INHALTSVERZEICHNIS

1  Einleitung  8

1.1  Thematische Erweiterung eines finanzpolitischen  

Evergreens.   8

1.2  Aufbau der Arbeit  10

2  Zum Problem: Subventionen und Umwelt  12

2.1  Größenordnungen.  12

2.2  Subventionen und Umweltpolitik.  14

3  Subventionsbegriffe.  17

3.1  Ausgangssituation: Keine einheitlichen Abgrenzungen  

und  Definitionen.  17

3.2  Subventionsdefinitionen.  18

3.3  Externe Kosten.  22

3.4  Steuerlücken.  23

4  Subventionsberichterstattung in Deutschland.  24

4.1.1  Subventionen in der Volkswirtschaftlichen  

Gesamtrechnung   24

4.1.2  Der Subventionsbericht der Bundesregierung.  25

4.1.3  Die Subventionsberichterstattung der Wissenschaft  26

4.2  Überblick und Schlussfolgerungen.  28

5  Über die Subventionsvergabe und Probleme beim  

Subventionsabbau.   30

5.1  Zur Logik staatlicher Finanzpolitik.  30

5.2  Subventionen als Instrument des Kompromisses.  30

5.3  Weitere Gründe für die Beharrungsfähigkeit von  

Subventionen.   32

5.4  Konsequenzen aus der Beharrungsfähigkeit.  34

6  Über die Beurteilung von Subventionen  36

6.1  Zur staatlichen Aufgabenübernahme  36

6.2  Wohlfahrtsökonomische Begründungen für  

Subventionen.   37

6.2.1  Allokative Zielsetzungen.  37

6.2.2  Distributive Zielsetzungen  38

6.2.3  Stabilisierungspolitische Zielsetzungen.  39

2

6.3  Beurteilungskriterien auf der Instrumentenebene.  40

6.3.1  Primärwirkungen  40

6.3.2  Nebenwirkungen  41

7  Subventionskontrolle und Subventionsabbau  42

7.1  Subventionskontrolle und/oder Subventionsabbau.  42

7.2  Verbesserung der Handlungsbedingungen.  44

7.3  Ablauf einer Subventionskontrolle  49

7.4  Exkurs: Subventionskontrolle durch die europäische  

Beihilfenaufsicht   51

8  Identifikation und Quantifizierung ökologisch  

problematischer  Subventionen  55

8.1  Ökologisch problematische Subventionen: eine Frage  

der  Alternativen.  55

8.2  Verbindungen zwischen Subventionen und Umwelt.  56

8.3  Zur Erzielung positiver Umwelteffekte durch  

Subventionsabbau   58

8.4  Einbeziehung ökologischer Erfordernisse in die  

Subventionspolitik.   60

9  Ökologisch problematische Subventionen im Politikfeld  

Energie.   61

9.1  Umweltwirkungen des Energiesektors.  61

9.2  Subventionen im Energiesektor.  62

9.3  Steuerermäßigungen im Rahmen der Mineralölsteuer.  64

9.4  Exkurs: EU-Richtlinie zur Energiesteuer-Harmonisierung  

   67

9.5  Kohlesubventionen.  68

9.5.1  Steinkohlesubventionen  68

9.5.2  Braunkohlesubventionen.  70

9.6  Ausblick.  71

9.6.1  Steuerbefreiung für Kerosin in der gewerblichen Luftfahrt  

   71

9.6.2  Angleichung der Dieselbesteuerung.  73

9.6.3  Einführung von Regelsteuersätzen  73

9.6.4  Energiepolitische Erfordernisse.  74

10  Die aktuelle politische Diskussion  76

10.1  Die Koch-Steinbrück-Initiative „Subventionsabbau im  

Konsens  “  76

3

10.2  Forderungen des Bundes für Umwelt- und Naturschutz  

e.V.   78

10.3  Der Vorschlag von Bündnis 90/Grüne  80

10.4  Beschlüsse und Vorhaben der Bundesregierung.  81

10.4.1  Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag  81

10.4.2  Gesetzesvorhaben der Bundesregierung.  82

10.4.3  Erste Fortschritte beim Subventionsabbau.  84

11  Fazit  86

12  Abkürzungsverzeichnis.  88

13  Literatur.  90

4

Tabellenverzeichnis

Tab. 2.1

Tab. 3.1 Klassifikation der Subventionsformen 22

Tab. 9.3

Tab. 9-5-1 Staatliche Unterstützung, Produktion und

Tab. 9-5-2 Identifizierte Begünstigungen für die deutsche

Tab. 10-1 Die Koch-Steinbrück-Initiative im Überblick 77

Tab. 10-3

Abbildungsverzeichnis

Abb. 4-2

Abb. 7-3 Einfaches Ablaufschema der Subventionskontrolle 50

Abb. 7-4

Abb. 8-2 Verbindungen zwischen Subventionen und Umwelt 57 Abb. 8-3 Subsidy removal checklist 58

Abb. 10-2

„Wir erleben es doch jeden Tag in der aktuellen Politik: Jede fiskalische

Sparmaßnahme - so richtig sie sein mag - wird politisch zerrissen, missverstanden

und abgewiesen, solange sie nur und ausschließlich mit dem Sparargument belegt

wird. Dann heißt es sofort: Im allgemeinen ist Sparen gut, aber anfangen soll doch

bitte jemand anderes. Was hier fehlt, ist ein inhaltlicher

Begründungszusammenhang, eine Z ukunftsperspektive. In der Ö ffentlichkeit setzt

sich das Gefühl fest, hier bastelt jeder, jedes Ressort, jede Lobby an einem eigenen

Instrument.“ - Volker Hauff

7

1 Einleitung

1.1 Thematische Erweiterung eines

finanzpolitischen Evergreens

Subventionen sind ständig Gegenstand wissenschaftlicher aber auch öffentlicher Kritik. Sie konservieren überkommene Strukturen, behindern die Durchsetzung technologischer Innovationen und das Entstehen neuer Wirtschaftstrukturen. Neben der direkten

Haushaltsbelastung durch Transfers oder Steuererleichterungen sind sie oft mit hohem bürokratischen Aufwand verbunden. Behinderung des Strukturwandels und höhere Staatsverschuldung vertagen aktuelle Probleme zu Lasten zukünftiger Generationen. Auch innerhalb der jetzigen Generation genügt die Subventionsvergabe keinen Gerechtigkeitsvorstellungen: „Zwischen den einzelnen Branchen bestehen erhebliche Unterschiede in den Belastungen und Begünstigungen, obwohl zum Teil ähnliche Anpassungsprobleme bei der Bewältigung des Strukturwandels bestehen“ (Harzem 1988: 192). Zu den bekannten Argumenten gehören auch insgesamt negative Beschäftigungswirkungen, mangelnde Effektivität, Ineffizienzen, die Bildung einer Subventionsmentalität usw. (z.B. Sprenger/Rave 2003: 136ff.). Die Liste ließe sich noch verlängern.

Vor allem in Zeiten knapper Kassen wird regelmäßig der Ruf nach einem mehr oder minder radikalen Subventionsabbau laut. Schon 1973 hat Hansmeyer das Thema als ‚finanzpolitischen Evergreen’ bezeichnet (vgl. ders. 1973 und 1993). Die Beharrungsfähigkeit der Subventionen war bislang allerdings größer als der politische Wille, den Forderungen der Wirtschaftswissenschaftler Folge zu leisten.

8

Finanzpolitische Instrumente als umweltpolitische Steuerungsmedien sind seit Ende der achtziger Jahre immer stärker in den Fokus von Wissenschaft und Umweltverbänden geraten, zunächst überwiegend in Form ökologischer Steuerreformen. Erst in jüngster Zeit wurden die Umweltwirkungen von Subventionen zum Gegenstand

wissenschaftlicher Untersuchungen - zunächst wenig beachtet im Rahmen von OECD-Workshops (vgl. OECD 1998a, 1998b, 1999 und 2003).

Vom Umweltverband Bund für Umwelt- und Naturschutz wurden diese Vorarbeiten aufgegriffen und 1999 mit der Kampagne „ Abbau und Umbau ökologisch schädlicher Subventionen. Bausteine für ein zukunftsfähiges Deutschland“ (vgl. BUND 1999) auf die politische Bühne gehoben. Die Ergänzung der Ökologischen Steuerreform zu einer umfassenderen ökologischen Finanzreform und die Debatte zur Haushaltskonsolidierung waren die politischen Anknüpfungspunkte. Vor allem seitens der Umweltpolitiker der Bündnisgrünen wurden die Vorschläge in die politische Arbeit aufgenommen ( vgl. Bündnis 90/Grüne 2003).

Die Kampagne des Bundes- und Naturschutz habe ich im Rahmen eines Praktikums und darüber hinaus begleitet. Seitdem ist deutlich Bewegung in der Frage des Subventionsabbaus gekommen. In dieser Arbeit soll die Diskussion um ökologisch problematische Subventionen vor dem Hintergrund aktueller Entwicklungen diskutiert und ein Konzept der politischen Subventionskontrolle um die A nforderungen der Umwelt erweitert werden.

9

1.2 Aufbau der Arbeit

Nach Vorstellung der Problemdimension und den relevanten Begrifflichkeiten wird die politische Logik der Subventionspolitik dargestellt: Die Attraktivität für die Politik und die Gründe für d ie Beharrungsfähigkeit von Subventionen. Subventionen sind trotz ihres Rufes nicht per se negativ zu beurteilen. Eine radikale Subventionskürzung würde auch Zukunftsinvestitionen betreffen, oder auch Subventionen mit per Saldo positiven Effekten, z.B. für Umwelt oder Beschäftigung. Den Ambivalenzen des Instrumentes wird keine Rechnung getragen. Bewertet man Subventionen aus ideologischen oder theoretischen Gründen also nicht nur negativ, ist es erforderlich, Kriterien für eine sachgerechte und zukunftsorientierte

Subventionspolitik zu entwickeln (vgl. Kap. 6).

Anhand von Beurteilungskriterien kann eine Subventionskontrolle entwickelt werden, so dass eine selektive Kürzung der größten und schädlichsten Subventionen erleichtert wird. Ein solches Konzept der Subventionskontrolle ist wesentlicher Bestandteil zur Stärkung der Handlungskapazität der Politik.

Bisher verlaufen die wissenschaftlichen Diskussionen um

Subventionen im Allgemeinen auf der einen Seite, und ökologisch problematischen Subventionen auf der a nderen noch weitgehend unverbunden nebeneinander her. Eine Integration ist dringend erforderlich. Umweltpolitische Erfordernisse müssen die Diskussion um Beurteilungskriterien für Subventionen und die

Subventionskontrolle ergänzen.

Subventionen sind in ihren Wirkungen auch nicht isoliert zu betrachten. Erst durch die Analyse der Regulierungen in einem Politikfeld können versteckte Subventionen identifiziert und quantifiziert werden. Auch die Umweltwirkungen von Subventionen

10

werden durch andere, spezifische Bedingungen im Politikfeld mit beeinflusst. In Kapitel 9 werden darum exemplarisch die Subventionen des Energiesektors (inklusive Verkehr) dargestellt und die politischen Bedingungen und Hintergründe zum Abbau ökologisch

problematischer Subventionen erörtert.

Im zehnten Kapitel wird schließlich die aktuelle politische Diskussion vorgestellt und schließlich ein Fazit zu den ersten Fortschritten, aber auch zu den bestehenden Defiziten der Subventionspolitik in Deutschland gezogen.

11

2 Zum Problem: Subventionen und Umwelt

2.1 Größenordnungen

Weltweit liegt der Umfang der international auch als ‚perverse subsidies’ bezeichneten ökologisch problematischen Subventionen je nach Schätzung zwischen 250 und 1950 Mrd. Dollar (vgl. Sprenger/Rave 2003: 6). Über das Ausmaß ökologisch

problematischer Subventionen in Deutschland gibt es nur wenige Untersuchungen. Die Ergebnisse sind in Tab. 2-1 auf der folgenden Seite zusammengestellt.

Auch hier gibt es extreme Unterschiede in der Höhe der erfassten Finanzhilfen u nd Steuervergünstigungen. Diese Differenzen

begründen sich zum einen durch die Auswahl der betrachteten Sektoren. Vor allem aber erklären sie sich - ebenso wie in der im vorangegangenen Kapitel dargestellten Subventionsberichterstattung - durch unterschiedliche Abgrenzungen und Methoden der Datenerfassung. So werden zum Teil nur Werte aus den Subventionsberichten der Bundsregierung zugrunde gelegt, zum Teil werden auch eigene Berechnungen angestellt. Hinzu kommt, das in einigen Untersuchungen nicht-internalisierte externe Kosten zu den Subventionen gerechnet werden.

Die Zahlen verdeutlichen dennoch die Relevanz der Problematik. Sie lassen auch vermuten, dass ein Großteil der gewährten Subventionen neben den im Allgemeinen mit vielen Subventionen einhergehenden Problemen auch Umweltschäden verursacht. Die weltweiten ‚perverse subsidies’ machen mehr als fünf Prozent des weltweiten Sozialproduktes aus (vgl. Sprenger/Rave 2003: 6).

12

Als weiteres Problem für die Datenerfassung kommt hinzu, dass die Unterscheidung von ökologisch problematischen Subventionen von umwelt-neutralen oder gar positiven Subventionen nicht abschließend geklärt ist. Es gibt noch keine Untersuchungen mit vollständigen, vergleichbaren und konsistenten Daten (vgl. auch OECD 1998b sowie Sprenger/Rave 2003 7ff.).

Tabelle 2-1: Untersuchungen zum Ausmaß der ökologisch kontraproduktiven

Finanzhilfen und Steuervergünstigungen in Deutschland (in Mrd. EUR)

2.2 Subventionen und Umweltpolitik

Zum Verhältnis von Subventionen zur Umweltpolitik unterscheiden Ewringmann und Thöne ( vgl. i.F. dies.:2002: 6ff.) prototypisch vier Fälle:

(1) Implizite umweltschädliche Subventionen

Dieser Fall betrifft bei Ewringmann und Thöne die Nicht-Internalisierung externer Kosten. Kostenloser Umweltverbrauch begünstigt die Produktion von und die Hersteller umweltintensiver Güter gegenüber Dritten, die umweltverträglicher und

ressourcenschonender wirtschaften. Der Staat verzichtet auf Einnahmen aus einer angemessenen Kostenanlastung. Eine Internalisierung entspräche somit dem Umwelt- und Wettbewerbsziel.

Neben externen Kosten, die in dieser Arbeit, wie in Kap. 3.3 weiter erläutert wird, unberücksichtigt bleiben sollen, gibt es nach den Klassifikationen aus Kap. 3.2 weitere implizite Subventionen. Darunter werden solche Begünstigungen subsumiert, die sich nicht direkt im Budget der öffentlichen Haushalte widerspiegeln.

(2) Explizite umweltschädliche Subventionen

Umweltintensiv produzierende Unternehmen und Sektoren werden bewusst durch den Staat gefördert, zum Teil „gerade um ihre eigentlich ungerechtfertigte Wettbewerbs- und Marktposition zu halten, damit zumeist auch Arbeitsplätze bewahren zu können“

14

(Ewringmann/Thöne 2002: 7). Die Förderung geschieht durch Ausgaben und/oder Einnahmeverzichte im Rahmen staatlicher Subventionsprogramme. „Dieselben Begünstigungseffekte lassen sich erreichen durch Freistellung von Umweltanforderungen, längere Anpassungsfristen an Umweltnormen, Vergünstigungen oder Freistellungen im Rahmen von Umweltabgaben etc.“ (ebd.) - also im Wesentlichen implizite Subventionen.

(3) Umweltschutzsubventionen bei positiven Externalitäten (Kompensationen)

Der dritte Punkt betrifft Zahlungen an Unternehmen, die positive externe Umwelteffekte erzielen. Die fehlende preisliche Abgeltung auf dem Markt wird durch den Staat kompensiert, damit sind grundsätzlich keine Begünstigungen der Unternehmen verbunden. Bei

zielgerichteter Ausgestaltung (keine Überkompensation) sind sie auch unter wettbewerbspolitischen Gesichtspunkten unproblematisch.

(4) Umweltschutzsubventionen bei negativen Externalitäten

Hier handelt es sich um Fördermaßnahmen, die beim Adressaten Anreize zur Intensivierung von Umweltschutzmaßnahmen schaffen sollen. Da in diesem Fall aber an Stelle des gebotenen Verursacherprinzips das Gemeinlastprinzip angewendet wird, sind sie sowohl in umweltpolitischer als auch wettbewerbspolitischer Hinsicht zu kritisieren.

15

Subventionen sind nicht automatisch mit negativen oder positiven Umweltwirkungen verknüpft. Die vorgestellten vier Typen kann man also um die umweltneutralen Subventionen ergänzen.

Zunächst sollen im Folgenden die verschiedenen Subventionsbegriffe und Abgrenzungen vorgestellt werden.

16

3 Subventionsbegriffe

3.1 Ausgangssituation: Keine einheitlichen

Abgrenzungen und Definitionen

Eine einheitliche Definition für Subventionen sucht man in der Literatur vergeblich. Die deutsche Subventionsberichterstattung unterscheidet sich zum Einen hinsichtlich der (Nicht-) Berücksichtigung der Subventionsgeber auf den Verwaltungsebenen von der Gemeinde bis zur EU und Unternehmen der öffentlichen Hand. Zum Anderen in der Begrenzung des Empfängerkreises von Subventionen. Neben privaten Unternehmen werden teilweise auch öffentliche Einrichtungen und Privatpersonen berücksichtigt.

Unterschiede finden sich zudem bei den Subventionsformen und aufgrund verschiedener Bezugsgrößen auch in den Angaben zum Umfang einzelner Subventionen. Ein extremes Beispiel dafür sind die Angaben zu den Steuerausfällen durch die Steuerbefreiung für Luftfahrtbetriebsstoffe. Der Subventionsbericht weist d abei für das Jahr 1998 500 Mio. DM (Deutscher Bundestag 1999: 175) aus, während Meyer für den gleichen Zeitraum 9,1 Mrd. DM (dies. 2001: 15) errechnet hat.

Im politischen Raum wird das Begriffschaos vollends komplett. Eine Subvention ist nicht einfach eine Subvention so wie eine Steuer eben eine Steuer ist. Ausgestattet mit einem so schlechten Ruf wie kein anderes Instrument gestaltender Politik, „als bestenfalls nutzlose, zumeist auch noch volkswirtschaftlich schädliche Geschenke an Unternehmen“ (Thöne 2003: 9), heißen sie Steuererleichterungen, Fördermittel, Bei- oder Finanzhilfen usw.

17

Angesichts des Begriffswirrwarrs hat der Finanzwissenschaftler Norbert Andel vorgeschlagen, das jede Untersuchung entsprechend der Fragestellung den ‚passenden’ Subventionsbegriff definieren müsse (Andel 1977). Im Folgenden sollen zunächst gängige Definitionen aus der Literatur sowie anschließend die Abgrenzungen in der deutschen Subventionsberichterstattung vorgestellt werden.

3.2 Subventionsdefinitionen

In der Finanzwissenschaft werden Subventionen vorherrschend als Zahlungen des Staates an Unternehmen verstanden, so wie sie sich etwa bei Hansmeyers Charakterisierung von ‚Transfers an Unternehmen’ findet. Demnach sind Subventionen

„Geldzahlungen oder geldwerte Leistungen der öffentlichen Hand, von

denen anstelle einer marktwirtschaftlichen Gegenleistung bestimmte

Verhaltensweisen gefordert oder erwartet werden, die dazu führen

sollen, die marktwirtschaftlichen Allokations-und/oder

Distributionsergebnisse nach politischen Zielen zu korrigieren“ ( ders.

1977: 963).

In einer streng instrumentenbezogenen Definition sind demnach lediglich direkte Finanzhilfen enthalten. In der Praxis wird sie beispielsweise in der V olkswirtschaftlichen Gesamtrechnung des Statistischen Bundesamtes verwendet. Für problembezogene Untersuchungen wird der Subventionsbegriff häufig weiter gefasst; „im Sinne bewußt differenzierender Eingriffe in den Unternehmenssektor allgemein“ (Andel 1990: 251). Dann werden neben

Verbilligungssubventionen auch, wie z.B. im Subventionsbericht der Bundesregierung, steuerliche Begünstigungen berücksichtigt.

18

In der internationalen Diskussion um ‚environmentally harmful subsidies’ findet sich wohl der weiteste Subventionsbegriff:

“Subsidies comprise all measures that keep prices for consumers below

market level or keep prices for producers above market level or that

reduce costs for consumers and producers by giving direct or indirect

support” (van Beer/de Moor 2001: 4).

Über die so genannten expliziten Subventionen hinaus, werden hier u.a. auch b estimmte Regulierungen und sogar externe Kosten berücksichtigt.

Eine Abgrenzung des Subventionsbegriffs kann keine

Allgemeingültigkeit beanspruchen. Es kann aber festgestellt werden, dass Subventionen Verteilungs- und Lenkungsinstrumente sind, die gekennzeichnet sind

- als staatliche Leistungen an Private ohne marktliche Gegenleistung,

- durch Selektivität und Gruppennützigkeit in Abgrenzung zu den allgemeinen Leistungen des Staates,

- durch Auswirkungen auf die Wettbewerbsbedingungen,

- durch Budgetwirkung (in der Regel).

Ein weiter Subventionsbegriff hat den Vorteil, dass bestimmte, subventionsrelevante Tatbestände nicht von vornherein ausgeblendet werden. Dies ist ein Grund dafür, dass nahezu alle Untersuchungen, die sich mit Subventionen und deren Umweltwirkungen befassen, ein besonders weit gefasstes Subventionskonzept anwenden. Ein eng gefasster Subventionsbegriff weist dagegen in der administrativen Bearbeitung Vorteile auf.

19

Einen Überblick über die Subventionsklassifikationen gibt die Tabelle 3-2. Im Rahmen dieser Arbeit werden alle darin enthaltenen Subventionsformen berücksichtigt - m it Ausnahme von externen Effekten. Auf diesen Sonderfall, sowie auf das Problem der so genannten Steuerlücken, soll im Anschluss näher eingegangen werden. Dann wird die Subventionsberichterstattung in Deutschland näher beleuchtet, der, wie für die gesamte Diskussion typisch, wiederum unterschiedliche Abgrenzungen und Definitionen zugrunde liegen.

20