1. Einleitung - Was ist Unregierbarkeit ?

“Unregierbarkeit im präzisen Sinne des Wortes ist Lähmung und Handlungsunfähigkeit der Exekutive, die nicht nur durch die Exekutive selbst, sondern auch durch mangelnden Konsens der Bürger eines Staates, durch Vertrauensverlust des Staates bei seinen Bürgern, verursacht sein kann. Man spricht in einem solchen Fall von einer sogenannten Legitimitätskrise.”

(T.Schieder)

Das Unregierbarkeitsphänomen hängt also eng mit einer Legitimitätskrise zusammen. Schon Max Weber hat darauf hingewiesen, daß Herrschaftsordnungen, die auf bloßem

Interessenzusammenfall der Herrschaftsunterworfenen beruhen, wenig stabil sind, da sie stetig von wechselnden Interessenkonstellationen abhängig sind. Eine dauerhafte und wirksame Herrschaft ¹ bedarf nach Weber dagegen der Legitimität.

Zusätzlich bedarf jedes politische System der Unterstützung der Beherrschten in der Hinsicht, daß eine allgemeine Identifikation mit und Unterstützung der Ziele des Systems und aller von diesem angewandten Mittel erreicht wird. Am wirkungsvollsten ist hier der Glaube an die Legalität und Legitimität des politischen Regimes. So können zwar auch offensichtlich legitimationslose Systeme entstehen, aber erst der Glaube der Angehörigen dieser Systeme an dessen Legitimität macht eine ² hierarchische Machtorganisation und deren Erhalt möglich, macht das System also regierbar. Moderne komplexe Gesellschaftsformen müssen sich darauf verlassen können, daß Entscheidungen der Regierung in der Regel freiwillig befolgt werden und Gewaltanwendung zunehmend überflüssig wird. In modernen Gesellschaften wird die Überlebtheit physischer Gewalt zusehends durch rational nachvollziehbares und legitimiertes Handeln, welches jedem Individuum seinen Platz in einem bestimmten Ordnungssystem zuweist, ersetzt. Durch Legitimität und Legalität der Herrschaft gelingt es politischen Systemen im Allgemeinen eine generalisierte Folgebereitschaft für ihre Entscheidungen zu gewährleisten, so daß verbindliche Maßnahmen auch gegen Interessengruppen mit abweichender Meinung durchsetzbar bleiben, dabei kann im Extremfall sogar auf unmittelbare Zwangsmittel des Staates zurückgegriffen werden, ohne das dies eine elementare Infragestellung des ganzen Systems zur Folge hat. Besteht ein gesamtgesellschaftlicher Konsens über die Legitimität der Regierung nicht oder nicht mehr, so wird diese früher oder später handlungsunfähig werden, man spricht von Unregierbarkeit.

¹ Max Weber: Die drei reinen Typen der legitimen Herrschaft; in: Gesammelte Aufsätze zur Wissenschaftslehre, Tübingen 1988

² vgl. David Easton: A systems Analysis of Political Life, New York, 1965

2. Faktoren der Unregierbarkeit

Im Folgenden sollen einige Aspekte und Erscheinungsformen des Unregierbarkeitsphänomens dargestellt werden.

2.1. Veränderungen des äußeren Rahmens des Regierens

Von größerer Bedeutung für das Unregierbarkeitspanorama der westlichen Gesellschaften ist der Einfluß äußerer Faktoren, die nicht als Ergebnis der Funktionsweise parlamentarischer Demokratien, sondern als Auswirkungen von Veränderungen der äußeren Rahmenbedingungen ⁱ des Regieren verstanden werden.

Eine Vielzahl von Entscheidungen einer Regierung kann heute schon nicht mehr autonom getroffen werden, sondern hängt stark von äußeren Entwicklungen ab. Der Verantwortungsbereich einer Regierung läßt sich nur noch schwer geographisch exakt abgrenzen. Ein großer Teil der entstehenden Probleme bahnt sich bereits außerhalb des Verantwortungsbereichs der jeweils zuständigen Regierungen an. Am stärksten wird diese Außensteuerung auf den Feldern der Verteidigungs- und Wirtschaftspolitik deutlich. Durch das Zusammenwachsen der einzelnen Volkswirtschaften lassen sich auftretende Krisen nur noch schwer lokal begrenzen und ihre Auswirkungen sind auch an vollends abgelegenen Gegenden der Erde noch zu verspüren. Als Beispiele wären die Ölkrisen oder aktuell die Auswirkungen der sog. Asien- und Yenkrisen auf die Volkswirtschaften Europas und Nordamerikas, sowie die Turbulenzen der russischen Währung zu nennen.

Militärisch ist seit der Entwicklung von Atom- und anderen Massenvernichtungswaffen kein Staat mehr in der Lage seinen Bürgern vollkommenen Schutz zu garantieren. Nicht einmal die ³ Seit dem Zusammenbruch Supermächte konnten dies, sie konnten jeweils nur zurückschlagen. der UdSSR ist die äußere Bedrohung für die westlichen Demokratien zwar weggefallen, die Unfähigkeit der Westeuropäer zu wirksamer eigenständiger Sicherheits- und Verteidigungspolitik und die Abhängigkeit von den USA wurden allerdings spätestens seit dem Krieg in Jugoslawien deutlich, zu dessen Beendigung es erst durch Eingreifen der Amerikaner kam. Als weiteres Merkmal der Veränderung der äußeren Merkmale des Regierens sind die veränderte Einstellung der Menschen zu ihren Regierungen zu nennen, sowie speziell in Europa die verstärkte Übertragung von Regierungsverantwortung auf EU-Organe in Brüssel.

³ vgl. T.Schieder: Einmaligkeit oder Wiederkehr, Historische Dimension der heutigen Krise, Stuttgart, 1977

Die Folge dieser Entwicklung ist der Verlust souveräner, langfristig wirksamer Steuerungskomponenten der Regierungen. Das Vertrauen der Menschen in die Schutz- und Steuerungsfunktion ihrer politischen Systeme wird dadurch untergraben.

2.2. Wachsende Ansprüche und Erwartungen

Nicht nur die äußere Umwelt westlicher Gesellschaften verändert sich zusehends, auch innerlich machen sie eine Reihe von Veränderungen durch, die als Resultat der Funktionsweise parlamentarischer Demokratien gesehen werden können.

Besonders hervorzuheben ist die Erwartungsinflation der Bürger an ihren Staat, unter deren Last er zusammenzubrechen droht. Für die Entstehung dieses Erwartungsüberschusses gibt es zwei unterschiedliche Erklärungen. Die erste orientiert sich an der Theorie der neuen politischen Ökonomie: Die verschiedenen Parteien konkurrieren um die Stimmen der Wähler und überbieten sich dabei mit Versprechungen, die sie dann immer schwerer einhalten können, die aber trotzdem die Erwartungen der eigennützigen Wähler immer höher treiben. Dieses Phänomen gilt besonders für die jeweilige Oppositionsparteien, da diese ja nicht in der Verlegenheit sind, ihre Versprechungen auch in die Tat umzusetzen. Sie versprechen alles besser zu machen und wecken damit oftmals falsche oder unrealistische Erwartungen beim Wähler. Im Falle eines Wahlsieges stehen sie, dann als Regierungsparteien, allerdings vor dem Dilemma die einmal gemachten Versprechen nicht oder nur unvollständig verwirklichen zu können. Der gesamte Prozeß beginnt von vorne, nur wird die Oppositionsrolle jetzt von der ehemals regierenden Partei eingenommen. Über einen wirkungsvollen Mechanismus der Korrektur einmal geweckter ⁴ übergroßer Erwartungen verfügen parlamentarische Demokratien hingegen nicht.

⁴ vgl. Samuel Brittan, The Economic Contradiction of Democracy

2.3. Vermehrte staatliche Aufgaben

Heute erwarten Bürger von ihrem Staat viel mehr, als dies noch vor einigen Jahrzehnten der Fall war. Das Aufgabenspektrum einer Regierung erscheint heute fast grenzenlos. Sie wird verstärkt als eine allgegenwärtige Versicherung betrachtet, die jeden einzelnen Bürger jederzeit gegen alle Unwägbarkeiten des Lebens und alle Risiken jedweder Art abzusichern habe. Diese Erwartungshaltung führte auch zu einer anderen Sichtweise des Herrschaftssystems. Galten früher beispielsweise makroökonomische Rahmendaten wie Arbeitslosenzahlen oder Inflationsraten als externes Datum und somit als politisch nicht beeinflußbare Größe, so läuft heute jede Regierung etwa bei einem starken Anstieg der Arbeitslosenzahlen Gefahr massiv Wählerstimmen zu verlieren. Andererseits verbessert ein wirtschaftlicher Aufschwung unmittelbar vor einer Wahl die Wahrscheinlichkeit einer Wiederwahl ungleich stärker als dies Einzelfragen der Tagespolitik vermögen.

Aber nicht nur für die Sicherung persönlicher Existenzrisiken ist der Staat verantwortlich, für Störungen, Krisen und Fehlentwicklungen wird er gleichsam zur Verantwortung gezogen. Dies führt in fast allen gesellschaftlichen Bereichen zum Ruf nach korrigierenden Eingriffen des Staates, dessen Verantwortung quasi universell wird. Auf beinahe sämtlichen Aufgabenfeldern wird der Staat schnell als alleiniger Verantwortungsträger angesehen, gleichgültig, ob es sich um wirtschaftliches Wachstum, medizinische Versorgung, sichere Renten oder eine saubere Umwelt handelt. Sein Aufgabenbereich wächst somit fast in Unüberschaubare. Die Verstaatlichung von Problemen erscheint als unfehlbares Instrument ihrer Lösung und untergräbt den Glauben an die Selbstregulations- und Problemlösungskraft sowohl der Gesellschaft als Ganzem als auch der ⁵ Individuen selbst.

2.4. Defizite staatlicher Institutionen

Allein der gestiegenen Aufgabenflut der Regierung und anderer staatlicher Instanzen mit einer Vielzahl neuer Anforderungen kann man nicht die ganze Verantwortung für deren Überforderung zuschieben. Diese kommt erst durch mangelnde Problemlösungskompetenz und Initiaivlosigkeit staatlicher Institutionen zustande.

Unregierbarkeit ergibt sich aus dem Zusammenspiel beider Faktoren. Während das Aufgabenspektrum der Regierungen dramatisch anwächst, verringert sich gleichzeitig deren Fähigkeit den neuen Aufgaben gerecht zu werden. Darunter leidet auch die Qualität der erbrachten Leistungen staatlicher Institutionen.

⁵ vgl. Eichenberger, Der geforderte Staat