK (2004a), S. 5-7 und http://www.hrk.de/de/brennpunkte/113.php, STIFTERVERBAND/CHE (1998),

S. 5, 9, 11

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