Inhaltsverzeichnis

ABK  ÜRZUNGSVERZEICHNIS  III

1  EINFÜHRUNG  1

2  VERGLEICH DER POLITISCHEN HANDLUNGSFÄHIGKEIT  2

2.1  Grundkonzeption beider Organe  2

2.2  Mitglieder und Stimmverteilung  3

2.3  Mitglieder - Mandat und Verantwortung  4

2.4  Mehrheitserfordernisse und Stimmenthaltungen  6

2.5  Die interne Rolle der Präsidenten  7

2.6  Ergebnis  9

3  VERGLEICH DER POLITISCHEN MACHT  10

3.1  Verfassungsrechtliche Stellung  10

3.2  Einfluß auf Personalentscheidungen  10

3.3  Vertretungsmacht nach außen  11

3.4  Richtlinienerlaß in einzelnen Politikbereichen  12

3.5  Beteiligung an der Verwaltung  14

3.6  Gesetzgebungskompetenz  14

3.6.1  Bundesrat  14

3.6.2  Europäischer Rat  15

3.7  Änderung und Ausgestaltung der Verfassung  17

3.8  Ergebnis  17

4  FAZIT  18

5  LITERATUR- UND QUELLENVERZEICHNIS  19

Abkürzungsverzeichnis

Brat =

BRD = BVerfG = EK = EP = ERat = EU = EUVe = GASP =

GeschOBR = Geschäftsordnung des Bundesrates MR =

1 Einführung

Thema dieser Arbeit ist ein Vergleich zwischen dem deutschen Bundesrat und dem Europäischen Rat. Beide Gremien sind derzeit Gegenstand von Reformbestrebungen:

In Deutschland hat im Oktober 2003 eine sogenannte "gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bun- ¹ Siebefaßt sich mit desstaatlichen Ordnung" ihre Arbeit aufgenommen. allen Fragen, die das Verhältnis von Bund und Ländern betreffen, und damit auch mit der Rolle des Bundesrates. Auf europäischer Ebene wurde im Dezember 2001 mit der Erklärung von Laeken ein "Konvent zur Zu- ² eingesetzt.Der hat schließlich einen Entkunft der Europäischen Union"

wurf für eine europäische Verfassung ausgearbeitet, die Ende Oktober 2004 in Rom von den Staats- und Regierungschefs der EU unterzeichnet wurde. Die neue Verfassung beinhaltet auch eine Umgestaltung des Europäischen Rates.

Die beiden Institutionen sind unter anderem deshalb in der Reformd e- ³ bzw.in der Europäischen Unibatte, weil man sie in der Bundesrepublik

^4,5 als Ursache politischen Stillstands ansieht. Daher werde ich im er son

ten Teil dieser Arbeit die politische Handlungsfähigkeit der Organe selbst untersuchen. Hierfür werden deren Zusammenset zung und Entsche idungsabläufe näher betrachtet. Anschließend werden die Befugnisse des ERates, sowie des BRates in der Legislative und. Exekutive verglichen. Dadurch soll die Bedeutung beider Organe für das Gesamtsystem ermi ttelt werden.

Bei der Betrachtung des BRates werde ich mich auf das Grundgesetz bzw. entsprechende Kommentare dazu stützen. Als Grundlage für die Analyse des Europäischen Rates dient der Verfassungsentwurf des

¹ Deutscher Bundesrat, Homepage vom 22.10.2004, unter:

http://www1.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommi ssi-on/1.1_20Arbeit_20der_20Kommission/index,templateId=renderUnterseitekomplett. html

² Jürgen Meyer/Sylvia Hartleif, Die Konventsidee, in: Zeitschrift für Par lamentsfragen (ZParl), 33 (2002) 2, S. 368-377

³ Vgl. Thaysen, Uwe, Der deutsche Föderalismus zwischen zwei Konventen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B29-30/2003, S.14

⁴ Vgl. ter Steeg, Markus, Die neue Kompetenzordnung für die EU, in: EuZW, 11/2003, S.325-327

⁵ Vgl. auch Margedant, Udo, Die Föderalismusdiskussion in Deutschland, in: Aus Poli- tik und Zeitgeschichte, B29-30/2004, S.6

eingangs erwähnten Europäischen Konvents. Soweit im Folgenden von ⁶ einer europäischen Verfassung die Rede ist, ist dieser Entwurf gemeint. Den Europäischen Rat verwechseln viele mit dem Europarat oder dem europäischen Ministerrat. Das erste ist eine internationale Organisation und das andere ein weiteres Organ der EU. Thema dieser Arbeit ist der Europäische Rat, wie er im Artikel I-20 der neuen Verfassung definiert ist.

2 Vergleich der politischen Handlungsfähigkeit

Die Diskussions- und Beschlußfähigkeit eines kollegial organisierten Gremiums bestimmt sich nicht unwesentlich nach der Anzahl seiner Mitglieder. Größen zwischen 5 und 15 Personen werden im Allgemeinen als ideal angesehen. Jedoch beeinflussen auch die Fluktuation, die Verfahren zur Entscheidungsfindung, sowie das Mandat des einzelnen die Hand- ⁷ Diefolgende Analyse konzentriert sich auf die genannten lungsfähigkeit. Faktoren.

2.1 Grundkonzeption beider Organe

⁸ Sowohl der Bundesrat , als auch der Europäische Rat verdanken ihre Entstehung der Vereinigung von unabhängigen Staaten zu einer Gemei nschaft.

Unterschiedlich ist allerdings das Ausmaß des Einigungsprozesses. Verglichen mit der Europäischen Union ist Deutschland heute ein relativ stark zentralisierter Bundesstaat. Im Falle der EU steht dagegen noch gar nicht fest, ob eine derartige Zentralisierung überhaupt gewünscht wird, ⁹ oder ob man bei einem losen Staatenbund bleiben will. Die ähnliche Entstehungsgeschichte wirkt sich auf die Zusammense tzung beider Organe aus. Beide Gremien dienen demselben Zweck. Durch sie üben die Regierungen der Teilstaaten gemeinsam die Souveränität srechte aus, welche im Zuge eines Einigungsprozesses an eine höhere Ebene abgegeben wurden. Aus der historischen Entwicklung folgt eine ähnliche Grundkonzeption beider Organe. Sie sind als Vertretungen der Regierungen und nicht der Völker gedacht. Deswegen werden weder die Abgeordneten des BRates, noch die des ERates von den Länderparlamenten oder der Bevölkerung unmittelbar gewählt. Diese Gestaltungsform

⁶ Entwurf des Vertrages über eine Verfassung für Europa vom 18.07.2003, Amtsblatt der Europäischen Union, C.169

⁷ Vgl. Weidner/Freitag, Organisation in der Unternehmung, S.103-104 ⁸ Vgl. Katz, Alfred, Staatsrecht - Grundkurs im öffentlichen Recht, S.32-42 ⁹ Vgl. Wagner, Helmut, Das Kreuz mit der europäischen Verfassung, in: Zeitschrift für Politik, 2/2003, S.205-208

¹⁰ Sowohl BRat als auch nennt man in Deutschland "Bundesratsprinzip". ERat entsprechen diesem Modell.

2.2 Mitglieder und Stimmverteilung

Der Bundesrat hat insgesamt 69 ordentliche Mitglieder, die alle jeweils ¹¹ und sich aus den Landesregierungen der 16 Buneine Stimme haben desländern rekrutieren.

Artikel 51 I S.1 GG schreibt dabei eindeutig vor, daß Mitglieder des Bundesrates der Landesregierung angehören müssen, die sie bestellt. Zur Landesregierung zählt, wer im Kabinett sitzt, weshalb Staatssekretäre und andere Beamte grundsätzlich nicht entsandt werden können. Eine Ausnahme hiervon existiert aber für Bayern und Baden-Württemberg. Die dürfen auch Staatssekretäre entsenden, weil diese dort aufgrund der jeweiligen Landesverfassung zur Regierung gehören. Vertreter von Bundesratsmitgliedern, die gemäß Art. 51 I S.2 GG von den Landesregierungen ernannt werden können, müssen ebenfalls Regierungsangehörige in ¹² diesem Sinne sein.

Wie viele Bundesratsmitglieder auf ein Bundesland entfallen, richtet sich laut Art. 51 III S.1 GG nach der Anzahl der Stimmen, welche dem Land zustehen. Das wiederum wird durch Art. 51 II GG geregelt. Demnach beträgt die Stimmenzahl je nach Bevölkerungsgröße drei, vier, fünf oder sechs Stimmen. Diese Vorschrift ist abstrakt verfaßt. Beispielsweise erhält jedes Land unter zwei Millionen Einwohnern drei Stimmen oder jedes Land über sieben Millionen sechs Stimmen. So muß bei einer Bevölkerungsverschiebung keine Änderung der Verfassung vorgenommen werden. Außerdem steigt die Anzahl der Stimmen nicht direkt proportional zur Bevölkerungsgröße. Dadurch wird verhindert, daß an Einwohnern reiche Länder zu großen Einfluß im Bundesrat entwickeln.

Im Gegensatz zum Bundesrat gibt es im Europäischen Rat stimmberec htigte und nicht stimmberechtigte Mitglieder. Gemäß Art. I-20 II EUVe gehören der Präsident der Europäischen Kommission, sowie der Präsident des Europäischen Rates dem ERat an. Sie haben aber keine Stimme (Art. I-24 V EUVe). Der Außenminister der EU ist ohnehin nur berechtigt an den Sitzungen teilzunehmen, ohne jedoch dem Gremium anzugehören. Dies ergibt sich aus der Formulierung des Art. I -20 II EUVe. Die stimmberechtigten Mitglieder des ERates sind die 25 Staats- und Regierungschefs aller Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (Art. I-20 II EUVe). Wer Staats- bzw. Regierungschef ist, wird sich wohl nach den

¹⁰ Katz, Alfred, Staatsrecht - Grundkurs im öffentlichen Recht, S.181 ¹¹ Vgl. Deutscher Bundesrat, Homepage vom 22.10.2004, unter: http://www1.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/2_20Bundesrat/2.1_20Struktur_20und_ 20Aufgaben/2.1.2_20Organisation/HI/2.Stimmverteilung,templat eId=renderUnter seitekomplett.html

¹² Vgl. Katz, Alfred, Staatsrecht - Grundkurs im öffentlichen Recht, S.184

Verfassungen der Einzelstaaten richten. Ähnlic h regelt sich die Frage der Regierungszugehörigkeit von Bundesratsmitgliedern ja auch nach La ndesrecht.

Eine Stimmverteilung, wie sie das Grundgesetz vorschreibt, gibt es im europäischen Verfassungsentwurf nicht. Es gilt grundsätzlich das Prinzip "ein Land - eine Stimme". Die meisten Entscheidungen sind ohnehin im Konsens zu treffen. Auf die Mehrheitserfordernisse wird aber später noch gesondert eingegangen.

Gemeinsam ist beiden Gremien, daß sie sich aus Mitgliedern der Regierungen der Teilstaaten zusammensetzen. Außerdem sind beide Räte ¹³ Das bedeutet, Änderungen in der Zusamsogenannte "ewige" Organe.

mensetzung ergeben sich nur durch Regierungswechsel in den Mitglied sländern und nicht durch regelmäßige Wahlen.

Die Staats- und Regierungschefs, sowie die Bundesratsabgeordneten der Länder bringen unter Umständen nicht bei allen Verhandlungsgegenstä nden das nötige Fachwissen auf. Beide Gruppen können sich jedoch unterstützen lassen. Der Europäische Rat kann bei einzelnen Tagungspunkten die Fachminister hinzuziehen (Art. I-20 III EUVe) und in die Ausschüsse des Bundesrats dürfen Staatsbeamte der Länder entsandt werden (Art. 52 IV GG).

Unterschiedlich ist jedoch die Größe beider Organe. Selbst wenn die Anzahl der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat durch weitere ¹⁴ zugehen wird, ist das Gremium Aufnahmen in naher Zukunft auf die 30 allenfalls halb so groß wie der deutsche Bundesrat. Diese Tatsache isoliert betrachtet stellt einen Vorteil für Verhandlungen dar. Man muß jedoch berücksichtigen, daß im Bund esrat nur 16 Länderinteressen aufeinanderprallen, während es im Europäischen Rat bald über 25 sind. Die zahlreichen Mitglieder des Bundesrates sind daher unter Umständen leichter "unter einen Hut zu bringen" als die des Europäischen Rates. Um nähere Auswirkungen auf die Handlungsfähigkeit beider Institutionen wirklich beurteilen zu können, sollte man zunächst untersuchen, wem die jeweiligen Mitglieder bei der Stimmabgabe verantwortlich sind und wie sie ihr Mandat auszuüben haben.

2.3 Mitglieder - Mandat und Verantwortung

Die Zwänge, denen Bundesratsabgeordnete bei Abstimmungen unterliegen, sind schwierig zu beurteilen. Sie sind weder dem Volk ihres Landes, noch dem Landesparlament, sondern am ehesten noch den "gesamtstaa t- ¹⁵ Klarist lichen und regionalen Interessen der Länder" verantwortlich.

¹³ Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S.874 ¹⁴ Vgl. EUVe, S.99, Protokoll über Stimmverteilung im Europäischen Rat ¹⁵ Katz, Alfred, S.184