Budgetierung  im Schulbereich - Chancen, Probleme und Risiken  

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des  New Public Managements  

Gliederung   

1.  Einleitung  

2.  Begriffliche Annäherungen  

2.1  Der „Qualitätsbegriff“  

2.2  Der „Managementbegriff“  

2.3  Was ist die „Neue Steuerung“?  

2.4  Was heißt eigentlich „Budgetierung“?  

3.  Grundlagen der neuen Steuerung im Schulbereich  

3.1  Dezentrale Ressourcen- und Fachverantwortung  

3.2  Budgetierung  

3.2.1  Vorteile der Budgetierung  

3.2.2  Nachteile der Budgetierung  

3.3  Outputorientierte Steuerung  

4.  Budgetierung am Beispiel der Regionalen Berufsbildungs-  

zentren  in Schleswig-Holstein  

4.1  Dezentralisierung und Teilautonomie  

4.2  Neue Aufgaben für die Schulleitung  

5.  Fazit  

7.  Literatur  

8.  Abbildungen und Tabellen  

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1. Einleitung

Unverkennbar lässt sich feststellen, es wird zurzeit in den Medien und im öffentlichen Bereich eine Diskussion über die Modernisierung unseres Bildungswesens mit enormer Heftigkeit und Ausdauer geführt. Dieses geschieht frei nach dem Motto: „Ich kann freilich nicht sagen, ob es besser werden wird, wenn es anders wird; aber soviel kann ich sagen, es muss anders werden, wenn es gut werden soll.“ 1 Es lässt sich ein Wandel in der Arbeit der Schule von einer rein „quantitativen“ Betrachtung der Nachkriegsjahre hin zu einer, unter anderer auch aus der angespannten Haushaltslage resultierender, Bewegung der „Qualität“ in der Bildung feststellen. Gerade die versuchten Messungen und das Benchmarking der Qualität der Bildung haben in den letzten Tagen mit PISA II diese Diskussion wieder in den Vordergrund gerückt.

Nach Ansicht dieser Studien sind die traditionell verankerten Institutionen mit ihren Aufgaben der Lehrplanarbeit, der Lehrerbildung und der Schulaufsicht nicht in der Lage, einen hochwertigen Prozess zu gestalten, der am Ende fachlich hoch qualifiziertes „Humankapital“ liefert ² . Dieses ist aber eine Grundvoraussetzung und sollte daher unserer aller Bestreben sein, um Schülern in einer sich neu international ausrichtenden Wirtschaftswelt und mit zunehmender Globalisierung einen möglichst guten Start in ihr Arbeitsleben, mit einem soliden Fundament an Bildung, zu ermöglichen. Doch ist hier ein entscheidender Riegel vorgeschoben, die Finanzierung des Bildungssystems. TERHART stellt hierzu fest: „Bildungs-und Schulsysteme sind nicht zum Nulltarif zu haben…“ ³ Hier ist aber auch schon ein wesentlicher Klärungsbedarf, da nach § 7 GG (1) ⁴ steht die Schule unter staatlicher Aufsicht steht und es somit schwer wird, marktwirtschaftliche Finanzierungsformen einzuführen. Spezieller geht hier das

¹ Lichtenberg, zietiert nach Jongebloed in bwp@ Ausgabe NR.5 | Mai 2003, S.1 ² Vgl. JONGEBLOED 1998,281 ³ TERHART 2000 S. 811

⁴ http://www.datenschutz-berlin.de/recht/de/gg/gg1_de.htm#art7

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Schulgesetz des Landes Schleswig - Holstein im dritten Abschnitt ⁵ auf (öffentliche) Trägerschaft und Rechtsformen der Schule ein. Es wird hier klar, dass es keine marktwirtschaftliche geprägte Institution Schule gibt, sondern eher an das Webersche Modell der Verwaltung ^{6 7} orientiert wird. In der oben erwähnten Diskussion wird aber genau dieses Bestreben der Änderung der Schule von einer staatlichen zu einer (teil-)privatwirtschaftlichen Institution mit den Begrifflichkeiten „Marktwirtschaftlichkeit“, „Management“ und „neue Organisationsformen“ zum Ausdruck gebracht. Es ist also angedacht, in diesen Reformen die Makroebene der Schulen aufzuweichen und umzubauen und die einzelne Schule, die Mesoebene, in einem Dezentralisierungsprozess zu stärken. Dieses soll durch intelligente, betriebswirtschaftliche Ressourcenallokation geschehen. Es wird also deutlich auf eine betriebswirtschaftlich gerichtete Schulsteuerung eingegangen. Dabei stellt sich die interessante Frage, ob Schule eigentlich ein Betrieb ist und ob sich diese mit betriebswirtschaftlichen Handlungsmethoden und betriebswirtschaftlichen Werkzeugen führen lässt? Ein weiterhin betrachteter Punkt sollen die eventuellen Auswirkungen auf die pädagogische Entwicklung der Schule darstellen. Die Verknüpfung in dieser Interdisziplinärität stellt die Frage, welche der beiden Betrachtungsweisen (die pädagogische oder die betriebswirtschaftliche) stärker im Focus steht und welche Auswirkungen dieses auf den staatlichen Bildungsauftrag hat. Im Kapitel II gehe ich auf die in der Diskussion rege gebrauchten Begrifflichkeiten ein. Ich werde die Termini genau definieren und die Beziehungsverhältnisse zwischen diesen Begriffen herstellen. Im dritten Abschnitt der Arbeit werde ich spezieller auf die „Neuen Steuerungsmodelle“ in der Schule eingehen und Spezialisierung auf die Budgetierung legen. Ich werde Vor- und Nachteile der Budgetierung aufzeigen, ihre Praxiseinführung beschreiben und ihre möglichen Probleme darstellen. Das Kapitel IV beschäftigt sich mit einem praktischen Versuch, Budgetierung einzuführen.

⁵ Vgl. Landesblidungsserver Schleswig-Holstein: http://193.101.67.34/landesrecht/223-9.htm

⁶ Vgl. Gablers Wirtschaftlexikon (1998) CD-Rom Version; Stichwort: Bürokratietheorie ⁷ Vgl. WOLF (2003), S.51 ff

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In Schleswig - Holstein wird seit 1998 diskutiert, das System der Beruflichen Bildung in Schleswig-Holstein weiter zu entwickeln. Dieses gipfelt in der Schaffung so genannter Regionaler Berufsbildungszentren ⁸ . Das Projekt befindet sich zurzeit in einer Pilotphase, an der 15 Schulen im Lande teilnehmen. Diese Schulen haben aktuell ein Globalbudget und eine rechtliche Selbständigkeit erhalten. ⁹ Hier wird also schon aktiv die Budgetierung ver-wandt. Dann möchte ich in Kapitel V die zukünftigen Erwartungen im berufsbildenden Bereich in Schleswig - Holstein aufzeigen und mit einem zusammenfassenden persönlichen Fazit abschließen.

2. Begriffliche Annäherungen

In diesem Kapitel möchte ich die wichtigen, in den öffentlichen Diskussionen meist zu hörenden, Begrifflichkeiten genau definieren. Dieses soll nach weitgehend von der Schule abstrahierenden Verhältnissen geschehen. Ich werde die Begrifflichkeiten abgrenzen und in Beziehung zueinander setzen. Da die Debatte auch auf einem ökonomischen Niveau geführt wird, werde ich mich diesen Begrifflichkeiten auch erst einmal allgemein ökonomisch nähern. Der Qualitätsbegriff hingegen soll nicht nur rein ökonomisch betrachtet werde, sondern auch in den Bildungskontext einbezogen werden, da er in dieser Beziehung von höchster Wichtigkeit ist, wie schon mit dem Satz in der Einleitung: “Dieses ist aber eine Grundvoraussetzung und sollte daher unserer aller Bestreben sein, um Schülern in einer sich neu international ausrichtenden Wirtschaftswelt und mit zunehmender Globalisierung einen möglichst guten Start in ihr Arbeitsleben, mit einem soliden Fundament an Bildung, zu ermöglichen.“ verdeutlicht wurde.

⁸ Wird zukünftig als RBZ bezeichnet

⁹ Erweiterung der Befugnisse der berufsbildenden Schulen im Rahmen des Projekts „Weiterentwicklung der beruflichen Schulen zu Regionalen Berusbildungszentren (RBZ)“, Erlass des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur vom 19. November 2004 - III 51, in: Nachrichtenblatt des Ministerium für Bildung, Wissenschaft Forschung und Kultur des Landes Schleswig-Holstein, Ausgabe Nr. 11/12/2004 - Schule - vom 16. Dezember 2004 , S. 342 f.

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Der Managementbegriff ist ein ökonomischer Begriff, der hier nun auf das Schulsystem angewandt werden soll.

Diesen Begriff werde ich auch in seiner vorherbestimmten ökonomischen Weise betrachten. Ein weiteres Schlagwort ist auch das „Neue Steuerungsmodell“. Dieses im Gegensatz zu dem Weberschen Bürokratiemodell entwickelte System ist auch unter dem Schlagwort des „New Public Managements“ zu finden. Es bedarf aber aufgrund des Hanges der öffentlichen Diskussion, sich mit neumodischen und modern klingenden Wörtern zu schmücken, einer Erklärung. Das Kernstück dieser Arbeit soll aber die Budgetierung sein. Im letzten Unterpunkt in dieses Kapitel wende ich mich der Budgetierung zu. Zunächst wird erst einmal das vorhandene System des Kameralismus, anschließend die auftretenden Neuerungen der Budgetierung dargestellt und erläutert.

2.1 Der „Qualitätsbegriff“

Die aktuelle öffentliche Diskussion stellt den Qualitätsbegriff der Bildung immer wieder in den Vordergrund. Dabei ist anzumerken, dass erst einmal geklärt werden muss, was Qualität eigentlich ist und was darunter verstanden werden kann. Dieses resultiert daraus, dass Qualität ein höchst unbestimmter und umgangssprachlich differenziert verwendeter Begriff ist. Der dem Lateinischen von „qualitas“ entlehnte Begriff trägt viele verschiedene Definitionen. Hier möchte ich einige nennen: „Qualität: Der vorliegende Artikel beschäftigt sich mit Qualität im Kontext von Technik, Produkten und Dienstleistungen. Die philosophische Bedeutung des Begriffes wird im Artikel Qualität (Philosophie) behandelt.

Qualität (lat.: Beschaffenheit) lässt sich aus drei Sichtweisen heraus beschreiben: Qualität wird häufig als Gegensatz zum Begriff Quantität benutzt. Dabei gilt systemisch: Jede quantitativ (mengenmäßig) ausreichend vorhandene Eigenschaft kann zu einer Qualität werden. Allerdings ist jede Qualität nur durch einen quantitativen Prozess er-

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reichbar. Unterschiedlich ist nicht nur die Sichtweise: Einmal wird eine zusammenfassende Sichtweise gewählt, einmal eine aufs Detail bezogene (Qualität als Black Box von Quantität). Quantität ist das Zählbare (Daten, Zahlen, Fakten). Qualität deutet immer auf das Unerreichte hin und definiert sich über den Gebrauch. Z. B. ein qualitativ hochwertiges Produkt soll vom Gebrauch her für immer halten, das ist aber unerreichbar. In diesem Zusammenhang spricht man meist von technischer Qualität. Qualität, die sich mit quantitativen Größen messen lässt, beispielsweise Bruchfestigkeit, Belastbarkeit, Langlebigkeit, Farbechtheit usw... Mit Qualität wird oft etwas durchgängig Hochwertiges bezeichnet. Man spricht von einer 'guten Qualität' bzw. generell von Qualität, Qualitätsarbeit, Qualitätsprodukt, und so weiter. […] Als eine der einfachsten Definitionen für Qualität gilt die Faustformel: Qualität ist die Übereinstimmung von Ist und Soll.“ 10

Eine ökonomische Definition nach dem GABLERS WIRT-SCHAFTLEXIKON lautet: „Qualität: Produktqualität, Güte eines Produkts (Sach- oder Dienstleistung) im Hinblick auf seine Eignung für den Verwender. Q. ist ein Gesamteindruck aus Teilqualitäten (vgl. z. B. funktionale Qualität, Dauerqualität, Integralqualität oder ökologische Qualität), die sich bei jeder differenzierbaren Eigenschaft eines Produkts bilden lassen. Der Qualitätsbegriff kann subjektiv (subjektive Q.) und objektiv (objektive Q.) interpretiert werden. - Zu unterscheiden: Ausführungsqualität; Konzeptqualität. - Q. kann durch technische und marketingpolitische Maßnahmen beeinflusst werden (Qualitätspolitik); sie unterliegt der Qualitätssicherung.“ ¹¹ Der Duden beschreibt Qualität als „Beschaffenheit; Güte, Wert; Klangfarbe eines Vokals; beim Schachspiel einen Turm gegen

¹⁰ http://de.wikipedia.org/wiki/Qualit%C3%A4t

¹¹ Gablers Wirtschaftlexikon (1998) CD-Rom Version; Stichwort: Qualität

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einen Läufer oder Springer einzutauschen“ ¹² Dieses ist ähnlich der Definition von WISSEN.DE: „Qualität:Philosophie:

Beschaffenheit, Eigenschaft; eine der klassischen Kategorien.“ 13

Nach dem in der Qualitätsdebatte der Bildungslandschaft immer wieder auftretenden ISO-Standard wird Qualität wie folgt beschrieben: „Qualität ist die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen eines Produktes, eines Prozesses oder einer Dienstleistung, die sich auf deren Eignung zur Erfüllung festgelegter oder vorausgesetzter Erfordernisse beziehen (ISO 8402).“ 14

Zusammenfassend aus all diesen Definitionen ist die wertfreie Aussagemöglichkeit über die Beschaffenheit von Gegenständen oder Sachverhalten.

Aber was bedeutet Qualität im Bildungskontext. Es wird im Moment in der aktuellen Pädagogik angenommen, die Qualität der Bildung messen und auch (unter anderem) international vergleichen zu können. Dieses ist in den Ländervergleichstest der OECD mit PISA I und PISA II geschehen. GONON, HÜGLI, LANDWEHR u.a konstatieren in diesem Zusammenhang, dass „je nachdem welche Fragen im Vordergrund stehen, […] in der Qualitätsdiskussion andere Begriffe verwendet (werden) […] Die Bevorzugung eines Begriffes hat meist damit zutun, dass ein bestimmter Aspekt der Qualitätsthematik ins Zentrum gerückt wird.“ ¹⁵ Dieses lässt schon auf einen subjektiven Charakter des Qualitätsbegriffs schließen. Gerade in der Bildungsthematik ist die Qualität ein umfassender und von Person zu Person unterschiedlich verwandter Begriff. Lehrer empfinden die Bildungsqualität anders als Schüler. Eltern empfinden wieder anders als Politiker, die Rahmenbedingungen für die Bildung schaffen.

¹² Duden (1982) Stichwort Qualität

¹³ http://www.wissen.de Stchwort: Qualität ¹⁴ Pribich, Kurt (1996), S. 54 ¹⁵ Gonon, Hügli, Landwehr u.a. (2001), S.13

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So kann aufgrund der vielschichtigen und subjektiven Erwartungen zur Besetzung des Qualitätsbegriffs nicht von einem einheitlichen Qualitätsbegriff ausgegangen werden.

Diese vielschichtige Betrachtungsweise wird durch HEID gestützt, der die These vertritt, „dass Qualität - auch wenn sie alltagssprachlich als Eigenschaft oder Merkmal eines Beurteilungsgegenstandes bezeichnet und aufgefasst wird - keine beobachtbare Eigenschaft oder Beschaffenheit eines Objektes ist.“ 16

Dabei haben die verschiedenen Betrachtungen aber eines gemein: sie messen und bewerten Qualität. „Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle sind nur möglich, wenn die Anwendung geltender Qualitätskriterien im Kontext abgesicherter Messverfahren erfolgt.“ ¹⁸ „Die Indizien, die Qualitätsaussagen […] erst ermöglichen, basieren auf Evaluation.“ ¹⁹ Dabei ist aber zu beachten, dass auch dieser Prozess der Evaluation und Messung ein Prozess ist, bei dem sich die Beteiligten auf Kriterien und Standards einigen müssen, um die Subjektivität aus diesem Prozess weitergehend zu entfernen.

2.2 Der „Managementbegriff“

„Management: anglo-amerikanischer, im Rahmen des betriebswirtschaftlichen Sprachgebrauchs verwandter Begriff für die Leitung eines Unternehmens.

¹⁶ Heid, Helmut (2000), S.41

¹⁷ Ebd., S. 45 ¹⁸ Ebd., S.49

¹⁹ Gordon, Hügli, Landwehr (2001), S. 13