Rechtsstellung und soziale Sicherung der Bundestagsabgeordneten 2

Inhaltsverzeichnis Seite

Abkürzungsverzeichnis 5 Abbildungsverzeichnis 6

1. Einleitung und Fragestellung 7

Teil I: Rechtsstellung der Abgeordneten 2. Das Wesen des Abgeordnetenmandats 9

2.1 Gleichheit der Abgeordneten 14

2.2 Öffentliche Arbeitsweise der Abgeordneten 15

2.3 Offenheit der Parlamente 16

3. Rechte und Pflichten der Abgeordneten 17

3.1 Rechte nach dem Grundgesetz 17

3.2 Rechte und Pflichten nach der Geschäftsordnung des Bundestages 18

3.3 Pflichten in den Fraktionsgeschäftsordnungen 22

4. Disziplinierungen der Abgeordneten durch die Fraktion 24

4.1 Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin 24

4.1.1 Disziplin durch Parteisozialisation 26

4.1.2 Disziplin durch fachlichen Kompetenzaustausch 28

4.1.3 Disziplin als Arbeitsgrundlage in einer Gruppe 29

4.2 Die Möglichkeit des Fraktionsausschlusses (Fallbeispiel: Jürgen W. Möllemann) 30 4.2.1 Der Sachverhalt 30

4.2.2 Die Rechtsgrundlagen des Ausschlusses 32

4.2.3 Legalität und Legitimität des Fraktionsausschlusses Jürgen W. Möllemanns 34

5. Rechtsstellung fraktionsloser Abgeordneter und parlamentarischer Gruppen 37

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Teil II: Soziale Sicherung der Abgeordneten 6. Unabhängigkeit der Abgeordneten und soziale Sicherheit 41

6.1 Entschädigung der Abgeordneten 42

6.1.1 Entschädigungsanspruch und historische Entwicklung 43

6.1.2 Abgeordnetentätigkeit als Ausübung eines bezahlten Berufs 45

6.2 Angemessenheit der Entschädigung 47

6.3 Zulässigkeit der Differenzierung in der Entschädigung 48

7. Die Problematik der „Entscheidung in eigener Sache“ 49

7.1 Die gescheiterte Verfassungsänderung von 1995 52

7.2 Reformmodelle im Festsetzungsverfahren 54

7.2.1 Kopplung der Abgeordnetenentschädigung an die Beamtenbesoldung 54

7.2.2 Regelung oder Beratung durch eine Kommission 55

7.2.3 Die Empfehlungen der Kommission des nordrhein-westfälischen Landtags zur Reform des Abgeordnetenrechts 57

8. Regelungen der Abgeordnetenentschädigung 58 8.1 Funktionszulagen 58

8.2 Amtsausstattung und Kostenpauschale 60 8.3 Anrechung 61 8.4 Verdienstausfallprinzip 62 8.5 Ausgleichszahlungen 63

9. Krankheit und Pflegebedürftigkeit 63 9.1 Beihilferegelungen 63

9.2 Sicherung bei Pflegebedürftigkeit 64

9.3 Entgeltfortzahlung und Krankengeld 65

9.4 Soziale Sicherung der Abgeordneten im Vergleich zu anderen Berufsgruppen 65 10. Alterssicherung 66

10.1 Historische Entwicklung des Altersversorgungssystems für Abgeordnete 67

10.2 Abgeordnetenpension in Bund und Ländern 68

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11. Fazit und Ausblick: Die Zukunft der Alterssicherung und der Entschädigung für Abgeordnete des Deutschen Bundestages 70

11.1 Die Reform der Alterssicherung der Abgeordneten in der politischen Diskussion 71

11.2 Die Reform der Entscheidung in eigener Sache als Schlüssel für eine Neugestaltung der Abgeordnetenentschädigung 74 12. Anhang 83 13. Danksagung 89

14. Literatur- und Quellenverzeichnis 89

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Abkürzungsverzeichnis AbgG Abgeordnetengesetz ALV Arbeitslosenversicherung BBesG Beamtenbesoldungsgesetz BfA Bundesversicherungsanstalt für Angestellte BGB Bürgerliches Gesetzbuch BT-Drs. Bundestags-Drucksache BSHG Bundessozialhilfegesetz BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Bundesverfassungsgerichtsentscheidung BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz BVerwG Bundesverwaltungsgericht CDU/CSU-AO Arbeitsordnung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion FGO Fraktionsgeschäftsordnung GG Grundgesetz GO Geschäftsordnung GO-BT Geschäftsordnung des Bundestages KV Krankenversicherung Lverf Landesverfassung MdB Mitglied des Bundestages (Abgeordneter) NRW Nordrhein-Westfalen PartG Parteiengesetz RV (Weimarer) Reichsverfassung SGB Sozialgesetzbuch WP Wahlperiode

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  Abbildungsverzeichnis (Abbildungen im Anhang)  

  Abb.1: Entschädigungen der Abgeordneten in Bund und Ländern  

  Abb.2: Altersversorgung der Abgeordneten in Bund und Ländern  

  Abb.3: E-Mail nach Anfrage an die FDP-Fraktion bzgl. eines Fraktionsbeitrages  

  Abb. 4: E-Mail nach direkter Frage an MdB Krista Sager zur Höhe ihrer Funktionszulage  

  Abb. 5: E-Mail nach Anfrage an MdB Johannes Kahrs zur Höhe des Fraktionsbeitrages in  

  der SPD-Fraktion sowie zum eigenen Standpunkt gegenüber dem Vorschlag der  

  FDP-Fraktion, die Entschädigungshöhe durch eine Kommission festlegen zu lassen  

  Abb. 6: E-Mail nach Anfrage an Die Grünen-Fraktion zur Höhe des Fraktionsbeitrages in  

  ihrer Fraktion  

  Abb 7: E-Mail nach Anfrage an MdB Wolfgang Gerhardt zur Höhe seiner Funktionszulage  

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1. Einleitung und Fragestellung

Ist ein Abgeordneter - zumindest rechtlich - unabhängig in Fragen und Gesetzesvorhaben, die in die Lebensverhältnisse der Bürger eingreifen? Welchen Beeinflussungen und Sanktionen ist er ausgesetzt, und wie weit darf er in seiner Unabhängigkeit gehen? In Erinnerung sind hier in jüngerer Zeit beispielsweise die Fraktionsausschlüsse der Abgeordneten Jürgen W. Möllemann und Martin Homann, aber auch sicherlich die Äußerungen des damaligen Generalsekretärs der SPD, Franz Müntefering, der bei der Abstimmung im Bundestag zu einem Auslandseinsatz der Bundeswehr disziplinierend bis drohend auf die Mitglieder der Bundestagsfraktion der SPD einwirkte, sie sollten loyal zu der von ihnen gestützten Regierung stehen und daher auch für diesen Einsatz stimmen. Dazu stellte er fest, dass die vorliegende Entscheidung keine sei, bei der die Abgeordneten ihr Gewissen bemühen müssten. Schließlich forderte er Sanktionen gegen die von der Fraktionslinie abweichenden Abgeordneten, beispielsweise bei der Nominierung der Kandidaten zur nächsten Bundestagswahl. Bei der Bewertung dieses Sachverhaltes ist vor allem das Verständnis vom Mandat bzw. das Spannungsverhältnis zwischen Art. 21 Abs. 1 GG und dem Art 38 Abs. 1 Satz 2 GG (Artikel 21 Abs. 1 GG als Ausdruck der Parteiendemokratie, Artikel 38 Abs. 1 Satz 2 GG als Ausdruck der repräsentativen Demokratie) relevant; aber auch die Rechtsstellung der Abgeordneten sowie die Rechte und Pflichten, in die sie bei ihrer Arbeit eingebunden sind, sind von Bedeutung. Aufgabe dieser Arbeit soll es sein, u.a. zu untersuchen, welche rechtlichen Schutzschilde Abgeordnete des Deutschen Bundestages gegen die auf sie einwirkenden Interessen haben und in welchen Rechtsrahmen sie bei der Ausübung ihrer Tätigkeit eingebunden sind. Welche Rechte und Pflichten besitzen die Abgeordneten - sowohl nach der Geschäftsordnung des Bundestages, als auch nach den jeweiligen Fraktionsgeschäftsordnungen bzw. Arbeitsordnungen - und in welchem Umfang werden sie bzw. können sie gegebenenfalls unter Druck gesetzt oder diszipliniert werden.

Neben diesen verfassungsmäßigen und gesetzlichen Rechten stellt die angemessene soziale Absicherung eine bedeutsame Voraussetzung für den Schutz des freien Mandats dar. Hierbei ergibt sich die Frage, ob die Höhe der Entschädigung und der Versorgung ausreichend sind, um eine wirksame Schutzfunktion zu haben ausüben zu können.

Ist die Abneigung vieler Bürger gegenüber der Gruppe der Politiker eine Auswirkung der Abkoppelung von den Gehalts- und Versorgungssystemen in den übrigen Teilen der Gesell- schaft, wie man sie auch von der Diskussion um die Verhältnismäßigkeit und Offenlegung der

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Managergehälter kennt? Deckt dies ein tiefer gehendes gesellschaftliches Dilemma auf, das nur mit Offenheit und Durchschaubarkeit der Verfahren beseitigt werden kann, wie beispielsweise auch in den Empfehlungen der corporate governance-Arbeitsgruppe für börsennotierte Unternehmen vorgeschlagen wird?

In der Meinung der Öffentlichkeit jedenfalls ist der Abgeordnete sehr unabhängig bei der Beschlussfassung über seine Bezüge und seine Alterversorgung. In regelmäßigen Abständen gibt es in der Öffentlichkeit Diskussionen über die Höhe, die Angemessenheit und auch die Art und Weise der Bewilligung der Entschädigungen für Abgeordnete des Deutschen Bundestages und der Länderparlamente, wobei das Europäische Parlament wegen der Entfernung und des vermeintlich fehlenden Interesses meist verschont bleibt von derlei Diskussionen. „Besondere Aufmerksamkeit dürfte die Frage der Abgeordnetenentschädigung in der Öffentlichkeit schon deshalb erregen, weil es gerade die zur letzten Entscheidung in dieser Frage berufenen Repräsentanten sind, die von der Regelung der Entschädigung unmittelbar betroffen ² sind.“ Immer wieder wird die Diskussion hierüber auch sehr emotional geführt. Artikel in Tageszeitungen wie beispielsweise in den Stuttgarter Nachrichten („Sie predigen Wasser und ³ trinken Wein“ ), tragen ihren Teil dazu bei, dass die Diskussion um die Bezüge der Abgeordneten nicht versachlicht, sondern weiter emotionalisiert und angeheizt wird. Es ließen sich noch zahlreiche weitere Artikel wie dieser hinzufügen - vor allem aus dem Bereich des Boulevard-Journalismus.

Aus diesem Grund erscheint es mir ebenfalls wichtig, den sachlichen Hintergrund auch dieses Komplexes etwas näher zu beleuchten, zumal ein Zusammenhang zwischen der inneren Unabhängigkeit und der Freiheit von wirtschaftlichen Zwängen unverkennbar ist.

² Waldthausen, J. Christian: Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur

Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung. Berlin 2000, S. 186

³ Molitor, Wolfgang: Die Selbstbediener, in: Stuttgarter Nachrichten vom 21.11.2002, unter:

http://www.stuttgarter-nachrichten.de/stn/page/detail.php/320602 am 1.9.2004

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Teil I: Rechtsstellung der Abgeordneten

2. Das Wesen des Abgeordnetenmandats

Um die Rechtsstellung eines Bundestagsabgeordneten genauer zu untersuchen, ist es zunächst nötig, das Wesen des Mandats, also den verfassungsrechtlichen Raum, in dem das Mandat ausgeübt wird, genauer zu beschreiben. Die gesetzlichen Bestimmungen zum Abgeordnetenmandat führen zwar im Wesentlichen aus, was die Aufgaben und die Rechtsstellung eines Abgeordneten sind, dennoch lassen sie bewusst einen Freiraum, so dass der Abgeordnete sein Mandat nach eigenen Vorstellungen ausfüllen kann.

Zunächst sind die wesentlichen Rahmenbedingungen für das Mandat des Abgeordneten in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG („Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“) verfassungsrechtlich festgelegt. Diese explizite Instruktionsfreiheit dient dazu, die Repräsentation des Volkes durch den Abgeordneten zu gewährleisten. Folglich ist das Mandat eines Abgeordneten des Deutschen Bundestages ein unabhängiges und freies. Im Gegensatz dazu steht das imperative Mandat, eine vollkommene Gebundenheit an den Willen der Wähler oder der Partei- bzw. Fraktionsführung mit juristischen Sanktionsmöglichkeiten. Ein solches Mandat erhalten beispielsweise die Vertreter der Länder im Bundesrat, die ihre Stimme(n) entsprechend der Weisung ihrer Landesregierung abgeben.

Allerdings ist klarzustellen, dass dieser formalen Unabhängigkeit, vor allem in der öffentlichen Meinung, fälschlicherweise allzu häufig eine Vorstellung zugrunde liegt, „die in der Norm festgelegte fehlende Verbindlichkeit von Aufträgen und Weisungen fordere auch den faktisch von allen Bindungen befreiten Abgeordneten und damit einen diskutierenden Hono- ⁴ ratiorenparlamentarier als Idealtypen eines liberalen Repräsentationsverständnisses.“ Dies

geht jedoch an der Realität vorbei und ist in der Praxis so wohl auch nicht umsetzbar, weil dafür das Geflecht oder Netzwerk, in dem sich der Abgeordnete bewegt, zu ausgeprägt ist. Auf der einen Seite der ihn wählende Bürger, der mit einem legitimen Vertretungsanspruch auf den Abgeordneten einwirkt, auf der anderen Seite die Fraktion und Partei des Abgeordneten sowie seine Kollegen aus anderen Fraktionen und Parteien, mit denen er stetig zusammenarbeitet, politische Leitlinien erarbeitet und Kompromisse aushandelt. Angesichts der sozialen

⁴ Wefelmeier, Christian: Repräsentation und Abgeordnetenmandat. Berlin 1991, S. 133

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Realitäten wurde bereits dem inhaltsgleichen Vorgänger des Art 38 Abs. 1 Satz 2, dem Art. 21 der Weimarer Reichsverfassung, eine krasse Diskrepanz zwischen Verfassungsrecht und ⁵ Verfassungswirklichkeit attestiert. So kann auch das Grundgesetz nicht in der Weise interpretiert werden, dass der Abgeordnete von sämtlichen Bindungen frei sein soll. Andererseits stellt sich die Frage, ob das Mandat des Abgeordneten als ein parteigebundenes verstanden werden kann. Die Parteien tragen schließlich maßgeblich zur Schaffung eines MdB durch Nominierung eines (in der Regel) Parteimitgliedes bei. Diese Theorie eines parteigebundenes Mandats findet sich wieder in Leibholz’ Parteienstaatslehre. Leibholz gewichtet die Art. 38 GG und Art. 21 Abs. 1 GG eindeutig zugunsten des letzteren, also zugunsten der Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung. Dennoch negiert auch Leibholz den Art. 38 GG, der den Abgeordneten Weisungsunabhängigkeit garantiert, nicht vollends. Vielmehr habe dieser die Funktion, „die äußersten Konsequenzen des demokratischen ⁶ Parteienstaats, der in Art. 21 Abs. 1 GG legalisiert sei, abzuwenden.“ Demnach existiert also zumindest eine Art Spannungsverhältnis zwischen der Position des freien Abgeordneten nach Art. 38 GG und der Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung nach Art. 21 GG. Der Artikel 21 GG kann als Ausdruck der Parteiendemokratie verstanden werden, Artikel 38 GG hingegen in gleichem Maße als Ausdruck der Aufrechterhaltung der mittelbaren, repräsentativen Demokratie.

Eine Mitwirkung der Parteien nach Art. 21 GG allerdings geht zum Teil deutlich über den bloßen Akt der Kandidaten-Nominierung hinaus und bedarf als eine Art „Instrument“ des Abgeordneten. Die Mitwirkung beruht nach Leibholz nicht auf dem Prinzip der Repräsentati- ⁷ on, sondern auf dem der Identität als einer Erscheinungsform unmittelbarer Demokratie. In

ihr wird der Gemeinwille nur durch die Parteien manifestiert; folglich ist der Wille der Parteimehrheit, die an der Beschlussfindung mehr oder weniger aktiv mitwirkt, ausschlaggebend, das politische Schwergewicht der Entscheidungsfindung verlagert sich vom Parlament auf die Parteien. „Fraktionen würden zu Einrichtungen des Parteienstaates, dementsprechend fehle dem einzelnen Abgeordneten die Legitimation, von Partei- und Fraktionsbeschlüssen abzu- ⁵ VglFreytagh-Loringhoven, Axel Freiherr von: Die Weimarer Verfassung in Lehre und Wirklichkeit. München

1924, S. 88

⁶ Vaerst, Wolfgang: Das Abgeordnetenmandat in der Bundesrepublik. Essen 1961, S. 165

⁷ Näheres unter Leibholz, Gerhard: Wesen der Repräsentation und der Gestaltwandel der Demokratie im 20.

Jahrhundert. 3. Auflage, Berlin 1966, S. 119

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⁸ weichen“ . Bereits auf Grund der Tatsache, dass nur ein verschwindend geringer Prozentsatz der Bevölkerung in Parteien organisiert ist, ist Leibholz’ These angreifbar und nicht sehr realitätsnah. Unter anderem argumentiert er damit, dass Bürger, die sich nicht in Parteien engagierten, auch kein Recht hätten, dass ihr Wille Gehör finde. Doch muss in einer Demokratie sowohl die Art als auch das Ausmaß der Partizipation dem Bürger selbst überlassen bleiben. Auch die These einer Entscheidungsfindung innerhalb einer Partei weist Lücken auf, denn das Leibholz’sche Modell setzt eine innerparteiliche Willensbildung von unten nach oben voraus. Ein solches Modell entspricht aber nicht zwangsläufig der Realität. Daher findet seine These aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten keine Stütze, weshalb sie auch nicht zur Rechtfertigung eines parteigebundenen Mandats dienen könnte.

Eine weitere Möglichkeit der Ausgestaltung des Mandats wäre ein basisimperatives. Es soll dazu dienen, den Oligarchisierungstendenzen innerhalb der Parteien zugunsten einer stringenten Willensbildung von unten nach oben entgegenzuwirken (die Bundestagsfraktion der GRÜNEN „experimentierte“ nach erstmaligem Einzug in den Deutschen Bundestag mit einem solchen Mandatsmodell). Allerdings wird bei einem basisimperativen Mandat nicht hinreichend zwischen verschiedenen Handlungs- und Organisationseinheiten einer Partei, wie z.B. Fraktion, Parteiführung, lokalen Zentren und einfacher passiver Mitgliedschaft differenziert. Und um überhaupt Ausgangspunkt eines imperativen Mandats sein zu können, müsste die Mitgliedschaft mit einer umfassenden Sachkompetenz einhergehen, was nur schwerlich vorstellbar ist. Auch ist es schlussendlich nicht die Gesamtheit der Mitglieder einer Partei, die in die Entscheidungsfindung einbezogen wird, sondern vielmehr bestenfalls eine Delegiertenversammlung wie beispielsweise ein Parteitag.

Eine Verknüpfung aus beiden oben vorgestellten Theorien wäre ein freies Mandat des parteigebundenen Abgeordneten. Diese Vorstellung „wendet sich ausdrücklich gegen die Leibholzsche These eines Widerspruchs zwischen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 21 GG und ist statt dessen der Auffassung, der spezifische Sinngehalt des Abgeordnetenmandats sei im Wege systematischer Auslegung unter Berücksichtigung des Weiteren grundgesetzlichen Zusammenhangs zu ermitteln. Dabei seien neben Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 21 GG auch ⁹ noch Art. 20 Abs. 2 GG und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in die Betrachtung einzubeziehen.“ Über eine Parteibindung des Abgeordneten kann somit bei der Auslegung der Instruktions-

⁸ Wefelmeier:

⁹ Wefelmeier: a.a.O., S. 145

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freiheit nicht hinweggedacht werden, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG schütze nur das „freie Mandat des parteigebundenen Abgeordneten“. Vielmehr sind es insbesondere Bindungen gegenüber verschiedensten Interessenverbindungen und Wählern, die den Abgeordneten in seiner Entscheidungsfindung beeinflussen. So erscheinen Parteien nicht als Unterdrücker, sondern fast schon als Bedingung des freien Mandats. Die ausdrückliche Einbeziehung der Instruktionsfreiheit gegenüber außerparlamentarischem Einfluss, wie beispielsweise dem Wähler, ist freilich eine systematisch etwas lückenhafte Auslegung. Denn das Grundgesetz beschränkt die Mitwirkung des Volkes auf den Wahlakt. Die Bedeutung der Parteien bei der Durchführung desselben reicht daher nicht aus, um eine Art Repräsentationsmonopol zu begründen. Wenn also die Ausgestaltung des Mandats weder rekursiv auf die Parteien, wie in Leibholz´ Parteienstaatsthese, zurückgeführt, noch das Mandat eines freien Abgeordneten mit Parteibindung wie in oben genannter Theorie verstanden werden kann, könnte folglich Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG als Garantie eines pluralistischen Mandats angesehen werden. Dieses erkennt nämlich eine Konkurrenz der verschiedenen Partizipationsmöglichkeiten an. „Alle diese Interaktionsformen, seien es Wahlen, Petitionen, Bürgerinitiativen, Verbände und Parteien, sind nebeneinander und teilweise auch gegeneinander notwendig, um die ständige Aktualisierung des Angleichungsprozesses zwischen den Ansichten des Regierten und der Politik der Regieren- ¹⁰ den zu gewährleisten.“ Und die Anerkennung jener pluralistischen Strukturen muss auch Auswirkungen auf den Wesensinhalt des Mandats der Repräsentanten haben. Denn die Repräsentanten haben im Repräsentationsprozess eine zentrale Stellung inne, weil sie doch aufgrund der Wahl durch das Volk über die ausgeprägteste Form demokratischer Legitimation verfügen und zudem auch zusätzlich noch an der gesetzgeberischen Entscheidungsfindung unmittelbar beteiligt sind, was den Pluralismus unter anderem ausmacht. So bedeutet Pluralismus im empirischen Sinne die Existenz einer gesellschaftlichen Organisationsvielfalt und im normativen Sinne die Umsetzung dieser Vielfalt in die Inhalte der politischen Ausgestal- ¹¹ tung demokratischer Regierungssysteme.

Erweitert wird das pluralistische Mandat um eine Gruppenbezogenheit. Denn der Abgeordnete trifft seine Entscheidungen nicht immer aus eigenem Antrieb heraus. Er ist dabei angewiesen auf vielfältige Unterstützung von repräsentationsrelevanten Willensbildungsfaktoren. Gerade der Pluralismus hat aufgrund einer anerkannten Interessenvielfalt eine eigene Tendenz

¹⁰ Wefelmeier: a.a.O., S. 158f.

¹¹ Vgl. Holtmann, Everhard: Politik-Lexikon. München 2000, S. 479

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zur Gruppenbildung zwecks besserer Durchsetzung innerhalb der bereits oben erwähnten Konkurrenz der Interessen entwickelt, was auch auf die Funktionen des Repräsentanten durchschlägt. Daher agiert ein Abgeordneter vor allem als Gruppenmitglied. Denn „nur eine solche Gruppenbildung, die für den Abgeordneten eine gewisse Machtbasis darstellt, ist in der ¹² Lage, diesem konkreten Einfluss auf die politischen Entscheidungen zu ermöglichen.“ Die Gruppenbezogenheit des Mandats bedeutet nicht nur Unterstützung für die Arbeit des Abgeordneten, sondern verpflichtet ihn seinerseits auch zur Loyalität gegenüber den ihn unterstützenden Gruppen im Rahmen seiner Tätigkeit. Hierbei ist zu beachten, dass ein Abgeordneter in der Regel mehreren Gruppenbindungen gleichzeitig unterliegt. So ist er beispielsweise einerseits Mitglied seiner Fraktion, hat fast immer einen Wahlkreis zu betreuen und ist darüber hinaus auch noch Mitglied eines oder mehrer Verbände. Es besteht also kein starres Abhängigkeitsverhältnis zu einer bestimmten Gruppe, sondern es handelt sich vielmehr um ein Geflecht unterschiedlicher sozialer und institutioneller Einbindungen. Und eben diese Vielfalt entspricht den Merkmalen eines pluralistischen Systems. Auf diese Weise wird das freie Mandat eine Art Bollwerk der Fraktion gegen ein Hineinbefehlen von außen, richtet sich also u.a. gegen Partei und Verbände. Auf der anderen Seite verhindert es aber auch ein völliges Eingebundensein des Abgeordneten ins Fraktionskollektiv. Letztendlich soll es sowohl den Einfluss des Wählers gegenüber den Parteien verstärken, als auch zugunsten der Parteien gegen den Wähler wirken, denn gerade die verschiedenen Gruppenbindungen verschaffen damit dem Abgeordneten einen flexiblen Handlungsspielraum, ermöglichen es ihm, unter ihnen zu wählen.

Selbstverständlich ist die Spannweite der Entscheidungsmöglichkeiten nicht für alle Abgeordneten gleich. Diese hängt ab von Art, Anzahl und Intensität der jeweiligen Gruppenbindungen sowie von individuellen Eigenschaften wie Intelligenz, Engagement und Charakterstärke des Abgeordneten. Ein pluralistisches Mandatsverständnis verhindert eine Verabsolutierung von Beziehungen der Abgeordneten. Parteien haben aufgrund ihrer exponierten Stellung in der Verfassung und weil jeder Abgeordnete zumindest zu Beginn der Legislaturperiode Mitglied einer Partei und einer entsprechenden Fraktion ist, faktisch eine herausgehobene Stellung. Der Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sollte also als Ausschluss rechtlicher, nicht aber faktischer Bindungen verstanden werden. Allen am Repräsentationsprozess beteiligten Gruppen muss es erlaubt sein, den Abgeordneten von ihren Interessen und Verhaltenserwartungen in

¹² Wefelmeier: a.a.O., S. 160

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Kenntnis zu setzen. Dies gilt vor allem dort, wo sie loyales Verhalten erwarten dürfen, z.B. in Fraktionen.

Zusammenfassend kann also festgehalten werden, dass weder die Leibholz’sche Parteienstaatslehre noch ein basisdemokratisches Verständnis vom Abgeordnetenmandat zutrifft. Im Übrigen gibt dies auch den Konflikt zwischen den beiden Artikeln im Grundgesetz, Art. 21 Abs. 1 GG und Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, recht passend wieder: weder das eine, noch das andere ausschließlich. Daher kann das korrekte Verständnis vom Abgeordnetenmandat nur eine „Mischung“ aus beidem darstellen: Einerseits ist der Abgeordnete in seiner täglichen Arbeit durchaus gruppenbezogen (bzgl. seiner Fraktion oder Partei), andererseits hat aber auch der Wähler, der ihn gewählt hat, einen berechtigten Anspruch darauf, vom Abgeordneten berücksichtigt zu werden. Im Ergebnis entsteht so ein pluralistisches, gruppenbezogenes Mandat. Wie der Abgeordnete letztlich das Mandat ausgestaltet, bleibt ihm selbst überlassen.

2.1 Gleichheit der Abgeordneten

Damit alle Abgeordneten gleichermaßen das Mandat nach ihren eigenen Vorstellungen ausfüllen können, ist es wichtig, dass sie alle auch gleich an Rechten und in der Behandlung ihres Status sind. Würden einige Abgeordnete bevorrechtigt oder besser behandelt werden, entstünde eine gesonderte „Abgeordnetenkaste“ mit speziellen Rechten, was vom Gesetzgeber allein schon hinsichtlich des repräsentativen Gedankens nicht erwünscht ist. Die Position einer Gleichheit aller Abgeordneten ergibt sich automatisch aus der Verlänge- ¹³ rung des im Grundgesetz festgehaltenen Wahlrechtsgrundsatzes „gleich“. Dabei ist zu beachten, dass die Abgeordneten zwar Vertreter des ganzen Volkes sind - aber nur in ihrer Gesamtheit innerhalb des Organs Deutscher Bundestag.

Für die Wahl- und Statusgleichheit der Abgeordneten hat das Bundesverfassungsgericht einen speziellen Gleichheitssatz entwickelt, der als demokratische Gleichheit oder auch als strikter, formaler, formalisierter oder strenger Gleichheitssatz bezeichnet wird. Denn Abgeordnete seien nicht nur Politiker, sondern auch Bürger mit ihren entsprechenden Rechten. „Das gilt nicht nur für die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts im engeren Sinne, sondern auch für die Ausübung des Mandats. Denn das Grundgesetz kennt keine für den Status des Abgeordneten erheblichen besonderen, in seiner Person liegenden Umstände, die es rechtfer-

¹³ Art. 38 Abs. 1 Satz 1GG

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tigten, innerhalb des Status zu differenzieren. Aus diesem Recht auf gleiche Teilhabe im Prozess der politischen Willensbildung folge auch das Gebot der gleichen Entschädigung. Denn nur dann könnten die Abgeordneten praktisch als Vertreter des ganzen Volkes gelten, wenn ¹⁴ Vertreter aus allen Schichten des Volkes Abgeordnete sein können“. Demnach bietet der Verfassungsstaat für die politische Auseinandersetzung einen Rahmen, dessen Neutralität gerade durch die strikte Gleichheit politischer Rechte dargestellt werden soll. Die Realisierung des Prinzips „Politische Demokratie kann und will Bürgerinnen und ¹⁵ Bürger und Stimmen nicht gewichten, sondern nur zählen“ , verlangt - bezogen auf die Stellung der Abgeordneten und im Verhältnis zueinander - die Anwendung des strengen Gleichheitssatzes. Konsequenterweise schlägt sich das auch in der sozialen Sicherung der Abgeordneten nieder.

2.2 Öffentliche Arbeitsweise der Abgeordneten

Ein stetiger Kontrollmechanismus dafür, dass die Gleichheit aller Abgeordneten eingehalten wird, ergibt sich aus der öffentlichen Arbeitsweise der Abgeordneten. So geben das Grundgesetz und die Verfassungen der Länder den rechtlichen Rahmen des Verfassungsorgans Bundestag oder Landtag vor, die Öffentlichkeit wacht mit über einen weitgehend korrekten parlamentarischen Ablauf. Letztlich stimmen juristische, politische und politikwissenschaftliche Diskussion im Ergebnis darin überein, dass die Parlamente eine eigenständige Öffentlichkeitsfunktion haben, deren Sinn in der öffentlichen Kontrollmöglichkeit, der Schaffung und Erhöhung des Begründungszwanges zur Erreichung rationaler Entscheidungen, der Darstellung der politischen Konfliktlinien in Vorbereitung der zukünftigen Wahlen und der Repräsentation ¹⁶ der gesellschaftlichen Konflikte in der staatlichen Sphäre überhaupt dienen.“ Aus diesen

Gründen verhandelt der Bundestag öffentlich, was historisch zur Sicherung der Bedingungen der Repräsentativität und der kommunikativen Parlamentsfunktionen erkämpft worden ist. Zusätzlich könnten auch öffentliche Sitzungen der Ausschüsse des Bundestages als Folge des Gebots der öffentlichen Verhandlung angesehen werden. Dass dies in der parlamentarischen Wirklichkeit nicht der Fall ist, hat andere Gründe als juristische: Durch die Tatsache, dass die Ausschüsse des Bundestages eben nicht öffentlich tagen, soll ein von Polemik oder Profilie- ¹⁴ BVerfG2 BvH 3/91, 26 vom 21.7.2000

¹⁵ Welti, Felix: Die soziale Sicherung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages, der Landtage und der deut- Abgeordneten im Europäischen Parlament. Berlin 1998, S. 35

¹⁶ Welti: a.a.O., S. 40

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rungszwängen freier und somit ein an der Sache orientierter Ablauf garantiert werden. Für die öffentliche Darstellung von Inhalten, Personen und Parteien dient als Ausgleich hierzu die Plenarsitzung. Darüber hinaus verwirklicht sich die Öffentlichkeitsfunktion aber auch in der täglichen Arbeit der Abgeordneten in ihrem Wahlkreis, in der Zusammenarbeit mit Verbänden, Interessengruppen etc. und letztlich auch mit ihrer Partei und deren Mitgliedern. Eine zentrale Rolle spielt die Kommunikation auch für die Legitimation des Parlaments zur Rechtsetzung im Rahmen der Diskurstheorie (Theorie des kommunikativen Handelns). Der politische Bereich ist dabei der Ort, an dem ein Kompromiss zwischen dem Diskursprinzip und dem Prinzip des strategischen Interessenausgleichs hergestellt werden kann. „Die Bereitschaft vieler Abgeordneter zur Verwirklichung eines responsiven Mandatskonzepts zeigt sich daran, dass 79% der Abgeordneten an ihre Arbeit den Anspruch stellen, durch persönliche ¹⁷ Kontakte Parlament und Gesellschaft miteinander zu verknüpfen.“ Das Konzept der

Responsivität bietet wiederum eine Plattform für die Mitwirkung der Bürger sowie eine Steigerung von Legitimität und Wirksamkeit politischer Entscheidungen und damit eine Verbesserung der demokratischen Qualität repräsentativer Staatsleitung. Erst im Ergebnis wird daraus „Repräsentation als demokratische Repräsentation von einer einseitigen Beauftragung und Legitimation zu einem dynamischen Prozess der Beziehung zwischen Repräsentierten und ¹⁸ Repräsentanten.“

2.3 Offenheit der Parlamente

Die Offenheit der Parlamente ist eine rechtlich gesicherte und reale Möglichkeit der wahlberechtigten Bevölkerung, zu wählen, wen sie wollen und ggf. selbst zu kandidieren und das Amt eines Abgeordneten selbst wahrnehmen zu können. Die Dauer der Wahlperiode bildet dabei die Grenzziehung der Offenheit, indem sie die Höchstdauer eines Mandats markiert. Die Abgeordneten können innerhalb dieses Zeitrahmens selbst entscheiden, wie lange sie das Mandat wahrnehmen wollen. Dabei sind so genannte Rotationsbeschlüsse, wie sie die Fraktion der Grünen in ihrer parlamentarischen Anfangszeit praktizierte, auf Grund des freien Mandats nicht einklagbar, allerdings werden die Abgeordneten nicht daran gehindert, diesen Rotationsbeschlüssen aus eigenen Stücken zu folgen. Im Übrigen missbilligt das Grundgesetz eine dauernde berufliche Politikausübung nicht, errichtet ihr aber mit der Periodizität der Wieder-

¹⁷ Welti:

¹⁸ Welti: a.a.O., S. 41

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wahl eine notwendige Hürde. Entscheidend ist daher die Sicherung der freien und regelmäßigen Wahl.

Die Öffentlichkeit hat, bezogen auf die Arbeit der Abgeordneten, folglich mindestens zwei Funktionen: Sie überwacht den Abgeordneten bei seiner inhaltlichen politischen Arbeit, achtet aber auch darauf, dass er im Verhältnis zu seinen Abgeordneten-Kollegen stets mit denselben grundsätzlichen Rechten (und auch Pflichten) ausgestattet wird, die im folgenden Kapitel 3 erörtert werden. Durch die Offenheit des Bundestages wiederum wird das aktive und passive Wahlrecht der Bürger garantiert und gewährleistet, dass sie, falls sie denn wollen, selbst das Mandat eines Abgeordneten anstreben können, was die Abgeordneten zu einer nicht von der Gesellschaft abgekoppelten Gruppe macht.

3. Rechte und Pflichten der Abgeordneten

Die rechtliche Stellung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages und die daraus resultierenden Rechte und Pflichten ergeben sich aus dem Grundgesetz, anderen Gesetzen wie beispielsweise dem Abgeordnetengesetz, der Geschäftsordnung des Bundestages sowie aus Beschlüssen des Bundestages, die Bestandteil der Geschäftsordnung des Bundestages sind, ohne in sie eingefügt worden zu sein (Anlagen zur GO-BT).

Der Erwerb der Mitgliedschaft zum Bundestag ist nicht an dessen Konstituierung geknüpft. Vielmehr erwirbt der Gewählte die Mitgliedschaft mit dem Eingang seiner Annahmeerklärung beim zuständigen Wahlleiter. Die vollen Rechte und Pflichten der Abgeordneten entstehen gemäß § 1 GO-BT erst mit der Konstituierung des neuen Bundestages, dazu gehören auch die Rechte und Pflichten hinsichtlich des parlamentarischen Betriebes und der Arbeit des Ab- ¹⁹ geordneten . Dies ist auch nur folgerichtig, da die Rechte und Pflichten des Abgeordneten hinsichtlich des parlamentarischen Betriebes und der Arbeit des Bundestages vor dessen Konstituierung ohnehin nur eine untergeordnete bis gar keine Rolle spielen.

3.1 Rechte nach dem Grundgesetz

Die Rechte, die das Grundgesetz den Abgeordneten neben der Ausformung des Mandats zuschreibt, beschränken sich auf die wesentlichen Merkmale seiner Arbeit. Die Regelungen des

¹⁹ Davon ausgenommen ist die Indemnität und Immunität vor Strafverfolgung und Bestrafung. Nach Art 46 Abs.

2 GG erwirbt der Abgeordnete diese mit seiner Eigenschaft als Abgeordneter, die er mit der Einreichung der

Annahmeerklärung beim zuständigen Wahlleiter erwirbt.

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Grundgesetzes formulieren die Stellung des Parlaments als Gesetzgebungsorgan sowie seine Kontrollfunktion gegenüber anderen Verfassungsorganen.

• Eines der wichtigsten Rechte des Legislativorgans Deutscher Bundestag ist das Recht der Gesetzesinitiative, wie es Art. 76 Abs. 1 GG festschreibt. Für eine Änderung des Grundgesetzes ist nach Art. 79 Abs. 2 GG eine 2/3-Mehrheit der Abgeordneten erforderlich. Eine einfache Mehrheit der Abgeordneten würde hingegen genügen, um Bundesgesetze zu verabschieden (Art. 42 Abs. 2 GG), die nicht Wesen oder Inhalt der Verfassung berühren.

• Eine weitere wesentliche Aufgabe der deutschen parlamentarischen Demokratie ist die Bildung einer regierungsfähigen Mehrheit im Bundestag durch Wahl (Art. 63 Abs. 1 und 2 GG) und Abberufung des Bundeskanzlers (Artikel 67 und Art. 68 GG - Konstruktives Misstrauensvotum; Vertrauensfrage, Auflösung des Bundestages), die aus diesem Grunde nur mit einer absoluten Mehrheit der Abgeordneten („Kanzlermehrheit“) wahrgenommen werden kann.

• Bedeutend hinsichtlich der Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung ist auch, dass ein Viertel der Mitglieder des Bundestages die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses verlangen kann (Art. 44 Abs. 1 GG).

• Ebenfalls ein Viertel der Mitglieder des Bundestages kann nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 GG die Anklage des Staatsoberhauptes der Bundesrepublik Deutschland, den Bundespräsidenten, vor dem Bundesverfassungsgericht beantragen.

• Auch weitere Rechte können nur in einem größeren Kollektiv von Abgeordneten wahrgenommen werden. So müssen sich beispielsweise mindestens ein Drittel aller Abgeordneten zusammenfinden, um eine früher als geplante Einberufung des Bundestages zu erwirken (Art. 39, Abs. 3 Satz 3 GG). Ferner böte sich die Möglichkeit des Antrags durch ein Zehntel der Mitglieder des Bundestages die Öffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 Satz 2 GG auszuschließen, wobei diesem Antrag Zweidrittel der Mitglieder des Bundestages zustimmen müssten, um ihn wirksam werden zu lassen.

3.2 Rechte und Pflichten nach der Geschäftsordnung des Bundestages Das Grundgesetz gesteht dem Bundestag eine Geschäftsordnungsautonomie zu (Art. 40 GG). Die GO-BT regelt die tägliche Arbeit und die Stellung des Abgeordneten während dieser Ar-