1. Einleitung

Im Zuge der Globalisierung und des zunehmenden Anpassungsdrucks, dem die Systeme der Sozialen Sicherung im Prozess der Europäischen Integration ausgesetzt sind, wendet sich die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung verstärkt Fragen der Konvergenz und Divergenz innerhalb der europäischen Staatengemeinschaft zu. In diesem Zusammenhang wird zunehmend eine „Aktivierung“ der Systeme der sozialen Sicherung bemerkt. Besonders im Bereich der Arbeitslosenversicherung dominieren normativ aufgeladene Schlagwörter, wie Eigenverantwortung, „Employability“, „workfare“ oder Slogans wie „make work pay“ den internationalen Diskurs. ¹ Im Mittelpunkt dieser Aktivierungsdiskussion steht oft die Suche nach einer neuen Balance zwischen Rechten und Pflichten der arbeitslosen Leistungsempfänger. In vielen Ländern fanden oder finden Reformen statt, bei denen die Verschärfung der Zumutbarkeitsregeln und Sanktionen, die Absenkung der Leistungen, verstärkte Fördermaßnahmen oder eine verstärkte Konditionalität zwischen Leistungsempfang und Eingliederung in den Arbeitsmarkt im Vordergrund stehen. Zunehmend schwinden die Grenzen zwischen Beschäftigungs-, Sozial- und Steuerpolitik. Vielfach werden Wege fern der traditionellen Systemlogik betreten. So sind Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik oft zu einem Substitut oder wenigstens einer Bedingung für passive Leistungen geworden. Diese Reformprozesse unterliegen einer im internationalen Vergleich gemeinsamen Dynamik, aber einer von Land zu Land variierenden Logik (Barbier 2002, 308). Dänemark und Großbritannien werden immer wieder als erfolgreiche Vorbilder divergierender Strategien im Bereich der Aktivierung präsentiert (Vgl. Tietz 2005, 32). Doch auch in unserem Nachbarland Frankreich fanden in den letzten Jahren Reformprozesse in der Arbeitslosenversicherung statt, die sich unter dem Gesichtspunkt der „Aktivierung“ betrachten lassen. Frankreich, welches vielfach als reformunfähig ² und als der unbeweglichste unter den Wohlfahrtsstaaten eingestuft wird (Palier 2001, 52), wird von der vergleichenden Forschung aufgrund der Komplexität seines Systems als schwerzugänglicher Sonderfall oft vernachlässigt. Daher ist es besonders interessant, die dortigen Reformprozesse anhand analytischer Konzepte vergleichend einzuordnen. Hierbei stellt sich die Frage, wie einschneidend die Veränderungen der letzten Jahre sind und in welchem Ausmaß, im

1 Diese Schlagwörter und eine allgemeine Aktivierungslogik wurden vielfach von den Internationalen Organisationen in den Diskurs eingebracht. Auf dem Rat der EU von Madrid 1995 wurde empfohlen, Sozialsysteme nicht zum negativen Anreiz für Arbeitssuche werden zu lassen. Im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) und der Einführung der Nationalen Aktionspläne, sowie des europäischen „benchmarkings“ im Bereich der Beschäftigungspolitik seit Amsterdam 1997 wurden Schlagworte wie „employability“ geprägt. EU und OECD empfahlen vielfach den Abschluss individualisierter Pläne mit den Arbeitssuchenden (Hvinden u.a. 2001, 170-176).

2 Dabei ist kaum verständlich, wie Frankreich bei seiner starken Exekutive und seinen Mehrheitsregierungen Schwierigkeiten bei der Durchsetzung drängender Reformen haben soll (Palier 2001, 57).

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europäischen Vergleich, „Aktivierung“ eine Rolle spielte. Dies soll unter der Fragestellung, ob sich im Prozess der Reform der Arbeitslosenversicherung in Frankreich ein Paradigmenwechsel abzeichnet oder ob es sich nur um eine geringfügige Schönheitskorrektur handelt.

Zur vergleichenden Bewertung des Grades der Neuerungen und der verfolgten Aktivierungsstrategie, werden zwei Konzepte herangezogen. Um den Begriff des Paradigmenwechsels sinnvoll anzuwenden wird das von Hall (1993) entwickelte Konzept des „policy change“ dargestellt. Im Anschluss wird mit dem Aktivierungsbegriff nach Barbier (2002, 2004) ein Konzept vorgestellt, welches eine vergleichende Einordnung Frankreichs in das Spektrum europäischer Trends der „Aktivierung“ ermöglicht. Dabei wird auf die zwei Repräsentanten des polaren Aktivierungsmodells Dänemark und Großbritannien eingegangen. Im dritten Teil werden beide Konzepte auf eine Analyse der aktuellen Reformen der Arbeitslosenversicherung in Frankreich angewendet. Den Schwerpunkt der Betrachtung liefern, ausgehend vom Regierungswechsel 1997, die Entwicklungen im Zusammenhang mit der Reform der Arbeitslosenversicherung, welche im Jahr 2000 von den Sozialpartnern angestoßen wurde. Dabei wird auf mit diesen Prozessen verbundene Entwicklungen im Bereich Arbeitsmarkt- ³ , Steuer- und Sozialpolitik sowie mögliche Erklärungen, die das Ausmaß der Reformen beeinflusst haben könnten, eingegangen.

2. Das Konzept des Paradigmenwechsels nach Peter Hall

Um die im Prozess der Reform der Arbeitslosenversicherung in Frankreich vorzufindenden Veränderungen als signifikant einordnen zu können, sind klare Bewertungskriterien notwendig. Damit solche Bewertungen nicht allein auf der Basis quantitativer Indikatoren, wie der Veränderung von Leistungshöhen festgemacht werden müssen, helfen die Arbeiten von Peter Hall (1993) weiter. Sie liefern Kriterien, anhand derer sich der Grad von Politikwandel bewerten lässt.

Hall (1993, 278) charakterisiert ein Politikfeld anhand dreier Variablen: den übergreifenden Zielen, die die Politik in einem bestimmten Feld leiten, den angewendeten Instrumenten und Techniken um diese Ziele zu erreichen und deren konkreter Ausgestaltung. Anhand dieser drei Variablen unterscheidet Hall einfache Lernprozesse und tiefe Trans-formationen, indem er drei Intensitätsgrade des Politikwandels identifiziert. Wird nur die letzte Variable, also die Ausgestaltung der Instrumente verändert spricht Hall von einem

3 Unter Arbeitsmarktpolitik werden hier im weitesten Sinne mikroökonomische Maßnahmen zur Regelung der Beziehungen zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt (aktive Arbeitsmarktpolitik) und der Gewährung von Ersatzleistungen bei Verlust der Arbeit (passive Arbeitsmarktpolitik) verstanden.

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Politikwandel erster Ordnung. Dabei handelt es sich um Phasen von „Normalpolitik“, in denen im Lichte von Erfahrung und neuen Informationen routinemäßige Politikanpassungen der Ausgestaltung der Instrumente stattfinden. Dieser Wandel findet im alltäglichen Prozess der Entscheidungsfindung statt und impliziert keine Infragestellung des bestehenden Paradigmas (Hall 1993, 279 ff.). Die Einführung neuer Instrumente, ohne die dahinterliegenden Ziele zu verändern, bezeichnet Hall als Politikwandel zweiter Ordnung. Dieser kann auftreten, wenn die Instrumente nur noch in unzureichendem Maße zur Erreichung der Ziele beitragen (Hall 1993, 278 f., 283). Wenn hingegen alle drei Variablen eines Politikfeldes, also auch die Hierarchie der übergreifenden Ziele, einer Veränderung unterliegen, stellt dies einen Politikwandel dritter Ordnung dar, den Hall auch als „paradigm shift“ bezeichnet (Hall 1993, 279, 284). ⁴ Ein Paradigmenwechsel kann auftreten, wenn durch untaugliche Instrumente und das Verfehlen der Politikziele Inkonsistenzen entstehen, die im bestehenden Paradigma nicht mehr erklärt werden können und zu dessen Legitimitätsverlust beitragen. Nach Hall werden Regierungen beim Auftauchen von Anomalien bemüht sein, nur die Ausgestaltung der bekannten Instrumente zu ändern, um die zugrundeliegenden Ziele zu erhalten. Mehren sich Anomalien und lässt sich das Paradigma nicht unendlich ausdehnen ohne seine Kohärenz zu verlieren, reicht eine Anpassung der Instrumente nicht mehr aus und sie werden durch andere ersetzt. ⁵ Bringt auch die Einführung neuer Instrumente keine Besserung, werden die normalerweise verwendeten interpretativen Kategorien infrage gestellt. Steht ein alternatives Paradigma zur Verfügung, kann es zum Paradigmenwechsel kommen, wobei der Schritt von einem zum anderen Paradigma entscheidend von den Machtressourcen seiner Verfechter abhängt. ⁶ Finden Politikwandel erster und zweiter Ordnung eher im engeren Spektrum der Experten und Bürokraten statt, mobilisiert ein Prozess des Paradigmenwechsels große Teile der politischen Akteure, der Wählerschaft und der Medien (Hall 1993, 280 f., 287 f.). Mit seinem Konzept betont Hall die ausschlaggebende Rolle von Ideen im Politikprozess. Ein Paradigma bezeichnet für Hall einen Rahmen von Ideen und Standards, welche die Ziele und die Auswahl der Instrumente sowie der als relevant angesehenen Probleme bestimmen. Es ist in der gesamten Terminologie eingebettet und wirkt wie ein Prisma, durch das die Welt in diesem Politikbereich betrachtet wird (Hall 1993, 279). Nach Hall enthält jedoch nicht

4 Eine solch tiefe Transformation des öffentlichen Handelns ist nach Hall nur relativ selten. Als Beispiel wählt Hall den Wandel vom keynesianischen zum monetaristischen Paradigma in der makroökonomischen Politikgestaltung Großbritanniens in den 80er Jahren. Dabei stellt Hall fest, dass Politikwandel erster und zweiter Ordnung nicht automatisch auch zu Paradigmenwechseln führen müssen (Hall 1993, 279 f.).

5 Hier spielen Prozesse des Experimentierens und des Politikversagens eine zentrale Rolle. Versuche auf Anomalien einzugehen können zu Prozessen des Experimentierens bei der Alternativensuche führen, welche jedoch Politikversagen nach sich ziehen können, wenn das Paradigma schon zu stark ins Wanken geraten ist (Hall 1993, 280, 291).

6 Daher geht einem Paradigmenwechsel nach Hall häufig eine Verschiebung im „locus of authority over policy“ voraus, der den Verfechtern des neuen Paradigmas die Autorität gibt es zu institutionalisieren und durchzusetzen (Hall 1993, 280).

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jeder Politikbereich ausgebildete Paradigmen. Sie finden sich vor allem in Politikbereichen, die stark technisch geprägt sind, viel Spezialwissen erfordern und von Experten verwaltet werden, so dass das Paradigma in administrativen Routinen verankert ist (Hall 1993, 291). Damit lässt sich die von Hall entwickelte Unterscheidung durchaus zur Beurteilung des Wandels im französischen System der Arbeitslosenversicherung, mit seinem hohen Grad an Komplexität, heranziehen. Gerade dort ist es möglich, verschiedene Ziele und Instrumente sowie deren Wandel zu identifizieren.

3. Zwischen Liberalismus und Universalismus - Dänemark und Großbritannien als Modelle divergierender Aktivierungsstrategien

Der Begriff der „Aktivierung“, der in einer Vielzahl neuer Forschungsarbeiten zum Thema Sozialsysteme Verwendung findet, wird von den jeweiligen Autoren auf unterschiedlichste Art und Weise definiert und oft rein quantitativ gemessen. ⁷ Eine im europäischen Raum vergleichende Konzeption, die eine Einordnung der Reformprozesse in Frankreich ermöglicht, liefert Jean-Claude Barbier (2002, 2004).

Barbier verwendet den Begriff der Aktivierung für die sich wandelnde mehr oder weniger zwingende Beziehung zwischen verschiedensten sozialen Schutzmechanismen, Leistungsbezug und Erwerbsarbeit (Barbier 2002, 308). Er definiert Aktivierung als „an increased and explicit dynamic linkage introduced into public policy between social, welfare, employment and labour market programmes, which entails the critical redesigning of previous income support, assistance and social protection policies in terms of efficiency and equity as well as the enhancing of various social functions of paid work and labour-force participation“ (Barbier 2004, 48). Im Spektrum der Aktivierungstendenzen in den verschiedensten Ländern identifiziert Barbier zwei dominante Pole, das liberale und das universalistischsozialdemokratische Aktivierungsregime, die man durch Betrachtung der sozialen Zusammenhänge und der gebotenen sozialen Dienstleistungen erkennen kann (Barbier 2004, 54 f.; 2002, 314 f.). Durch Analyse des Zusammenspiels zwischen passiven Leistungen, aktiver Arbeitsmarktpolitik sowie Maßnahmen im Bereich zwischen Steuer- und Sozialpolitik kennzeichnet Barbier Großbritannien und Dänemark als Stellvertreter für seine Idealtypen.

Grundlegend für den liberalen Typ der Aktivierung ist nach Barbier (2004, 56, 58 f.; 2002, 315 f.), dass die Hauptverantwortung für eine Arbeitsmarkteingliederung beim

7 Ein Beispiel für rein quantitative Messung über einen verstärkten Anteil aktiver Ausgaben am Bruttosozialprodukt liefern Hvinden u.a. (2001, 177). Damit wird übersehen, dass Aktivierung sich nicht nur in der Verlagerung von Finanzmitteln zeigt, sondern auch durch nicht in Geldeinheiten messbaren, verstärkten Druck zur Arbeitsaufnahme, Sanktionen, Mobilitätsanforderungen oder Meldepflichten gekennzeichnet sein kann (Freyssinet 2002, 26).

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Individuum liegt. Die liberale Aktivierungsstrategie mit ihrem sanktionierenden Charakter geht davon aus, dass die Beziehungen des Individuums zum Arbeitsmarkt per se soziale Gleichheit und Effizienz erreichen. Der Schwerpunkt der Aktivierungsstrategie liegt auf Information, Beratung und Vermittlung durch die Arbeitsverwaltung, die Anreize zur Arbeitsaufnahme gewähren und ein schnelles „matching“ zwischen Arbeitsstellen und Individuen erleichtern soll. Da die gewährten Ersatzleistungen relativ gering und kurzfristig sind, steigt der Druck zur Arbeitsaufnahme. Zusätzlich können Leistungen bei Aufnahme einer geringfügigen Beschäftigung beibehalten werden (in-work benefits). Die Individuen, die sich auf dem Markt nicht integrieren können, erhalten unterstützende Hilfe vom Sozialstaat. Unter dieser „work-first“-Ideologie spielen langfristige Bildungsmaßnahmen nur eine geringe Rolle. Die aktivierenden Programme sind stark zielgruppenspezifisch ausgelegt und richten sich an die am weitesten vom Arbeitsmarkt entfernten Gruppen. Um die Verbindung zwischen sozialer Unterstützung und Arbeitsinitiative zu gewährleisten, kommt Sanktionen eine entscheidende Rolle zu. ⁸ Als Grundsatz dieses Typus kann gelten: « L’emploi sur le marché ordinaire a vocation à remplacer l’assistance » (Barbier 2002, 315). Großbritanniens Aktivierungsdynamik entspricht diesem „welfare to work“-Typ (Barbier 2002, 322). 1996 wurde mit der Job-Seeker’s-Allowance eine Arbeitslosenleistung eingeführt, die nach einen halben Jahr durch eine bedürftigkeitsgeprüfte, an aktive Arbeitssuche geknüpfte Leistung ersetzt wird (Freyssinet 2002, 17 f.). Im britischen Modell gibt es verpflichtende Arbeitssuchverträge (Jobseeker’s Agreement), die die Bedingungen der staatlichen Unterstützung verdeutlichen sollen. Die Verpflichtungen für die Leistungsgewährung beginnen bei der Einschreibung. Wie auch die Zumutbarkeitskriterien steigen sie mit der Dauer der Arbeitslosigkeit an. ⁹ Der Schwerpunkt der Arbeitsverwaltung liegt auf Information und Beratung zur Hilfe bei der schnellen Arbeitssuche. ¹⁰ Für weit vom Arbeitsmarkt entfernte Zielgruppen gibt es weitere Programme. Kennzeichnend für diese liberalen Aktivierungsmaßnahmen ist das Programm „New Deal for the Young“, welches für Jugendliche nach sechs

8 Geschlechterungleichheiten, Differenzen zwischen Teilzeit- und Vollzeitarbeitenden, die Inaktivität einzelner Gruppen sowie das Auftreten von „working-poor“ sind in Ländern mit liberalem Aktivierungsansatz ebenfalls häufig. Charakteristisch für das liberale Modell sind weiterhin eine zentralistische Verwaltung und eine untergeordnete Rolle der Sozialpartner (Barbier 2004, 59).

9 So müssen die Arbeitssuchenden alle 14 Tage im Arbeitsamt erscheinen. Bestimmte Zeitabschnitte mit als obligatorisch institutionalisierten Gesprächen stehen für eine Verschärfung der Zumutbarkeit und einen Zugang zu weiteren Maßnahmen (Einstellung auf Probe, garantiertes Vorstellungsgespräch). Ab dem 13-Wochen Gespräch dürfen Suchaktivitäten nicht mehr nur auf das gewohnte Berufsfeld und die gewohnte Bezahlung entfallen. Nach 26 Wochen dürfen keine Einschränkungen der Arbeitssuche im Bezug auf den Lohn gemacht werden, was im Restart-Gespräch festgelegt wird (Kröger/van Suntum 1999, 87-98; Freyssinet 2002, 19).

10 Zur einfacheren Gestaltung von Leistungsauszahlung und Vermittlung wurden Arbeitsämter und Sozialämter zum „Jobcentre Plus“ zusammengelegt.

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