Einleitung

In den aktuellen Debatten zur Entwicklungspolitik ist es eines der am häufigsten diskutierten Themen: die Macht der Institutionen. Denn mittlerweile hat dieser Trend aus den Sozialwissenschaften die Agenden der Entwicklungsministerien und Internationalen Finanzorganisationen erreicht. Wer Entwicklung fördern will, der muss in den Lä ndern des Südens Gute Institutionen und Good Gov ernance fördern, heißt es in den offiziellen Verlautbarungen. Die Weltbank, als einer der wichtigsten Akteure der Entwicklungspolitik. hat den rhetorischen Wechsel, weg vom scharf kritisierten Neoliberalismus entscheidend mit geprägt.

Dieser Wandel wird von den Kritikern der Bretton-Woods-Institutionen zwar prinzipiell begrüßt: “ Eine erfolgreiche Entwicklungspolitik ist nicht allein durch die Förderung von noch so vielen Projekten möglich, sondern bedarf zuvörderst der Veränderung entwicklungshemmender Strukturen und der produktiven Aktivierung der Armutsgruppen, die ihr Empowerment (d.h. ihren Zugang zu Rechten) voraussetzt. Selbst die “unpolitische” Weltbank rang sich in ihrem Weltentwicklungsbericht 2003 zu dieser Konsequenz durch.” 1

, aber hinsichtlich der zugrunde liegenden Intention skeptisch betrachtet. Sie sehen im Wechsel, von den alten SAP zu den neuen PRSP vor allem ein taktisches Manöver. “Fest steht jedenfalls, dass der PRSP-Prozess der Weltbank ein Festhalten an der neoliberalen makroökonomischen Politik erlaubt, es ihr aber gleichzeitig ermöglicht, die Verantwortung für diese Politik an die betreffenden Regierungen und Zivilgesellscha ften abzugeben.” ² Robert Hunter Wade sieht das Haupthindernis für einen wirklichen Strategiewechsel in der Dominanz zur amerikanischen Finanzelite begründet. “The Development Economics Complex at the Bank defends its researchers´rigth to reach their own results as a matter of principle. But you do not get to be a Bank research economist without having demonstrated your commitment to the presumptions of neoliberalism and to the analytical techniques of Anglo-American economics.” ³ Bettina Führmann hat in einer umfangreichen Arbeit die neue Strategie der Bank mit dem Washington Consensus verglichen und sieht durchaus eine ernsthafte Neuausric htung, die jedoch noch nicht konsequent genug umgesetzt wird. “Die Kritik an der wirt- ¹ Nuschler, Franz, 2002: Überforderte Entwicklungspolitik, Veränderungen nach dem 11. September, in Internationale Politik 57

(11), S. 1-8, S.6

2 Ziai, Aram 2004 “60 Jahre Weltbank: Armutsbekämpfung durch Neoliberalismus?”, in Blätter für deutsche und internationale

Politik 9/2004, S. 1091-1100, S.1098

3 Wade, Robert Hunter 2002: US hegemony and the World bank: the fight over people and ideas, in Review of International Political

Economy 9(2), S.201-229, S.219

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schaftstheoretischen Grundlage der ‘alten’ Strukturanpassungspolitik wird somit z umindest in einigen Bereichen berücksichtigt. In anderen Punkten bleibt die Weltbank aber ihrem alten Denken verhaftet.” 4

Die von der Weltbank beauftragte unabhängige OED hat in einer groß angelegten, für die vorliegende Arbeit sehr hilfreichen, empirischen Studie, den PRSP-Prozess evaluiert. Sie kommt zu dem Ergebnis, das die Staaten mit den ohnehin schon besseren Institutionen und Politiken den Prozess auch erfolgreich abschließen. ⁵ Peter Nunnenkamp kommt auf Grund ähnlicher Befunde zu dem Schluss, dass der tatsächliche Einfluss der Weltbank auf die nachhaltigen, strukturellen Veränderungen in den Ländern überschätzt werde. 6 Deshalb sei der von der Weltbank angekündigte Wechsel von Konditionalität hin zu mehr Selektivität nur folgerichtig. Bei der Umsetzung dieses wichtigen Punktes sieht Nunnenkamp jedoch erhebliche Defizite. ⁷ Die Veröffentlichungen zum Thema Strategiewechsel bei der Weltbank sind breit gefächert. Die Institutionen werden jedoch meist nur als Teilaspekt abgehandelt. Mit der hier vorliegenden Arbeit soll deshalb der Frage nachgegangen werden: Nach dem Ende des Washington Consensus: Fördert die Weltbank jetzt starke Institutionen?

2.1. 1999 : Das Ende des Washington Consensus

Eines der meist diskutierten politisch-ökonomischen Konzepte ist Ende der 90er Jahre von der offiziellen Agenda der Bretton-Woods-Organisationen verschwunden. Der Washington Consensus hatte mit dem katastrophalen Verlauf der Asienkrise 1997 als Generalkonzept zu offensichtlich versagt. Selbst der damalige Chefökonom der Weltbank, Joseph Stiglitz, kritisierte öffentlich die stereotypen „Empfehlungen“ auf der neoklassischen Agenda. ⁸ Diese umfasste im wesentlichen drei Hauptpunkte: Liberalisierung, Deregulierung und Haushaltsdisziplin. Obwohl John Williamson ⁹ 1989 den Leitpfaden

⁴ Führmannn, Bettina 2003: Abkehr vom Washington Consensus? Die wirtschaftliche Strategie der Weltbank zur Armutsbekämp-

fung, in INEF-Report 71/2003, S.48

⁵ Vgl. OED 2004: The Roverty Reduktion Initiative, an Indipendent Evaluation of the World Bank´s Support through 2003,

http://www.worldbank.org/oed, Zugriff 20.02.2005

⁶ Vgl.Nunnenkamp, Peter, 2002 : Verbesserung traditioneller Entwicklungshilfe, die Rolle von Weltbank und IWF in der Globalisie-

rung, in Internationale Politik 57 (11), S.17-24, S.20

⁷ Vergl. ebd. S. 21ff.

⁸ Stieglitz, J.E. 1998: Towards a New Paradigm for Development Strategies, Policies and Processes, Prebisch Lecture, UNSTAD,

Genf

⁹ Williamson, John 1990: What Washington Means by Policy Reform, in : Latin American Adjustment, Washington

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als Antwort auf die Schuldenkrise in Lateinamerika entwarf, wurde er von IWF/Weltbank weltweit in unterschiedlichsten Situationen angewandt. Die in den internationalen Finanzorganisationen vorherrschenden Vertreter der ökonomischen Neoklassik waren vor allem von zwei Dingen überzeugt: 1. Der Staat ist prinzipiell unfähig, die Probleme der Entwicklungsländer zu lösen. 2. Der Markt als effizienteste Institution überhaupt führt gesetzmäßig zu Wohlstand, wenn man ihn nur lässt. Die, für die von Adam Smith ¹⁰ formulierte Hypothese, notwendigen

Bedingungen 11 wurden jedoch kaum berücksichtigt. Marktversagen kam in dieser Ideologie einfach nicht vor. Die historischen Erkenntnisse aus den langen Entwicklungsphasen der heutigen Industrieländer wurden schlicht ignoriert. Die immer stärker werdende Kritik am Washington Consensus und seine Erfolglosigkeit führte schließlich zu dessen offizieller Aufgabe. Im Herbst 1999 stellten IWF und Weltbank ihre neue Strategie zur Armutsbekämpfung vor.

2.2. Was ist neu?

Die Armutsbekämpfung sollte jetzt das erste Ziel der Poverty Reduction Strategy (PRS) werden. Entsprechend erschien der Weltentwicklungsbericht 2000/2001 unter dem viel versprechenden Namen „Bekämpfung der Armut“. Im Mittelpunkt des neuen Ansatzes stehen Eigenverantwortung der Regierungen und Zivilgesellschaften der Entwicklungsländer. Die Kreditnehmer der Weltbank sollen eine eigene Strategie zur Armutsbekämpfung entwickeln. „Partizipation“ und „Ownership“ sind die zentralen Begriffe, die weniger Konditionalität und mehr Selbstbestimmung vermuten lassen. Das bedeutet zumindest rhetorisch eine Abkehr von der rein wachstumsorientierten Strukturanpassungspolitik.

Fast zwangsläufig fällt dadurch das Augenmerk auf die Bedeutung der Institutionen. Denn diese sind für die Erarbeitung und Umsetzung einer eigenen Entwicklungsstrategie die notwendige Grundvoraussetzung. Die Weltbankführung spricht deshalb sogar von einem neuen Paradigma der Entwicklungstheorie. Während bisher Entwicklung vor allem als technisches Problem verstanden worden sei, das durch Geld lösbar ist, stehe jetzt vor allem die soziale und politische Organisation der Gesellschaft im Mittelpunkt. „Accordingly, greater emphasis is being placed on ownership and participation in the

¹⁰ Smith, Adam 1776: The Wealth of Nations

¹¹ vgl. Greenwald, B. und Stieglitz, J.E.:Externalities in Economies with Imperfect Information and Incomplete Markets, Quarterly

Journal of Economics 101(2), Mai 1986,S.229-264)

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decision- making processes, and the development of capacities within countries to create and direct their own development programmes.“ 12

Die entwicklungstheoretische Wende von der Neoklassik hin zum Neoinstitutionalismus wird in den Weltentwicklungsberichten 2002 „Institutionen schaffen Märkte“ und 2003 “Nachhaltige Entwicklung in einer dynamischen Welt: Institutionen, Wachstum und Lebensqualität verbessern“ deutlich.

2.3. Was versteht die Weltbank unter Guten Institutionen?

Die Weltbank bezieht sich in ihrem Institutionenbegriff vor allem auf die Vertreter der neuen Institutionenökonomie, wie Douglass North und Ronald Coase die sich auf den Grundlagen von Mancur Olson entwickelt hat. „Sie sind Regeln und Organisationen einschließlich informeller Normen , die menschliches Verhalten koordinieren.“ ¹³ Von der Qualität dieser Institutionen hängt also ab, wie gut oder schlecht das menschliche Verhalten koordiniert wird. Im wesentlichen werden von der Weltbank vier Schlüsselinstitutionen genannt. 1. Funktionierende Märkte

Der Markt ist notwendig für eine effiziente Ressourcennutzung und über den Preismechanismus liefert die notwendigen Informationen. Aber nur wenn durch entsprechende Kontroll- und Schutzmechanismen die Funktion gewährleistet wird. Denn Marktmacht kann durch große Konzerne zur Durchsetzung von Partikularinteressen missbraucht werden. 2. Die Regierung

Ihre Aufgabe ist die Schaffung von Regeln und die Bündelung unterschiedlicher Interessen. Jedoch muss das Regierungshandeln an Gesetze gebunden sein und durch geeignete Mechanismen (Gewaltenteilung) kontrolliert werden. Stabile Systeme begünstigen Investitionen und private Geschäftstätigkeit. Die Bank sieht demokratisch gewählte Regierungen im Vorteil, denn in Demokratien funktioniert der Interessenausgleich besser, deshalb sind schneiden sie im Vergleich der relevanten Entwicklungsindikatoren ( Kindersterblichkeit, Analphabetismus, Pro-Kopf-Einkommen ) meist besser ab. 3. Die Zivilgesellschaft

¹² Stieglitz, J.E. 2000:Introduction, S. 3 in Gilbert, C.L u. Vines, D.: The World Bank, Strukture and Policies, Cambridge

¹³ Weltbank 2003: Weltentwicklungsbericht 2003, S. 43

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