I

Wozu  ein europäisches Verbraucherschutzrecht? Entwicklung, Motive und Perspektiven  

Inhaltsverzeichnis   

Einleitung   1

1.  Verbraucherschutz und -politik im europäischen Kontext  

1.1.  Verbraucherpolitik in der EU - ein Überblick.  2

1.2.  Gründe für eine europäische Verbraucherpolitik  3

1.3.  Zunehmende Bedeutung des Verbraucherschutzes in der EU  5

2.  Der Verbraucher im Gemeinschaftsrecht.  8

2.1.  Verbraucherbegriff.  8

2.2.  Verbraucherleitbild.  9

3.  Die Entwicklung der Verbraucherpolitik in der EU  12

3.1.  Der Vertrag von Rom  13

3.2.  Das 1. und 2. verbraucherpolitische Programm  14

3.3.  Die Einheitliche Europäische Akte  15

3.4.  Der Vertrag von Maastricht  16

3.5.  Der Vertrag von Amsterdam.  17

3.6.  Aktuelle Entwicklungen  17

4.  Verankerung des Verbraucherschutzes im EU-Recht.  19

4.1.  Rechtsgrundlagen im Primärrecht  19

4.2.  Kompetenzlage des Sekundärrechts.  21

5.  Die Verbraucherpolitik im EU-Sekundärrecht  22

5.1.  Recht auf Schutz der Gesundheit und Sicherheit.  23

5.2.  Recht auf Schutz der wirtschaftlichen Interessen.  24

5.3.  Recht auf Wiedergutmachung erlittenen Schadens  25

5.4.  Recht auf Unterrichtung und Bildung  25

5.5.  Zugang zum Recht  26

II

Wozu  ein europäisches Verbraucherschutzrecht? Entwicklung, Motive und Perspektiven  

6.  Entwicklungslinien des Verbraucherprivatrechts  26

6.1.  Problematik der aktuellen Sachlage  26

6.2.  Option 1: Harmonisierung regelungsbedürftiger Bereiche  28

6.3.  Option 2: Sonderprivatrecht für Verbraucher  30

6.2.  Option 3: Europäisches Zivilgesetzbuch.  32

7.  Fazit  34

Literaturverzeichnis   35

Sonstige  Quellenangaben  38

Einleitung

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit dem Verbraucherschutz auf europäischer Ebene. Dabei werden sowohl rechtliche als auch politische Aspekte untersucht. In Kapitel 1 wird zunächst in einem allgemeinen Überblick die europäische Verbraucherpolitik kurz vorgestellt. Außerdem werden die Gründe für eine europäische Regelung des Verbraucherschutzes aufgeführt und dessen zunehmende Bedeutung auf europäischer Ebene dargestellt.

Kapitel 2 befasst sich mit dem Begriff des Verbrauchers sowie mit den Verbraucherkonzepten des Gemeinschaftsrechts. Neben einer Darstellung der Verbraucherdefinitionen aus unterschiedlichen Rechtsakten werden auch die Prinzipien erläutert, nach denen der europäische Gesetzgeber die Schutzbedürftigkeit des Verbrauchers bestimmt. In diesem Zusammenhang wird auch ein Vergleich zu nationalem Recht angestellt.

Im Anschluss wird in Kapitel 3 die Entstehung des europäischen Verbraucherschutzes aufgezeigt. Hierzu sollen neben den Entwicklungen im Primärrecht, also den Verträgen der Europäischen (Wirtschafts-)Gemeinschaft bzw. Union, auch die Anfänge der Verbraucherpolitik dargestellt werden. Darüber hinaus werden auch aktuelle Entwicklungen des europäischen Verbraucherschutzes genannt. Kapitel 4 untersucht schließlich die gesetzliche Verankerung des Verbraucherschutzes im Gemeinschaftsrecht. Hierbei werden nicht nur die Grundlagen im Primärrecht erörtert, sondern auch die Kompetenzlage des Sekundärrechts diskutiert, also die Grundlage, auf der Richtlinien und Verordnungen auf Basis des Primärrechts erlassen werden.

Kapitel 5 gibt einen Überblick über das Ausmaß des europäischen Verbraucherschutzes. In diesem Kontext werden die wichtigsten verbraucherschützenden Richtlinien in einem Überblick veranschaulicht. Hierzu wird eine Einteilung nach verschiedenen Schutzaspekten vorgenommen.

Zuletzt beschäftigt sich Kapitel 6 mit den Perspektiven des europäischen Verbraucherschutzes. Neben einer Schilderung von Problemen, die sich aus der aktuellen Sachlage ergeben, werden verschiedene Möglichkeiten aufgezeigt, wo- hin sich der europäische Verbraucherschutz entwickeln könnte.

1. Verbraucherschutz im europäischen Kontext

1.1. Verbraucherpolitik in der EU - ein Überblick

Der Verbraucherschutz ist in der EU ein allgegenwärtiges Thema. Seien es die Richtlinien über Pauschalreisen ins Ausland, Regelungen über irreführende Werbung und Preisangaben oder auch die Kennzeichnungsvorschriften für Lebensmittel - alles Bereiche, die den Schutz der wirtschaftlichen und gesundheitlichen Interessen der Bürger im Sinn haben. „Verbraucherschutz ist eine der großen europäischen Querschnittsaufgaben“. ¹ Die EU legt dabei insbesondere Wert auf die Aufklärung, Information und Beratung der Verbraucher. ² Nicht zuletzt durch zahlreiche Lebensmittelskandale (z.B. Dioxin, Acrylamid) oder die Debatte um gentechnisch veränderte Organismen hat der Schutz der Verbraucher neuen Auftrieb erlangt.

Dabei ist insbesondere der Europäischen Union eine tragende Rolle zuzuschreiben. Der Einfluss des europäischen Rechts auf das Privatrecht der 15 Mitgliedsstaaten ist in den letzten Jahren kontinuierlich gewachsen. Aufgrund der Vorrangigkeit des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht ist der Verbraucherschutz in Deutschland, wie viele andere Politikfelder auch, maßgeblich durch das europäische Recht bestimmt.

Obwohl es ihnen nicht direkt anzusehen ist, hat eine Vielzahl deutscher Gesetze mit Auswirkungen für den Verbraucher ihren Ursprung auf europäischer Ebene. ³ Dabei handelt es sich in der Regel um Verordnungen und Richtlinien, die vom europäischen Parlament bzw. vom Rat der europäischen Union erlassen werden und von den Mitgliedsstaaten in das jeweilige nationale Recht umgesetzt werden müssen.

Der Verbraucherschutz ist heute eine Politik der Gemeinschaft (Titel XIV EG), ohne jedoch ein kein klar umrissenes politisches Aufgabenfeld zu haben. Der Schutz der Verbraucher stellt also keinen wirklich eigenständigen Bereich dar, sondern ist vielmehr eine Aufgabe, die Verbindungen zu nahezu allen anderen Politikfeldern aufweist.

Insgesamt umfasst die Verbraucherpolitik der EU zahlreiche Themen.

¹ Breyer, 2003, S. 1, http://www.hiltrud-breyer.de/downloads/Positionspapier_Verbraucherschutz.doc

² Kraft, 1999, S. 9

³ Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, 2002, S. 6, http://www.eu-kommission.de/

/pdf/eunachrichten/TH3_Verb_INTERNET.pdf

Die Sicherheit von Lebensmitteln, Futtermitteln und Produkten wird ebenso berücksichtigt wie der Rechtsschutz im Handel und der elektronische Geschäftsverkehr. ⁴ Weiterhin existieren Regelungen über Produktgarantien, Haustürgeschäfte, die öffentliche Gesundheit sowie den Tier- und Pflanzenschutz. Infolge der BSE-Krise wurden jedoch vor allem die Nahrungsmittelsicherheit und die Ge-sundheit des Verbrauchers in den Vordergrund gestellt. In den letzten Jahren sind in zentralen Bereichen obligatorische Standards durchgesetzt worden. ⁵ Die nationalen Privatrechte haben sich hier durch Richtlinien angenähert. „Harmonisierung“ und „Rechtsangleichung“ sind zu zentralen Begriffen im europäischen Recht geworden.

Neben dem Verbot missbräuchlicher Klauseln bei Verbraucherverträgen bzw. unlauterer Verkaufspraktiken bei Haustürgeschäften gehören dazu auch Vorgaben für transparente Preisangaben und die Garantie von Rückgaberechten. In seiner jetzigen Form wird der europäische Verbraucherschutz seit 1999 in der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz organisiert und durch den zuständigen Kommissar David Byrne geleitet.

1.2. Gründe für eine europäische Verbraucherpolitik

Im Allgemeinen sind Verbraucherschutz und -politik ein notwendiges Erfordernis einer marktwirtschaftlichen Wettbewerbsordnung. In marktwirtschaftlichen Systemen besteht eine ungleiche Machtverteilung zwischen den Marktpartnern: übermächtigen, professionell handelnden Anbietern stehen schwache, nichtprofessionelle Einzelverbraucher gegenüber. ⁶ Nach diesem Verständnis bedeutet Verbraucherschutz gleichzeitig auch Unterlegenenschutz. ⁷ In der Regel verfügen Verbraucher weder über die gleichen Produktkenntnisse, noch haben sie eine ähnlich starke Lobby wie Unternehmen. Somit besteht eine starke Informationsasymmetrie.

Der Verbraucherschutz dient dem Zweck, die Autonomie von Privatpersonen, die ohne Erwerbsabsichten auf dem Markt in Erscheinung treten, zu schützen. Eine

⁴ Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, 2003, http://www.eu-kommission.de/

html/themen/index.asp?id=58&sm=8

⁵ Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, 2002, S. 8, http://www.eu-kommission.de/

/pdf/eunachrichten/TH3_Verb_INTERNET.pdf

⁶ VZBV, 2001, S. 1, http://www.wiram.de/sourcebook/downloads/VerbraucherschutzArtikel.pdf

⁷ Reich, 2003, S. 46

solche Privatperson kann als homo oeconomicus passivus, d.h. als „passiver Marktbürger“ verstanden werden. ⁸ Diesem gegenüber zu stellen sind die Unternehmen, die aktiv auf dem Markt handeln.

Durch Verbraucherschutzmaßnahmen, wie bspw. durch Aufklärung, Beratung und Bildung, soll ein Ausgleich zwischen Anbieter- und Verbraucherinteressen geschaffen werden. 9

Sachliche Informationen über Güter und Dienstleistungen werden bereitgestellt, um die Wahl- und Entscheidungsfreiheit des Konsumenten zu gewährleisten. ¹⁰ Gleichzeitig führt die Aufklärung über Produktqualität und Substitutionsgüter zu einem effizienteren Einsatz vorhandener Kaufkraft ¹¹ . Mit der geschaffenen Markttransparenz kommt dem Verbraucherrecht damit zusätzlich die Aufgabe zu, einen funktionsfähigen Wettbewerb sicherzustellen ¹² . Verbraucher können diejenigen Leistungen nachfragen, die ihre Bedürfnisse am besten befriedigen. Damit wird Marktversagen aufgrund von Informationsdefiziten entgegengewirkt. Ebenfalls schutzwürdig sind die legitimen Erwartungen gegenüber Anbietern von Waren und Dienstleistungen sowie spezielle Rechtsgüter wie Gesundheit, Sicherheit oder Umwelt. ¹³ Außerdem soll der Zugang zum Recht gewährleistet werden.

Ein solcher Rechtsgüterschutz ist jedoch nicht immer direktes Ergebnis von Verbraucherpolitik und kann nicht losgelöst betrachtet werden von anderen Politikfeldern. Er ist eingebettet in ein Netz von Rechtsbeziehungen, das stets auch Auswirkungen auf die Rechte der Verbraucher hat. ¹⁴ In der EU nehmen hier die Gemeinschaft selbst, die einzelnen Mitgliedsstaaten und die Unternehmen teil. Der Schutz der Verbraucher ist somit oftmals auch eine Folge von Maßnahmen, die diesen nur indirekt betreffen, z.B. Richtlinien zur Wettbewerbs- oder Umweltpolitik. Somit haben letztlich alle Politiken der EU auch dem Verbraucherinteresse zu dienen. Dementsprechend handelt die Europäischen Union in dem „Vorsatz, die stetige Besserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen ihrer Völker als wesentliches Ziel anzustreben“ (Präambel zum EG-Vertrag).

⁸ Reich, 2003, S. 11

⁹ VZBV, 2001, S. 1, http://www.wiram.de/sourcebook/downloads/VerbraucherschutzArtikel.pdf

¹⁰ Reich, 2003, S.12

¹¹ VZBV, 2001, S. 2, http://www.wiram.de/sourcebook/downloads/VerbraucherschutzArtikel.pdf

¹² Roth, 2001, S. 480

¹³ Reich, 2003, S.12

¹⁴ Ebenda

Nach Art. 2 EG ist es ebenfalls Ziel der Gemeinschaft, „die Hebung der Lebenshaltung zu fördern“. Eine solche „Lebensqualität“ kann durch den oben genannten Rechtsgüterschutz erhöht werden.

Die EG hat die Aufgabe die in Art. 2 EG genannten Ziele durch die „Errichtung eines Gemeinsamen Marktes“ zu erreichen. Daher ist eine Tätigkeit der EG die Schaffung eines Binnenmarktes, der Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr beseitigt (Art. 3 Abs.1 lit. c). ¹⁵ Die Gewährleistungen dieser freien Verkehrsströme werden auch als die vier „Grundfreiheiten“ bezeichnet und dienen der optimalen Allokation von wirtschaftlichen Ressourcen.

Ursprünglich war der Verbraucherschutz jedoch weder eigenständige Politik der Gemeinschaft noch ausdrückliches Ziel der von der EU durchgeführten Maßnahmen. Vielmehr stand die Errichtung des Binnenmarktes im Vordergrund. Ebenso war auch der Verbraucherschutz lediglich binnenmarktbezogen. Die Einführung eines hohen Verbraucherschutzmindestniveaus in den Mitgliedsstaaten, wie er erstmalig 1987 in den EG-Verträgen gefordert wurde, diente in erster Linie der Harmonisierung des Binnenmarktes, der durch grenzübergreifende Verbraucherschutzgeschäfte gefördert werden sollte. ¹⁶ So heißt es bspw. in der Richtlinie über den Verbraucherkredit ¹⁷ , dass „die Schaffung eines gemeinsamen Mindestsockels an Verbraucherrechten“ das Vertrauen der Verbraucher stärkt, wodurch diese die Vorzüge des Binnenmarktes besser nutzen können. Somit kann der Verbraucherschutz auch als Nebenprodukt des Binnenmarktes betrachtet werden.

Erst mit dem Amsterdamer Vertrag von 1997 wird Verbraucherpolitik als eigenständige Gemeinschaftspolitik betrachtet (vgl. zu der Entwicklung des Verbraucherschutzes auch Kapitel 3).

1.3. Zunehmende Bedeutung des Verbraucherschutzes in der EU

Mit dem Wachstum des europäischen Binnenmarktes hat auch der Verbraucherschutz in Europa in den letzten Jahren und Jahrzehnten zunehmend an Bedeutung gewonnen. So nutzen immer mehr Bürger der EU die Vorteile des grenzüberschreitenden Handels. Die Ausweitung des Binnenmarktes ermöglicht ein

¹⁵ Streinz, 2001, S. 262

¹⁶ Staudenmeyer, 1999, S. 733-734

¹⁷ RL 87/102/EWG, ABI. L 42/48

größeres Produktangebot zu niedrigeren Preisen. ¹⁸ Im Jahr 2000 wurden zwischen den EU-Mitgliedsstaaten Waren in einer Höhe von insgesamt 1.550 Mrd. € u. Dienstleistungen im Wert von über 700 Mrd. € umgesetzt. ¹⁹ Die Einführung des Euro hat den Handel im gemeinsamen Markt erleichtert. Da somit das Haupthindernis weggefallen ist, grenzübergreifende Transaktionen vorzunehmen ²⁰ , wird der Binnenmarkt weiter an Größe zunehmen. Mit größerer Produktvielfalt wird es für den Bürger jedoch immer schwieriger, den Überblick über den Markt zu behalten. Zusätzlich besteht durch das Zusammenwachsen der Märkte die Gefahr, dass die Machtkonzentration der Anbieter, etwa durch Fusionen, zunimmt. ²¹ Damit wächst gleichzeitig auch das Risiko, dass die Rechte der Verbraucher verletzt werden.

Der europäische Binnenmarkt kann nur dann funktionieren, wenn alle Beteiligten - sowohl Wirtschaft als auch Verbraucher - darauf vertrauen können, das Waren den hohen Qualitätserwartungen entsprechen. Ein gleichmäßig hohes Verbraucherschutzniveau in den Mitgliedsstaaten fördert den Handel im Binnenmarkt, weil die Verbraucher sicher sein können, dass für Produkte aus dem EU-Ausland die gleichen Standards gelten wie für heimische Waren. ²² Neben dem Euro werden in Zukunft weitere Entwicklungen die Bedeutung des Binnenmarkts stärken. Der E-Commerce oder die bevorstehende EU-Erweiterung stellen weitere wichtige Herausforderungen dar. Der Handel im Binnenmarkt findet zunehmend auch im Internet statt. Geographische und logistische Barrieren, die den gemeinsamen Markt für die Verbraucher bisher behinderten, werden damit gegenstandslos. ²³ Der E-Commerce macht es dem Verbraucher somit sehr viel leichter, im Ausland einzukaufen.

Allerdings wird den Handelspraktiken, die in der New Economy bzw. bei B2C-Geschäften üblich sind, in den bisherigen Rechtsvorschriften noch nicht Rechnung getragen. ²⁴ Vielmehr bestehen hier oftmals divergierende Rechtsvorschriften auf der Ebene der einzelnen Mitgliedsstaaten. Unterschiedliche Regelungen führen jedoch zu einer hohen Unübersichtlichkeit und mindern das Vertrauen der

¹⁸ Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, 2002, S. 8, http://www.eu-kommission.de/

/pdf/eunachrichten/TH3_Verb_INTERNET.pdf

¹⁹ Vertretung der Europäische Kommission in Deutschland, 2001, S. 2, http://www.eu-kommission.de/

pdf/dokumente/EUBasisVerbraucherschutzScr.pdf

²⁰ Europäische Kommission, MEMO 02/135, S. 2

²¹ SPD, 2003, S. 3, http://www.bundestag.de/mdbhome/burchul0/VerbraucherStrategie.pdf

²² Weatherill, 1997, S. 60

²³ Europäische Kommission, KOM (2001) 531 endg., S. 12

²⁴ Ebenda, S. 9