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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   I

Abbildungsverzeichnis   II

1.  Einleitung.  1

2.  Die Entwicklung der Volksrechte in der Schweiz.  2

3.  Das obligatorische Referendum  4

3.1  Theoretische Grundlagen.  4

3.2  Statistische Angaben  6

3.2.1  Die Abstimmungshäufigkeit des obligatorischen Referendums  6

3.2.2  Die Stimmbeteiligung an eidgenössischen Volksabstimmungen.  8

3.2.3  Der Stimmbürger in der Schweiz  11

3.3  Die Entscheidungswirkung des obligatorischen Referendums  15

4.  Fazit  19

5.  Literaturverzeichnis  20

Anlagenverzeichnis   22

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Obligatorische Referenden von 1848 bis 2004................................7

Abbildung 2: Durchschnittliche Stimmbeteiligung an eidgenössischen Volksabstimmungen im Zeitraum von 1970 bis 2003....................9

Abbildung 3: Durchschnittliche Stimmbeteiligung an eidgenössischen Volksabstimmungen in einer Periode von 20 Jahren ................... 10

Abbildung 4: Gesamtzahl obligatorischer Referenden von 1848 bis 2004 (Angaben in absoluten Zahlen) ....................................................... 15

Abbildung 5: Gesamtzahl obligatorischer Referenden von 1848 bis 2004

(Angaben in Prozent)........................................................................ 15

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1. Einleitung

Dem Grundsatz der Volkssouveränität Jean-Jacques Rousseaus folgend geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Im Sinne der direkten Partizipation des Volkes als Souverän am politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess gilt das politische System der Schweiz als das „klassische Anwendungsland direkter Demokratie.“ ² Den Kern der direkten Demokratie bilden d ie in der Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft verankerten Volksrechte. Die Volksinitiative, das fakultative sowie das obligatorische Referendum dienen den Schweizer Bürgern als Instrumente zur aktiven Teilnahme bei Entscheidungen über politische Sachfragen.

Die vorliegende Arbeit soll sich im Rahmen direktdemokratischer Elemente im politischen System der Schweiz mit dem obligatorischen Referendum auf Bundesebene auseinandersetzen. Im weiteren Verlauf wird zunächst ein Überblick über die historische Entwicklung der Volksrechte im Allgemeinen und des Verfassungsreferendums im Speziellen gegeben [siehe Kapitel 2], um anschließend auf die theoretischen Grundlagen und Voraussetzungen für Abstimmungen im Rahmen des obligatorische n Referendums einzugehen [siehe Kapitel 3.1]. Der nachfolgende Abschnitt setzt sich mit statistischen Angaben bezüglich des Verfassungsreferendums auseinander. Zielleitende Fragestellungen sollen dabei sein: Mit welcher Häufigkeit und in welchen Sachfragen kommt das Verfassungsreferendum zur Anwendung? Wie verläuft die Entwicklung der Stimmbeteiligung und welche Rolle nimmt der Schweizer Stimmbürger im Abstimmungsprozess ein [siehe Kapitel 3.2]? Letztlich wird die Entscheidungs wirkung des obligatorischen Referendums im politischen Prozess der Schweiz näher beleuchtet [siehe Kapitel 3.3]. Ein abschließendes Fazit dient dem Leser als Zusammenfassung der vorangestellten Ausführungen.

¹ Rousseau, Jean-Jacques: Der Gesellschaftsvertrag oder Grundlagen des Staatsrechts, Rudolstadt 1953, S. 104.

² Schiller, Theo: Direkte Demokratie. Eine Einführung, Frankfurt / New York 2002, S. 17.

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2. Die Entwicklung der Volksrechte in der Schweiz

Die Anfänge der direkten Demokratie in der Schweiz haben ihren Ursprung in der bis ins 13. Jahrhundert zurückreichenden Institution der Landsgemeinde. Damals war die Landsgemeinde eine „Versammlung aller wehrfähigen Männer einer Talschaft“ ³ , die für die örtliche Gemeinde relevante Sachverhalte durch Mehrheitsbeschluss regelte. Das Gedankengut der Aufklärung zu Beginn des 19. Jahrhunderts sowie die von Rousseau aufgeworfene und in der Jakobinerverfassung von 1793 verankerte Idee der Volkssouveränität veranlassten die Kantone, ihre Verfassungen dem Volk zum Entscheid vorzulegen, da die Verfassung als Willensakt des Volkes galt. ⁴ Die Bundesverfassung vom 12. September 1848 begründete den Schweizer Bundesstaat und unterstellte eidgenössische Verfassungsfragen - neben dem Erfordernis einer Zustimmung der Mehrheit der Kantone - dem Entscheid der Bürger. Auf diesem Weg wurde das „Initiativrecht auf Totalrevision sowie ein Abstimmungsobligatorium für Verfassungsänderungen“ ⁵ institutionalisiert und den Bürgern d ie Möglichkeit der unmittelbaren Beteiligung an politischen Entscheidungen auf gesamtschweizerischer Ebene geboten. Dennoch blieb der Bund hinter den direktdemokratischen Einrichtungen der Kantone zurück. Die Verfassung des Kantons Zürich von 1869, die „eine noch nie gekannte Vielfalt“ ⁶ direktdemokratischer Rechte einführte, war maßgeblich am Durchbruch der direktdemokratischen Ideen auf Bundesebene beteiligt. Die Einführung weiterer Volksrechte auf gesamtschweizerischer Ebene war durchaus umstritten. Jedoch erreichte die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 die Einführung des fakultative n Gesetzesreferendums, da „man dem Volk nicht ersatzlos durch die geplante Beschneidung kantonaler Kompetenzen direktdemokratische Rechte entziehen dürfe.“ ⁷ Im Jahr 1891 erfolgte die Aufnahme der Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung in die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. ⁸ Das Spektrum der Volksrechte wurde im Jahr 1921 um das fakultative Staatsvertragsreferendum für unbefristete Staatsverträge mit einer erforderlichen Volksmehrheit erweitert. Im Jahr 1977 erfolgte dessen Ergänzung durch ein

³ Körkemeyer, Stephan: Direkte Demokratie und Europäische Integration. Zu den Möglichkeiten und Grenzen unmittelbarer Volksbeteiligung an der staatlichen Willensbildung in der Europäischen Union, dargestellt am Beispiel der Schweiz, unter Berücksichtigung der Rechtslage in den derzeitigen EU -Mitgliedstaaten. (=Schriften zum Europarecht; Bd. 14), Bern 1995, S. 15.

⁴ Vgl. Riklin, Alois / Klöti, Ulrich u.a. (Hrsg.): Handbuch Politisches System der Schweiz, Bd. 2, Bern 1983, S. 248.

⁵ Ebd.

⁶ Riklin, Alois / Klöti, Ulrich u.a. (Hrsg.): Handbuch Politisches System der Schweiz, Bd. 1, Bern 1983, S. 46.

⁷ Ebd., S. 47.

⁸ Vgl. Kirchgässner, Gebhard: Direkte Demokratie: Das Beispiel der Schweiz, in: Zeitschrift für Politik 49 (2002), H. 3, S. 310.

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obligatorisches Referendum mit dem zusätzlichen Erfordernis der Kantons mehrheit für den Beitritt zu internationalen Organisationen. Die Einführung beider Instrumente schuf die Möglichkeit der Mitsprache der Schweizerischen Stimmbürger in außenpolitischen Angelegenheiten. Im Weiteren waren das Parlament und die Regierung in der Lage, einen dem fakultative n Referendum unterstehenden Staatsvertrag auch dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. ⁹ Auf diesem Weg erfüllte das obligatorische Staatsvertragsreferendum eine zusätzliche Legitimationsfunktion für außenpolitisch relevante Entscheidungen.

Eine weitere Modifikation des Referendumsrechts erfolgte mit der Einführung des resolutiven (aufhebenden) Referendums. Die Bundesverfassung von 1874 sah in ihrem Artikel 89 das Aufschieben respektive die Aufhebung des ordentlichen Referendums vor, wenn, z. B. Kriegs- oder Krisenzeiten, rasches Handeln seitens Bundesrat oder Parlament erfordern. Die Bundesversammlung bekam somit die Möglichkeit, „dringliche Bundesbeschlüsse“ ¹⁰ ohne Referendumsklausel zu verabschieden. In der Zeit der Weltwirtschaftskrise nach 1930 strapazierten Bundesrat und Parlament das so genannte Dringlichkeitsrecht über Gebühr und setzten das Referendumsrecht praktisch außer Kraft. Aufgrund dessen wurde in einer ersten Revision im Jahr 1939 der Begriff der Dringlichkeit enger im Sinne zeitlicher Unaufschiebbarkeit definiert. Zudem wurde für das Inkrafttreten dringlicher Beschlüsse die Mehrheit beider Kammern vorausgesetzt. Im Zuge der zweiten Revision im Jahr 1949 wurde festgelegt, dass dringliche Beschlüsse grundsätzlich für die Dauer von einem Jahr zu befristen sind. Das Referendum kann somit nicht mehr umgangen, sondern nur aufgeschoben werden. Jene dringlichen Beschlüsse ohne Verfassungsgrundlage unterliegen dabei obligatorisch dem aufhebenden Referendum und bedürfen der Genehmigung durch Volk und Stände innerhalb der Jahresfrist, falls der Beschluss länger als ein Jahr gelten soll. Verfassungskonforme Beschlüsse verfallen nach einem Jahr, falls das Referendum ergriffen wird und erfolgreich ist. Andernfalls kann der Beschluss verlängert werden. 11

⁹ Vgl. ebd.

¹⁰ Linder, Wolf: Schweizerische Demokratie. Institutionen - Prozesse - Perspektiven, Bern 1999a, S. 247.

¹¹ Vgl. Linder, Wolf: Direkte Demokratie, in: Klöti, Ulrich u.a. (Hrsg.): Handbuch der Schweizer Politik, 3. Aufl., Zürich 2002, S. 112 - 113; siehe auch Artikel 165 Gesetzgebung bei Dringlichkeit der Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft, am 02.12.2004.

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3. Das obligatorische Referendum 3.1 Theoretische Grundlagen

„Handelt es sich um einen vom Parlament (oder einer parlamentsähnlichen Versammlung oder auch von der Regierung) ausgearbeiteten oder beschlossenen Gesetz- oder Verfassungsentwurf (oder eine sonstige Vorlage), der entweder auf Initiative dieser Verfassungsorgane oder auf Verlangen einer gewissen Anzahl von Bürgern dem Volk zur Abstimmung vorgelegt wird, so wird die Volksabstimmung Referendum genannt.“ ¹² Es findet als Reaktion auf ein vom Parlament beschlossenes Gesetz statt, wird von der Regierung angesetzt oder ist von der Verfassung vorgeschrieben. Im Hinblick auf das Verfahren des Referendums kann zwischen `obligatorisch` und `fakultativ` differenziert werden. Dabei wird das Referendum als `obligatorisch` bezeichnet, wenn es „kraft normativer Anordnung zwingend durchgeführt werden muss.“ ¹³ Im Weiteren kann das Referendum hinsichtlich seiner rechtlichen Wirkung (`dezisiv` sowie `konsultativ`) charakterisiert werden. Das obligatorische Referendum ist in den meisten Fällen von `dezisive r` Natur, da die Sachfrage, welche Gegenstand der Abstimmung ist, hierdurch rechtlich bindend entschieden wird. ¹⁴ Das obligatorische Referendum - auch Verfassungsreferendum genannt - wurde bereits im Jahr 1848 auf der Schweizer Bundesebene begründet und ist in Artikel 140 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft verankert. Im Rahmen der Abstimmung mittels des obligatorischen Referendums wird zwischen Sachabstimmungen, für deren Annahme das so genannte doppelte Mehr erforderlich sowie zwischen Parlamentsvorlagen, für deren Annahme bereits die einfache Volksmehrheit ausreichend ist, unterschieden. Das doppelte Mehr setzt sich aus dem Volksmehr und dem Ständemehr zusammen. Das Volksmehr bezeichnet die Mehrheit der gültigen Stimmen im ganzen Land. Das Ständemehr ist die Mehrheit der Kantone, in denen die Stimmenden die Vorlage angenommen haben. ¹⁵ Dabei zählt jeder Vollkanton, der die Vorlage annimmt, eine Stimme, jeder Halbkanton eine halbe Stimme. Laut Artikel 142 Absatz 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft entfallen auf die Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel- Landschaft, Appenzell Innerrhoden sowie Appenzell Außerrhoden je eine halbe Stimme. ¹⁶ Die Notwendigkeit der kantonalen Zustimmung für Verfassungs änderungen spiegelt dabei den „Gedanken des höheren

¹² Von Arnim, Hans Herbert: Vom schönen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwortung - am Volk vorbei, München 2002, S. 204.

¹³ Körkemeyer, Stephan (1995), S. 11.

¹⁴ Vgl. ebd.

¹⁵ Vgl. Das Schweizerische Parlament, am 02.12.2004.

¹⁶ Vgl. Die Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft, < http://www.admin.ch> am 02.12.2004.

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Bestandsschutzes“ ¹⁷ , der in anderen Ländern durch qualifizierende Mehrheitserfordernisse zum Ausdruck kommt, wider und gilt als zusätzliche Legitimationsfunktion für politisches Handeln.

Folgenden Sachentscheid ungen verlangen das doppelte Mehr zur Annahme der Vorlage :

1. „Bundesbeschlüsse betreffend Änderungen der Bundesverfassung 1.1. Bundesbeschlüsse über Volksinitiativen 1.2. Bundesbeschlüsse über Verfassungsänderungen, die vom Bundesrat oder von den eidgenössischen Räten ausgehen

2. Bundesbeschlüsse betreffend den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sic herheit oder zu supranationalen Gemeinschaften

3. dringlich erklärte Bundesgesetze, die keine Verfassungsgrundlage haben und deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt; diese Bundesgesetze müssen innerhalb eines Jahres nach Annahme durch die Bundesversammlung zur Abstimmung unterbreitet werden [resolutives Referendum].“ 18

Falls eine der beiden Mehrheiten nicht erreicht werden sollte, gilt die Vorlage als abgelehnt. Die Praxis des obligatorischen Referendums weist oftmals eine Übereinstimmung des Volks- und des Ständemehrs bei der Entscheidung für oder wider eine Vorlage auf. Jedoch können das Volks- und das Ständemehr auseinander fallen, wenn einer annehmenden Mehrheit der Stimmenden eine ablehnende Mehrheit der Kantone gegenübersteht. In acht der bisher zehn eingetretenen Fälle hat das ablehnende Ständemehr den Status quo gegen das Volksmehr erwirkt. ¹⁹ Bei einem Ständepatt, sprich die Anzahl der annehmenden Kantone entspricht der Anzahl der ablehnenden Kantone, gilt die Vorlage als abgelehnt. 20

Ebenso können im Rahmen des obligatorischen Referendums dem Volk Vorlagen zur Abstimmung unterbreitet werden, für deren Annahme und Inkrafttreten kein Ständemehr erforderlich ist.

¹⁷ Schiller, Theo (2002), S. 100.

¹⁸ Das Schweizerische Parlament, am 02.12.2004. Vgl. Die Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Auseinander fallen des Volks- und Ständemehrs bei eidgenössischen Volksabstimmungen,

am 02.02.2005.

²⁰ Vgl. Linder, Wolf (2002), S. 112.