Inhaltsverzeichnis

A.  Einleitung.  1

B.  Ausgangspunkt - Art. 10 EMRK  2

C.  Die einzelnen Urteile  3

I.  Groppera.  3

1.  Sachverhalt.  4

2.  Entscheidungsgründe  4

a.  Eingriff in Art. 10 Abs. 1 S. 1 und 2  4

b.  Rechtfertigung des Eingriffs nach Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK  4

aa.  Anwendung des Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK auf die  

Kabelgesellschaft   5

bb.  Anwendungsumfang des Art. 10 Abs. 1 S. 3  5

cc.  Anforderungen des Art. 10 Abs. 2  6

3.  Auswertung  7

a.  Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 und 2  7

b.  Rundfunkbegriff des Art. 10 Abs. 1 S. 3  7

c.  systematische Stellung und Bedeutung der Rundfunkklausel  8

II.  Autronic  10

1.  Sachverhalt.  10

2.  Entscheidungsgründe  10

a.  Eingriff in Art. 10 Abs. 1 S. 1 und 2 EMRK  11

b.  Rechtfertigung nach Art. 10 Abs. 1 S. 3?  11

c.  Anforderungen des Art. 10 Abs. 2  11

3.  Auswertung  12

a.  Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 S. 1 und 2.  12

b.  systematische Stellung der Rundfunkklausel.  13

c.  Umfang des staatlichen Beurteilungsspielraumes  13

III.  Informationsverein Lentia u.a.  14

1.  Sachverhalt.  14

2.  Entscheidungsgründe  14

a.  Voraussetzungen des Art. 10 Abs. 1 S. 3.  15

b.  Voraussetzungen des § 10 Abs. 2  15

3.  Auswertung  16

a.  Schutz der Rundfunkveranstalterfreiheit  17

b.  eigenständige Bedeutung der Rundfunkklausel.  17

c.  Ausgleich der individuellen und institutionellen Aspekte  18

d.  staatliche Organisationspflicht?  18

IV.  Radio ABC  18

1.  Sachverhalt.  19

2.  Entscheidungsgründe und Auswertung - Gebot der effektiven  

Rundfunkfreiheit   19

V.  Tele 1 Privatfernseh GmbH  20

1.  Sachverhalt.  20

2.  Entscheidungsgründe  21

3.  Auswertung  22

a.  Bedeutung der brauchbaren Verbreitungsalternativen.  22

b.  Relativierung von Lentia?  23

VI.  Verein gegen Tierfabriken e.V.  24

1.  Sachverhalt.  24

II

2.  Entscheidungsgründe  24

3.  Auswertung - pluralistische Motive auch bei Art. 10 Abs. 2?  25

VII.  Demuth oder Car-TV  26

1.  Sachverhalt.  26

2.  Entscheidungsgründe  27

3.  Auswertung - Ausstrahlungswirkung der Rundfunkklausel auf  

den  staatlichen Beurteilungsspielraum.  28

D.  Zusammenfassung und Ergebnis  30

III

A. Einleitung

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) prüft das Handeln der Vertragstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvent ion (EMRK) auf Verletzungen der EMRK. Die von ihm gefällten Urteile entfalten unmittelbare Wirkung zwar nur gegenüber dem Staat, der im konkreten Verfahren auch Partei war (Art. 46 EMRK), jedoch verpflichtet die EMRK die anderen Konventionsstaaten, sich an der Rechtsprechung zu orientieren, so dass den Urteilen eine normative Leitfunktion zukommt ¹ . Die Urteile des EGMR haben daher über den Einzelfall hinausgehend starken Einfluss auf die Entwicklung der Grund- und Menschenrechte in den Konventionsstaaten.

Mit Rundfunk und audiovisuellen Medien hat sich der EGMR in bisher sieben Urteilen auseinandergesetzt. Diese Urteile prägten die europäische Rundfunklandschaft. Sie und ihre Auswirkungen sollen in dieser Arbeit dargestellt werden. In allen sieben Urteilen ging es um die klassischen Medien Radio und Fernsehen. Zu den durch die digitale Revolut ion neu entstanden audiovisuellen Angebotsformen gibt es noch keine Rechtsprechung des EGMR. Es können daher nur in begrenztem Maße Aussagen zu den Auswirkungen der Urteile auf diese neuen Angebots-formen getroffen werden.

Im Folgenden wird zunächst die rechtliche Grundlage der Urteile knapp dargelegt (B.), sodann werden die einze lnen Urteile in chronologischer Reihenfolge vorgestellt und ausgewertet (C.). In diesem Rahmen werden die vom EGMR gezeichneten Konturen eines einheitlichen europäischen Rundfunkrechts herausgearbeitet. Schließlich werden die gefundenen Ergebnisse zusammenfassend dargestellt (D).

¹ BverwG, NVwZ 2002, 87; vgl. auch Meyer-Ladewig, Hk-EMRK, § 46, Rn. 5.

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B. Ausgangspunkt - Art. 10 EMRK

Grundlage der Rechtsprechung des EGMR zu audiovisuellen Medien und Rundfunk ist Art. 10 EMRK. Er lautet:

(1) Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Dieser Artikel hindert die Staaten nicht, für Hörfunk-, Fernseh- oder Kinounternehmen eine Genehmigung vorzuschreiben.

(2) Die Ausübung dieser Freiheiten ist mit Pflichten und Verantwortung verbunden; sie kann daher Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral, zum Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, zur Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen oder zur Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung.“ 2

Abs. 1 S. 3 enthält eine Sonderregelung für Hörfunk-, Fernseh- und Kinounternehmen. Welche Kommunikationsformen unter diese Rundfunkklausel fallen, ist nicht näher definiert, in der Literatur besteht jedenfalls Einigkeit, dass die Individualkommunikation nicht erfasst ist ³ . Die Bedeutung und systematische Stellung der Rundfunkklausel wird im Verlauf dieser Arbeit dargestellt.

Bei Art. 10 Abs. 2, also bei der Rechtfertigung von Eingriffen in die Meinungsäußerungsfreiheit, untersucht der EGMR drei Voraussetzungen ⁴ , erstens, ob die zu rechtfertigende Maßnahme gesetzlich vorgese-

² amtlichedeutsche Übersetzung, BGBl. II, 2002, S. 1054.

³ Engel, Privater Rundfunk, S. 122 ff.; Laeuchli Bosshard, Meinungsäußerungsfreiheit, S. 53 ff..

⁴ das gleiche Schema findet Anwendung bei Eingriffen in Art. 8, 9 und 11 EMRK, die eine ähnliche Normstruktur haben, vgl. z.B. zu Art. 8 EGMR v. 25.05.2000, Noack u.a.

2

hen ist, ob sie zweitens einen legitimen, d.h. in Abs. 2 aufgezählten Zweck verfolgt und drittens in einer demokratischen Gesellschaft no twendig ist ⁵ . Notwendigkeit definiert der EGMR dabei als „dringendes soziales Bedürfnis“ ⁶ . Innerhalb dieser Prüfung räumt er den Konvent ionsstaaten einen Beurteilungsspielraum ein ⁷ , dessen Umfang von den Umständen des Einzelfalles abhängt und seine Grenze in einer Verhältnismäßigkeitsprüfung findet ⁸ .

C. Die einzelnen Urteile

Der EGMR setzte sich bisher in insgesamt sieben Urteilen mit den Besonderheiten von Hörfunk und Fernsehen auseinander.

I. Groppera

Der EGMR beschäftigte sich erstmals im Groppera-Urteil ⁹ vom 28. März 1990 mit dem Hörfunk. Im Ergebnis stellte er keine Verletzung des Art. 10 fest. Das Urteil enthält grundlegende Aussagen zum Rundfunk und insbesondere zur Bedeutung der Rundfunkkla usel des Art. 10 Abs. 1 S. 3.

./. Deutschland, ECHR 2000-VI, 513 = LKV 2001, S. 69, S. 71; zu Art. 9 EGMR v. 25.05.1993, Kokkinakis ./. Griechenland, Serie A 260-A = ÖJZ 1994, 59, Ziff. 36 und zu Art. 11 EGMR v. 29.04.1999, Chassagnou u.a. ./. Frankreich, ECHR 1999-III, 21 = NJW 1999, 3695, 3699, Ziff. 104.

⁵ z.B. EGMR v. 26.04.1979, Sunday Times ./. GB, Serie A 30 = EuGRZ 1979, 386 Ziff. 45; EGMR v. 25.03.1985, Barthold ./. Deutschland, Serie A 90 = NJW 1985, 2885, 2886, Ziff. 43; EGMR v. 26.11.1991, Observer u. Guardian, Serie A 216 = EuGRZ 1995, S. 16, Ziff. 59 ./. GB; EGMR v. 20.05.1999, Rekvenyi./.Ungarn, ECHR 1999-III, 423 = NVwZ 2000, 421 Ziff. 27.

⁶ EGMR v. 07.12.1976, Handyside ./. GB, Serie A 24 = EuGRZ 1977, 38, Ziff. 48; EGMR v. 26.04.1979, Sunday Times ./. GB, EuGRZ 1979, 386 Ziff 45; EGMR v. 25.03.1985, Barthold ./. Deutschland, NJW 1985, 2885, Ziff 43.

⁷ EGMR v. 07.12.1976, Handyside ./. GB, EuGRZ 1977, 38, Ziff. 48; EGMR v. 26.04.1979, Sunday Times ./. GB, EuGRZ 1979, 386, Ziff. 59.

⁸ EGMR v. 25.03.1985, Barthold ./. Deutschland, EuGRZ 1985, 175, Ziff. 55 ff.; vgl. zu Beurteilungsspielraum und Verhältnismäßigkeitsprüfung: Stieglitz, Allgemeine Lehren, S. 74 ff..

⁹ EGMR v. 28.03.1990, Groppera Radio AG u.a../.Schweiz, Serie A 173 = Eu GRZ 1990, 255, 287.

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1. Sachverhalt

Die Groppera AG, eine schweizerische Gesellschaft unterhielt auf dem in Italien gelegenen Pizzo Groppera einen ungenehmigten Radiosender. Das werbefinanzierte Programm richtete sich ausschließlich an deutschsprachige Zuhörer in der Schweiz, es wurde zunächst von mehreren Kabelgesellschaften in deren Netz eingespeist. Nachdem 1984 in der Schweiz ein neues Konze ssionssystem für Gemeinschaftsantennen in Kraft trat, durften nur noch Sender ins Kabelnetz übertragen werden, die in Übereinstimmung mit dem internationalen Fernmelderecht betrieben wurden. Weithin wurde angenommen, dass die Groppera AG nicht im Einklang mit den internationalen Vorschriften des Fernmelderechts sendete. Dennoch setzten einige Kabelbetreiber die Einspeisung fort. Die schweizerische Aufsichtsbehörde PTT verfügte gegenüber einem Netzbetreiber unter Strafandrohung die Einstellung und berief sich auf eine Verletzung des internationalen Fernmelderechts. Die Groppera AG machte eine Verletzung in Art. 10 ge ltend.

2. Entscheidungsgründe

Der EGMR bejahte einen Eingriff in Art. 10 Abs. 1 EMRK, sah diesen aber durch Art. 10 Abs. 1 S. 3 in Verbindung mit Abs. 2 gerechtfertigt.

a. Eingriff in Art. 10 Abs. 1 S. 1 und 2

Der EGMR bejahte einen Eingriff in Art. 10 Abs. 1 EMRK. Rundfunk unterfalle unabhängig vom Inhalt der betroffenen Sendungen der Meinungsäußerungsfreiheit, auch für Programme, die aus leic hter Musik und Werbespots bestehen. Dies ergebe sich daraus, dass der Rundfunk in Abs. 1 S. 3 im unmittelbaren Zusammenhang mit der Meinungsfreiheit erwähnt ist ¹⁰ .

b. Rechtfertigung des Eingriffs nach Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK Der EGMR prüfte dann, ob der Eingriff gerechtfertigt war und wandte sich zunächst der Sonderregelung des Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK zu. Er

¹⁰ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 55.

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prüfte dessen grundsätzliche Anwendbarkeit und den zulässigen Eingriffsumfang.

aa. Anwendung des Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK auf die Kabelgesellschaft

Die Groppera AG brachte vor, dass Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK una nwendbar sei, da sie ihren Sendeort in Italien hatte. Für eine Genehmigung seien die italienischen, nicht die schweizerischen Behörden zuständig gewesen ¹¹ . Der EGMR schloss sich der Argumentation der schweizerischen Regierung an und unterschied zwischen einem Gene hmigungsverfahren gegenüber der Groppera AG und g egenüber dem schweizerischen Kabelunternehmen. Es sei ein selbständiges schweizerisches Genehmigungsverfahren nach Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK in Bezug auf das Kabelunternehmen zulässig ¹² .

bb. Anwendungsumfang des Art. 10 Abs. 1 S. 3

Die Groppera AG meinte weiter, dass ein Genehmigungsverfahren ausschließlich zur Regelung technischer Notwendigkeiten dienen dürfe ¹³ , wohingegen die schweizerische Re gierung den Schutz der internationalen Rundfunkordnung als zulässiges Ziel eines Genehmigungsverfahrens anführte ¹⁴ . Der EGMR führte aus, dass historisch der Vorschrift tatsächlich rein technische und praktische Überlegungen zu Grunde gelegen hätten, wie die beschränkte Frequenzanzahl, der hohe erforderliche Ka-pitalaufwand und die Auffassung mehrerer Konventionsstaaten, der Rundfunk solle dem Staat vorbehalten sein. Infolge veränderter Ansichten und technischen Fortschritts dienten Genehmigungsverfahren heute aber dazu, das nationale Rundfunkwesen zu ordnen und völkerrechtliche Pflichten durchzusetzen ¹⁵ . Sinn und Zweck der Regelung müsse daneben jedoch auch im Gesamtzusammenhang, insbesondere von Abs. 2, gesehen werden ¹⁶ . Aus einem Vergleich mit dem strukturell ähnlichen Art.

¹¹ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 57.

¹² EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 58 f..

¹³ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 57.

¹⁴ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 58.

¹⁵ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 60.

¹⁶ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 61.

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11 und Art. 19 des UN-Paktes über bürgerliche und politische Rechte schloss der EGMR, dass die Rundfunkklausel die Staaten ermächtige die Art und Weise der Rundfunkorganisation „insbesondere hinsichtlich der technischen Aspekte“ zu regeln, das Genehmigungsve rfahren aber im übrigen an Art. 10 Abs. 2 zu messen sei ¹⁷ . Auf dieser Grundlage sah der EGMR das von der Schweiz angeführte Ziel des Schutzes der internationalen Rundfunkordnung als von Art. 10 Abs. 1 S. 3 gedeckt, musste es aber zusätzlich anhand von Abs. 2 untersuchen ¹⁸ .

cc. Anforderungen des Art. 10 Abs. 2

Fraglich war zunächst, ob die Maßnahme gesetzlich vorgesehen war. Dabei handelte es sich nicht um ein rundfunkspezifisches Problem, so dass an dieser Stelle nicht näher darauf eingegangen werden soll. Im Ergebnis erkannte der EGMR die Maßnahme als gesetzlich vorgesehen an ¹⁹ . Sodann untersuchte er den legitimen Zweck. Die Regierung führte zum einen die „Aufrechterhaltung der Ordnung“ im Fernmeldewesen und zum anderen den „Schutz der Rechte anderer“ an. Bei den Rechten anderer stellte sie auf die Sicherung der Meinungsvielfalt ab ²⁰ . Bezüglich der „Aufrechterhaltung der Ordnung“ führte sie Verpflichtungen aus dem internationalen Rundfunkrecht an; diese hatten, wie dargelegt, bereits bei Art. 10 Abs. 1 S. 3 eine Rolle gespielt. Der EGMR erkannte beide Argumente als legitimen Zweck an ²¹ .

Der EGMR gelangte schließlich zu dem Ergebnis, dass der Eingriff auch „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“ gewesen sei. Eine eingehende Verhältnismäßigkeitsprüfung stellte er nicht an, betonte vielmehr, dass die schweizerischen Behörden die Sendungen vom Pizzo Groppera nie gestört hätten, die Schweiz habe die Umgehung der Fern-meldeordnung verhindern wollen, es sei ihr nicht um eine Ze nsur des

¹⁷ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 61.

¹⁸ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 62.

¹⁹ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 65.

²⁰ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 69.

²¹ EGMR, Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 70.

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Programminhalts gegangen ²² . Der EGMR sah den Eingriff als gerechtfertigt an, so dass keine Verletzung vorlag.

3. Auswertung

Das Groppera-Urteil enthält wichtige und grundlegende Aussagen zum Rundfunk.

a. Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 und 2

Zunächst klärte der EGMR, dass der Rundfunk als solcher unabhängig von Inhalt und Medium durch Art. 10 Abs. 1 S. 1 und 2 geschützt ist. Dies wurde zwar bereits vor dem Groppera-Urteil von Literatur und der Europäischen Kommission für Menschenrechte (EKMR) ²³ so gesehen ²⁴ , war aber keineswegs selbstverständlich, wie die Sondervoten dreier Richter zeigen. Diese meinten, dass Rundfunk nicht per se von Art. 10 Abs. 1 umfasst sei, er habe nicht zwangsläufig Mitteilungen oder Nachrichten zum Gegenstand ²⁵ , bzw. habe wegen des bloßen Unterhaltungsprogramms der Groppera AG im konkreten Fall kein Schutz nach Art. 10 Abs. 1 bestanden ²⁶ .

b. Rundfunkbegriff des Art. 10 Abs. 1 S. 3

Aus der selbständigen Anwendung des Art. 10 Abs. 1 S. 3 auf die Kabelgesellschaft folgt, dass der EGMR den Rundfunkbegriff in S. 3 nicht statisch verstanden und auf die bei Abschluss der EMRK vorhandenen Techniken begrenzt wissen will. Dies spricht dafür, den Rundfunk-

²² EGMR,Groppera, EuGRZ 1990, 255, Ziff. 71.

²³ Die Ko mmission war dem EGMR als filterndes Organ vorgeschaltet, bei ihr mussten alle Ve rfahren eingeleitet werden, sie wurde mit dem 11. Protokoll abgeschafft.

²⁴ EKMR v. 17.05.1984, Radio X u.a. ./. Schweiz, Jahrbuch 1984, 204, Ziff. 4; EKMR v. 13.10.1988, Groppera Radio AG u.a../. Schweiz, EuGRZ 1990, 287, Ziff. 137; Astheimer, Rundfunkfreiheit, S. 49; Berka, Recht der Massenmedien, S. 81; Binder, Die Rundfunkfreiheit in Österreich, EuGRZ 1986, 209, 210; Bullinger, Freedom of Expression and Information: An Essential Element of Democracy, GYIL 28 (1985), 89, 116; Frowein in Frowein/Peukert, 1. Auflage, Art. 10, Rn. 19; Guradze, S. 146; Hoffmann-Remy, Die Möglichkeiten der Grundrechtseinschränkung, S. 166; Ragaz, S. 63; Tsakiridis, S. 108.

²⁵ Sondervotum der Richter Matscher und Bindschleder-Roberts, EuGRZ 1990, S. 255, 259

²⁶ Sondervotum des Richters Valticos, EuGRZ 1990, S. 255, 259.

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