Gliederung

1.  Einleitung.  S.2

2.  Der Europäische Rat - Motor der europäischen Integration.  S.4

2.1.  Die Entwicklung des Europäischen Rates.  S.4

2.2.  Struktur und Arbeitsweise des Europäischen Rates.  S.5

2.3.  Aufgaben und Rolle des Europäischen Rates.  S.7

2.4.  Zusammenfassung und Einordnung in das politische System der E.U  S.9

3.  Der Ministerrat als legislativer und politischer Akteur der E.U  S.12

3.1.  Zusammensetzung des MR - Ein Rat, viele Gesichter.  S.12

3.2.  Aufgaben und Rolle des Ministerrates im politischen System der E.U  S.13

3.2.1.  Das „Two Level Game“ - die politische Dimension.  S.14

3.2.2.  Abstimmungsverfahren.  S.15

3.2.3.  Rechtsetzungsverfahren im MR - die legislative Dimension.  S.18

3.3.  Zusammenfassung und Einordnung in das politische System der E.U  S.20

4.  Schlussbetrachtung.  S.21

5.  Anhang.  S.23

6.  Literaturverzeichnis.  S.25

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1. Einleitung

Wann auch immer man die Geburtstunde der Europäischen Integration und damit die der Europäischen Union ansetzt - sei es mit der Gründung der Zollunion zwischen den Benelux Ländern am 1. Januar 1948 oder der Unterzeichnung des Pariser Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) - die seither gemachten Fortschritte auf dem Weg der europäischen Integration oder gar Einheit sind beachtlich. Eines der deutlichsten Zeichen dieses Prozesses ist die Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zwischen zunächst zwölf Mitgliedstaaten der Union. Mit dem Abschluss der letzten Erweiterungsrunde am 01.05.2004 hat die Politik der EU nunmehr Einfluss auf über 470 Millionen Bürger in 25 Staaten. Analog zu ihrer demografischen und geografischen Erweiterung hat auch die politische Zusammenarbeit im Bereich der EU an Komplexität zugenommen. Zur Kontrolle und Verwaltung der vielfältigen zwischenstaatlichen Regime und supranationalen Aufgaben haben sich organische Strukturen herausgearbeitet, die denen eines modernen Staates nicht unähnlich sind.

Trotz alledem ist die Europäische Union eines gewiss nicht: Ein Staat nach klassischem Verständnis. Es gibt keine europäische Regierung und keine Hauptstadt. Und dennoch besitzt sie eine Reihe von Institutionen und Einrichtungen, denen ihre Mitgliedsstaaten unter Aufgabe eines Teiles der nationalen Souveränität Kompetenzen übertragen. Die europäische Zusammenarbeit hat also die rein intergouvernementale Ebene längst verlassen. Auf europäischer Ebene geschaffene, für alle Länder der EU verbindliche Gesetze, Verordnungen und politische Richtlinien werden in den Mitgliedsstaaten umgesetzt und verdrängen demnach in Teilgebieten nationales Recht. Der Umfang dieses Machttransfers an die EU als supranationales Gebilde hat im Laufe der Zeit zugenommen und dürfte sich noch verstärken, beispielsweise im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), einer der Säulen der europäischen Integration.

Vor diesem Hintergrund ist es nur logisch, dass alle Mitgliedsstaaten entsprechenden Einfluss bei Entscheidungen haben, welche die Politik der EU bestimmen. Dies spiegelt sich auch in der Zusammensetzung ihrer politischen Institutionen wider. In Gestalt des Ministerrates und des - institutionell lange strittigen - Europäische Rates wird das Gewicht der einzelnen Regierungen und Staatsoberhäupter in den politischen Prozess der EU eingebracht. Wie diese Organe arbeiten, welche Rollen und Funktionen sie innerhalb des

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komplizierten Systems der Europäischen Union übernehmen und welche Probleme sich bei der Entscheidungsfindung im europäischen Regierungskonzert ergeben, auch vor dem Hintergrund der jüngsten Erweiterung, soll im Rahmen dieser Seminararbeit aufgezeigt werden. Als Gerüst dienen dabei die Bestimmungen, welche sich im Vertragsentwurf für die EU-Verfassung finden. Zu diesem Thema findet sich eine große Anzahl an Literatur sowohl in deutscher als auch englischer Sprache. Des weiteren bietet das Internet auf zahlreichen offiziellen und auch inoffiziellen Seiten aktuelle Informationen zum Themenbereich EU. An einigen Stellen dieser Hausarbeit wird auf die Vertragswerke der EU verwiesen. Es sind dies insbesondere der Gründungsvertrag der Europäischen Gemeinschaft (EGV) sowie der Vertrag über die Europäische Union (EUV). Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents vereinigt beide in einem geschlossenen Vertragswerk. Aus diesem Grunde fällt die Zuordnung einzelner Artikel oftmals schwer. So wird im Rahmen dieser Hausarbeit teils auf den Verfassungsentwurf und teils auf die alten Verträge verwiesen. Die EU befand und befindet sich im ständigen Wandel. Eine gewisse „Baustellenatmosphäre“ kommt nicht zuletzt durch die teilweise wechselnden Bezeichnungen einzelner Einrichtungen zustande. Der Einfachheit halber wird - unabhängig vom angesprochenen Zeitraum - der „Europäische Staat“ stets als EU bezeichnet. Auch der Ministerrat (MR), der zeitweise als Rat der EU firmierte, wird gemäß der neuen EU Verfassung und zur Abgrenzung vom Europäischen Rat (ER) im Rahmen dieser Arbeit stets unter seinem ursprünglichen Namen Erwähnung finden.

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2. Der Europäische Rat - Motor der europäischen Integration

Der Europäische Rat ist ein regelmäßig stattfindendes Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten der EU. Im Laufe der Zeit hat er sich von einem informellen Treffpunkt auf Chefebene zu einem der wichtigsten Akteure unter den politischen Institutionen gewandelt und damit eine steile Karriere hinter sich. Dies ist weniger aufgrund seiner Mitglieder, den Staats- und Regierungschefs der EU-Mitglieder, erstaunlich, sondern aufgrund seines lange Zeit unklaren rechtlichen Status innerhalb des Gefüges der EU. Einem kurzen geschichtlichen Überblick, der unter anderem die mühsame formelle Fixierung des ER skizziert, liegt das Hauptaugenmerk des folgenden Kapitels auf der Arbeitsweise des ER sowie dessen Funktion innerhalb des Systems der EU.

2.1. Die Entwicklung des Europäischen Rates

Der Einfluss des ER auf die Gestaltung der Politik der EU ist in fast allen Bereichen enorm und hat oftmals entscheidende Weichenstellungen in der Entwicklung der europäischen Integration ermöglicht. Dennoch war die Einrichtung eines planmäßigen Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs, wie es in Form des Europäischen Rates heute stattfindet, in den Gründungsverträgen der EU ursprünglich nicht vorgesehen. Dennoch gab es bereits in den sechziger Jahren Bestrebungen, ein solches Treffen zu etablieren ¹ . Hierfür gab es vielfältige Gründe: Das westliche Lager und insbesondere die sechs EU-Mitgliedstaaten sahen sich unter anderem auf internationaler Ebene und in Wirtschaftsfragen großen Problemen gegenüber ² . Es wurde jedoch recht bald deutlich, dass die Gemeinschaft in ihrer bisherigen Form nicht angemessen und/oder schnell genug und auf sich rasch ändernde Bedingungen und Probleme reagieren konnte. Weder der Ministerrat, der sich in seinen vielfältigen Erscheinungsformen eher mit speziellen Sachthemen auseinander setzte und zudem durch den Zwang zur Einstimmigkeit in seiner Entscheidungsfähigkeit beschränkt war, noch die Europäische Kommission schienen hierzu in der Lage ³ . Für die schwerwiegenden Probleme abseits des tagespolitischen Geschäftes fehlten die nötige Zuständigkeit und eine klare Führungsebene,

¹ Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan,

Hampshire, 2003; S.178

² http://www.europa-digital.de/dschungelbuch/eu_rat/ ;Stand 05.07.2004

³ Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan,

Hampshire, 2003; S.178

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welche die Aufgaben der EU definierte. Aus dieser Situation heraus fand ein erstes Gipfeltreffen der sechs Staats- und Regierungschefs der EU Anfang Dezember 1969 in Den Haag statt ⁴ . Bereits dieses erste Treffen endete mit einer Reihe von gewichtigen Entscheidungen. Neben der Absicht zur Gründung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit als gemeinsamer Außenpolitik, einem Vorläufer der GASP, wurde auch die erste Erweiterung der EU thematisiert ⁵ . Es folgten weitere Treffen Anfang der Siebziger Jahre, bis schließlich 1974 von den nunmehr neun Staats- und Regierungschefs beschlossen wurde, nunmehr regelmäßig als so genannter Europäischer Rat zunächst dreimal jährlich zusammenzutreffen. Dies war die eigentliche Geburt des ER, obwohl er zu diesem Zeitpunkt in keinem Vertragswerk der EU erwähnt wurde. Dieser „Schwebezustand“ jenseits der anderen Institutionen der EU war von Anfang an Anlass für Kritik, zumal der ER an Einfluss gewann und den anderen Organen den Rang abzulaufen schien. Sein enormer Einfluss auf die politische Entwicklung ohne jedwede rechtliche Fixierung lässt sich recht einfach erklären: Wenn er auch auf der Ebene europäischer Institutionen ohne „handfeste“ Entscheidungsbefugnis auskommen musste, so handelte es sich bei seinen Mitgliedern schließlich dennoch um die wichtigsten Staatsmänner der Mitgliedsstaaten. Die Macht des ER leitete sich also von Beginn an aus der überragenden Position seiner Mitglieder in den Staaten der EU ab ⁶ . Erst die Unterzeichnung der „Einheitlichen Europäischen Akte“ Ende Februar 1986 durch die inzwischen zwölf EU-Mitgliedsstaaten änderte diesen Zustand und ebnete den Weg in das Vertragswerk der EU. Seitdem fand sich der Europäische Rat im Abschnitt über die Gemeinsamen Bestimmungen wieder. Einen Status als richtiges Organ der EU erhielt der ER erst mit dem Vertragsentwurf für die Europäische Verfassung, wo er im Titel IV unter Artikel 20 erwähnt wird.

2.2. Struktur und Arbeitsweise des Europäischen Rates

Wie bereits erwähnt, besteht der ER aus den gemäß nationalem Verfassungsverständnis obersten politischen Entscheidungsträgern der Mitgliedsstaaten ⁷ . Dazu kommen noch der

⁴ Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europa Handbuch; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2002; S.889

⁵ Wessels, Wolfgang: Das politische System der EU, in: Weidenfeld, Werner: Die Europäische Union -

Politisches System und Politikbereiche; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2004; S.86

⁶ Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union; Campus Studium, Frankfurt, 2001; S.53

⁷ Wessels, Wolfgang: Das politische System der EU, in: Ismayr, Wolfgang: Die politischen Systeme

Westeuropas, Leske und Budrich, Opladen, 2003; S.786

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Präsident der EU-Kommission sowie die Außenminister der Mitgliedsstaaten und ein weiteres Mitglied der Kommission in beratender und unterstützender Funktion ⁸ . Darüber hinaus ist es in den letzten Jahren Usus geworden, in schwierigern ökonomischen bzw. finanziellen Fragen auch auf die Kompetenz des ECOFIN-Rates, dem Rat der Finanzminister der EU, zurückzugreifen ⁹ . Im Entwurf für die europäische Verfassung ist es dem ER vorbehalten, je nach Bedarf Fachminister an den Treffen teilnehmen zu lassen. Vorsitzender des ER ist der Ratspräsident, der bisher im Rotationsverfahren halbjährlich zwischen den Mitgliedern wechselt ¹⁰ . Unter Umständen wird dieser Modus im Zuge der Umsetzung der neuen EU-Verfassung durch eine Wahl des Präsidenten aus den Reihen des ER mit qualifizierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre gewählt ¹¹ . Das Erstellen der Tagesordnung ist die wichtigste Funktion, welche die Ratspräsidentschaft mit sich bringt, ansonsten beschränken sich seine Rechte und Pflichten laut Artikel I-21 des EU-Verfassungsentwurfes darauf, dem Parlament nach erfolgter Tagung Bericht zu erstatten sowie den Zusammenhalt und Konsens im Rat zu fördern. Die bedeutet, dass er auszuloten hat, an welcher Stelle die Meinungen der Mitglieder des ER konträr verlaufen und in welchen Bereichen Kompromissbereitschaft zu erwarten ist. Dies geschieht auf informeller Ebene am Rande der Gipfeltreffen oder bereits im Vorfeld eines solchen ¹² . Ferner liegt auch die Planung der Gipfel in der Hand des Präsidenten, er kann sich hierbei auf ein so genanntes Ratssekretariat stützen ¹³ . Die planmäßigen Gipfeltreffen des ER selbst finden laut Artikel I -20 in Zukunft vierteljährlich statt und werden vom Präsidenten einberufen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, nach Lage weitere Sondergipfel einzuberufen. Die nunmehr vierteljährlichen Treffen tragen einer Entwicklung aus der Tagungspraxis des ER Rechnung. Bisher war im Vertrag über die EU vorgesehen, lediglich zwei planmäßige Treffen pro Jahr abzuhalten. Diese wurden für gewöhnlich gegen Ende der jeweiligen Ratspräsidentschaft abgehalten. Die Anzahl der einberufenen Sondergipfel hat im Laufe der Zeit jedoch deutlich zugenommen, wobei oftmals lediglich die große Öffentlichkeitswirkung der Treffen ausschlaggebend

⁸ Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan,

Hampshire, 2003; S.182

⁹ Ebd. S.182

¹⁰ Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union; Campus Studium, Frankfurt, 2001; S.87

¹¹ siehe: Verfassung für Europa; Vertragsentwurf des Europäischen Konvents. Laut Artikel I-21 (1) wird der

Präsident des ER auf zweieinhalb Jahre durch den ER gewählt, was im Widerspruch zum sonst in der Literatur

angegebenen Modus steht.

¹² Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union; Campus Studium, Frankfurt, 2001; S.87

¹³ Ebd. S.87

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