Gewerbesteuer - Der Reformvorschlag der kommunalen Spitzenverbände

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Inhaltsverzeichnis

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Inhaltsverzeichnis ...................................................................................................................I

Tabellenverzeichnis .............................................................................................................. II

1.  Einleitung  1

2.  Anlass zu einer Reform der Gewerbesteuer  2

3.  Ansätze zu einer Reform der Gewerbesteuer  6

3.1  Wertschöpfungsorientierte Ansätze  6

3.2  Einkommensorientierte Ansätze  7

4.  Der Reformvorschlag der kommunalen Spitzenverbände  8

4.1  Grundlegende Forderungen  8

4.1.1  Benachteiligung durch Änderungen bei der Gewerbesteuer  8

4.1.2  Stellung der Kommunen im föderalen Finanzgefüge  9

4.2  Zentrale Elemente und Folgen des Vorschlags  10

4.2.1  Die Forderungen und ihre Auswirkungen auf Gruppen privater  

  Wirtschaftssubjekte  10

4.2.2  Die Auswirkungen auf private Wirtschaftssubjekte im Einzelnen  11

4.2.3  Die Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte  13

4.3  Kritik  14

5.  Fazit und Ausblick  14

Anhang ..................................................................................................................................  17  17

  Literaturverzeichnis  1

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Tabellenverzeichnis

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Tabelle 1:  Entwicklung der Einnahmen aus der Gewerbesteuer und dem  

  Gesamtsteueraufkommen der Gemeinden  3

Tabelle 2:  Durch die Gemeinden zu tragende Last der Steuerreform 2000  5

Tabelle 3:  Anteil der Gruppen an Variablen der Gewerbesteuer  6

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1. Einleitung

Die Gewerbesteuer ist die wichtigste Steuer der Kommunen. Nach verschiedenen Änderungen bei der Gewerbesteuer im letzten Drittel des 21. Jahrhunderts stand die Gewerbesteuer im Jahr 2002 wieder im Mittelpunkt einer Diskussion um die Gemeindefinanzen. Die Ansichten der verschiedenen Interessengruppen dazu waren und sind sehr heterogen. Die Folge der bisherigen Reformversuche war meist, dass es nur zu kleinen Veränderungen kam, die der Gewerbesteuer jedoch nie nachhaltigen Wert geben konnten. Weiterhin trugen die wenigen tatsächlichen Gewerbesteuerzahler den relativ größten Teil des Gesamtaufkommens und damit, zusammen mit dem Grundsteueraufkommen der Wohnbevölkerung, den größten Teil an der Finanzierung der kommunalen Haushalte. 1 Auch an der zunehmenden Verschlechterung der kommunalen Finanzen änderte sich nichts.

Aufgrund dieser Fehlentwicklungen setzte die Bundesregierung am 27. März 2002 die „Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen“ ein. Die Aufgabe der Kommission sollte die Erarbeitung eines Konzeptes zur Reformierung der Kommunalfinanzen sein, um gleichzeitig die umfassende Neufassung des Gewerbesteuergesetzes zum 1. Januar 2005 zu ermöglichen (BMF, Monatsbericht 9/2003).

Zu diesem Zweck wurde innerhalb der Kommission die Arbeitsgruppe „Kommunalsteuern“ gebildet, die Vorschläge zu einer „neuen Gewerbesteuer“ (und zu anderen Kommunalsteuern) entwickeln sollte. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe, darunter Vertreter des Bundes, der Länder, der kommunalen Spitzenverbände, des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI) und des Verbandes der Chemischen Industrie (VCI), erarbeiteten hierzu teilweise eigene Vorschläge. Diese Einzelvorschläge dienten als Grundlage für eine Diskussion und Bewertung innerhalb der Arbeitsgruppe, die ihre Ergebnisse dann an die Kommission berichten sollte.

Die Arbeitsgruppe legte am 20. Juni 2003 den „Bericht der Arbeitsgruppe ‚Kommunalsteuern’“ vor. Die Kommission schloss ihre Tätigkeiten am 3. Juli 2003 ab. 2 Die Bundesregierung brachte am 8. September 2003 einen eigenen Entwurf in das Gesetzgebungsverfahren ein, der am 17. Oktober 2003 im Bundestag beschlossen wurde. Nachdem der Bundesrat den Gesetzentwurf abgelehnte, gab es eine Reihe von vergeblichen 1 Die Gewerbesteuer und die Ausgleichsanteile an den Verbundsteuern dominieren die Gesamteinnahmen der Kommunen. Wegen dieses engen Zusammenhangs werden sie in dieser Arbeit oft synonym verwendet. 2 Winheller (2003) spricht (in Anlehnung an Bundesfinanzminister Hans Eichel in: Handelsblatt Nr. 126 vom

4. Juli 2003, S.6) von einem Scheitern der Kommission.

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Versuchen, einen geeigneten Kompromiss zu finden. Am 19. Dezember 2003 wurde im Vermittlungsausschuss von Bundesrat und Bundestag doch noch zu einer Lösung gefunden. Auf dieser Grundlage wurde am 23. Dezember 2003 das „Gesetz zur Änderung des Gewerbesteuergesetzes und anderer Gesetze“ im Bundestag verabschiedet, das am

1. Januar 2004 in Kraft trat.

Das Gesetz stellt einen Kompromiss dar, der insbesondere die Forderung aller Seiten nach einer nachhaltigen Reformierung missachtet. Der Vorschlag kommunalen Spitzenverbände, die eine solche Nachhaltigkeit ihrer Vorschlags behaupten (Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, 2003) bildet in Kapitel 4 den Hauptteil dieser Arbeit. Darin werden die dem Vorschlag zugrunde liegenden Forderungen, die zentralen Elemente sowie die quantitativen Auswirkungen des Modells vorgestellt, um anschließend einige Kritik daran darzulegen. Allerdings sollen zunächst die Umstände und Fehlentwicklungen dargestellt werden, die diese Reform der Gewerbesteuer notwendig machen (Kapitel 2). Auch die grundsätzlichen Möglichkeiten der Steuergestaltung werden kurz aufgeführt, um eine Einordnung des Vorschlags der Kommunen zu erleic htern (Kapitel 3). Im letzten Kapitel soll der vorliegenden Arbeit ein Fazit gegeben werden, das die Bewertung der Kompromisse des geltenden Gewerbesteuergesetzes einbezieht.

2. Anlass zu einer Reform der Gewerbesteuer

Zwischen den Interessengruppen besteht weitgehende Einigkeit darüber, dass die Gewerbesteuer in ihrer heutigen Form nicht zukunftsfähig ist (Scherf, 2001). Hierzu werden die folgenden Kritikpunkte angeführt, die in Kapitel 4 bestimmte von den Kommunen geforderte Reformmaßnahmen begründen.

Konjunkturabhängigkeit

Die Gewerbesteuer beruhte in ihrer ursprünglichen Funktion als Realsteuer auf drei Säulen: Zwei davon, die Lohnsummensteuer und die Gewerbekapitalsteuer wurden 1979 bzw. 1998 abgeschafft (Jarass/Obermair, 2003(1)). Die Kommunen erhielten im Gegenzug, mit den notwendigen Grundgesetzänderungen, einen Teil der Einkommen- und Umsatzsteuer. 3 Zusammen mit der Gewerbeertragsteuer stehen den Kommunen seit 1998 somit nur noch konjunkturreagible Steuern zu. 4 3 Nach Einführung des Zinsabschlags 1993, wurde den Kommunen ein Anteil von 12% an diesem gewährt. 4 Zudem wurde 1969 die Gewerbesteuerumlage eingeführt, die Bund und Ländern einen Anteil von 20% an der Gewerbesteuer zuspricht. Der Anteil ist im Grundgesetz variabel gestaltet und kann durch Bundesgesetz verändert werden.

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In der Tat führte die große Aufkommenselastizität vor allem in den wirtschaftlich schwachen Jahren 2001 und 2002 zu einem Einbruch bei den Gewerbesteuereinnahmen (s. Tabelle 1), der Hauptfinanzierungsquelle der Kommunen. 5 Entsprechend hatte der Einbruch starke Auswirkungen auf die Finanzlage der Kommunen insgesamt. „Da die Gemeinden ihre Ausgaben an den instabilen Einnahmen orientieren, kommt es zu prozyklischen, die Konjunktur verschärfenden Schwankungen der kommunalen Ausgaben“ (Scherf, 2002 (2)).

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6% 9% -6% 4% -4% 9% 6% 4% 5% 0% -9% -4% 8% aufkommen Gesamtsteuer- aufkommen 12% 11% 1% 3% 0% -1% 2% 10% 5% 2% -5% -2% Korrelation 0,65 Tabelle 1: Entwicklung der Einnahmen aus der Gewerbesteuer und dem Gesamtsteueraufkommen der Gemeinden, eigene Berechnungen aus Daten des Statistischen Bundesamtes (nominal) Aufgabenzuweisung durch Bund und Länder 7 Die Tatsache des Rückgangs des Gewerbesteueraufkommens um 9% und 4% für 2001 und 2002 ist alleine nicht ausreichend um die prekäre Lage der Kommunen zu verdeutlichen. Hinzu kommt, dass die Kommunen in der misslichen Lage sind, ihre Aufgaben nur beschränkt selbst bestimmen zu können. Vielmehr findet eine Zuweisung von Aufgaben durch Bund und Ländern statt (Bach/Vesper, 2002). So wurde z.B. der Anspruch auf einen Kindergartenplatz durch den Bund bestimmt, wobei die Kommunen für die Bereitstellung zuständig und damit Träger der finanziellen Lasten sind. Dieses Geld fehlt bei Aufgaben, die nicht konkret vom Bund benannt sind, z.B. den kommunalen Sachinvestitionen. Dies zeigen die folgenden Beispiele:

- Im Jahr 2002 wurden in Nordrhein-Westfalen 5,4% weniger Mittel für Sachinvestitionen aufgebracht als im Vorjahr. Zum Ende des dritten Quartals 2003 waren es sogar 12,8% weniger (NRW-Innenministerium, 2004).

- Von 1980 bis 2002 sank die Sachinvestitionsquote aller kommunalen Haushalte in Deutschland von 30% auf 15%. Im gleichen Zeitraum verdoppelte sich der Anteil der Sozialen Leistungen an den Ausgaben nahezu von 11% auf 19% (Jarass/Obermair, 2003 (2)).

5 Nach eigenen Berechnungen aus den Daten zu Kommunalfinanzen des Statistischen Bundesamtes schwankt der Anteil der Gewerbesteuer seit 1980 zwischen 81% (2002) und 87% (1989-1992). Siehe in diesem Zusammenhang auch die hohe Korrelation des Gewerbesteueraufkommens zum gesamten Gemeindesteueraufkommen in Tabelle 1.

6 Durchschnittliche Entwicklung nach eigenen Berechnungen (ungerundet 7,7%) für die ersten drei Quartale; nach BMF, „Gewerbesteueraufkommen“, 2003.

7 Dieser Aspekt wird durch die Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen nicht berücksichtigt (vgl. Junkernheinrich, 2003).

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Steuerliche Gestaltungsmöglichkeiten

Durch die Möglichkeit der Geltendmachung von Fremdkapitalzinsen bei der Ermittlung des Gewerbeertrags werden Anreize für Unternehmen geschaffen, sich zunehmend (nahezu ausschließlich) mit Fremdkapital zu finanzieren, um so ihre Steuerlast zu verringern. Dieses Fremdkapital wird zum Teil am internationalen Kapitalmarkt akquiriert, mit der Folge, dass steuerfrei Schuldzinsen ins Ausland bezahlt werden (Jarass, 2003). Außer dem negativen fiskalischen Effekt auf alle Gebietskörperschaften, steigt dadurch die Abhängigkeit vom Ausland und die wirtschaftliche Fremdbestimmung.

Die hohen Freibeträge bei der Gewerbesteuer, lassen den Unternehmen große Freiräume bei der legalen Umgehung bzw. Minderung der Besteuerung ihres Gewerbes. Sie bewirken, dass kaum noch kleine Betriebe steuerpflichtig werden und die Gewerbesteuer so zunehmend zu einer Großbetriebsteuer verkommt (Maiterth, 2003).

Reform der Unternehmensbesteuerung 2000

Auch die Änderungen der Steuerreform im Jahr 2000 hatten große Auswirkungen auf das Aufkommen der Gewerbesteuer, hervorgerufen durch weitere Entlastungen und Gestaltungsmöglichkeiten für Unternehmen.

Seitdem besteht z.B. bei Personengesellschaften und Einzelunternehmen die Möglichkeit, die Gewerbesteuer pauschal mit der Einkommensteuer zu verrechnen (Broer, 2001). Danach wird eine Ermäßigung der Steuerlast in Höhe des 1,8- fachen des Gewerbesteuermessbetrages ermöglicht (BMF, 2003 (1)).

Weiterhin erlaubt es die seit der Reform der Unternehmensbesteuerung mögliche Verrechnung von Gewinnen und Verlusten zwischen Unternehmen und ihren Tochterkapitalgesellschaften („gewerbesteuerliche Organschaft“), Verluste verbundener Unternehmen unbeschränkt von den laufenden Einnahmen abzuziehen (Jarass/Obermair, 2003 (2)).

Gleichfalls wirkt sich die seit 2002 geltende Gewerbesteuerfreiheit für Gewinne aus der Veräußerung von Beteiligungen negativ auf die Kommunalfinanzen aus (Büttner, 2003), denn auch diese Maßnahme mindert den Steuermessbetrag.

Indirekt hat die Steuerreform durch den kommunalen Anteil von 15% am Einkommensteueraufkommen die Folge, dass auch hier kommunale Mindereinnahmen zu erwarten sind (Hofmann/Scherf, 2001).

Die Kommunen finanzieren in den nächsten Jahren einen erheblichen Teil (s. Tabelle 2) der durch den Bund durchgesetzten Änderung bei der Unternehmensbesteuerung, obwohl ihnen wegen ihrer Bedenken im Mai 2000 ein um mindestens 164 Mrd. € höheres

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Gewerbesteueraufkommen angekündigt wurde. Die Belastung entspricht bis 2005 einem Gesamtbetrag von 60 Mrd. € (Jarass/Obermair, 2003 (2)).

Tabelle 2: Durch die Gemeinden zu tragende Last der Steuerreform 2000 (in Anlehnung an: Hofmann/Scherf, 2001)

Verletzung von Besteuerungsprinzipien

Das Äquivalenzprinzip besagt, dass sich die Höhe der Abgaben nach dem Empfang staatlicher Leistungen durch den Staatsbürger richten solle. Die Gewerbesteuer wird nicht nach diesem Prinzip erhoben, denn Nutzer- und Zahlerkreis liegen hier aufgrund der vielen Ausnahmen (Freie Berufe, Land- und Forstwirtschaft etc.) weit auseinander (Scherf, 2002 (1)), und wird daher häufig kritisiert. Das Besteuerungsprinzip der Äquivalenz ist unter Finanzwissenschaftlern umstritten, wird aber meist mit dem Hinweis auf mangelnde quantitative Messbarkeit der Leistungs-Gegenleistungsbeziehung zurückgewiesen (Gabler, 1992).

Das Leistungsfähigkeitsprinzip wird dadurch verletzt, dass die Gewerbesteuer weder eine reine Objektsteuer, da sie den Ertrag des Gewerbebetriebs besteuert, noch eine eindeutige Ertragsteuer ist, denn schließlich werden zahlreiche vom Ertrag unabhängige, also nicht auf die Leistungsfähigkeit des Steuerzahlers bezogene Elemente einbezogen (Jachmann, 2000). Die Belastung der gewerblichen Erträge zusätzlich zu Einkommen- und Körperschaftsteuer, verstößt gegen das Prinzip der gleichmäßigen Besteuerung, „wenn die Gewerbesteuer das gleiche Ertragspotential wie andere Ertragsteuern abschöpft und dies nicht durch besondere Gründe gerechtfertigt ist“ (Jachmann, 2000). Eine Gestaltung der Gewerbesteuer, bei der eine klare Abgrenzung nach Ertrag- oder Objektsteuer stattfindet, würde also eine Beurteilung nach dem Gleichheitsprinzip ermöglichen.

Gewerbesteuerbelastung als Wettbewerbsnachteil

Von Seiten der Wirtschaft wird bemängelt, dass die Gewerbesteuer zu einem internationalen Wettbewerbsnachteil 8 führe. Die Gewerbebetriebe fühlen sich durch diese Form der Besteuerung zusätzlich belastet und sind der Meinung, die Gewerbesteuer mache Deutschland als Wirtschaftsstandort unattraktiv. Die Wettbewerbsverzerrung besteht jedoch nicht nur gegenüber ausländischen, sondern auch gegenüber inländischen Wettbewerbern. 8 Nach Jarass/Obermair für: Bayerischer Städtetag, „Reform der Gewerbesteuer – Anforderungen und Auswirkungen“, 2003, ist die Gewerbesteuer keine deutsche Sonderbelastung; Vgl. auch: BMF, „Anlage 6.1 zum Bericht der Arbeitsgruppe ‚Kommunalsteuern’“, 2003