Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  i

Zeittafel   ii

1.  Einleitung  1

2.  Territoriale Politik: Schottlands Stellung in Großbritannien  12

2.1.  Schottland in der Union  12

2.1.1.  Die Vereinigung der Parlamente  12

2.1.2.  „Policies of Accommodation“ - Einbindungsstrategien  14

2.2.  Interpretationen der Stellung Schottlands in der Union  22

2.2.1.  „Unitary State“ und Souveränität Westminsters  22

2.2.2.  „Union State“ und Teilautonomie  25

3.  Schottische Devolution - historischer Hintergrund  30

3.1.  Die Schottland-Gesetzgebung von 1978  30

3.2.  Die „Scottish Constitutional Convention“: Souveränität des Volkes  37

3.3.  ( New ) Labour und Devolution  43

3.4.  Die Konservativen in der Defensive: der „Taking Stock“-Ansatz  48

4.  Die Grundlagen des Schottischen Parlaments  52

4.1.  Das Referendum  52

4.2.  Souveränität und Verankerung in der Verfassung  55

4.3.  Legislative Kompetenzen  58

4.4.  Kompetenzstreitigkeiten und Konfliktregulierung  65

4.5.  Das Wahlsystem  71

2

4.5.1.  Das Verhältniswahlsystem  71

4.5.2.  Koalitionsregierung und Konsenspolitik  79

4.6.  Das Finanzsystem  83

4.6.1.  Die Steue rhoheit des Schottischen Parlaments  83

4.6.2.  Die Blockzuwendung durch Westminster  86

5.  Interparlamentarische Verflechtung: Westminster - Holyrood  90

5.1.  Das „Memorandum of Understanding“  90

5.2.  Das „Joint Ministerial Committee“  95

6.  Asymmetrie als Konfliktpotential  99

6.1.  Die „West Lothian Question“  99

6.2.  Die englische Dimension  103

6.3.  Die Rolle des „Secretary of State for Scotland“  111

7.  Schlußbetrachtung: Schottlands Zukunft - in der Union ?  116

8.  Quellen- und Literaturverzeichnis  126

3

Abkürzungsverzeichnis

Zeittafel

1320

1328

1603 Dynastische Union Englands und Schottlands

1707

1885

1892

1907

1937

1967

1968

(Mai)

(August)

1973

(Oktober)

(Oktober)

1974

(Februar)

(Oktober)

1975

1976

1977

(Februar)

(März) Parlamentarischer Pakt Labours und der Liberal Democrats

(November)

1978 „Scotland Act 1978“ erhält königliche Zustimmung

1979

(März)

(Mai) Wahlen zum Britischen Parlament:

Konservative unter Margaret Thatcher bilden Regierung

1987

1988 „Claim of Right for Scotland“

1989 Gründung der „Scottish Constitutional Convention“

1992

1995

1997

(Mai)

(Juli)

(September)

(November)

1998 „Scotland Act 1998“ erhält königliche Zustimmung

1999

(Mai) Wahlen zum Schottischen Parlament

(Juni)

(Juli)

(Oktober)

(Dezember)

„[I]t is easy to centralize power but impossible to centralize all that knowledge which is distributed over many individual minds, and whose centralization would be necessary for the wise yielding of centralized power.“ ¹ Karl Popper

1. Einleitung

Im Jahre 1774, anläßlich einer Rede im House of Commons, entwickelte Edmund Burke eine Strategie zur Lösung des drängendsten Verfassungsproblems seiner Zeit, der Reprä-sentation und Besteuerung der amerikanischen Kolonien. Er argumentierte, Amerikas Autonomieforderungen und britische Imperialrechte könnten in Einklang gebracht werden, indem einem amerikanischen Parlament in bezug auf innere Angelegenheiten Entschei-dungsfreiheit gewährt, Westminster seine höchste Souveränität aber nicht aufgeben würde. ² Burke warnte vor den Konsequenzen eines ungeteilten Zuständigkeitsanspruchs Westminsters: „[I]f, intemperately, unwisely, fatally, you sophisticate and poison the very source of government, by urging subtel deductions and consequences odious to those you govern, from the unlimited and illimitable nature of supreme sovereignty, you will teach them by these means to call that sovereignty in question. [...] If that sovereignty and their freedom cannot be reconciled, which will they take? They will cast your sovereignty in your face.“ 3

Der Vorschlag Burkes fand wenig Zustimmung, hinsichtlich des territorialen Managements des britischen Staates sollte sein als „Devolution“ ⁴ bekannt gewordener Plan jedoch fort-während Relevanz behalten. ⁵ Die Schaffung des Schottischen Parlaments durch die Labour-Regierung unter Tony Blair ist als Versuch zu verstehen, mit diesem alten Konzept die noch ältere, jede britische Regierung begleitende Frage zu beantworten, wie die einzelnen Teile des Königreichs effektiv in den Gesamtstaat eingebunden werden können.

Devolution stellt eine „peculiarly British contribution to politics“ ⁶ dar. Dies ist auf die Besonderheit der „ungeschriebenen“ britischen Verfassung zurückzuführen, deren einziger Grundsatz, die Souveränität des Parlaments, die Zentralisation aller Macht in einem omni-

¹ Popper,Karl Raimund: The Poverty of Historicism, 2. Aufl., London 1960, S. 89f.

^{2 Vgl. Burke, Edmund: Speech on American Taxation (1774), in: Law, Hugh (Hrsg.): Edmund Burke. Speeches and Letters on American Affairs, London/New York 1908, S. 1-63. 3} Ebd., S. 58.

^{4 „Devolution“ wird mit „Dezentralisierung“ ins Deutsche übersetzt (vgl. Dudenredaktion/Oxford University Press (Hrsg.): Duden Oxford. Standardwörterbuch Englisch, Mannheim u.a. 1991, S. 164). Diese Überset -zung wurde auch für den Titel der vorliegenden Arbeit übernommen. Die folgenden Ausführungen werden allerdings verdeutlichen, daß die Bezeichnung „Dezentralisierung“ für das britische Devolutionsprojekt zu kurz greift, da der Begriff „Devolution“ im Englischen weitergehende Implikationen hat. Aus diesem Grund wird der Begriff „Devolution“ im Text dieser Arbeit beibehalten. In der wissenschaftlichen Literatur und den Medien wird die Bezeichnung „Home Rule“ synonym zu „Devolution“ verwendet. Während „Home Rule“ der Rhetorik der schottischen Unabhängigkeitsbewegung entstammt, unterstreicht „Devolution“ den verfassungs-rechtlichen Status des Parlaments. Da die vorliegende Arbeit sich mit letzterem befaßt, wurde die Bezeich-nung „Devolution“ bevorzugt. 5} Vgl. Mitchell, James: Devolution, in: Wade, William (Hrsg.): Development in Politics, Volume 5, Omskirk 1994, S. 111-129, S. 111.

⁶ Bogdanor, Vernon: Devolution, Oxford 1979, S. 3.

8

potenten Parlament und die Ablehnung einer Struktur interdependenter Regierungs-ebenen impliziert und damit den einheitsstaatlichen Charakter Großbritanniens bedingt. ⁷ Devolution versucht, zwei konkurrierende Prinzipie n - die Souveränität Westminsters und die Übertragung von Befugnissen im Bereich der inneren Angelegenheiten Schottlands - zu vereinen. Ob ein solches Spagat gelingen kann, ist umstritten. Im Wahlkampf 1997 markierte diese Frage eine klare Trennungslinie zwischen den Vorstellungen Labours und der Konservativen. Die Ankündigung Labours, eine Gesetzesinitiative zur Schaffung eines schottischen Parlaments im ersten Jahr ihrer Amtszeit einbringen zu wollen, beruhte auf der Annahme, daß „[t]he Union will be strengthened and the threat of separatism removed“ ⁸ , indem den Forderungen der Schotten nach größerer Selbstbestimmung ent-sprochen wird. Demgegenüber lehnten die Konservativen die Schaffung eines schot-tischen Parlaments ab. Zwar hatte die Partei unter Edward Heath mit Devolution sympathisiert, unter Margaret Thatcher - „the most die -hard British nationalist Prime Minister this century“ ⁹ - übernahmen die Konservativen jedoch erneut eine gegen Devolu-tion gerichtete Politik. Diese Einstellung ist in erster Linie auf die Befürchtung zurück-zuführen, ein schottisches Parlament könne einen ersten Schritt zur schottischen Unab-hängigkeit darstellen, sich als „focus for Scottish discontent, the cockpit for national resentment and the arena in which to set Scots against English“ ¹⁰ erweisen.

Das Wahlprogramm Labours verdeutlicht, daß auch nach Devolution „[t]he

responsibilities of the UK Parliament will remain unchanged over UK policy“ ¹¹ , und spricht damit den verfassungsrechtlichen Status des Schottischen Parlaments an. Devolution besteht, der Königlichen Untersuchungskommission zur Verfassung zufolge, in „the delegation of central government powers without the relinquishment of sovereignty.“ ¹² In seinem Standardwerk zur Devolution präzisiert der englische Politikwissenschaftler Vernon Bogdanor diese Definition, indem er drei Kriterien zur Charakterisierung der Devolution angibt. Er beschreibt Devolution als die Übertragung von Befugnissen „to a subordinate elected body on a geographical basis, of functions at present exercised by Parliament.“ ¹³ Der Verbleib absoluter Souveränität im gesamtstaatlichen Parlament, der sich auch in der Kompetenz dieses Parlaments, die übertragenen Befugnisse einseitig zu verändern oder zurückzunehmen, ausdrückt, unterscheidet

⁷ Vgl. Dicey, Albert Venn: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 10. Aufl., London/New York 1959, S. 39f.

^{8 Labour Party: New Labour - because Britain deserves better. Manifesto 1997, London 1997, S. 33. 9} Bennie, Lynn/Brand, Jack/Mitchell, James: How Scotland Votes. Scottish parties and elections, Manchester/New York 1997, S. 61.

^{10 Parliamentary Debates (Hansard): House of Commons Official Report, Sixth Series, Volume 299, London 1997, 31.7.1997, S. 472. Debattenbeitrag des verfassungspolitischen Sprechers der Tories, Michael Ancram. 11 Labour Party: New Labour - because Britain deserves better, S. 33. 12} Royal Commission on the Constitution 1969-1973: Volume I: Report, London 1973, S. 165.

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Devolution damit von föderalen Strukturen. Im Föderalismus werden Befugnisse nicht übertragen, sie sind zwischen gesamt- und teil-staatlicher Ebene aufgeteilt. Dabei werden die Befugnisse der teilstaatlichen Ebene in der Verfassung garantiert und dem einseitigen Eingriff des Gesamtstaats enthoben. 14

Die übertragenen Befugnisse unter einem Devolutionsschema können legislativer oder exekutiver Natur sein. Im Fall der Übertragung exekutiver Befugnisse verbleibt die Verantwortung für die Erstellung der Rahmengesetzgebung beim Zentralparlament. Die untergeordnete Körperschaft hat innerhalb dieses Rahmens die Möglichkeit, auf die spezi-fischen Bedürfnisse der Region zugeschnittene Programme auszuarbeiten und diese um-zusetzen. ¹⁵ Die ebenfalls von der amtierenden Labour-Regierung ins Leben gerufene Nationalversammlung in Wales wurde unter einem solchen Schema exekutiver Devolution etabliert. Demgegenüber hat das Schottische Parlament weitaus umfassendere Befug-nisse, da es in den ihm übertragenen Bereichen Gesetze erlassen kann. Ein solches Schema legislativer Devolution kennzeichnet, daß „powers [are] transferred to regional assemblies to determine policy on a selected range of subjects, to enact legislation to give effect to that policy and to provide the administrative machinery for its execution.“ 16

Mit der Schaffung des Schottischen Parlaments unter einem Schema legislativer Devolution und der Walisischen Nationalversammlung unter einem Schema exekutiver Devolution, während England - bzw. die englischen Regionen - bis dato über keine sie vertretenden Körperschaften dieser Art verfügen, hat die Devolutionsgesetzgebung über den prinzipiell problematischen Status der Devolution hinaus zu einer konstitutionellen Asym-metrie geführt, die weder im Einheitsstaat noch im Föderalismus bekannt ist. Während Devolution im wissenschaftlichen Diskurs auf den verfassungsrecht-lichen Status untergeordneter, gewählter Parlamente verweist, wird der Begriff auch auf Ministerien der Zentralregierung bezogen, die über einen territorial begrenzten Einflußbe-reich verfügen und deren Befugnisse in erster Linie territorial, nicht funktional definiert sind. Das Scottish Office der Zentralregierung ist ein Beispiel dieser administrativen Devolu-tion. ¹⁷ Es ist nicht den schottischen Wählern gegenüber Rechenschaft schuldig, sondern dem Parlament in Westminster. Ein territorial ausgerichtetes Ministerium muß jedoch von legislativer Devolution

¹³ Bogdanor: Devolution, S. 2.

^{14 Vgl. Elazar, Daniel J.: Exploring Federalism, Tuscaloosa/London 1987, S. 22f. 15 Vgl. RCOC 1969-1973: Volume I: Report, S. 252. 16} Ebd., S. 166.

¹⁷ „Scottish Office“ und „Secretary of State for Scotland“ können mit „Schottlandministerium“ und „Schottlandminister“ übersetzt werden. Da es im deutschen Regierungssystem ein entsprechendes Ministerium - bzw. einen entsprechenden Ministerposten - nicht gibt, wird im folgenden die englische Terminologie beibehalten.

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unterschieden werden, die „involves Assemblies representative of and accountable to the electors of the geographical area over which they have authority.“ ¹⁸ Das Schottische Parlament als erste die schottischen Wähler repräsentierende und ihnen gegenüber verantwortliche Körperschaft seit fast 300 Jahren steht im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit. Im speziellen soll untersucht werden, welche Auswirkungen die Schaffung des Schottischen Parlaments auf den britischen Einheitsstaat und damit die den Einheitsstaat bedingende Doktrin der absoluten Parlamentssouveränität hat bzw. haben kann. Die Auswirkungen der Schaffung des Schottischen Parlaments auf den Einheitsstaat sind nicht zuletzt abhängig von der Stellung Holyroods ¹⁹ gegenüber Westminster. Ob sich das Schottische Parlament als eine zumindest teil-autonome Körperschaft gegenüber Westminster etablieren kann, sich zwischen den beiden Parlamenten eine aus Regie -rungssystemen, die (legislative) Befugnisse zwischen mehreren Regierungsebenen auftei-len, bekannte interdependente Struktur herausbildet oder Holyrood als eine dem Britischen Parlament untergeordnete Körperschaft einzuschätzen ist, kann nicht allein durch eine Analyse der das Schottische Parlament schaffenden Gesetzgebung geleistet werden. Eine solche verfassungsrechtliche Analyse muß am Anfang einer Einschätzung der Stellung des Schottischen Parlaments gegenüber Westminster stehen; die vorliegende Arbeit geht jedoch davon aus, daß die Devolutionsgesetzgebung zwar einen Rahmen setzt, darüber hinaus aber auch politische Faktoren die Entwicklung des Schottischen Parlaments und dessen Beziehung zu Westminster maßgeblich beeinflussen. Aus diesem Grund kann nur eine Untersuchung des politischen Kräfteverhältnisses, d.h. des Druckpotentials, das Holyrood gegenüber Westminster bzw. Westminster gegenüber Holyrood mobilisieren kann, eine realistische Einschätzung der Stellung des Schottischen Parlaments ermög-lichen. Als in diesem Kontext relevant müssen auch Faktoren in die Überlegungen einbezogen werden, die nicht unmittelbar die Beziehung Westminster-Holyrood betreffen, sich aber dennoch auf das Verhältnis der beiden Parlamente auswirken können. Es ergibt sich zudem die weiterführende Fragestellung, inwiefern die aus dem Devolutionsschema resultierenden Schwierigkeiten im Hinblick auf die Stellung des Schottischen Parlaments das Potential haben, die Stabilität der Union negativ zu beeinflussen. Hinsichtlich der Thematik Devolution läßt sich von einer zweifachen historischen Dimension sprechen, die ihren Ausdruck im zweiten und dritten Kapitel der vorliegenden Arbeit findet. Um die Stellung Schottlands innerhalb der britischen Union nach der Schaf-fung des

¹⁸ Mitchell: Devolution, S. 112.

¹⁹ Wie „Westminster“ als Synonym für das Britische Parlament verwendet wird, so hat sich die Bezeichnung „Holyrood“ - ebenfalls der Sitz der Körperschaft - für das Schottische Parlament etabliert.

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Schottischen Parlaments analysieren und einschätzen zu können, muß als Ver-gleichsfolie die Stellung des Landes vor diesem Ereignis als bekannt vorausgesetzt werden. Daher befaßt sich das zweite Kapitel mit dem Vereinigungsvertrag des Englischen und Schottischen Parlaments als Ausgangspunkt der Union und mit den gesellschaftlichen Entwicklungen, die zu Verschiebungen im Kräfteverhältnis der beiden Konstituenten führten. Ausgehend von der Theorie Stein Rokkans und Derek Urwins zum Verhältnis von Peripherie und Zentrum werden sowohl politische als auch ökonomische Einbindungs-strategien aufgezeigt, die als Klammern zwischen Schottland und dem Gesamtstaat dienen. Der Abschluß dieses zweiten Kapitels besteht in einer Gegenüberstellung zweier Erklärungsansätze zur Stellung Schottlands in der Union, wobei ersterer den Fokus auf die verfassungsrechtliche Situation, der zweite auf die gesellschaftliche Ebene richtet. Als zweite historische Dimension ist der Hintergrund der schottischen Devolutionsdebatte vor der Schaffung des Schottischen Parlaments relevant. Im dritten Kapitel dieser Arbeit werden die Auslöser der Devolutionsgesetzgebung der 70er Jahre und die Gründe für deren Scheitern dargestellt. Auf diesem Hintergrund können im Folgenden gesellschaft-liche und politische Veränderungen analysiert werden, die eine erfolgreiche Implementie-rung der Devolutionsgesetzgebung in den 90er Jahren ermöglicht haben. In diesem Zusammenhang sollen sowohl ökonomische Faktoren wie der Ausbau der EU als auch parteipolitische Faktoren -vornehmlich die Transformation der Labour-Partei - und der Ein-fluß der schottischen Devolutionskampagne, vor allem der Scottish Constitutional Conven-tion, Erwähnung finden. Der Entwicklung der Devolutionspläne Labours werden die Kon-zepte der Konservativen ausführlich gegenübergestellt.

Im vierten Kapitel erfolgt die Auseinandersetzung mit den Grundlagen des Schot-tischen Parlaments. Die im Gesetz niedergelegten Vorkehrungen in bezug auf den verfassungsrechtlichen Status Holyroods, die an das Schottische Parlament übertragenen Befug-nisse und die aus dieser Übertragung resultierenden Aufgaben der Gerichte im Bereich der Kompetenzstreitigkeiten werden problemorientiert erörtert. Eine derartige Analyse erfolgt auch mit Blick auf die Finanzbeziehungen zwischen den beiden Parlamenten und das für das Schottische Parlament eingeführte Verhältniswahlsystem. Die Ergebnisse der Unter-suchung dieser Einzelaspekte werden in Relation zu politischen Faktoren gesetzt, die die Stellung Holyroods gegenüber Westminster über den von der Devolutionsgesetzgebung gesteckten Rahmen hinaus bedingen.

Das fünfte Kapitel befaßt sich mit einer sehr aktuellen Entwicklung im britischen Regierungssystem, der Herausbildung von Kooperationen zwischen dem Schottischen Parlament und Westminster in den an Holyrood übertragenen Zuständigkeitsbereichen. In diesem Kontext

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werden Entwicklungstendenzen dargestellt, die Konsequenzen der inter-parlamentarischen Verflechtung für die Autonomie Holyroods erörtert und auf Probleme aufmerksam gemacht, die Verflechtungsstrukturen bereiten können.

Die Asymmetrie des in Großbritannien implementierten Devolutionsschemas als größtes Konfliktpotential mit Auswirkungen auf die Stellung des Schottischen Parlaments ist Thema des sechsten Kapitels. In diesem Zusammenhang stehen die Folgen der Asym-metrie für Westminster, vornehmlich die Repräsentanz Schottlands und die Aufgaben der schottischen Abgeordneten sowie die englische Dimension der Devolution im Mittelpunkt des Interesses. Darüber hinaus soll ein Blick dem sich verändernden Status des Ministers der Zentralregierung mit dem Aufgabenbereich Schottland gelten. Die Schlußbetrachtung faßt die Ergebnisse der vorliegenden Arbeit zusammen.

Bis zur Schaffung des Schottischen Parlaments und d er Walisischen Nationalversammlung kann die Geschichte der Devolution in Großbritannien als „primarily the history of something that has not happened“ ²⁰ beschrieben werden. Von fünf Gesetzesinitiativen der jeweiligen Regierung, davon vier zwischen 1886 und 1920 für Irland, wurde nur eine tatsächlich implementiert und auch diese nur partiell: das „Government of Ireland Act“ von 1920, geplant für die gesamte Insel, trat lediglich in dem Teil Irlands - den sechs Bezirken im Norden - in Kraft, der sich nie für Devolution eingesetzt hatte. ²¹ Das mit legislativen Be-fugnissen ausgestattete Nordirische Parlament in Stormont, das zwischen 1921 und 1972 tagte, bietet damit die einzige Vergleichsmöglichkeit für das Schottische Parlament. Dieser Vergleich soll herangezogen werden, um Aussagen über die verfassungsrechtliche und die tatsächliche Stellung des Schottischen Parlaments treffen zu können, doch ist auch er nur sehr bedingt aussagekräftig. Während in Schottland aufgrund einer starken Unabhängig -keitsbewegung zentrifugale Kräfte wirken, lag es dem Parlament in Stormont vor allem daran, den Verbleib in der Union sicherzustellen. Der aus diesen zentripetalen Kräften resultierende Versuch Stormonts, ²² Konflikten mit Westminster aus dem Weg zu gehen, mußte zu einem Verlust politischen Druckpotentials gegenüber Westminster führen, der für das Schottische Parlament nicht zu erwarten ist.

Die Entwicklung der Stellung Schottlands in der britischen Union kann nicht isoliert von der nationalistischen Bewegung in Schottland betrachtet werden. Die vorliegende Arbeit leistet keine theoretische Auseinandersetzung mit dem gesellschaftlichen Phäno-men „Nationalismus“;

^{20 Bogdanor, Vernon: Power and the People. A Guide to Constitutional Reform, London 1997, S. 31. 21} Vgl. ebd., S. 31f.

²² W ie „Westminster“ als Synonym für das Britische Parlament verwendet wird, so hatte sich die Bezeichnung „Stormont“ für das zwischen 1921 und 1972 tagende Regionalparlament in Nordirland etabliert.

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es werden aber Ursachen des Erstarkens der nationalistischen Bewegung in Schottland in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts herausgestellt und dessen Folgen erörtert. Der Status Schottlands als Nation wird aufgrund der schottischen Geschichte nicht in Frage gestellt und als gegeben angenommen; die Verfasserin schließt sich der in der wissenschaftlichen Literatur gängigen Klassifizierung Schottlands als „staatslose Nation“ an. ²³ Nationalismus wird mit Ernest Gellner als eine Theorie politischer Legitimität, als „ein politisches Prinzip, das besagt, politische und nationale Einheiten sollten deckungsgleich sein“ ²⁴ , aufgefaßt. Nationalismus in Schottland läßt sich anhand dieser Definition als eine „Empfindung von Zorn über die Verletzung des Prinzips“ ²⁵ be-greifen, wobei eine derartige Empfindung nationalistische Bewegungen antreibt. Hinsichtlich verwendeter Literatur und bearbeiteter Quellen sind einige Vorbemer-kungen nötig. Das Literatur- und Quellenverzeichnis dieser Arbeit umfaßt vornehmlich eng-lischsprachige Titel. Dies reflektiert die Tatsache, daß es sich bei Devolution um ein innen-politisches Thema Großbritanniens handelt, das über die Inselgrenzen hinaus wenig Reso-nanz gefunden hat. Weder im übrigen Europa noch in Amerika hat eine nennenswerte wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Devolution stattgefunden. Diese Beobachtung trifft vor allem auf die aktuelle Debatte über das Schottische Parlament zu. Darüber hinaus entstand ein Großteil der Arbeit während eines Forschungssemesters an der Universität York in England. Aus diesem Grund wurde Literatur im englischen Original verwendeten, die auch in deutscher Übersetzung vorliegt.

Die Aktualität des behandelten Themas hatte zur Folge, daß die aus dem Jahr 1999 stammenden, neuesten wissenschaftlichen Publikationen nicht den gesamten zeit-lichen Rahmen des Forschungsgegenstands abdecken konnten. Um auch die ersten Arbeitsmonate des Schottischen Parlaments bewerten und in die Analyse einbringen zu können, mußte daher auf die Berichterstattung seriöser Tages- und Wochenzeitungen zurückgegriffen werden. In diesem Zusammenhang fanden vor allem Artikel der beiden schottischen Tageszeitungen ‚The Herald‘ und ‚The Scotsman‘, aus dem gesamtstaat-lichen Verbreitungsgebiet vornehmlich ‚The Guardian‘ und ‚The Telegraph‘ Verwendung. Die Medienrecherche erfolgte bis Ende Februar 2000. Zudem hatte die Verfasserin die Möglichkeit, Interviews mit Personen zu führen, die sich wissenschaftlich mit Devolution auseinandersetzen oder als Abgeordnete des Schottischen Parlaments an dessen Etablie-rungsphase beteiligt sind. Im Rahmen dieser Interviews lieferte Alice Brown, Department

²³ Vgl. McCrone, David: Understanding Scotland. The sociology of a stateless nation, London/New York 1992; vgl. Stolz, Klaus: Schottland in der Europäischen Union. Integration und Autonomie einer staatslosen Nation, Bochum 1997.

^{24 Gellner, Ernest: Nationalismus und Moderne, Hamburg 1995, S. 8. 25} Ebd.

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of Politics der Universität Edinburgh, wertvolle Informationen zur Entwicklung der Frauenbewegung in Schottland und deren Folgen für das Schottische Parlament. Im Interview mit Peter Lynch, Department of Politics der Universität Sterling, erörterte dieser sowohl aus dem implementierten Devolutionsschema resultierende Schwierigkeiten als auch dessen positive Aspekte. Lucy Hunter von der Forschungsabteilung des Scottish Office vermittelte Hintergrundinformationen zur Erstellung des Schottland-Gesetzes. Dennis Canavan, u nabhängiger Abgeordneter im Schottischen Parlament, äußerte sich zu seinem Ausschluß aus der Labour-Partei und dessen Hintergründen.

Eine breite Palette wissenschaftlicher Literatur wurde vor der Regierungsüber-nahme Labours und damit ohne genaue Kenntnis der Autoren über das später implemen-tierte Devolutionsschema veröffentlicht. Diese Literatur stellt einen wichtigen Bezugspunkt der vorliegenden Arbeit dar, da die Autoren dieser Werke teils eigene Vorschläge unter-breiteten und diese anhand der Nennung von Vor- und Nachteilen begründeten, teils ver-schiedene Devolutionsschemata gegeneinander abwägten. Die tatsächlich implementierte

Devolutionslösung kann anhand dieser Folien auf mögliche Schwierigkeiten hin analysiert werden. Gleiches gilt für die Literatur der späten 70er und frühen 80er Jahre, die sich kritisch mit der Devolutionsgesetzgebung der 70er Jahre auseinandersetzt. Die damals als problematisch erkannten Bestimmungen können auch in bezug auf mögliche aus dem Schottland-Gesetz resultierende Schwierigkeiten Anhaltspunkte liefern.

Die Quellenlage zur Devolutionsdebatte ist nicht zuletzt aufgrund deren Aktualität ausgesprochen gut. Ab 1996 stehen Regierungspapiere, Berichte von Untersuchungsausschüssen und Ministerien sowie die Debatten beider Häuser des Britischen Parlaments, aber auch Veröffentlichungen von Parteien oder Interessenverbänden zur Devolution im Internet zur Verfügung. Der Forschungsaufenthalt der Verfasserin in York hat zudem eine Auseinandersetzung mit älteren Quellen, vornehmlich den Parlamentsdebatten zur Schott-land-Gesetzgebung von 1978, den Berichten der Königlichen Untersuchungskommission zur Verfassung und Publikationen schottischer Devolutionskampagnen, ermöglicht. Mit dem das Schottische Parlament schaffenden Gesetz, dem Scotland Act 1998 ²⁶ , und dem vom Scottish Office veröffentlichten White Paper Scotland’s Parliament 27 stehen zwei analysierte Quellen im Mittelpunkt dieser Arbeit, die dezidiert sowohl Grund-lagen und

²⁶ Stationary Office: Scotland Act 1998, London 1998. Die Nennung des Schottland-Gesetzes ohne Jahres-angabe bezieht sich immer auf den Scotland Act 1998 ^{(im Gegensatz zum Schottland-Gesetz von 1978). 27} Scottish Office: Scotland’s Parliament, Edinburgh (Juli) 1997. Unter einem „White Paper“ versteht man eine Publikation der Regierung, die den Endpunkt eines Diskussions- und Konsultationsprozesses in bezug auf Vorhaben

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Arbeitsweise als auch den verfassungsrechtlichen Status des Schottischen Parlaments darlegen und damit wesentliche Informationen zur Beantwortung der vorlie-genden Fragestellung liefern. Mit den Auswirkungen des Schottischen Parlaments be-schäftigte sich zudem ein Untersuchungsausschuß im House of Commons, der seine Ergebnisse in zwei Bänden publizierte. Der erste Band enthält die Vorschläge der Aus-schußmitglieder, ²⁸ der zweite Band dokumentiert die breit angelegten Interviews des Aus-schusses mit Wissenschaftlern, Politikern und Juristen, die sich zu aus möglichen Devolutionsschemata resultierenden Problemen äußerten und Lösungsmöglichkeiten erör-terten. ²⁹ Zum Vergleich des tatsächlich implementierten Devolutionsschemas mit den Forderungen schottischer Kampagnen wurde vornehmlich der Abschlußbericht der einfluß-reichsten schottischen Gruppe, der Scottish Constitutional Convention, herangezogen, der darüber hinaus interessante Informationen zur Devolutionskampagne im allgemeinen lieferte. ³⁰ Hinsichtlich eines untersuchten Einzelaspektsden interparlamentarischen Be-ziehungen - kommt dem vom Lord Chancellor veröffentlichten Memorandum of Under-standing wesentliche Bedeutung zu, da die britische Regierung und die schottische Exeku-tive in diesem Dokument die Grundlagen ihrer Zusammenarbeit niederlegten. 31

Da die Literatur zur Devolution und zum Schottischen Parlament sehr umfangreich ist, kann an dieser Stelle nur ein kurzer Einblick vermittelt und auf wichtige Autoren auf-merksam gemacht werden. Einen besonderen Stellenwert im Rahmen der wissenschaft-lichen Auseinandersetzung mit Devolution nehmen die Werke des Oxforder Politikwissen-schaftlers Vernon Bogdanor und James Mitchells, Politikwissenschaftler der Universität Strathclyde in Glasgow, ein. Beide befaßten sich mit der Devolutionsdebatte der 70er Jahre, veröffentlichten jedoch auch bereits zu den Devolutionsplänen der aktuellen Labour-Regierung. Dabei ist

^{derselben markiert. Es informiert über die Grundlagen des von der Regierung einzubringenden Gesetzes (vgl. Robertson, David (Hrsg.): A Dictionary of Modern Politics, 2. Aufl., London 1993, S. 492). 28 House of Commons Scottish Affairs Committee: Second Report. The operation of multi-layer democracy. Volume I: Report, Appendices of the Minutes of Evidence and Proceedings of the Committee, London (November) 1998. 29} House of Commons Scottish Affairs Committee: Second Report. The operation of multi-layer democracy. Volume II: Minutes of Evidence, London (November) 1998.

^{30 Scottish Constitutional Convention: Scotland’s Parliament, Scotland’s Right, Edinburgh 1995. 31} Lord Chancellor: Devolution. Memorandum of Understanding and supplementary agreements, London (September) 1999. Der Lord Chancellor ist in Personalunion Präsident des House of Lords, Chef des eng-lischen Gerichtssystems und zudem ein Mitglied des britischen Kabinetts (vgl. Comfort, Nicholas (Hrsg.): Brewer’s Politics. A Phrase and Fable Dictionary, 2., überarbeitete Aufl., London 1995, S. 358f). Seit der Regierungsbildung Labours 1997 hat Lord Irvine of Lairg den Posten inne.

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Bogdanors Fokus auf die verfassungsrechtlichen Aspekte der Devolu-tion gerichtet, ³² Mitchell setzt sich vornehmlich mit der Haltung der britischen Parteien zur Devolution auseinander. ³³ Eine gute Darstellung der Vereinigung Schottlands und Englands bietet der Oxforder Historiker Brian Levack, ³⁴ zur Entwicklung der Stellung Schottlands in der britischen Union der Edinburgher Historiker Richard Finlay. ³⁵ Die beiden Standardwerke, die sich mit den schottischen politischen Institutionen und deren Finanzierung vor der Schaffung des Schottischen Parlaments befassen, liefern sehr unterschiedliche Interpreta-tionen der Stellung Schottlands in der Union. Politics and Public Policy in Scotland, ³⁶ veröffentlicht von den Politikwissenschaftlern Arthur Midwinter, Michael Keating und James Mitchell, sieht Schottland als völlig von Westminster abhängig an. In der Untersuchung Politics and Society in Scotland, ³⁷ die ihren Fokus stärker auf die gesellschaftliche Ebene Schottlands richtet, spricht das Autorentrio der University of Edinburgh, die Politikwissen-schaftlerin Alice Brown, der Soziologe David McCrone und der Pädagoge Lindsay Paterson, Schottland wesentlich größere Autonomie in der Beziehung zum Gesamtstaat zu. Auf den Standardwerken McCrones ³⁸ und Patersons ³⁹ zur schottischen Gesellschaft beruht ein großer Anteil der Argumentation der vorliegenden Arbeit in bezug auf die Los-lösung Schottlands von der Union und das Erstarken der Forderungen nach größerer Autonomie. In diesem Kontext fand auch die Untersuchung des schottischen Wahlver-haltens durch das genannte Autorentrio in Zusammenarbeit mit der Soziologin Paula Surridge vielfältige Verwendung. 40

Im wichtigen juristischen Bereich greift die vorliegende Arbeit vornehmlich auf die detaillierte Analyse des Schottland-Gesetzes durch den Juristen C.R. Munro und den Historiker C.M.G. Himsworth der University of Edinburgh zurück. ⁴¹ Sowohl Timothy Jones als auch Paul Craig und Mark Walters setzten sich problemorientiert mit der Abgrenzung der Zuständigkeiten

³² Bogdanor, Vernon: Devolution in the United Kingdom, Oxford/New York 1999. Devolution in the United Kingdom stellt eine völlig überarbeitete Version von Bogdanors Standardwerk Devolution (1979) dar. Da es in einem anderen Verlag erschien, wird es allerdings nicht als Neuauflage kenntlich gemacht.

³³ Mitchell, James: Devolution, in: Wade, William (Hrsg.): Development in Politics, Volume 5, Omskirk 1994, S. 111-129. Von besonderem Interesse für diese Arbeit auch: Mitchell, James: From Unitary State to Union State: Labour’s changing view of the United Kingdom and its implications, in: Regional Studies, 30/1996, Heft 6, S. 607-611, und: Mitchell, James: The Creation of the Scottish Parliament: Journey without End, in: Parliamentary Affairs, 52/1999, Heft 4, S. 649-665.

^{34 Levack, Brian P.: The Formation of the British State. England, Scotland and the Union 1603-1707, Oxford 1987. 35 Finlay, Richard J.: A Partnership for Good? Scottish Politics and the Union since 1880, Edinburgh 1997. 36 Midwinter, Arthur/Keating, Michael/Mitchell, James: Politics and Public Policy in Scotland, London 1991. 37} Brown, Alice/McCrone, David/Paterson, Lindsay: Politics and Society in Scotland, 2., überarbeitete Aufl., London 1998.

^{38 McCrone, David: Understanding Scot land. The sociology of a stateless nation, London/New York 1992. 39} Paterson, Lindsay: The Autonomy of Modern Scotland, Edinburgh 1994.

⁴⁰ Brown, Alice/McCrone, David/Paterson, Lindsay/Surridge, Paula: The Scottish Electorate. The 1997 General Election and Beyond, London/New York 1999.

⁴¹ Himsworth, C.M.G./Munro, C.R.: Devolution and the Scotland Bill, Edinburgh 1998.

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des Schottischen Parlaments von denen Westminsters und den daraus resultierenden Aufgaben für Gerichte auseinander. ⁴² Hinsichtlich analysierter Einzelaspekte des Devolutionsschemas ist der Bereich der Finanzbeziehungen zwischen Westminster und dem Schottischen Parlament von den Arbeiten des Aberdeener Volks-wirtschaftlers David Heald geprägt. Seine Kritik an den im Schottland-Gesetz von 1978 festgelegten Finanzbeziehungen diente sowohl späteren wissenschaftlichen Analysen als auch der heutigen britischen Regierung als Ausgangspunkt ihrer Überlegungen. In den 90er Jahren veröffentlichte Heald eine Reihe von Artikeln, in denen er Probleme ver-schiedener Schemata von Finanzbeziehungen zwischen den beiden Parlamenten erörterte. ⁴³ Eine ähnlich herausragende Stellung im Bereich der englischen Regionalis-musforschung nehmen die Arbeiten John Mawsons und Jonathan Bradburys ein, die in der vorliegenden Arbeit zur Erläuterung der aus dem asymmetrischen Devolutionsschema folgenden „Englischen Frage“ dienen. 44

2. Territoriale Politik: Schottlands Stellung in Großbritannien

2.1. Schottland in der Union

2.1.1. Die Vereinigung der Parlamente

Im Januar 1707 ratifizierte das Schottische Parlament den Vereinigungsvertrag mit England, der im ersten und dritten Artikel festlegte, daß

„the two kingdoms of Scotland and England shall upon the 1st day of May next ensuing the date hereof, and forever after, be united into one kingdom by the name of Great Britain. [...]That the United Kingdom of Great Britain be represented by one and the same Parliament“ ⁴⁵ .

Eine Bewertung der Stellung Schottlands innerhalb der Union bedarf der Analyse des „Treaty of Union“ als Ausgangspunkt dieser politischen Einheit. Im Gegensatz zu Wales und Irland wurde Schottland nie dauerhaft von England erobert; vielmehr hatte England 1328 im Vertrag von

^{42 Jones, Timothy H.: Scottish Devolution and Demarcation Disputes, in: Public Law, (Summer) 1997, S. 283-297; Craig, Paul/Walters, Mark: The Courts, Devolution and Judicial Review, in: Public Law, (Summer) 1999, S. 274-303. 43 Heald, David: Financing devolution within the United Kingdom: a study from the lessons of failure, Canberra 1980; Heald, David/Geaughan, Neal/Robb, Colin: Financial Arrangements for UK Devolution, in: Elcock, Howard/Keating, Michael (Hrsg.): Remaking the Union. Devolution and British Politics in the 1990s, London 1998, S. 23-52. 44} Bradbury, Jonathan/Mawson, John: The changing politics and governance of British regionalism, in: Dies. (Hrsg.): British Regionalism and Devolution. The Challenge of State Reform and European Integration, London 1997, S. 74-98.

⁴⁵ Zitiert nach: MacCormick, Neil: The English Constitution, the British State, and the Scottish Anomaly, in: Scottish Affairs, Special Issue: Understanding Constitutional Change, 1998, S. 129-145, S. 130.

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Northampton die Unabhängigkeit des Königreichs anerkannt. ⁴⁶ Dies hatte zur Folge, daß die Vereinigung auf Verhandlungsbasis erfolgte und nicht einseitig von England beschlossen werden konnte. Den Schotten war es daher möglich, distinktive Merkmale ihrer Gesellschaft zu bewahren. Diese Merkmale „served as focal points of Scottish national identity and provided a framework for independent national activity.“ 47

In konstitutionellem Sinn war Schottland bereits seit 1603 in einer dynastischen Union mit England verbunden, doch diese Verbindung „was only a union of the crowns, not of the countries or their parliaments.“ ⁴⁸ Das Rechtssystem und die Regelung der Thron-folge in den beiden Ländern wurden einander nicht angeglichen. Die nach der Niederlage Cromwells einsetzende Restauration der konstitutionellen Monarchie ⁴⁹ setzte das schot-tische Königreich zunehmend unter Druck, auch die politische Union mit England anzu-streben. Eine von der ungelösten Frage der Thronfolge ausgehende Krise der dynastischen Union, die ihren Höhepunkt 1705 mit dem englischen „Alien Act“ erreichte, machte Verhandlungen über die Natur der schottisch-englischen Beziehungen unumgäng-lich. ⁵⁰ Drei Optionen standen - theoretisch - zur Disposition: „an incorporating union, a federal union, or no further union at all.“ ⁵¹ Letztere Möglichkeit, ein unabhängiges schot-tisches Königreich, hätte zur Folge gehabt, daß „Scots in England would revert to alien status, and that any threat to English security in the North would be met with overwhelming and pre -emptive force“ ⁵² , und wurde daher nicht in Erwägung gezogen. Die seitens der Schotten bevorzugte Möglichkeit einer föderalen Union, die das Schottische Parlament als Institution erhalten hätte, konnte nicht durchgesetzt werden. Sie stand dem Ziel der eng-lischen Unterhändler entgegen, Schottland unumkehrbar an die Hannoveranische Thron-folge zu binden. In Schottland sollte keine Körperschaft bestehen bleiben, die nach dem Tod der Königin eine

⁴⁶ Vgl. Himsworth/Munro: Devolution and the Scotland Bill, S. 1.

⁴⁷ Levack: The Formation of the British State, S. 99.

⁴⁸ MacCormick: English Constitution, British State, and Scottish Anomaly, S. 137.

^{49 Die „Bill of Rights“ hatte den König durch die Etablierung einer konstitutionellen Monarchie dem Englischen Parlament gegenüber verantwortlich gemacht. Da der König nicht gegenüber zwei Parlamenten, die ver-schiedene politische Ziele verfolgten, verantwortlich gemacht werden konnte, das Englische Parlament aber seine Handlungen kontrollierte, wurde die schottische Unabhängigkeit zur Illusion. Wenn die Schotten nicht bereit waren, von englischen Ministerialbeamten regiert zu werden, dann „either the monarchies must be separated or the parliaments must unite.“ (Mackie, John Duncan: A History of Scotland, London 1969, S. 8f.). 50 Während England mit dem „Act of Settlement“ die Hannoveranische Thronfolge anerkannte, drohte das Schottische Parlament, diese Regelung nicht zu akzeptieren. Die Reaktion des Englischen Parlaments be-stand im „Alien Act“ von 1705, der mit dem Verbot des Exports schottischen Viehs und schottischer Stoffe auf den englischen Markt die schottische Wirtschaft unter Druck setzte (vgl. Young, John R.: The Parlia-mentary Incorporating Union of 1707: Political Management, Anti-Unionism and Foreign Policy, in: Devine, Thomas M. /Young, John R. (Hrsg.): Eighteenth Century Scotland: New Perspectives, Edinburgh 1999, S. 24-52, S. 26). 51} Levack: The Formation of the British State, S. 31.

⁵² MacCormick: English Constitution, British State, and Scottish Anomaly, S. 138.

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moralische - oder gar rechtliche - Forderung hätte vorbringen können, um die Frage der Thronfolge erneut zu eröffnen. 53

Während England mittels des Vertrags seine nördlichen Grenzen und die Thron-folge der Hannoveraner sichern konnte, ⁵⁴ waren die Vorteile Schottlands ökonomischer Natur. Der Vertrag legte den Grundstein für die völlige Integration der schottischen und englischen Wirtschaft. Schottland kam in den Genuß der Öffnung des Kolonialhandels, es konnte seine Abhängigkeit vom englischen Markt reduzieren und profitierte gleichzeitig von der Abschaffung der Handelszölle an der Grenze. 55

Schottische und englische Wirtschaft verschmolzen zu einer Einheit, das Rechts- und Gerichtswesen, das Bildungswesen und die Kirche blie ben jedoch als distinktiv schot-tische Institutionen erhalten. Der Vertrag garantierte, daß keine Vereinigung des schot-tischen und englischen Rechts stattfand. Während dem neuen Parlament die Zuständigkeit für das Öffentliche Recht übertragen wurde, waren Eingriffe in das schottische Strafrecht und das schottische Gerichtswesen seitens Westminsters nur „for evident utility of the subjects within Scotland“ ⁵⁶ erlaubt.

Der Vereinigungsvertrag wurde in Schottland von einem zusätzlichen Gesetz begleitet, das die protestantische Religion und die Presbyterianische Kirche unter Schutz stellte. Dies implizierte auch die Erhaltung des distinktiv schottischen Bildungswesens, da dieser Bereich eng mit der Kirche verknüpft war. ⁵⁷ Bogdanor argumentiert, der Verlust des eigenen Parlaments sei für die Schotten ein geringerer Preis für Frieden und wirtschaft-liche Prosperität gewesen, als es vom heutigen Standpunkt den Anschein habe. Das Parlament habe keine dominante Stellung im gesellschaftlichen Leben innegehabt, während die Kirche in dessen Zentrum lag. Wenn eine Einigung mit England die Kirche und andere schottische Institutionen erhalten konnte, „then the Scots might be able to co-exist with the English in a unitary state with a common parliament, while at the same time maintaining their national identity.“ ⁵⁸ Artikel 22 des Vertrags legte fest, daß Schottland mit der Entsendung von 45 Ab-geordneten ins House of Commons und 16 ins House of Lords überproportional im Bri-tischen Parlament repräsentiert war - ebenfalls eine Konzession an Schottland, die Be-sorgnis hinsichtlich einer Diskriminierung der Interessen einer Minderheit mit einer langen Vorgeschichte

⁵³ Vgl. Dicey, Albert Venn/Rait, Robert S.: Thoughts on the Union between England and Scotland, London 1920, S. 210.

^{54 Vgl. Young: The Parliamentary Incorporating Union of 1707, S. 42. 55 Vgl. Levack: The Formation of the British State, S. 139. 56} Bogdanor: Devolution in the UK, S. 10.

^{57 Vgl. MacCormick: English Constitution, British State, and Scottish Anomaly, S. 133. 58} Bogdanor: Devolution in the UK, S. 9; vgl. Dicey/Rait: Thoughts on the Union, S. 19.

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des Konflikts mit der neuen Mehrheit ausdrückte. ⁵⁹ Die Abwesenheit föderaler Elemente, bspw. in Form einer territorial besetzten zweiten Kammer, hatte aller-dings zur Folge, daß die Schotten über keinen Mechanismus verfügten, um ihre Interessen angesichts einer ständigen englischen Mehrheit effektiv durchsetzen zu können. Da anläßlich der Vereinigung keine gemeinsame Verfassung aufgesetzt wurde, die die Siche -rung der schottischen Institutionen festgeschrieben hätte, war deren Fortbestehen von der englischen Mehrheit im Parlament abhängig. Sollten die Artikel des Vertrags Obligationen geschaffen haben, „then they are obligations which rest upon convention, rather than law; they are to be understood as obligations of honour, rather than legal limits upon the power of Parliament.“ 60

2.1.2. „Policies of Accommodation“ - Einbindungsstrategien

In ihrer Studie über die Beziehungen z wischen Zentren und Peripherien in Westeuropa beschreiben Stein Rokkan und Derek Urwin diese als Spannungsverhältnis, in dessen Rahmen Zentren sich trotz ihrer herausragenden Stellung im Staat gezwungen sehen, der Peripherien gegenüber Konzessionen zu machen, um auf diese Weise deren Verbleib im Staatsgebilde zu sichern. Statt auf Forderungen seitens der Peripherien mit der Akzeptanz der Sezession oder einer totalen Verweigerung zu reagieren, sind Zentren „more likely to show willingness to accommodate the demands and defuse them within existing boundaries.“ ⁶¹ Die vom Staat zur Integration der Peripherien eingesetzten Mittel und Stra-tegien bezeichnen Rokkan und Urwin als „policies of accommodation“ ⁶² . Solche Strategien lassen sich auch für das schottisch - englische Verhältnis identifizieren, wobei der Fokus der schottischen Forderungen nicht zuletzt auf der Bewahrung der im „Treaty of Union“ gesicherten Merkmale der schottischen Gesellschaft lag. Daß nach der Vereinigung keine völlige Assimilation Schottlands erfolgte, wird vornehmlich zwei Faktoren zugeschrieben: dem unabhängigen Rechts- und Verwaltungssystem in Schottland, das

⁵⁹ Vgl. MacCormick: English Constitution, British State, and Scottish Anomaly, S. 131.

⁶⁰ Bogdanor, Vernon: Britain: The Political Constitution, in: Ders. (Hrsg.): Consti tutions in Democratic Politics, Aldershot/Brookfield/Hong Kong/Singapore/Sydney 1988, S. 53-72, S. 54.

^{61 Rokkan, Stein/Urwin, Derek W.: Economy - Territory - Identity. Politics of West European Peripheries, London/Beverly Hills/New Delhi 1983, S. 179. Rokkan und Urwin definieren Peripheralität zweidimensional: sie hat sowohl eine horizontale als auch eine vertikale Dimension, wobei die beiden Dimensionen inter-dependent sind und ihren direkten Ausdruck im Leben der Bewohner der Peripherie finden. Auf horizontaler Ebene wird die Peripherie als das Element in einem räumlichen Archetypus definiert, das dem Zentrum untergeordnet ist: „the centre represents the seat of authority, and the periphery those geographical locations at the furthest distance from the centre, but still within the territory controlled by the latter.“ (Ebd., S. 2). Als Folge seien Peripherien durch ihre Abhängigkeit vom Zentrum, fehlende Ressourcen zur Verteidigung ihrer Besonderheiten gegenüber äußerem Druck, wenig entwickelte Wirtschaft und eine Verwaltung, die sich weniger nach den Interessen der Peripherie richtet als nach Instruktionen seitens eines geographisch entfernten Zentrums, gekennzeichnet. Der vertikalen Dimension liegt die Definition von Raum als der Totalität eines Interaktionssystems zugrunde. Innerhalb dieses Systems verfügt das Zentrum „of a set of key decision-makers, while the periphery is composed of those sets of participation [...] who have the least influence upon the central group and upon the making of decisions.“ (Ebd., S. 3). 62} Ebd., S. 166.

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Regierung und Parlament zwang, sich in besonderen Verfahrensweisen schottischer Bedürfnisse anzu-nehmen, und dem Einfluß der irischen Unabhängigkeitsagitation, die dem schottischen Nationalismus wesentliche Impulse vermittelte. 63

Vom „Treaty of Union“ bis ins späte 19. Jahrhundert war die Regulierung des öffentlichen Lebens in Schottland Aufgabe lokaler Behörden und Ausschüsse unter dem Einfluß der schottischen Kirche. Diese Ausschüsse waren verantwortlich für Fischerei, Handwerk, Gefängnisse und Armenhilfe. ⁶⁴ Sie standen zwar formal unter der Aufsicht Westminsters, doch „[t]he seat of administration was essentially local in Victorian times, and central government control was intermittent and seemed a long way off.“ ⁶⁵ Eine Reihe gesellschaftlicher Entwicklungen führte zu fundamentalen Veränderungen im Verhältnis des einzelnen zum Staat und zu einer Reduzierung der Kompetenz der schottischen Aus-schüsse, eine effektive Regulierung des öffentlichen Lebens in Schottland zu gewähr-leisten. Industrielle Revolution, Migration breiter Bevölkerungsschichten, Urbanisierung und von der zunehmend organisierten Arbeiterschaft ausgeübter Druck schufen ab dem Ende des 19. Jahrhunderts neue und drängende Probleme und forderten größeren Inter-ventionismus durch den Staat. In Schottland hatte zudem die Kirchenspaltung 1843 eine Abnahme der vormals herausragenden Rolle der Kirche in den Bereichen Bildung und Armenhilfe zur Folge. ⁶⁶ Staatlicher Interventionismus, im besonderen der Ausbau des Sozialstaats, setzte die Bewahrung distinktiver schottischer Merkmale in ein permanentes Spannungsverhält-nis mit Assimilierungstendenzen. Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts bestanden „pressures for greater assimilation of Scotland with the rest of Britain or, more accurately, with England [...] but equally there were pressures towards greater diversity.“ ⁶⁷ Reformen des Regierungswesens in Schottland wurden im Rahmen dieses Spannungsverhältnisses vollzogen und öffnen sich damit konträren Interpretationen: während Unionisten Reformen stets als Bewahrung von Charakteristika und Autonomie der schottischen Gesellschaft darstellen, vermuten schottische Nationalisten, daß sie den Einfluß der Zentralregierung auf Schottland stärken. ⁶⁸ Mit dem Aufkommen der „Irischen Frage“, die einen Großteil der Zeit im Parlament beanspruchte, entwickelte sich in Schottland die Wahrnehmung, daß schottische Angelegenheiten vernachlässigt würden. Schottische Abgeordnete kritisierten darüber hinaus, daß „the

⁶³ Vgl. Bogdanor: Devolution in the UK, S. 111.

^{64 Vgl. Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy in Scotland, S. 51. 65 Kellas, James G.: The Scottish Political System, 4., überarbeitete Aufl., Cambridge 1992, S. 30. 66} Vgl. Mitchell: Devolution, S. 119.

⁶⁷ Mitchell, James: Scotland in the Union, 1945-95: The changing nature of the Union State, in: Devine, Thomas M./ Finlay, Richard J. (Hrsg.): Scotland in the 20 ^{th Century, Edinburgh 1996, S. 85-101, S. 89. 68} Vgl. Finlay: A Partnership for Good?, S. 112.

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system of administration by Scottish Boards in Edinburgh was unsatisfactory because they were not directly responsible to Parliament“ ⁶⁹ . Unter dem Druck der schot-tischen Lobby etablierte Lord Salisbury 1885 das Scottish Office. Gegenüber dem ersten Scottish Secretary, dem Duke of Richmond and Gordon, äußerte Lord Salisbury seine Intention, daß „the whole object of the move is to redress the wounded dignities of the Scotch people - or a section of them - who think that enough is not made of Scotland.“ ⁷⁰ Dieser Ansatz sollte für die gesamte Geschichte des Ministeriums seine Relevanz behalten: „Each time that there has been a period of nationalist agitation, the result has been an accession of more power to the Scottish Office“ ⁷¹ . Während das Scottish Office in der Gründungsphase mit geringen Funktionen ausgestattet und von geringem Ansehen war, nahmen die dem Secretary for Scotland und seinem Ministerium übertragenen Aufgaben - das Wachsen der staatlichen Intervention im 20. Jahrhundert reflektierend - stetig zu. ⁷² Seit 1892 ist der Minister Mitglied des Kabinetts (ausgenommen der verkleinerten Kabinette während der Weltkriege), und 1926 wurde dem Posten der Rang eines Secretary of State zugesprochen. ⁷³ Da das Privileg eines Secretary of State - die Mitgliedschaft im Kabinett - dem Secretary for Scotland bereits vorher gewährt wurde, hatte die Rangerhöhung keine tatsächlichen Auswirkungen auf die Wahr-nehmung der schottischen Interessen in Westminster. Dennoch wurde sie in Schottland mit Euphorie begrüßt. Midwinter, Keating und Mitchell sehen in dieser Euphorie ein Bei-spiel dafür, daß „[s]tyle as much as substance has been important throughout the history of the Scottish Office.“ ⁷⁴ Mit der Verwaltungsreform von 1937 wurden die letzten noch unabhängig operie-renden Ausschüsse in das nach Edinburgh umgezogene Scottish Office integriert, dessen interne Struktur seitdem eine „mini-version of Whitehall“ ⁷⁵ darstellt: es umfaßt vier Depart-ments zuständig für Landwirtschaft, Bildung, Gesundheitswesen und innere Angelegen-heiten. In der Rhetorik der britischen Regierungen handelte es sich bei diesen Verände-rungen um „administrative Devolution“ - erneut eine „twin strategy designed to appeal to Scottish sentiment, while at the same time counteract demands for Scottish home rule.“ ⁷⁶ Zu einer wesentlichen

⁶⁹ Milne, David: The Scottish Office, London/New York 1957, S. 13.

⁷⁰ Lord Salisbury: Letter to the Duke of Richmond and Gordon (13.11.1885), in: Smelling, Edward (Hrsg.): Lord Salisbury: Letters 1885-1892, London 1967, S. 238-241, S. 239.

⁷¹ Paterson, Lindsay: Ane end of ane auld sang: Sovereignty and the re-negotiation of the Union, in: Brown, Alice/McCrone, David (Hrsg.): The Scottish Government Yearbook 1991, Edinburgh 1991, S. 104-122, S. 110; vgl. Kellas: Scottish Political System, S. 50.

^{72 Vgl. Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 53. 73 Vgl. Kellas: Scottish Political System, S. 31. 74} Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 58.

^{75 Mitchell: Devolution, S. 121. In „Whitehall“ (London) liegt ein Großteil aller britischen Ministerien. Der Begriff wird als Synonym für den Verwaltungsapparat der Regierung verwendet (vgl. Comfort (Hrsg.): Brewer’s Politics. A Phrase and Fable Dictionary, S. 671). 76} Finlay: A Partnership for Good?, S. 111.

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Erweiterung und einem substantiellen Wandel im Aufgabenbereich des Scottish Office nach dem Zweiten Weltkrieg führte die Übertragung administrativer Befugnisse ökonomischer Natur. Seit 1962 befaßt sich eine Abteilung des Ministeriums mit Wirtschaftsplanung und -förderung sowie mit Umweltschutz. Während zu Beginn der 60er Jahre im Scottish Office keine Wirtschaftsexperten tätig waren, reflektiert die stetige Zunahme von Beschäftigten in diesem Bereich die zunehmend wirtschaftspolitischen Funktionen des Ministeriums. ⁷⁷ Die Reformen des Scottish Office im 20. Jahrhundert schufen in Edinburgh „a structure capable of becoming the administration for a self-governing Scotland“ ⁷⁸ . Die Wahrnehmung des Scottish Office als „real heart of executive government in Scotland“ ⁷⁹ und des Ministers als „Scotland’s Prime Minister“ ⁸⁰ fand weite Verbreitung in der schottischen Öffentlichkeit .

Diese Wahrnehmung entspricht jedoch nicht der ambivalenten Rol le des Secretary of State for Scotland im politischen Gefüge des Gesamtstaats. Ross spricht gleich von drei Rollen, die der Minister auszufüllen hat: „promoter and guardian of the specifically Scottish elements of government, diplomatic representative of British government in Scotland and Scottish lobby within British government.“ ⁸¹ Die Erfüllung letzterer Aufgabe wird durch die Konvention der kollektiven Verantwortlichkeit des Kabinetts erschwert. ⁸² Die Autonomie des Ministers scheint auf Bereiche begrenzt, die keine oder geringe Implikationen für die Politik des Gesamtstaats haben. Darüber hinaus ist der Secretary of State for Scotland als Mitglied der Regierung Großbritanniens nicht automatisch einer Partei zugehörig, die den größten Zuspruch in Schottland findet. ⁸³ Ross kommt in seiner Studie über die Arbeits-weise des Ministeriums zu dem Ergebnis, daß „the Scottish administration is distinguished from its English equivalent more by how it does things than by what it does. Increasingly, differences in what it does represent a necessary modification of policies propound for England, to make them less unsuitable for Scotland and to take account of pre-existing Scottish differences. Rarely do they represent a policy thought out with Scottish requirements as the starting point.“ 84

Wie das Scottish Office auf exekutiver und administrativer Ebene den schottischen Besonderheiten Rechnung trägt, so haben sich im Parlament besondere Verfahrensweisen zur

⁷⁷ Vgl. Mitchell: Devolution, S. 122.

⁷⁸ Mitchell, James: Conservatives and the Union. A Study of Conservative Party Attitudes to Scotland, Edinburgh 1990, S. 25.

^{79 Bogdanor: Devolution in the UK, S. 111f. 80} Kellas: Scottish Political System, S. 27.

⁸¹ Ross, James Matthews: The Secretary of State for Scotland and the Scottish Office, Studies in Public Policy 87, Glasgow 1981, S. 2.

⁸² Die Doktrin der kollektiven Verantwortlichkeit besagt, daß jede im Kabinett getroffene Entscheidung von allen Ministern unterstützt werden muß, unabhängig von einer möglicherweise abweichenden persönlichen Meinung. Minister, die eine Entscheidung des Kabinetts ablehnen, müssen der Tradition nach zurücktreten (vgl. Comfort (Hrsg.): Brewer’s Politics. A Phrase and Fable Dictionary, S. 105f.).

⁸³ Vgl. Keating, Michael/Midwinter, Arthur: The Scottish Office in the United Kingdom Policy Network, Glasgow 1981, S. 22.

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Durchführung der schottischen Angelegenheiten entwickelt. Diese sind primär auf die Existenz eines eigenen schottischen Rechtssystems und den damit verbundenen Bedarf an einer eigenen Gesetzgebung für Schottland zurückzuführen. Seit Ende des 19. Jahr-hunderts führte die Notwendigkeit, die Arbeit einer wachsenden schottischen Administra-tion zu überwachen, zur Expansion sowohl der Anzahl als auch der Größe schottischer Institutionen innerhalb des Parlaments. 85

Neben dem seit 1907 operierenden Großen Schottland-Ausschuß (Scottish Grand Committee) bilden die beiden in den 50er und 60er Jahren ins Leben gerufenen ständigen Schottlandausschüsse (Scottish Standing Committees) das Zentrum des Ausschuß-systems. ⁸⁶ Während im Grand Committee die Prinzipien der nur Schottland betreffenden Gesetze debattiert werden, übernehmen die Standing Committees die Überprüfung der einzelnen Paragraphen und stimmen über Änderungsanträge ab. ⁸⁷ Seit seiner Etablierung wurde das Grand Committee mehrfach reformiert; seine Kompetenzen wurden ausge-weitet. Unter Thatcher wurde die Konvention, dem Ausschuß nicht-schottische Mitglieder hinzuzufügen, aufgegeben. ⁸⁸ Darüber hinaus können Sitzungen des Grand Committee seit 1980 in Edinburgh stattfinden - eine Veränderung im Stil, die großes Medieninteresse ent-fachte, aber keine Erweiterung der Einflußmöglichkeiten schottischer Abgeordneter nach sich zog. Der Ausschuß wurde „more ‚Scottish‘ [...] but it was no more influential.“ ⁸⁹ Zwischen 1968 und 1972 und von 1979 bis 1987 tagte ein Select Committee on Scottish Affairs, ein Untersuchungsausschuß bestehend aus 13 Mitgliedern, der damit betraut war, die Verwaltung und die Ausgaben des Scottish Office zu überwachen. ⁹⁰ Die Wiederein-führung dieses Ausschusses 1979 - nach der Ablehnung einer Devolutionsgesetzgebung im House of Commons - wurde zumindest anfangs „as a substitute for devolution“ ⁹¹ ange-sehen. Die aus dieser Wahrnehmung resultierende Erwartungshaltung konnte allerdings nicht erfüllt werden, da auch dieser Ausschuß mit einer Mehrheit von Abgeordneten der britischen Regierungspartei besetzt wurde und daher nicht repräsentativ für Schottland sein

⁸⁴ Ross: The Secretary of State for Scotland and the Scottish Office, S. 18.

⁸⁵ Vgl. Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 65.

^{86 Das Grand Committee bestand zunächst aus allen schottischen Abgeordneten plus zehn bis 15 zusätz-lichen Abgeordneten, die hinzugerufen werden konnten, um zu gewährleisten, daß der Ausschuß die Partei-balance im House of Commons widerspiegelte. Die Standing Committees sind mit 16 bis 50 Abgeordneten besetzt, von denen mindestens sechzehn aus schottischen Wahlbezirken stammen müssen (vgl. Midwinter/ Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 66f.). 87 Vgl. Kellas: Scottish Political System, S. 87. 88 Vgl. Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 67. 89 Bennie/Brand/Mitchell: How Scotland Votes, S. 29. 90} Vgl. ebd., S. 88.

⁹¹ Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 67.

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mußte. Kritiker beschrieben ihn als ein „forum for inter-party disputes [...] rather than one which might have approached the scrutiny of Scottish affairs seriously.“ ⁹² Die Vorkehrungen zur Bearbeitung schottischer Gesetzesvorlagen im House of Commons führten zu einer Abwendung nicht-schottischer Abgeordneter von schottischen Angelegenheiten, während ein Großteil der schottischen Abgeordneten seinen Fokus auf diesen Bereich richtete. Auf diese Weise „[t]he idea of a distinct Scottish sphere of public policy was reinforced and policies were increasingly presented in a Scottish framework.“ ⁹³ Die Aufzeichnungen des ehemaligen Ministers Richard Crossman belegen, daß das schot-tische Subsystem auf einen Ausschluß nicht-schottischer MPs hinarbeitete. Über den Ver-such, an einer Sitzung des Grand Comittee teilzunehmen, vermerkte Crossman:

„Just as we were going in we realized that the Scots would suspect some poisonous English conspiracy so we would have to keep out, come what may. I quote this to show how deep is the separation which already exists between England and Scotland. Willi Ross and his friends accuse the Scot. Nats. of separatism but what Willi Ross himself actually likes is to keep Scottish business absolutely privy from English business.“ 94

Obwohl auch im Parlament der Besonderheit Schottlands Rechnung getragen wird, be-grenzt die fehlende Bereitschaft des House of Commons, Autorität abzutreten, die schot-tische Kontrolle über schottische Angelegenheiten auf relativ unkontroverse Bereiche. Schottische Ausschüsse können keine Gesetzgebung ohne die Zustimmung des gesamten Hauses annehmen. Auf eine Anfrage, ob der Große Schottland-Ausschuß die Einführung einer unpopulären Maßnahme in Schottland blockieren könne, erklärte der ehemalige kon-servative Secretary of State for Scotland, Michael Forsyth, das absolute Veto Westmin-sters bleibe bestehen, da „[t]he Scottish Grand Committee is not a Scottish Parliament.“ 95

Die Überrepräsentation schottischer Abgeordneter im House of Commons in bezug auf den von ihnen vertretenen Anteil der Bevölkerung stellt eine Konzession Westminsters gegenüber Schottland dar. Diese Sonderstellung Schottlands ist nie substantiell in Frage gestellt, sondern von allen Parteien als für den Verbleib Schottlands in der Union zu zahlender Preis verteidigt worden. 96

⁹² Bennie/Brand/Mitchell: How Scotland Votes, S. 29.

⁹³ Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 69.

^{94 Crossman, Richard: Diaries of a Cabinet Minister. Band III: Secretary of State for Social Services 1968-70, London 1977, S. 48. Der genannte Willi (William) Ross war von 1964 bis 70 und von 1974 bis 76 Secretary of State for Scotland (vgl. Bennie/Brand/Mitchell: How Scotland Votes, S. 47). Laut Keating vermochten die Schotten „to penetrate the British administrative system, while keeping a fence around their own.“ (Keating, Michael: What’s Wrong with Asymmetrical Government?, in: Elcock/Keating (Hrsg.): Remaking the Union, S. 195-218, S. 200). 95} Parliamentary Debates (Hansard): House of Commons Official Report, Sixth Series, Volume 267, London 1995, 29.11.1995, S. 1234.

⁹⁶ Vgl. Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 65. MacLean belegt, daß die verbreitete These, der „Treaty of Union“ habe die Überrepräsentation Schottlands garantiert, nicht aufrechterhalten werden kann, da die

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Neben politischer nennen Rokkan und Urwin wirtschaftliche Sonderbehandlung als vom Zentrum eingesetztes Mittel zur Einbindung der Peripherie. Für Schottland trifft zu, ⁹⁷ was Rokkan und Urwin für europäische Peripherien allgemein analysieren:

„Areas beyond the core are more likely to have out-migration, to experience higher level of unemployment and lower standards of socioeconomic life, and to be recipients of aid programmes. This [...] picture must be modified because of the intrusion of central poli-cies of administration, economic encouragement, standardization and redistribution.“ 98

Den bedeutendsten wirtschaftlichen Einbindungseffekt erreichte der „Treaty of Union“ mit der Öffnung des englischen Marktes und des Marktes der Kolonien für schottische Güter, der Grundlage der wirtschaftlichen Prosperität Schottlands im 19. Jahrhundert. ⁹⁹ Bereits der Vereinigungsvertrag sah eine Sonderbehandlung Schottlands vor, indem bestimmte schottische Produkte von Besteuerung und Zöllen ausgenommen wurden. Mittels des von England bezahlten sogenannten „Equivalent“ wurden Schotten entschädigt, die aufgrund der Vereinigung finanzielle Verluste erlitten oder diese aufgrund des „Alien Act“ erlitten hatten. Das „Equivalent“ wurde darüber hinaus zur Reduzierung der schottischen Staats-schulden und zur Förderung des schottischen Handwerks eingesetzt. 100

Mit der Etablierung des Scottish Office wurde Schottland in eine günstige Verhandlungsposition in bezug auf öffentliche Ausgaben gesetzt. Der Secretary of State war in der vorteilhaften Situation, seine Aufmerksamkeit darauf konzentrieren zu können, die Zuwen-dungen für einen einzelnen Teil des Staats auszuhandeln, während die Aufgabenbereiche der anderen Minister funktional ausgerichtet waren. Ross kommt zu dem Schluß, daß „the major effect of the Secretary of State and his officials has been to get Scotland more.“ ¹⁰¹ Jede der seit der Schaffung des Scottish Office zur Berechnung des schottischen Budgets angewendeten Methoden weist eine Bevorteilung Schottlands gegenüber den anderen Teilen Großbritanniens (Nordirland ausgenommen) auf, die darauf zurückgeführt wird, daß „politically it has been

Anzahl der schottischen Sitze nach einer graduellen Erhöhung in Einklang mit der Erhöhung der Anzahl englischer Sitze zwischen 1885 und 1922 den Anteil der schottischen Bevölkerung reflektierte. In diesem Zeitraum schickte Schottland 72 Abgeordnete nach Westminster. Nach einigen kleineren Verschiebungen (zwischen 71 und 74 Sitzen) und der Festlegung einer Minimalanzahl von 71 schottischen Sitzen im Jahr 1944 beträgt die Anzahl schottischer Sitze seit 1983 wieder 72 (vgl. MacLean, Iain: Are Scotland and Wales over-represented?, in: The Political Quarterly, 66/1995, Heft 4, S. 250-268, S. 252-256). Während 1885 der Anteil Schottlands an der Gesamtbevölkerung Großbritanniens allerdings 12,7% ausmachte, ist dieser Anteil bis 1990 auf 9,4% gefallen (vgl. Kellas: Scottish Political System, S. 81).

^{97 Vgl. Brown/McCrone/Paterson: Politics and Society in Scotland, S. 77-85. 98 Rokkan/Urwin: Economy - Territory - Identity, S. 170. 99 Vgl. Himsworth/Munro: Devolution and the Scotland Bill, S. 7. 100 Vgl. Levack: The Formation of the British Sta te, S. 138f. 101} Ross: The Secretary of State for Scotland and the Scottish Office, S. 15.

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recognized that Scotland has higher needs“ ¹⁰² . Im 20. Jahrhundert fand besonders in den Jahre 1967-70 und 1975-77 eine signifikante Erhöhung des schot-tischen Budgets statt. Dies wird politischen Faktoren zugeschrieben: in beiden Fällen war die jeweilige Labour-Regierung zwingend auf die Unterstützung durch ihre schottischen Abgeordneten angewiesen, und die Schottische Nationalpartei (SNP) stellte eine ernstzu-nehmende Herausforderung dar. 103

2.2. Interpretationen der Stellung Schottlands in der Union

2.2.1. „Unitary State“ und Souveränität Westminsters

Hinsichtlich der territorialen Verfassung Großbritanniens haben sich zwei Interpretations-linien entwickelt. Die „traditionelle“ Interpretation, ausgehend von den Arbeiten des einfluß-reichsten britischen Verfassungstheoretikers Albert Venn Dicey, betrachtet Großbritannien als Einheitsstaat, basierend auf der Doktrin der Souveränität des Parlaments in Westmin-ster und der Konzentration aller Macht in dieser Körperschaft. Grundlage dieser Interpre-tation ist die Annahme, daß die Vereinigung der Parlamente Schottlands und Englands zwar formal einen neuen Staat mit einem neuen Namen begründete, „[b]ut in substance, the underlying assumption was that the larger partner was a continuing entity. [...] In this context, it is easy to interpret the constitution as a continuing evolution of the old English customary constitution“ ¹⁰⁴ . Die Übertragung der englischen Doktrin der absoluten Parla-mentssouveränität auf den gesamten britischen Regierungsbereich machte diese zum „one fundamental law of the British Constitution“ ¹⁰⁵ . Dicey definierte die Souveränität des Parlaments folgendermaßen: „Parliament [...] has, under the English constitution, the right to make or unmake any law whatever; and further, that no person or body is recognized by the law of England as having a right to override or set aside the legislation of Parliament. [...] Any Act of Parliament, or any part

¹⁰² Midwinter, Arthur: The Barnett Formula and Public Spending in Scotland: Policy and Practice, in: Scottish Affairs, 28/1999, S. 83-92, S. 84. Unter der 1885 eingeführten Goschen-Formel, die eine Blockzuwendung von 11% des Staatshaushalts (den Anteil der schottischen an der gesamten Bevölkerung reflektierend) vor-sah, dem Secretary of State aber die Möglichkeit einräumte, zusätzliche Gelder für spezielle Programme auszuhandeln, betrugen die öffentlichen Ausgaben in Schottland pro-Kopf 109% der Ausgaben in England. Dieser Unterschied weitete sich nach der Aufgabe der Formel 1945 zugunsten eines Systems, bei dem das Scottish Office den schottischen Anteil individueller funktionaler Programme direkt aushandelte, auf durch-schnittlich 120% aus (vgl. Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 99). Selbst nach der Einführung der Barnett-Formel 1978, die Veränderungen der schottischen Blockzuwendung an äquivalente Änderungen der öffentlichen Ausgaben in England koppelte und damit den Einfluß des Scottish Office eng begrenzte, stiegen die öffentlichen Pro-Kopf-Ausgaben in Schottland im Vergleich zu den Ausgaben in Eng-land bis zu einem Verhältnis von 138 zu 100 in den Jahren 1993/94 an (vgl. Heald, David: Territorial Public Expenditure in the United Kingdom, in: Public Administration, 72/1994, Heft 2, S. 147-175, S. 172).

^{103 Vgl. Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 109. 104} MacCormick: English Constitution, British State, and Scottish Anomaly, S. 139.

¹⁰⁵ Hood-Phillips, Owen /Jackson, Paul: Constitutional and Administrative Law, 6. Aufl., London 1978, S. 46.

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of an Act of Parliament, which makes a new law, or repeals or modifies an existing law, will be obeyed by the courts.“ 106

Nach dieser Definition verfügt das Britische Parlament über eine allumfassende Gesetzgebungskompetenz: es kann jedes beliebige Gesetz erlassen und jedes bereits bestehende Gesetz abschaffen, erweitern oder für einen bestimmten Zeitraum außer Kraft setzen. Harvey und Bather drücken dies pointiert aus: „Parliament c an legalise illegality.“ ¹⁰⁷ Zwischen gewöhnlichen Gesetzen und Verfassungsgrundsätzen besteht nur ein inhalt-licher Unterschied - die Schottlandgesetzgebung von 1998 gilt bspw. als Verfassungsdo-kument. Die legislative Autorität des Parlaments beinhaltet die Macht, das Verfassungs-recht mit einfacher Mehrheit zu ändern; eine besondere Verfahrensweise ist nicht erfor-derlich. Darüber hinaus verfügt kein Parlament über die Möglichkeit, zukünftige Parlamente in bezug auf Inhalt oder Form ihrer Gesetze zu binden. Die Aufgabe der Gerichte ist auf Interpretation und Anwendung der Gesetze beschränkt; es findet keine judikative Normen-kontrolle statt, d.h. kein Gesetz kann als nicht verfassungskonform eingestuft werden. 108

Obwohl es sich bei der Souveränität des Parlaments um „a merely legal conception“ ¹⁰⁹ handelt, hat diese Konzeption Resonanz im gesamten politischen System Großbritanniens gefunden. Dies ist laut Bogdanor darauf zurückzuführen, daß die rein formale Doktrin der Parlamentssouveränität mit der Vorstellung verbunden ist, die poli-tische Stabilität Großbritanniens sei von einem omnipotenten Parlament abhängig. Diese Vorstellung zog die Abwesenheit jeglicher legislativer Körperschaften nach sich, die die Omnipotenz Westminsters hätten herausfordern können, und „ leads us to believe that in every political community there must be one supreme political authority.“ ¹¹⁰ Aus diesem Grund seien britische Regierungen ideologisch schlecht ausgestattet, um mit territorialen Problemen umzugehen, deren Lösung weniger ein Festhalten an Souveränität als die Akzeptanz eines Prinzips von Machtaufteilung erfordere.

¹⁰⁶ Dicey: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, S. 39f. Anläßlich der Ersterscheinung dieses Klassikers 1885 konnte Dicey das Parlament noch als „the Queen, the House of Lords, and the House of Commons; these three bodies acting together“ (ebd., S. 39) definieren. Inzwischen hat sich eine maßgeb-liche Machtverschiebung zugunst en des House of Commons und der Regierung vollzogen. Der Einfluß des House of Lords ist auf ein Minimum reduziert, und im House of Commons ist das Verhalten infolge weit -gehendster Fraktionsdisziplin vorhersehbar geworden; der größte Teil der von der Regierung eingebrachten Gesetzesentwürfe wird verabschiedet, und die Billigung von Maßnahmen, die der Regierungsabsicht wider-sprechen, ist kaum möglich. Die Parlamentssouveränität hat sich damit in der Praxis zur absoluten Souveränität der Regierung entwickelt (vgl. Wolf-Phillips, Leslie: A long look at the British Constitution, in: Parliamentary Affairs, 37/1984, Heft 4, S. 385-402, S. 401f.).

^{107 Harvey, Jack/Bather, Lesley: The British Constitution and Politics, 5. Aufl., London 1982, S. 10. 108 Vgl. Bradley, A. W.: The Sovereignty of Parliament - in Perpetuity?, in: Jowell, Jeffrey/Oliver, Dawn (Hrsg.): The Changing Constitution, 3. Aufl., Oxford 1996, S. 79-107, S. 85-89. 109} Dicey: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, S. 72.

¹¹⁰ Bogdanor, Vernon: Devolution: The Constitutional Problems, in: Ders.: Politics and the Constitution. Essays on British Government, Aldershot/Brookfield/Singapore/Sydney 1996, S. 195-212, S. 196.

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Bogdanors Aussage verdeutlicht, daß die Auffassung Großbritanniens als Einheits-staat und die Souveränität des Parlaments einander bedingen. Als politisches Prinzip ist l etztere auf die

territoriale Einheit des Staates angewiesen. Dicey nennt beide Faktoren synonym: „The principle, in short, which gives its form to our system of government is [...] ‚unitarianism‘ or the habitual exercise of supreme legislative authority by one central power, which in this particular case is the British Parliament.“ 111

Auf das territoriale Management Großbritanniens bezogen, hat die Souveränität Westmin-sters zur Folge, daß Schaffung und Abschaffung lokaler und regionaler Regierungen von Entscheidungen der Zentralregierung abhängig sind. Das Zentrum ist frei in der Festlegung und auch in der Rücknahme der an die untergeordneten Regierungsebenen übertragenen Befugnisse. Die Zentralregierung hat eine unabhängige Zusammensetzung, sie besteht nicht aus Vertretern lokaler oder regionaler Regierungsebenen. Letztere haben keinen Ein-fluß auf Verfassungsänderungen und die Handlungen der Zentralregierung ihnen gegen-über können von Gerichten nicht als verfassungswidrig erklärt werden. 112

Die Doktrin der Souveränität Westminsters wird auch in neuester Literatur als Beleg dafür angeführt, daß Großbritannien ein Einheitsstaat ist. ¹¹³ Dabei wird darauf ver-wiesen, daß es sich bei einem Einheitsstaat nicht zwangsläufig um einen zentralistischen oder uniformen Staat handeln müsse; ein Einheitsstaat könne imstande sein, seine Politik auf Druck bestimmter Gebiete territorial differenziert zu gestalten. Ausschlaggebend sei jedoch, daß Schottland aufgrund der Doktrin der Parlamentssouveränität in Kombination mit der Tatsache, daß sich die schottischen Abgeordneten in Westminster in der Minder-heit befinden, über keine effektiven gesetzlichen Mittel verfügte, seine politischen Prä-ferenzen durchzusetzen. Vertreter der „traditionellen“ Interpretation der britischen Verfas-sung sehen das Scottish Office und den Secretary of State for Scotland primär als Institutionen an, die die Politik Westminsters gegenüber Schottland vertreten und in wesentlich geringerem Ausmaß schottische Politikpräferenzen in Westminster umsetzen können. ¹¹⁴ Midwinter, Keating und Mitchell argumentieren, daß die „mechanisms of accommodation and, specifically, the privileged access of territorial representatives and territorial administrators to central resources, have historically been presented as compen-sation for the lack of real political autonomy.“ 115

¹¹¹ Dicey: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, S. 139f .

^{112 Vgl. Bulpitt, Jim: Territory and Power in the United Kingdom. An Interpretation, Manchester 1983, S. 10f. 113 Vgl. Coxall, Bill/Robins, Lynton: Contemporary British Politics, 3., überarbeitete und erweiterte Aufl., London 1998, S. 218; vgl. Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 71. 114 Vgl. Keating/Midwinter: The Scottish Office in the United Kingdom Policy Network, S. 2. 115} Midwinter/Keating/Mitchell: Politics and Public Policy, S. 201.

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