Kathrin  Loer: Konzepte multilateraler, regionaler Kooperationen in Europa  

Inhaltsverzeichnis

Einleitung   2

1.  Begriffsdefinition „Region“  4

2.  Konzepte multilateraler, regionaler Zusammenarbeit  6

2.1  Definition multilateraler und transnationaler Kooperationen  6

2.2  Ziele und Motive multilateraler, transnationaler Kooperationen  7

2.3  Aufgaben der Kooperationen  7

3.  Organisation der Kooperationen und grundsätzliche Probleme  

der  interregionalen Zusammenarbeit  7

3.1  Allgemeine Organisationsmerkmale  7

3.2  Kernprobleme der multilateralen, transnationalen Kooperation  7

3.3  Multilaterale Kooperationen in der Europäischen Gemeinschaft/  

Europ  äischen Union  9

Beispiele  multilateraler, transnationaler, interregionaler  

4.   

Kooperation  in Mittel- und Osteuropa  11

4.1  Rat der Ostsee- Anrainerstaaten (CBSS)  12

4.2  Euro-arktischer Barentsee-Rat (BEA)C  13

4.3  Zentraleuropäische Initiative (CEI)  16

4.4  Schwarzmeer-Wirtschaftskooperation (BSCEO)  18

4.5  Baltische Freihandelszone (BFTA)  19

4.6  Zentraleuropäische Freihandelszone (CEFTA)  20

4.7  Europäische Freihandelszone (EFTA) als Gegenüberstellung zur CEFTA  22

4.8  Überblick über die vorgestellten Kooperationen  24

5.  Zukunftsperspektiven der Kooperationen in  

Mittel  - und Osteuropa  26

Schlussbetrachtung   29

Literaturverzeichnis   32

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Kathrin Loer: Konzepte multilateraler, regionaler Kooperationen in Europa

Einleitung

Der fortschreitende Prozess der europäischen Integration hat dazu geführt, dass in vielen Politikfeldern die europäische - supranationale - Ebene Entscheidungskompetenzen besitzt und der Nationalstaat im Hinblick auf eine subnationale Ebene eine „Zwischenfunktion“ einnimmt. Wenn in einem größer werdenden Europa wesentliche Entscheidungen auf der supranationalen Ebene getroffen werden, stellt sich schnell die Frage, ob sie den tatsächlichen nationalen und regionalen Gegebenheiten entsprechen. Dabei rücken die Regionen der Mitgliedstaaten näher ins Blickfeld, die bereits eng mit der Lebenswirklichkeit verbunden sind und deren Bürger sich mit der Region besser identifizieren können als mit einer supranationalen, europäischen Entscheidungsebene. Um Probleme in den Regionen besser bewältigen zu können, begannen einige Regionen sich über die Grenzen hinweg kooperativ zusammen zuschließen und gemeinsame Strategien und Lösungen zu entwickeln.

Im Hinblick auf die Osterweiterung der Europäischen Union und die Transformationsprozesse in den alten Staaten des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) können regionale Kooperationen auch im davon unmittelbar betroffenen Teil Europas beobachtet werden. Unterschiedliche Ziele werden verfolgt, da es nicht nur um Lösungen akuter Probleme (v.a. im Transformationsprozess), sondern für einige Staaten auch um die Vorbereitung auf einen möglichen Beitritt zur Europäischen Union geht.

In dieser Arbeit steht eine Darstellung dieser Kooperationen im Vordergrund: Wer nimmt an ihnen Teil? Welche Ziele werden verfolgt? Wie ist die jeweilige Kooperation verfasst, bzw. welche institutionellen Strukturen konnten eingerichtet werden? Sofern es möglich ist, sollen nachfolgend Ergebnisse, Probleme und Zukunftsperspektiven dieser Kooperationen aufgezeigt werden.

Im Anschluss an eine Definition des Begriffes „Region“ (Kapitel 1) wird in Kapitel 2 zunächst geklärt, von welchen Formen multilateraler, transnationaler und interregionaler Kooperationen allgemein auszugehen ist. Nach einer Darstellung der Motivationen, Ziele und Aufgaben im Rahmen einer solchen Zusammenarbeit werden im folgenden Kapitel Organisationsmerkmale und Kernprobleme dargestellt. Da in dieser Arbeit ein besonderer Schwerpunkt auf Kooperationen in Mittel- und Osteuropa gesetzt wird, soll am Ende des

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dritten Kapitels die interregionale Zusammenarbeit im Gebiet der Europäischen Union kurz beschrieben werden.

In Kapitel 4 werden schließlich Beispiele multilateraler, transnationaler und interregionaler Kooperation dargestellt. Ende dieses Kapitels wird auf die CEFTA - die wohl bekannteste Kooperation in Osteuropa - eingegangen und der (westeuropäischen) EFTA gegenübergestellt.

Aufgrund des zumeist noch nicht sehr langen Bestehens der osteuropäischen Kooperationen (zahlreiche Gründungen erfolgten erst Mitte der 1990er Jahre) und der eher geringen wissenschaftlichen Beschäftigung mit diesem Themenkomplex kann eine Problemanalyse hier nicht sehr ausführlich erbracht werden. Jedoch werden Schwierigkeiten aufgezeigt und bisherige Ergebnisse der Kooperationen beleuchtet.

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1. Begriffsdefinition „Region“

Im Hinblick auf die Europäische Union wird zwischen drei unterschiedlichen Politikebenen unterschieden. Als supranationale Ebene tritt die Europäische Union selbst in Form der unterschiedlichen Institutionen auf (Parlament, Kommission, Rat), auf der mittleren Ebene fungieren die Regierungen der Nationalstaaten und als subnational wird die regionale Politikebene bezeichnet. Während die Europäische Union sich aus Mitgliedstaaten zusammensetzt und diese als Nationalstaaten ebenfalls klar definiert werden können, bereitet der Begriff der „Region“ im Hinblick auf ein allgemeines Verständnis und somit auch auf einen europäischen Vergleich (innerhalb und außerhalb der Europäischen Union) große Schwierigkeiten. Die Ursachen für die Problematik einer eindeutigen Begriffsdefinition der „Region“ sind vielschichtig. So lässt sich die Region durch unterschiedliche Kriterien auf einen bestimmten Raum beziehen, der wiederum nicht allgemein sondern eher aus einer bestimmten Perspektive heraus definiert wird.

Zunächst lässt sich der Begriff der Region durch zwei Bezüge kennzeichnen. Die Region bezieht sich z um einen auf einen homogenen Raum, der auf der Grundlage bestimmter Kriterien festgelegt werden kann: aufgrund der physisch-geographischen Gegebenheiten als geographische Region, durch ethnische, sprachliche, kulturelle oder religiöse

Gemeinsamkeiten zumeist in der Bevölkerungsmehrheit als kulturelle Region, als Folge einer gemeinsamen Vergangenheit als Region in historischer Perspektive, oder aufgrund der prägenden Wirtschaftsstruktur als ökonomische Region (vgl. Hrbek/Weyand 1994, S.16). Die Ausprägung des regionalen Bewusstseins und einer gemeinsamen Identität ist dann umso größer, wenn mehrere Kriterien für eine Region zutreffen. Ein zweiter Bezug eines bestimmten (aufgrund ausgewählter Kriterien) homogenen Raumes lässt sich mit Blick auf die übergeordnete territoriale Einheit herstellen. Diese Gesamteinheit ist nicht fest definiert, es kann sich um eine subnationale, nationale oder auch um eine Einheit in globaler Perspektive (supranational wie z.B. EU, NATO, UNO,...) handeln. Die Größe der Region wird durch diese Kategorien noch nicht bestimmt.

Im europäischen Vergleich treten erhebliche Unterschiede und Ungleichgewicht zwischen den unterschiedlichen Einheiten, die als Region bezeichnet werden, auf. In Staaten, in denen die Regionen aus sozio-kulturellen, aus historischen Entwicklungen oder aus ihrer politischen Bedeutung heraus entstanden sind, kann man eine starke Heterogenität feststellen (besonders

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in Deutschland, Spanien, der Schweiz), da die Größe der Regionen zum einen in Bezug auf die Fläche und z um anderen in Bezug auf die Bevölkerungszahl stark differiert (vgl. Quick 1994, S.23). In zentralistischen Staaten (z.B. Frankreich, Polen,...) hingegen lässt sich eine eher homogene Regioneneinteilung feststellen. Die Europäische Union hat im Zuge der in ihrer Bedeutung wachsenden europäischer Regionalpolitik die „Nomenclature des Unités Territoriales Statistique“ (NUTS) entwickelt, die sich an der institutionellen Ordnung der Mitgliedstaaten orientiert. Diese Systematik soll eine einheitliche territoriale Disaggregation des Gemeinschaftsgebietes ermöglichen. Die Europäische Union gliedert sich demnach in drei Ebenen: NUTS 1 (71 Regionen) ¹ (entspricht in Deutschland den Bundesländern), NUTS 2 (183 Regionen) (entspricht in Deutschland den Regierungsbezirken), NUTS 3 (1044 Regionen) (entspricht in Deutschland den Kreisen) (vgl. Groß / Schmitt-Egner 1994, S.27). Im Vergleich der einzelnen NUTS-Ebenen untereinander wird deutlich, wie sehr sich auch nach dieser Einteilung die Regionen bezüglich ihrer Fläche und E inwohnerzahl voneinander unterscheiden.

Der Begriff „Region“ kann außerhalb einer Berücksichtigung der NUTS-Systematik sehr unterschiedlich verwendet werden, es ergeben sich dabei grundsätzlich drei unterschiedliche Auslegungen. Zum einen kann die Region a ls „politische Region“ erfasst werden, die eine gewisse politische Entscheidungsfreiheit bzw. -kompetenz besitzt oder in einzelnen Politikfeldern sogar selbständig handelt. Hierzu zählen auch Regionen, die nicht politisch eigenständig sind, die jedoch von einer zentralstaatlichen Verwaltung gewisse Kompetenzen erhalten. Des weiteren entstehen Regionen durch die Einteilung eines Staatsgebietes in etwa ähnlich große Einheiten. In einer vergleichenden Betrachtung (v.a. unterschiedlicher Staaten) bietet sich diese Regioneneinteilung nur dann an, wenn Entfernungen und Flächendimensionen für die zu untersuchende Fragestellung von Bedeutung sind (z.B. Verkehr,...). Eine dritte Sichtweise setzt die Bevölkerungszahl als entscheidendes Kriterium an, um eine Einteilung vorzunehmen. Die daraus resultierenden Regionen sind von ihrer Fläche sehr unterschiedlich.

Wichtig bei einem Verständnis und der Definition des von „Regionen“ sind adäquate Maßstäbe, die einen Vergleich unterschiedlicher Regionen als Handlungseinheiten ermöglichen. Neben der oben bereits angeführten Aufteilung nach unterschiedlichen Bestimmungen von Regionen (ökonomisch, kulturell, etc.) bietet sich eine Zusammenfassung zweier Möglichkeiten für räumliche Gliederung an. Auf der einen Seite das Verständnis

¹ Die Zahlen beziehen sich auf die Europäische Union des Jahres 1994 mit einer Mitgliederzahl von 12 Staaten.

Durch Angabe der Zahlen soll die Gewichtung verdeutlicht werden.

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„normativer Regionen“, bei denen die administrativen Grenzen entscheidend sind, und zum anderen die Blickrichtung auf „analytische Regionen“, die sich als funktionale ² oder homogene ³ Regionen bestimmen lassen (vgl. Groß/Schmitt-Egner, S.27). In der politischen wie auch in der wissenschaftlichen Diskussion um ein „Europa der Regionen“ ist mit Region in der Regel die unmittelbar unter dem Nationalstaat angesiedelte (subnationale) Ebene gemeint.

In der folgenden Betrachtung von Konzepten multilateraler, regionaler Zusammenarbeit in Europa handelt es sich vor allem um politische Regionen. Da im Rahmen einer transnationalen Zusammenarbeit politische Entscheidungen getroffen werden, müssen die Regionen möglichst mit gewissen politischen Kompetenzen bzw. Handlungsmöglichkeiten ausgestattet sein. Da sowohl innerhalb der Europäischen Union als auch in den einzelnen Kooperationen im mittel- und osteuropäischen Raum wirtschaftliche Aspekte eine sehr große Rolle spielen, handelt es sich in normativer und analytischer Perspektive auch um „Wirtschaftsregionen“.

² z.B. Arbeitsmarktregionen (sich ergänzende Gebiete).

³ z.B. Industrieregionen (Gebiete mit ähnlichen Merkmalen).

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2. Konzepte multilateraler, regionaler Zusammenarbeit

2.1 Definition multilateraler und transnationaler Kooperationen

Multilaterale, regionale Zusammenarbeit in Europa findet in sehr unterschiedlichen Formen statt. Grundsätzlich lassen sich die Kooperationen zunächst nach juristischen und geographischen Aspekten voneinander abgrenzen. Neben Kooperationen benachbarter Gebiete an den Binnen- und Außengrenzen der EU sowie zwischen benachbarten osteuropäischen (Beitritts-) Ländern schließen sich ebenso entfernt voneinander liegende Regionen zusammen. Die beteiligten Staaten sichern ihre Partnerschaft zum einen durch völkerrechtliche Verträge und in Form „organisatorisch ausdifferenzierte[r]“ Netzwerke (Hrbek/Weyand 1994, S.43) ab, gründen zum anderen ihre Kooperation auf einer unverbindlichen Basis (z.B. durch Absichtserklärungen o.ä.). Als multilateral, im Gegensatz zu unilateral und bilateral, gelten alle Kooperationen, an denen mehr als zwei Seiten beteiligt sind, die also viele Partner, im Kontext dieser Arbeit viele Regionen betreffen. Der Begriff „transnational“, der im Zusammenhang mit den im Folgenden dargestellten Kooperation häufig verwendet wird, lässt sich an unterschiedliche Bedingungen knüpfen. Zunächst ist mit transnationaler Zusammenarbeit eine über die nationale Ebene hinausgehende Kooperation gemeint. Interregionale, transnationale Netzwerke werden also zwischen Regionen unterschiedlicher Nationalstaaten auf „über-“nationalem Niveau hergestellt. Unter einer transnationalen Zusammenarbeit versteht man sowohl die Beziehung zwischen juristischen als auch zwischen natürlichen Personen, die in jedem Fall ohne Zwischenschaltung des Nationalstaates erfolgen. In Abgrenzung von internationalen Beziehungen, in denen der Staat handelt, wirken in transnationalen Organisationsformen autonome, halbautonome oder auch abhängige Akteure in einem internationalen politischen Rahmen. Die transnationale Kooperation zwischen Regionen unterschiedlicher

Nationalstaaten (interregionale K.) wird gemeinsam geplant, organisiert und implementiert (vgl. Groß/Schmitt-Egner, S.30). Genau betrachtet handelt es sich im Folgenden also um multilaterale, transnationale und interregionale Kooperation.

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2.2 Ziele und Motive multilateraler, transnationaler Kooperationen

Sehr häufig werden die Netzwerke zwischen benachbarten Grenzregionen geknüpft, um verschiedene Ziele zu erreichen. Dabei gilt als oberstes Ziel die Überwindung staatlicher Grenzen, welche eine soziale, ökonomische, ökologische o der infrastrukturelle Zusammenarbeit behindern (vgl. Hrbek/Weyand, S.43). Besonders bei unmittelbar angrenzenden Regionen soll erreicht werden, dass entweder traditionelle, durch nationalstaatliche Grenzen zerschnittene Kultur- und Wirtschaftsräume wiederhergestellt werden oder Wirtschaftsräume mit sehr ähnlichen ökonomischen Voraussetzungen und/oder Problemlagen bzw. notwendigen wirtschaftlichen Kooperationsmöglichkeiten neu entstehen. Eine weitere Zielsetzung besteht darin, einen Beitrag zur Stabilität und Sicherheit zu leisten, was besonders auf die Kooperationen osteuropäischer Staaten zutrifft ⁴ . Die Motive der Regionen, transnationale Kooperationen anzustreben, entstehen durch die Beobachtung und Feststellung gemeinsamer wirtschaftlicher Probleme und Interessen sowie der Erkenntnis, dass deren Lösung und Durchsetzung durch gemeinsames Handeln verbessert wird oder es sogar erfordert.

2.3 Aufgaben der Kooperationen

Zum Erreichen der Ziele müssen folgende Aufgaben erfüllt werden:

• Abstimmung der Regionalplanungen über nationale Grenzen hinweg, durch welche die Nahtstellen europäischer Raumordnungspolitik geglättet werden, • grenzüberschreitende regionale Wirtschaftspolitik zur Förderung des Wirtschaftspotenzials,

• eine Verbesserung der Infrastruktur (Transport, Energieversorgung,...) • eine gemeinsame Umweltschutzpolitik,

• kulturelle Zusammenarbeit z.B. in Form von Schulpartnerschaften, Universitäts-Kooperationen, Mehrsprachigkeit, Austauschprogrammen, etc.,

⁴ Dieses Ziel bzw. diese „positive Nebenwirkung“ wird vor allem dann erreicht, wenn die Kooperation sich

bereits zu einer festen Organisation entwickelt hat.

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