Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis.  V

Abbildungsverzeichnis.   VII

Tabellenverzeichnis   VIII

1  Einleitung  1

2  Begriffs- und Sachklärung der Public Private Partnership.  3

2.1  Entstehung der „Public Private Partnership“  3

2.2  Definitionsansätze und Abgrenzung  4

2.3  Anwendungsfelder von PPP  7

2.4  PPP eine alternative Beschaffungsform der öffentlichen Hand  8

3  Ziele und Interessen für PPP  11

3.1  Ziele und Interessen des öffentlichen Sektors  11

3.2  Ziele und Interessen des Privaten Sektors  12

4  PPP-Projekte in anderen europäischen Staaten.  14

4.1  Entstehung von PPP in Großbritannien  15

4.2  Bisher realisierte PFI (PPP) Projekte in Großbritannien  17

4.3  Das PFI (PPP) Konzept  18

4.4  Ergebnisse aus bisher realisierten PFI (PPP)-Projekten  20

5  Internationale Fallbeispiele.  25

5.1  Projekt Neubau und Betrieb des Fazakerley Prison (Altcourse)  25

5.1.1  Projektbeschreibung  25

5.1.2  Vergabeablauf  26

5.1.3  Risikoverteilung  26

5.1.4  Kosten- und Effizienzvorteile  27

5.2  Projekt Neubau Britische Botschaft in Berlin  28

5.2.1  Projektbeschreibung  28

5.2.2  Vergabeablauf  28

II

6  PPP in Deutschland.  31

6.1  Ausgangslage der Kommunen und Länder  31

6.2  Bisherige Schwerpunkte von PPP-Projekten im Hochbau in Deutschland  33

6.3  Der Lebenszyklusansatz von PPP-Projekten in Deutschland.  34

7  Effizienzgewinne durch PPP als Beschaffungsvariante im öffentlichen  

Hochbau   37

7.1  Reduzierung der Baukosten  38

7.2  Verkürzung der Bauzeiten  39

7.3  Nutzung von innovativen Lösungen.  39

7.4  Allokation von Risiken.  40

7.5  Anreizsystem für den Privaten  42

8  Der PPP- Beschaffungsprozess  44

8.1  Phase 1 - Identifikation der Maßnahme und Feststellung der  

Ma  ßnahmewirtschaftlichkeit.  45

8.2  Phase 2 - Vorbereitung  47

8.3  Phase 3 - Ausschreibung und Vergabe  49

8.3.1  Ausgewählte Rechtsaspekte zum Ausschreibungsverfahren.  52

9  PPP-Modelle für den Bereich Hochbau in Deutschland.  57

9.1  Leasingmodell (Immobilienleasing)  57

9.2  Vermietungsmodell  60

9.3  Erwerbermodell.  61

9.4  Inhabermodell (Nutzungsüberlassungsmodell)  63

9.5  Mogendorfer Modell (Forfaitierungsmodell)  64

9.6  Konzessionsmodell  66

9.7  Gesellschaftsmodell.  68

9.8  Verteilung der modellbedingten Risiken  70

10  Einbindung von Fördermitteln  71

III

11  Nationale Fallbeispiele  73

11.1  Projekt - Neubau Integrierte Gesamtschule (IGS) Kronsberg.  73

11.1.1  Projektbeschreibung  73

11.1.2  Vergabeablauf  73

11.1.3  Vertragsgestaltung.  75

11.1.4  Kosten- und Effizienzvorteile  76

11.1.5  Wirtschaftlichkeitsvergleich.  77

11.1.6  Risikoverteilung  78

11.1.7  Bewertung.  78

11.2  Schulen in Monheim  79

11.3  Schulen im Kreis Offenbach  80

12  Zusammenfassung und Ausblick  81

Anhang.   83

Anhang 1:  Unterzeichnete PFI (PPP)-Verträge in Großbritannien bis April  2004

  (Signed Projects List - April 2004)  84

Anhang 2:  Bekanntmachungstext IGS Kronsberg  86

Literaturverzeichnis   89

IV

Abkürzungsverzeichnis

ACCD Alleghency Conference on Community Development AfA Absetzung für Abnutzung AG Auftraggeber AN Auftragnehmer BMF Bundesministerium der Finanzen BMVBW Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen BOO build-own-operate BOT built-operate-transfer bzw. beziehungsweise ca. circa DBFO design-built-finance-operate DCMF design-construct--management-finance DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung DST Deutscher Städtetag DStGB Deutscher Städte- und Gemeindebund d. h. das heißt et al. et alteri EG Europäische Gemeinschaft EU Europäische Union e.V. eingetragener Verein f. folgende ff. fortfolgende GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen HM Her Majestry’s Hrsg. Herausgeber IGS Integrierte Gesamtschule JVA Justizvollzugsanstalt KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau LKW Lastkraftwagen LSE London School of Economics max. maximal

V

Mio. Millionen Mrd. Milliarden NAO National Audit Office NRW Nordrhein-Westfalen o. O. ohne Ort ÖPP Öffentlich Private Partnerschaft o. V. ohne Verfasser p. a. per anno PFI Private Finance Initiative PPP Public Private Partnership Rn. Randnummer S. Seite u. a. unter anderem usw. und so weiter Vgl. Vergleiche VOB Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen VOB/A VOB Teil A: Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Bauleistungen VOL Verdingungsordnung für Leistungen VOL/A VOL Teil A: Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen z. B. zum Beispiel

VI

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Klassifizierung von PPP  

Abbildung  2: PPP Anwendungsfelder im öffentlichen Hochbau.  

Abbildung  3: Umfrage des Deutschen Städtetages zu aktuellen PPP-Projekten  

Abbildung  4: Aufbau der Taskforce.  

Abbildung  5: Aufteilung des PFI (PPP) Investitionsvolumens (November 1998)  

Abbildung  6: PFI (PPP)-Modelle - Übernommene Aufgaben  

Abbildung  7: Erwartungsdeckung der Auftraggeber  

Abbildung  8: Beurteilung des Preis-Leistungsverhältnisses (Value for Money)  

Abbildung  9: Britische Botschaft - Ergebnisse aus Markterkundung  

Abbildung  10: Struktur des kommunalen Investitionsbedarfs  

Abbildung  11: Aufgaben der PPP-Task-Force  

Abbildung  12: Effizienzfaktoren -Hierarchie  

Abbildung  13: Vergleich geplante Baukosten - Ausschreibungsergebnis  

Abbildung  14: Einfluss des Risikotransfers auf die Erzielung von Effizienzvorteilen  

Abbildung  15: Ablauf des Vergabeverfahrens.  

Abbildung  16: Leasingmodell  

Abbildung  17: Vermietungsmodelll.  

Abbildung  18: Erwerbermodell  

Abbildung  19: Nutzungsüberlassungsmodell  

Abbildung  20: Forfaitierungsmodell.  

Abbildung  21: Prinzip des Konzessionsmodells.  

Abbildung  22: Gesellschaftsmodell  

Abbildung  23: Vertragsmodell IGS Kronsberg  

Abbildung  24: Kosteneffizienz IGS Kronsberg  

VII

Tabellenverzeichnis   

Tabelle 1:  Alternativ realisierte Projekte im Land Berlin.  8

Tabelle 2:  Wesentliche Modellstrukturen  10

Tabelle 3:  Privatwirtschaftlich realisierte Maßnahmen in anderen EU Staaten  14

Tabelle 4:  Grundtypen von PFI (PPP) in Großbritannien.  19

Tabelle 5:  Kosten- und Terminsicherheit von PFI (PPP)-Projekten  21

Tabelle 6:  Einnahmen und Ausgaben der Bundesländer.  31

Tabelle 7:  Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden  32

Tabelle 8:  Übersicht Risiken  40

Tabelle 9:  Kriterien für einen PPP-Eignungstest.  45

Tabelle 10:  Risikoverteilung in den einzelnen Modellen  70

VIII

1 Einleitung

Laut einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) aus dem Jahr 1999 beträgt der kommunale jährliche Investitionsbedarf für Infrastrukturmaßnahmen rund 69 Mrd. Euro. 1

Allerdings können die dafür erforderlichen Mittel aufgrund der angespannten Haushaltslage nicht durch die öffentliche Hand bereit gestellt werden. So lag das Niveau der kommunalen Investitionen im Jahr 2003 rund 10 Mrd. Euro unter dem von 1992 (ca. 33 Mrd. Euro). ² Angesichts dieses hohen Investitionsstaus wird in den letzten Jahren immer mehr über die Möglichkeit der Übertragung von bislang staatlich erbrachten öffentlichen Leistungen an den privaten Sektor nachgedacht. In diesem Zusammenhang gewinnt die öffentliche Diskussion um Public Private Partnership (PPP) als alternative Beschaffungsform immer mehr an Bedeutung.

Im öffentlichen Hochbau werden bereits seit einiger Zeit neben der konventionellen Beschaffungsform von Leistungen, d. h. der getrennten Vergabe von Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb auch alternative Formen der Projektrealisierung genutzt.

Im Rahmen dieser Diplomarbeit wird die Anwendung von PPP als Instrumentarium zur Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen - insbesondere im Hochbau - aufgezeigt und diskutiert.

Zu diesem Zweck wird zunächst im folgenden Kapitel 2 ein Überblick über die Entstehung von PPP gegeben, eine begriffliche Abgrenzung vorgenommen und dargelegt, dass PPP eine Alternative zur konventionellen Beschaffungsform darstellt. Anschließend wird in Kapitel 3 auf die Ziele und Interessen der öffentlichen Hand sowie die des privaten Sektors eingegangen.

Da die Realisierung von öffentlichen Hochbauprojekten mittels PPP im europäischen Ausland bereits weit verbreitet ist, sollen in Kapitel 4 die bisherigen Erfahrungen mit PPP insbesondere aus Großbritannien aufgezeigt werden. Zur besseren Veranschaulichung werden im Kapitel 5 zwei realisierte britische PPP-Projekte vorgestellt.

¹ Vgl. Schäfer, Roland, (2004), S. 6

² Vgl. Schäfer, Roland, (2004), S. 6

1

Anschließend wird die Anwendung von PPP in Deutschland untersucht. Dazu wird in Kapitel 6 die derzeitige Lage der Länder und Kommunen dargestellt und die bisherigen Schwerpunkte von PPP-Projekten in Deutschland erörtert. In Kapitel 7 wird dann die Vorteilhaftigkeit von PPP als alternative Beschaffungsvariante aufgezeigt.

Bevor in Kapitel 9 im Rahmen einer Bestandsaufnahme die im öffentlichen Hochbau angewandten PPP-Modelle vorgestellt werden, wird in Kapitel 8 auf die wesentlichen Phasen des PPP-Beschaffungsprozesses eingegangen.

Im anschließenden Kapitel 10 wird die Möglichkeit der Einbindung von Fördermitteln insbesondere von zinsgünstigen Krediten der Kreditanstalt für Wiederaufbau untersucht.

Schließlich werden in Kapitel 11 nationale Fallbeispiele für PPP dargestellt.

Abschließend wird eine kurze Zusammenfassung gegeben, bevor ein Ausblick die Arbeit beendet.

2

2 Begriffs- und Sachklärung der Public Private Partnership

2.1 Entstehung der „Public Private Partnership“

Der Ansatz von PPP liegt in den USA. Die erste und wohl bekannteste PPP ist in der Stadt Pittsburgh zu finden. Pittsburgh war ursprünglich ausschließlich durch die Stahlindustrie geprägt und von dieser auch abhängig. Durch die damit verbundenen Umweltprobleme war die Stadt für andere Branchen unattraktiv. 3

Um zukünftig den Wirtschaftsstandort Pittsburgh zu fördern und zu sichern, gründete 1943 Richard Mellon, Vorsitzender der Mellon Bank, die ACCD (Alleghency Conference on Community Development). Die ACCD war ein Zusammenschluss von 30 führenden lokalen Unternehmen. Ziel der Unternehmen war es durch geeignete Maßnahmen den Verfall der Stadt zu verhindern und andere Unternehmen anzusiedeln. Insbesondere sollte das städtebauliche Erscheinungsbild verbessert werden. 4

Dem Zusammenschluss zur ACCD folgte im Jahr 1955 die Gründung der Regional Industrial Development Cooperation. Mitglieder waren die Stadt Pittsburgh, Universitäten sowie lokale Untenehmen. Es folgten eine Reihe weiterer Kooperationen zwischen privatem und öffentlichem Sektor. Schließlich gelang die Neuansiedlung zahlreicher Unternehmen, so dass sich das städtebauliche Erscheinungsbild erneuerte. 5

Der Begriff „Public Private Partnership“ im Kontext der Zusammenarbeit zwischen Staat und Privatwirtschaft ist auf den ehemaligen Präsidenten der Vereinigten Staaten Jimmy Carter zurückzuführen. Carter nutzte erstmals den Begriff „Public Private Partnership“ in seiner Regierungserklärung vom 28. März 1978, um für sein Konzept einer marktwirtschaftlich orientierten Stadtentwicklungspolitik bei der Bevölkerung zu werben. 6

³ Vgl. Budäus, Dietrich / Grüning Gernod, (1997), S. 42

⁴ Vgl. Kirsch, Daniela; (1997), S. 20

⁵ Vgl. Budäus, Dietrich / Grüning Gernod, (1997), S. 42

⁶ Vgl. Barkenov, Timothy et al., (1989), S. 69

3

Zeitlich versetzt zur Entwicklung in den USA gab es auch in Europa Kooperationen zwischen dem öffentlichen Sektor und der Privatwirtschaft. In Großbritannien, dem europäischen Vorreiter in Sachen PPP, wurde der Begriff von der Regierung Thatcher aufgegriffen. 7

In Deutschland fand seit den späten 80er Jahren der Begriff „Public Private Partnership“ in der öffentlichen Diskussion über die Lösung kommunaler, insbesondere städtebauliche Probleme Einzug. 8

2.2 Definitionsansätze und Abgrenzung

Eine allgemeingültige und anerkannte Begriffsdefinition von PPP gibt es derzeit nicht. Vielmehr ist die Anwendung des PPP-Begriffs in der öffentlichen Diskussion und Literatur sehr heterogen und wird oft beliebig und undifferenziert für jede Art der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privaten verwendet. ⁹ Daher scheint es sinnvoll und nötig eine Abgrenzung gegenüber anderen Begriffen vorzunehmen.

Eine in der Literatur oft vorzufindende deutschsprachige Version des Begriffs Public Private Partnership ist die „Öffentlich Private Partnerschaft (ÖPP)“. ¹⁰ In der vorliegenden Arbeit wird allerdings fortan der Begriff PPP verwendet.

Allgemein versteht man unter PPP das partnerschaftliche Zusammenwirken von öffentlicher Hand und der Privatwirtschaft mit dem Ziel einer besseren Erfüllung öffentlicher Aufgaben. ¹¹ Zum einen werden bereits bekannte Formen der öffentlich-privaten Zusammenarbeit als PPP bezeichnet, zum anderen handelt es sich bei PPP nicht um ein spezifisches, genau definiertes Konzept, sondern vielmehr um ein weites Spektrum unterschiedlicher Ansätze. 12

Nicht selten wird PPP mit einer reinen Privatisierung verbunden. Dabei wird zwischen formaler und materieller Privatisierung unterschieden. Von einer formalen Privatisierung wird gesprochen, wenn eine öffentliche Aufgabe lediglich in der Organisations-form des Privatrechts erledigt wird. Bei der materiellen Privatisierung wird eine öffentli-

⁷ Vgl. Kirsch, Daniela; (1997), S. 17

⁸ Vgl. Heinz, Werner, (1997), S. 33

⁹ Vgl. Meeder, Stephan, (2000), S. 9

¹⁰ Vgl. Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag, (2004), S. 9

¹¹ Vgl. Bertelsmann Stiftung et al., (2003), S. 9

¹² Vgl. Heinz, Werner, (1997), S. 33

4

che Aufgabe vollständig auf Private übertragen. ¹³ Die Zuordnung von Privatisierungen zu PPP scheint allerdings aufgrund des fehlenden Merkmals einer Partnerschaft nicht zweckmäßig.

Auch eine sehr weite Auffassung des Begriffs, in der jede vertragliche Beziehung der öffentlichen Hand zu einem privatwirtschaftlichen Unternehmen (z. B. Materialbeschaffungsverträge) als PPP eingeordnet wird, ist abzulehnen.

Nach Budäus/Grüning sind PPPs durch den Grad der Kooperation und der Zielkomplementarität charakterisiert. Dabei werden Kooperationen zwischen der öffentlichen Hand und den Privaten, die auf eine informelle Zusammenarbeit basieren, als PPP im weiteren Sinne definiert. Eine PPP im engeren Sinne beruht demnach auf eine formelle Zusammenarbeit. In beiden Fällen liegt durch das Erzielen eines gemeinsamen Nutzens Zielkomplementarität vor. 14

Abbildung 1: Klassifizierung von PPP

Quelle: In Anlehnung an: Budäus, Dietrich / Grüning, Gernod (1997), S. 51

Innerhalb der formellen Kooperation (PPP im engeren Sinne) ist die Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft vertraglich geregelt. Innerhalb der in-formellen Kooperation (PPP im weiteren Sinne), liegen hingegen keine schriftlichen Verträge vor. ¹⁵ Der Verlauf der weiteren Arbeit bezieht sich auf den PPP-Begriff im engeren Sinne, d. h. es wird immer eine vertragliche Vereinbarung zu Grunde gelegt.

¹³ Vgl. Roggencamp, Sibylle, (1999), S. 52

¹⁴ Vgl. Budäus Dietrich / Grüning, Gernod, (1997), S. 50

¹⁵ Vgl. Landtag des Landes Schleswig Holsein, (2002), S. 2

5

Kerngedanke von PPP ist die Realisierung komplementärer Ziele von öffentlichen Verwaltungen und privaten Unternehmen im Rahmen einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit. ¹⁶ Dabei ist ein wesentlicher Aspekt die Erzielung von Synergieeffekten durch innovatives Nutzen von Ressourcen und Know-how, sowie die Teilung von Risiken. 17

In einem vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen in Auftrag gegebenen Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau“ wird PPP folgendermaßen definiert: „PPP lässt sich abstrakt beschreiben als langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen (z. B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einen gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden.“ 18

Das Zustandekommen einer Zusammenarbeit im Rahmen eines PPP-Projekts bedarf verschiedener Anreize, die die Kooperation sowohl für die öffentliche Hand als auch für den privaten Partner vorteilhaft erscheinen lassen. Die in die Zusammenarbeit gelegte Ergebniserwartung muss schließlich höher sein, als dies für beide Seiten allein möglich wäre. Demzufolge müssen PPPs von vornherein als so genannte „Win-Win-Situationen“ angelegt sein. Die Effizienzvorteile von PPP-Modellen bilden für beide Partner den Anreiz der Kooperation zuzustimmen. 19

Während in Deutschland bislang der Schwerpunkt von PPP-Projekten lediglich auf den Leistungsbereichen Planen, Bauen und Finanzieren lag, ist dagegen PPP in anderen europäischen Staaten ein Konzept, das den gesamten Lebenszyklus einer Immobilie betrachtet. ²⁰ Dort werden PPP-Projekte häufig mit Schlagworten zu ihren Leistungsinhalten gekennzeichnet. Verbreitet sind etwa Begriffe wie BOT-Modelle (build, operate, transfer/ bauen, betreiben, transferieren) oder DBFO-Modelle (design, build, finance, operate/ planen, bauen, finanzieren, betreiben). 21

¹⁶ Vgl. International Financial Services, (2003), S. 3

¹⁷ Vgl. Stiftverband für die Deutsche Wissenschaft e.V.,(2003), S. 4

¹⁸ siehe BMVBW, (2003), Band I, S. 2

¹⁹ Vgl. Schäfer, Roland, (2004), S. 7

²⁰ Vgl. Fischer, Hartmut / Schubert, Thomas, (2003), S. 18

²¹ Vgl. Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e.V., (2001), S. 61

6

2.3 Anwendungsfelder von PPP

Die Anwendungsfelder der Kooperationen zwischen öffentlicher Hand und der Privatwirtschaft erstrecken sich über ein weites Spektrum. Sie reichen beispielsweise vom Bau und Betrieb großer kultureller Einrichtungen über die Erbringung kommunaler Ver-und Entsorgung (Strom, Wasser, Abwasser usw.) bis hin zur Durchführung umfangreicher Verkehrs-, Stadterneuerungs- und Stadtentwicklungsvorhaben. 22

Ferner variieren die Projekte sehr stark hinsichtlich ihres Umfangs und Dauer. Auch die räumliche Ausdehnung von PPP-Projekten ist sehr unterschiedlich. Beispielsweise erstreckt sich das aktuelle PPP-Projekt zur Einführung eines LKW-Maut-Erfassungssystems ²³ auf die ganze Bundesrepublik.

Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf den Bereich des öffentlichen Hochbaus. Hier werden Partnerschaften eingegangen, um bestimmte Neubau- oder Sanierungsmaßnahmen unter Zuhilfenahme privater Dritter realisieren zu können.

Anwendungsfelder für PPP im Hochbau erstrecken sich über Wasseraufbereitungsanlagen und Gefängnisse bis hin zu öffentlichen Gebäuden wie Schulen oder Krankenhäuser. Beispiele für mögliche Anwendungsfelder, speziell im öffentlichen Hochbau, zeigt die nachstehende Übersicht:

Abbildung 2: PPP Anwendungsfelder im öffentlichen Hochbau

Quelle: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW), (2003),

Band I, S. 3

²² Vgl. Heinz, Werner, (1997), S. 40

²³ Zu den Inhalten des Projekte LKW Maut Erfassungssystem vgl. Schefold, Christian P.,

(2003), S. 17 -31

7

2.4 PPP eine alternative Beschaffungsform der öffentlichen Hand

Die Nutzung von PPP-Modellen zur Erbringung öffentlicher Leistungen kommt bereits bei vielen Vorhaben zur Anwendung. Aus Mangel an bundeseinheitlichen Statistiken über bisher realisierte PPP-Projekte kann keine genaue Aussage über deren Anzahl gemacht werden. Einen kleinen Eindruck soll die nachfolgende Aufstellung von alternativ realisierten Projekten des Landes Berlin vermitteln.

Tabelle 1: Alternativ realisierte Projekte im Land Berlin 24

Auch eine Umfrage des Deutschen Städtetages (DST) aus dem Jahr 2002 zeigt, dass PPP-Modelle als Beschaffungsvariante von der öffentlichen Hand genutzt werden. Die Umfrageergebnisse sind in der nachstehenden Abbildung zusammengefasst. Wobei sich die Prozentangaben sich auf den Anteil der „Ja“-Antworten beziehen.

²⁴ Diese Liste erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

8

Abbildung 3: Umfrage des Deutschen Städtetages zu aktuellen PPP-Projekten Quelle: Frischmuth, Birgit, (2004), S. 44

PPP-Modelle können somit als eine Alternative zur konventionellen Beschaffung der öffentlichen Hand betrachtet werden. Allerdings sollte man beachten, dass sich nicht jedes Projekt als PPP realisieren lässt. Die Anwendbarkeit von PPP als alternative Be-schaffungsform muss bei jedem Projekt im Einzelfall geprüft werden.

Die Nutzung von PPP-Modellen zur Erbringung öffentlicher Leistungen, kann nicht allein aufgrund von Finanzierungs- und Liquiditätsengpässen gerechtfertigt werden. Gerechtfertigt ist der neue Beschaffungsansatz nur, wenn öffentliche Leistungen effizienter, mit höherer Qualität und kostengünstiger erbracht werden können als auf konventionellem Wege. 25

²⁵ Vgl. Kaspereit, Sabine, (2001), S. 9

9

Für Hochbauvorhaben der öffentlichen Hand werden im wesentlichen folgende Modellstrukturen genutzt, die man unter dem Gesichtspunkt des wirtschaftlichen Eigentums (nach § 39 der Abgabenordnung) in zwei Gruppen einteilen kann. 26

Tabelle 2: Wesentliche Modellstrukturen

(2003), Band IV, S. 24 sowie Band II, S. 3 ff.

Die Modelle unterscheiden sich hinsichtlich des wirtschaftlichen Eigentums, der möglichen Regelungen am Ende der Vertragslaufzeit (Optionen), der Risikoverteilung zwischen Kommune und Auftragnehmer während der Bauzeit bzw. während der Nutzung des Gebäudes, der Grundstücksübertragung und der Einbeziehung von zinsgünstigen Krediten der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) oder Fördermitteln.

Eine detaillierte Darstellung der Organisations- und Finanzierungsmodelle erfolgt im Kapitel 8.

²⁶ Vgl. BMVBW, (2003), Band IV, S. 24

10

3 Ziele und Interessen für PPP

3.1 Ziele und Interessen des öffentlichen Sektors

Angesichts der leeren öffentlichen Kassen auf der einen und dem hohen Investitionsbedarf auf der anderen Seite, sah sich die öffentliche Hand gezwungen, nach alternativen Beschaffungsvarianten zu suchen. Demnach ist die öffentliche Hand an einer effizienten Bereitstellung von Infrastrukturmaßnahmen interessiert.

In der Regel verfügt der Private über eine größere Marktübersicht, sowie Spezialisierungs- und Rationalisierungsvorteile. Durch das Nutzbarmachen von privaten Ressourcen und privatem Know-how, können Investitionsmaßnahmen schneller und kostengünstiger umgesetzt werden. ²⁷ Dies führt zur Entlastung der öffentlichen Haushalte. Hinzu kommt, dass die öffentliche Hand als Auftraggeber bei einem PPP-Modell erst nach Fertigstellung der Baumaßnahme zur Zahlung verpflichtet ist. Die öffentliche Hand ist somit in der Lage Baumaßnahmen früher durchzuführen, ohne die Belastung des Haushalts durch Zins- und Tilgungszahlungen zu erhöhen.

Des Weiteren führen private Lösungen zu Entlastungen im administrativen-organisatorischen Bereich. ²⁸ Beispielsweise können während der Errichtungsphase Bauverwaltung und Bauherrenaufgaben, sowie die sich daraus ergebenden Risiken an den privaten Auftragnehmer bzw. Generalunternehmer übertragen werden. 29

„Der private Partner soll die Verwaltung zumindest teilweise davon entlasten, Leistungserbringungsprozesse in vollem Umfang selbst steuern und die dafür erforderlichen organisatorischen Ressourcen vorhalten zu müssen.“ ³⁰ Gegenüber der konventionellen Beschaffung, d. h. der getrennten Vergabe von Planung, Errichtung, Finanzierung, Bauunterhalt und Betrieb, können im Rahmen von PPP-Modellen die Planung, Errichtung, Finanzierung und Betrieb eines Gebäudes als Paketlösung ausgeschrieben und vergeben werden, so dass sich der Planungsaufwand des öffentlichen Auftraggebers erheblich reduziert.

²⁷ Vgl. Deutscher Städte- und Gemeindebund (DStGB), (2002), S. 4

²⁸ Vgl. Wlasak, Peter, (2003), S. 162

²⁹ Vgl. BMVBW, (2003), Band IV, S. 4

³⁰ siehe Ziekow, Jan, (2001), S. 34

11

Zu dem Vorgenannten lassen sich Motive der Bundesregierung zur Förderung des PPP-Konzepts analog zitieren:

Des Weiteren erhält die öffentliche Hand durch partnerschaftliche Zusammenarbeit mit dem privaten Partner einen Einblick in dessen Arbeitsweisen und Zugang zu dessen spezifischem Fachwissen. Privates Know-how sowie privatwirtschaftliches Effizienzdenken bedeutet in vielen Fällen auch eine Qualifizierung und Kompetenzerweiterung in der öffentlichen Verwaltung. ³² PPP-Modelle werden daher zum Teil auch mit dem Ziel verbunden, durch den Know-how- und Wissenstransfer die Erfüllung öffentlicher Aufgaben qualitativ zu verbessern und Kosten zu senken.

Schließlich entstehen bei jedem Projekt auch verschiedene Risiken. Im Rahmen eines PPP-Projekts werden wirtschaftliche Vorteile vor allem dadurch erzielt, dass dem Privaten Risiken übertragen werden, die dieser aufgrund seiner Erfahrungen und seines Know-hows besser in der Lage ist, zu steuern. 33

3.2 Ziele und Interessen des Privaten Sektors

Die Ziele, die der private Sektor mit einem PPP-Projekt verbindet, sind sehr vielfältig. Vorrangig wird er allerdings wirtschaftliche Ziele verfolgen. Eines der Hauptziele in diesem Zusammenhang ist die Maximierung von Gewinnen durch die Erzielung einer möglichst hohen Rendite. 34

³¹ siehe Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung, (1993), S. 2

³² Vgl. Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag, (2004), S. 13

³³ Vgl. BMVBW, (2003), Band IV, S. 16

³⁴ Vgl. Eichhorn, Peter, (1997), S. 199 ff.

12

Geld und Zeit stellen für einen unternehmerisch handelnden privaten Auftragnehmer einen Engpassfaktor dar, so dass aus Sicht des Privaten Kooperationen mit der öffentlichen Hand, insbesondere aufgrund der größeren Planungs- und Finanzierungssicherheit, interessant sind.

Außerdem sieht der Private in der Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand die Möglichkeit zur Erschließung neuer bzw. die Erweiterung bestehender Geschäftsfelder. Gleichzeitig erlangt der Private durch die Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand und mit der Beteiligung bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, einen Imagegewinn. 35

Ferner wird der Private ein PPP-Projekt anstreben, weil er eine schnellere und insgesamt erleichterte Umsetzung des Projekts durch eine enge Kooperation mit dem öffentlichen Auftraggeber erwartet. 36

Grundsätzlich findet auch ein Know-how-Transfer aus dem öffentlichen in den privaten Sektor statt. PPPs ermöglichen dem privaten Partner einen Einblick in die Abläufe und die spezifischen Handlungsmöglichkeiten der öffentlichen Verwaltung. Hierdurch kann der private Auftragnehmer seine Arbeitsprozesse anpassen und optimieren.

Auch aus Sicht des Privaten ist die Beteiligung an einem PPP-Projekt mit vielen Risiken verbunden. Zum einen wird privates Kapital langfristig gebunden und zum anderen birgt der öffentliche Partner selbst Risiken (politische Risiken, Gesetzesänderungen). Deshalb muss eine angemessene Verteilung der Risiken auf beide Partner gewährleistet werden. 37

³⁵ Vgl. Ziekow, Jan, (2001), S. 36

³⁶ Vgl. Deutscher Städte- und Gemeindebund (DStGB), (2002), S. 4

³⁷ Vgl. Eder, Ulrich, (2004), S. 25 ff.

13