Gliederung

1.  Einleitung  3

2.  Entwicklung der Einspeisevergütung in Deutschland bis zur Novellierung des EEG  4

3.  Akteure und Interessen  7

3.  1. Akteure.  7

Staatliche  Akteure.  7

Parteien   8

Wirtschaft.   9

Umweltverb  ände.  11

Gewerkschaften   12

3.  2. Akteurskonstellationen in der EEG-Novellierung  12

Die  Befürworterkoalition.  13

Die  Gegnerkoalition.  14

4.  Der Novellierungsprozess  16

4.  1. Zu Notwendigkeit einer Novellierung und Agenda Setting  17

4.  2. Die Politikformulierung.  18

Bis  zum ersten Referententwurf.  18

Reaktionen  auf den Referentenentwurf.  21

Ressortabsprache  , Photovoltaik-Vorschaltgesetz und zweiter Referentenentwurf  23

Reaktionen   25

Anh  örung im Ausschuss und Beschluss im Bundestag  28

Vermittlungsverfahren  und Verabschiedung  30

5.  Schluss.  31

Literatur  und Quellen  33

1. Einleitung

Mit der Wiederwahl der rot-grünen Koalitionsparteien im Jahr 2002 wechselte nach Stimmenzuwächsen für die Grünen die Zuständigkeit für die erneuerbaren Energien vom Wirtschafts- zum Arbeitsministerium. Bald danach wurde eine Neu fassung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes aus dem Jahr 2000 auf den Weg gebracht.

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage danach, wie sich diese Änderung auf den Novellierungsprozess auswirkte.

Dass die Untersuchung sich also an der Rolle der beteiligten Akteure ausrichtet, liegt auf der Hand. Dabei liegt die Annahme nahe, dass die Kompetenzübernahme des, die Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien durch eine Einspeisevergütung befürwortenden, Umweltministeriums die Zusammenarbeit zwischen Kabinett und und Parlament vereinfachen werde, zumal in den Koalitionsfraktionen dieselbe Auffassung vorherrscht. Allerdings darf hier nicht übersehen werden, dass besonders innerhalb der SPD-Fraktion eine starke Gruppe nach ökonomischen Kriterien argum entierender Parlamentarier gibt, die dem Gesetz skeptisch gegenüberstanden. Die beiden Bundesministerien können, wie dargelegt werden wird, bei all dem als zentrale Akteure der sich gegenüberstehenden Interessenkoalitionen verstanden werden und sind als solche lohnenswerte Untersuchungsgegenstände. Dennoch sind sie keineswegs die einzigen relevanten Akteure. Der Konflikt zwischen den beiden Ministerien zeichnete sich bereits im Entstehungsprozess des ersten EEG ab. Damals hatte bedingt durch die Blockadehaltung des Wirtschaftsressorts das Parlament die gestaltende Rolle übernommen. Zunächst soll also ein historischer Abriss zur Entwicklung der Förderung der erneuerbaren Energien durch Einspeisevergütungsregelungen seit den frühen 1990er Jahren gegeben werden. Danach folgt die Darstellung der Akteurs- und Interessenkoalitionen im Bereich der Nutzung erneuerbarer Energieträger zur Stromerzeugung, um zuletzt deren Rolle im Novellierungsprozess unter besonderer Berücksichtigung der beiden Ministerien zu untersuchen und darzustellen.

2. Entwicklung der Einspeisevergütung in Deutschland bis zur Novellierung des EEG

Das im Jahr 2000 beschlossene Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) basiert auf dem Stromeinspeisegesetz (Gesetz über die Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Energien in das öffentliche Netz - StrEG), das bereits 1991 inkrafttrat. Dieses Gesetz verpflichtete die Netzmonopolisten zur Abnahme der aus erneuerbaren Quellen produzierten Energiemengen und deren Vergütung nach dem zwei Jahre zuvor erzielten durchschnittlichen Endverbraucherpreis.

Aus Wind- und Sonnenenenergie produzierter Strom wurde mit 90 Prozent des Endpreises, die Stromerzeugung aus Wasserkraft, Klär- und Deponiegas wurden bis 500 kW mit 80, darüber mit 65 Prozent des durchschnittlichen Endkundenpreises an die Erzeuger vergütet. Die Obergrenze der Anlagengröße für die Förderung betrug 5 MW. Damit wurde bewusst die Förderung kleiner Anlagen unabhängiger Betreiber angestrebt (vgl. Reiche 2004: 145). Vom Gesetz profitierten vor allem Wind- und Wasserkraft. Bis 1998 waren Windkraftanlagen mit mehr als 2 GW Leistung installiert - 1990 waren es nur etwa 64 MW gewesen (Luber 2004).

1998 wurden in einer N ovelle die schon im ursprünglichen StrEG enthaltene Härtefallregelung durch die Einführung des doppelten 5-Prozent-Deckels konkretisiert, die die Energieversorgungsunternehmen in Gebieten mit großem Potential für die Nutzung erneuerbarer Energien zur Stromerzeugung davor bewahren sollte, ihre Preise deutlich über die vorgelagerter Netzbetreiber erhöhen zu müssen, indem die maximalen jährlichen Kosten der Energieversorgungsunternehmen (EVU) nach dem StrEG 5 Prozent nicht übersteigen sollten. Andernfalls konnten diese auf vorgelagerte Netzbetreiber umgelegt werden. War ein solcher nicht vorhanden, musste für neu ans Netz genommene Anlagen keine Vergütung nach StrEG gezahlt werden. Da die Adressaten der Regelung letztlich die lokalen Netzbetreiber als Gebietsmonopolisten waren, wurde eine Neuregelung infolge der Strommarktliberalisierung und der bestehenden Rechtsunsicherheiten 1 nötig (vgl. Bechberger 2000: 6f., 10ff.). Überdies war in einigen norddeutschen Gebieten der 5% -Deckel bereits erreicht, eine Förderung neu errichteter Anlagen wäre dort also nicht mehr

1 Das bezieht sich auf die Klage der Preußen Elektra sowie unterschiedliche Rechtsauffassungen in der Frage,

ob die Vergütungen für Stromerzeugung aus EE nach EU-Recht unzulässige staatliche Beihilfen darstellten.

Über die Klage wurde abschlägig entschieden.

erfolgt. Weitere Gründe für eine Neuregelung der Einspeisevergütung lagen in der Strommarktliberalisierung begründet - die Bindung der Vergütungshöhe an die

Endverbraucherpreise hätte bei sinkenden Marktpreisen eine zeitverzögerte Absenkung der Vergütungssätze zur Folge gehabt. Darüber hinaus wären einige norddeutsche EVU im Wettbewerb durch einen vergleichsweise hohen Anteil einspeisender Windkraftwerke benachteiligt gewesen. Außerdem hatte sich gezeigt, dass eine angemessene Förderwirkung für Solar-, Biomasse- und Deponie- und Klärgasanlagen bei den gegebenen Fördersätzen nicht erreicht wurde und sich andererseits an einigen besonders günstigen Windkraftstandorten bereits Mitnahmeeffekte einstellten. Geothermie und Grubengas waren im StrEG noch nicht berücksichtigt (vgl. Reiche 2004: 145). Angesichts weitreichender Ziele der neuen Regierung wurde nach den Wahlen im Jahr 1998 eine Modernisierung der Förderung der Energieerzeugung aus erneuerbaren Quell en angestrebt, die die angesprochenen Defizite beseitigen, die Marktchancen erneuerbarer Energien verbessern und zur Senkung der CO 2 -Emissionen beitragen sollten. Derartige Aussagen verweisen auf eine insgesamt ausgeprägtere ökologische Schwerpunktsetzung der Politik hin (vgl. SPD 1998 u. Bechberger 2000: 7f.).

Im April 2000 trat das Gesetz über den Vorrang Erneuerbarer Energien (EEG) nach Abstimmung in Bundestag und Bundesrat inkraft. Der Gesetzgebungsprozess war durch Konflikte zwischen den Koalitionsfraktionen und dem zuständigen Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi), dem die Ausarbeitung der geplanten StrEG-Novelle oblag, geprägt, so dass die Koalitionsfraktionen letztlich nach drei Referentenentwürfen aus dem BMWi, in denen zum Teil konkrete Absprachen mit den anderen beteiligten Ministerien und den Fraktionen missachtet wurden, einen eigenen Gesetzesentwurf in den Bundestag einbrachten und am 25. Februar 2000 verabschiedeten ( vgl. dazu ausführlich: Bechberger 2000 ) . Konkrete Konfliktpunkte waren Höhe und Ausgestaltung der Vergütungssätze, insbesondere für Photovoltaik, die Einbeziehung bestimmter Technologien und die Ausgestaltung des Ausgleichsmechanismus für die unterschiedlichen Kosten der Netzbetreiber durch regional verschieden hohe Mengen nach dem Gesetz eingespeisten Stroms.

Das Gesetz bietet mit garantierten, um Anreize zur Effizienzsteigerung zu setzen, degressiven Vergütungssätzen Planungssicherheit über 20 Jahre. Dies kann als Erfolgsbedingung zum Boom der regenerativen Stromerzeugung nach Einführung des EEG gelten (vgl. Reiche 2004: 150). Die regional unterschiedliche Belastung der Netzbetreiber

durch die im Verlauf eines Jahres geleisteten Vergütungszahlungen nach dem EEG wurde über einen bundesweiten Ausgleichsmechanismus zwischen den EVU geregelt. Bechberger (2000: 51ff.) stellt die Akteurskonstellation, die Aufstellung von Gegner - und Befürworterkoalition des EEG, als wichtigen Erfolgsfaktor für die Einführung des EEG heraus. Die Befürworter, die Regierungsfraktionen im Bundestag, das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), der Bundesverband Eneuerbare Energie (BEE) und Umweltverbände, konnten durch eine „offene und pluralistische“ Netzwerkstruktur (ebd.) und eine gute Zusammenarbeit im Diskussionsprozess schnell reagieren 2 und so die klassische Gegnerkoalition schwächen, zumal der Verband der deutschen Maschinen- und Anlagenbauer (VDMA) als eigentlich traditioneller Industrieverband in zunehmendem Maße im Sinne der Produzenten der Windkraftbranche für die Befürworter sprach. Überdies führte die wenig kooperative Haltung des Wirtschaftsministeriums dazu, dass die eine weitergehende Neufassung des Gesetzes unterstützenden Fraktionen der Koalition im Bundestag das Heft in die eigenen Hände nahmen und einen e igenen Gesetzesentwurf einbrachten und schnell und effektiv verabschiedeten. Dass schließlich auch der Bundesrat mit seiner CDU -Mehrheit das Gesetz annahm, ist ein weiterer Hinweis darauf, dass eine wesentliche Erfolgsbedingung der Verabschiedung des EEG die größere Geschlossenheit seiner Befürworter als Gegner war: die Christdemokraten jedenfalls waren weder der einen noch der anderen Gruppe ganz zuzurechnen.

Im Juni 2001 wurden die Regelungen des EEG durch die Biomasseverordnung des BMU ergänzt, die festlegt, welche Arten und Technologien der Energiegewinnung aus Biomasse unter die Bestimmungen des Gesetzes fallen. Im Mai 2002 wurde das beim EuGH anhängige Beihilfeverfahren gegen die Regelungen des EEG beigelegt. Das schuf zusätzliche Rechtssicherheit für Einspeisevergütungsregelungen zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien. Um Planungssicherheit bezüglich der Förderung der Photovoltaik nach dem Auslaufen des 100.000-Dächer-Programms und die im EEG vorgeschriebene Anpassung der Vergütungssätze zu gewährleisten, wurde Ende 2003 das Photovoltaik-Vorschaltgesetz verabschiedet. Bereits im Juli 2002 musste der 350 MW-Deckel für die Vergütung von Solarstrom nach dem EEG wegen des großen Erfolgs des Marktanreizprogramms auf 1000 MW angehoben werden (Luber 2004: 6).

2 So gelang es, die Ausgleichsregelung für die unterschiedliche regionale Belastung der EVU so zu regeln, dass

sich das am stärksten belastete Unternehmen Preußen Elektra aus der Gegnerkoalition herauslöste und diese

Zu Beginn des Jahres 2003, bereits im Zuge der Novellierung des EEG, wurde auf Betreiben von Industrie und Wirtschaftsministerium eine Härtefallregelung eingeführt, die energieintensive Unternehmen mit einem Stromkostenanteil von mehr als 20 Prozent an der Bruttowertschöpfung und einem Verbrauch von mehr als 100 GWh von der Zahlung der Umlage der Kosten der Einspeisevergütung nach dem EEG befreit.

3. Akteure und Interessen

3. 1. Akteure

Staatliche Akteure

Die maßgeblichen staatlichen Akteure der EEG-Novellierung waren das Umwelt- und das Wirtschaftsministerium. Nachdem Bündnis 90/Die Grünen mit Stimmenzuwachs aus den Bundestagswahlen 2002 hervorgegangen waren, hatten sie erfolgreich eine Stärkung der von ihnen geleiteten Ministerien gefordert, darunter die Übertragung der Zuständigkeiten für die erneuerbaren Energien vom Wirtschafts- auf das Umweltministerium. Alle weiteren Kompetenzen im Energiebereich verblieben beim nunmehrigen Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA). In der Folge dieser Neuordnung oblag die Novellierung des EEG dem BMU.

Das BMWA hat nach der Neustrukturierung nur mehr mittelbare Zuständigkeit für die erneuerbaren Energien, setzt aber die allgemeinen Rahmenbedingungen der Energiepolitik etwa durch die Entscheidung des Ausmaßes der Förderung von Energieträgern, die wie insbesondere die Kohle mit den erneuerbaren konkurrieren. Überdies verfügt das BMWA immer noch über „zumindest die personelle Kapazität, um Debatten anzustoßen“ und kann über selbst in Auftrag gegebene Gutachten seine Auffassungen in die öffentliche Diskussion einbringen (Reiche 2004: 91).

Insgesamt und insbesondere in Fragen der erneuerbaren Energien verstehen sich die beiden Ministerien gegenseitig als hauptsächliche Konkurrenz in den

Aushandlungsprozessen innerhalb der Regierung (ebd. 85).

dadurch schwächte (Bechberger 2000: 52).