1 Einleitung

Die Fähigkeit der Vereinten Nationen, Politiken zu harmonisieren, steht wohl außer Frage. Die UN versteht sich selbst als ein “centre for harmonizing the actions of nations” ¹ sein. Aber ist die Ursache für die Konvergenz von Menschenrechtspolitiken tatsächlich Harmonisierung? Wie kommt es zu einer Harmonisierung und somit zu einer Konvergenz von nationalen

Menschenrechtspolitiken weltweit? „What are the conditions under which international human rights norms are internalized in domestic practices?” (Risse/ Sikkink 2001,1)

Die notwendigen Bedingungen für eine Konvergenz von Menschenrechtspolitiken durch Harmonisierung müssen hierfür überprüft werden. 2

Eine notwendige Voraussetzung für Harmonisierung ist zunächst die Existenz eines Regimes: „The necessary condition for harmonization is an international regime“ (Bennett 1991,229), denn Regime sind eine starke Determinante für Konvergenz vo n Politiken (Vgl. Bennett 1991,228).

Colin J. Bennett nennt eine „coherent group of transnational actors” und “a broad consonance of motivation and concern and regular opportunities for interaction” als weitere Bedingungen für eine Konvergenz von Menschenrechtspolitiken durch Harmonisierung (1991,225). Wo ergeben sich die Gelegenheiten transnationaler Akteure für Interaktionen, und wer gehört zur Gruppe transnationaler Akteure im Menschenrechtsfeld?

Nach Colin J. Bennett sind für Versuche, Politiken zu harmonisieren, „authoritative actions by responsible intergovernmental organizations“ (Bennett 1991,225) notwendig. Supranationale Organisationen erleichterten „the shaping of a

¹ Artikel 1.4 der UN Charta

² Colin J. Bennett (1991) nennt in seinem Artikel „What Is Policy Convergence and

What Causes It?” vier Faktoren, die eine Konvergenz von Politiken verursachen können:

Emulation, Elite-Networking, Harmonisierung und Penetration. In dieser Arbeit soll nicht

untersucht werden, welche dieser Ursachen zum Konvergieren von Menschenrechtspolitiken

beitragen. Es soll hier vielmehr untersucht werden, ob Harmonisierung eine Ursache für die

Konvergenz von Menschenrechtspolitiken ist. Das bedeutet nicht, dass nicht auch Emulation,

Elite-Networking und Penetration eine Rolle bei der Konvergenz von Menschenrechtspolitiken

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common response to common problems“ (Bennett 1991,225). Welche Handlungen und Strategien verfolgen die Vereinten Nationen, um Antworten auf die „common problems“ geben zu können?

Konvergenz durch Harmonisierung ist für Colin J. Bennett zudem immer das Resultat einer Einsicht in Interdependenz und in die Notwendigkeit zur Kooperation: „Harmonization results from interdependence and the percieved need to co-operate“ (Bennett 1991,229). Wo genau zeigt sich im

Menschenrechtsfeld eine Einsicht in Interdependenz und in die Notwendigkeit zur Kooperation?

In dieser Hausarbeit soll analysiert werden, ob nationale Menschenrechtspolitiken weltweit auf Grund von Harmonisierung konvergieren. Meine Arbeitshypothese lautet, dass tatsächlich eine Konvergenz von Menschenrechtspolitiken weltweit durch Harmonisierung erfolgt. Dieses wird in dieser Hausarbeit anhand der Bedingungen und Kriterien, die Colin J. Bennett dafür aufgestellt hat, nachgewiesen. Zunächst werde ich in Gliederungspunkt zwei das Regime im

Menschenrechtsbereich nachweisen. Danach erfolgt in Gliederungspunkt drei der Nachweis einer kohärenten Gruppe transnationaler Akteure mit ihren Gelegenheiten zu regelmäßigen Interaktionen. Das Büro des Hochkommissars für Menschenrechte der Vereinten Nationen als hauptverantwortliches UN-Organ im Menschenrechtsbereich sowie die Strategien der Vereinten Nationen zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte werde ich in Gliederungspunkt vier vorstellen. Anhand der Strategien möchte ich belegen, dass die Vereinten Nationen autoritative Handlungen vollziehen und somit eine wesentliche Bedingung für eine Konvergenz durch Harmonisierung von Politiken erfüllen. Die notwendige Einsicht zur Kooperation werde ich in diesem Gliederungspunkt ebenfalls nachweisen. Im fünften Gliederungspunkt werde ich zeigen, dass das Menschenrechtsfeld von Interdependenz geprägt ist.

spielen können - sie sind aber nicht Gegenstand dieser Analyse.

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2 Das Menschenrechtsregime als Voraussetzung für

Harmonisierung

Eine notwendige Bedingung für eine Konvergenz von Menschenrechtspolitiken durch Harmonisierung ist ein Regime (Bennett 1991,229).

Das Handlungsfeld Menschenrechte stützt sich auf die Existenz eines internationalen Regimes, das an die Vereinten Nationen gebunden ist. Als internationale Regime werden in der Theorie der internationalen Beziehungen Institutionen bezeichnet, die der problemfeldspezifischen Konfliktbearbeitung in der internationalen Politik dienen, die die Erwartungen der Akteure durch die ihnen zugrunde liegenden Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren in Einklang bringen und das Verhalten der Akteure dauerhaft steuern (Vgl. Martin/ Simmons 1998,737).

Die grundlegenden Prinzipien des Menschenrechtsregimes sind bereits in der Charta der Vereinten Nationen nieder gelegt. Den Kern des

Menschenrechtsregimes bildet das in der VN Charta niedergelegte Prinzip der Universalität d er individuellen Menschenrechte, das dem Einzelnen eine internationale Rechtsposition gewährt.

Die wichtigsten Akteure im politischen Prozess der Vereinten Nationen als zwischenstaatlicher Organisation sind die Staaten. Ihre Vertreter verabschieden in den Organen der Vereinten Nationen die Erklärungen, Resolutionen und Konventionen, die das Normensystem im Bereich der Menschenrechte konstituieren. Darüber hinaus sind die Vertreter der Bürokratie der Vereinten Nationen als Akteure zu nennen. Internationale Organisationen spielen eine zentrale Rolle für die

Konzeptionalisierung globaler Ordnungspolitik und globalen Regierens im Rahmen internationaler Regime. Die Vereinten Nationen verfügen über eine eigene, historisch gewachsene Logik und Identität als Träger der Legitimität internationaler Menschenrechtsnormen (Vgl. Schaber 1996,17), auf dessen Grundlage ihr normatives Eigengewicht ersichtlich wird. Die Vereinten Nationen gelten als Träger der das Menschenrechtsregime begründenden Prinzipien und Normen

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(Vgl. Schaber 1996,17). Ihre institutionellen Strukturen verfestigen die Interaktionsbeziehungen zwischen den in das Regime eingebundenen Akteuren. Die Charta der UN verpflichtet die Mitgliedstaaten auf die Achtung der individuellen Menschenrechte ³ . Trotz des gleichfalls in der Charta verankerten Prinzips der staatlichen Souveränität fallen die Menschenrechte damit nicht mehr ausschließlich in den inneren Zuständigkeitsbereich der Staaten, sondern sind zu einer Angelegenheit der Vereinten Nationen geworden. Dieses in der Charta verankerte Prinzip der universalen Menschenrechte bildet die Grundlage für das sich seit der Gründung der Vereinten Nationen herausbildenden internationalen Menschenrechtsregime (Vgl. Tomuschat 1992,7-11). Der Prozess der Regimebildung und des Regimewandels findet demnach innerhalb der von den Vereinten Nationen bereit gestellten Foren statt. Die Vereinten Nationen stehen somit im Mittelpunkt der Analyse globalen Regierens im Handlungsfeld Menschenrechte. Die Weltorganisation wird als Forum für die Verständigung bei der Herausbildung oder dem Wandel des internationalen Menschenrechtsregimes betrachtet (Vgl. Kohler-Koch 1993,126). Ein Regime als Voraussetzung für eine Konvergenz von Menschenrechtspolitiken durch Harmonisierung ist somit existent (Vgl. Bennett 1991,225).

3 Transnational Advocacy Networks

Als Voraussetzung für Harmonisierungen nennt Collin Bennett nicht nur die Existenz eines Regimes, sondern auch die Existenz einer „coherent group of transnational actors” (Bennett 1991,225), die Gelegenheit zu Interaktionen haben muss (Bennett 1991,225).

Die Diffusion internationaler Menschenrechtsnormen ist entscheidend abhängig vom Aufbau und der Nachhaltigkeit von Netzwerken inländischer und transnationaler Akteure , „who manage to link up with international regimes, to alert Western public opinion and Western governments“ (Risse/ Sikkink 2001,5).

³ Article 1.3 der UN Charta besagt: “To achieve international cooperation in solving international

problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and

encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as

to race, sex, language, or religion”.

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Der politische Raum der Menschenrechte ist in der Tat nicht nur mit einem Regime und internationalen Organisationen wie den Vereinten Natione n gefüllt, sondern auch mit gesellschaftlichen Akteuren. Der Regimeansatz ist im Bereich der Menschenrechte auch mit dem Konzept der Zivilgesellschaft verknüpft. Im Bereich der Menschenrechte identifizieren Thomas Risse und Kathryn Sikkink eine kohärente Gruppe transnationaler Akteure als transnational advocacy [human

rights] networks (Risse/ Sikkink 2001,17).

3.1 Definition

Thomas Risse und Kathryn Skink definieren transactional advocacy networks folgendermaßen: „ A transnational advocacy network i ncludes those relevant actors working internationally on an issue, who are bound together by shared values, common discourse, and dense exchanges of information and services” (Risse/ Sikkink 2001,18).

Ein Bereich, in dem Keck und Sikkink (1998,27) transnational advocacy networks am effektivsten finden, „concerns issues involving bodily harm to vulnerable individuals, especially when there is a short and clear causal chain (or story) assigning responsibility” (Frynas/ Pegg 2003,23). Transnational advocacy network-Akteure haben gemeinsam, dass sie Menschenrechte schützen und fördern wollen: „The values that bind the actors are embodied in international human rights law, especially in the 1948 Universal Declaration of Human Rights” (Keck/ Sikkink 1998,80). Damit erfüllen die transnational advocacy-Akteure Bennetts Bedingung einer „broad consonance of motivation and concern“ (Bennett 1991,225).

Transnational advocacy networks setzen sich erstens zusammen aus Teilen von INGOs auf internationaler und regionaler Ebene, zweitens aus internationalen NGOs, drittens aus inländischen NGOs, viertens aus privaten Gründungen und fünftens aus Teilen einiger Regierungen (Keck/ Sikkink 1998,80).

3.2 Gelegenheiten zu Interaktionen

Die Möglichkeiten von transnational advocacy networks zur Interaktion weisen Keck und Sikkink anhand des fünf Phasen Spiral-Modells ⁴ nach:

⁴ Das Spiral-Modell wird vorgestellt in: Keck, Margaret, Sikkink, Kathryn. 2001. The Power of

Human Rights. Cambridge University Press, Cambridge, 22-33.

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Repression und Aktivierung des Netzwerks. Das Modell geht zunächst von einer repressiven Situation eines Landes aus. Der Level an Repression determiniert, ob transnationale Netzwerke Zugang zu ausreichend Informationen über die Menschenrechtslage im Land erhalten oder nicht. Nur wenn das transnationale Netzwerk über genügend Quellen über die Repression in einem Land verfügt, kann das Netzwerk das Normen verletzende Land auf die internationale Agenda setzen. In dieser Phase ist der dominante Modus der Interaktion ebenso wie in Phase zwei „instrumental rationality“(Vgl. Keck/ Sikkink,33).

Ablehnungs-Phase. In Phase zwei wird die Öffentlichkeit und das internationale Menschenrechts-Netzwerk auf den Normen verletzenden Staat aufmerksam gemacht. In dieser Phase versucht das internationale und transnationale Netzwerk Informationen über die Menschenrechtspraktiken des „target state“ zu sammeln. Hier arbeiten die transnationalen Akteure meist in Kooperation mit den Menschenrechtsorganisationen des „target state“. Das transnationale Netzwerk beginnt, internationale Menschenrechts-Organisationen zu mobilisieren. Dieses „lobbying“ beinhaltet meist „moral persuasion" und „shaming“ der westlichen Staaten und kann ersten Druck für das Normen verletzende Land bedeuten. Die Regierung kann in dieser Phase noch eigene Kräfte mobilisieren, die zu einem Aufstand führen können. Aber selbst diese Mobilisierung beweise, so Keck und Sikkink, dass ein Prozess der internationalen Sozialisation vonstatten geht und der Staat sich seiner bisherigen internationalen Reputation nicht mehr gewiss ist.

Taktische Konzessionen. Durch den dauerhaften, international en Druck kommt es zu Beginn der dritten Phase meist zu temporären Veränderungen der Menschenrechtslage seitens der Normen verletzenden Regierungen. Hat das transnationale Netzwerk Erfolg damit, den Normen verletzenden Staat zu taktischen Konzessionen zu bewegen, richtet sich der Fokus der Handlungen von der transnationalen Ebene auf die inländische. Damit ist es dem transnationalen Netzwerk möglich, die inländischen Menschenrechtsorganisationen zu unterstützen. Im Verlauf dieser Phase wird die inländische Opposition stärker und die Normen verletzenden Regierungen verlieren die Kontrolle über die Situation im eigenen Land: „Whenever they commit another serious violation of human rights,

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