Gliederung Seite

1.  Einleitung  1

2.  New Public Management  2

2.1  Begriff  2

2.2  Ziele  3

2.3  Verschiedene Strömungen und Kernthesen des NPM  5

2.4  Instrumente des NPM  6

2.5  Neues Steuerungsmodell  10

3.  Der Weg zur Reform und ihre Ursachen  11

4.  Das Neue Berliner Verwaltungsmanagement  13

4.1  Ziele und Durchführung  13

4.2  Rechtliche Rahmenbedingungen und die Neuordnungsagenda 2006  14

4.3  Öffentlichkeitsarbeit und Qualifizierungsoffensive  16

4.4  IT-Einsatz und Finanzmanagement  17

4.5  Personal- und Qualitätsmanagement  18

4.6  Dezentralisierung und Bürgernähe  19

5.  Umsetzung des NPM in Berlin  20

6.  Status der Reform und Fazit  21

7.  Literatur- und Quellenverzeichnis  22

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1. Einleitung

Mit dem Wort Verwaltung assoziieren viele Menschen einen starren unflexiblen Bürokratieapparat der inneffizient arbeitet und somit jedes Jahr Steuergelder in gigantischem Ausmaß verschleudert. Dies begann jedoch nicht erst vor wenigen Jahren sondern schon vor Jahrzehnten. Die öffentliche Kritik wurde immer lauter, die Politik konnte sich den Forderungen nach mehr Qualität, Bürgernähe und Kosteneffizienz nicht mehr entziehen. Dieser weltweite Trend führte zur Entwicklung vo n Reformkonzepten - das Thema Verwaltungsreform war in aller Munde. Als bedeutendste Konzeption zur Modernisierung des Verwaltungshandelns hat sich in der westlichen Welt das New Public Management (NPM) herauskristallisiert. Die Vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Umsetzung dieses Konzeptes in der Bundeshauptstadt. Berlin stellt nicht nur innerhalb Deutschlands eine Sonderrolle als Stadtstaat dar, sondern ist aufgrund seiner Vergangenheit auch international einmalig. Nachdem die Be rliner Mauer die, unter Viermächteverwaltung stehende, Stadt von 1961 bis 1989 in zwei Hälften teilte, galt es nach der Wiedervereinigung zusammenzuwachsen. Noch bevor der Bundestag 1991 mit 338 zu 320 Stimmen beschlossen hatte, dass Berlin Bundeshauptstadt und Sitz der Bundesregierung werden würde, fanden die ersten gesamtberliner Wahlen zum Stadtparlament seit 1946 statt. Einst Symbol der Teilung, verbindet diese Stadt heute wie keine andere das westliche und östliche Europa.

Der Hauptteil der Arbeit stellt zuerst das New Public Management in komprimierter Form dar und beschreibt anschließend die Maßnahmen, mit denen Berlin versucht seine Verwaltung in Anlehnung an dieses Konzept zu modernisieren. Danach wird die Frage beantwortet inwiefern die Umsetzung der Verwaltungsreform in der Bundeshauptstadt dem NPM entspricht. Schließlich folgt eine Betrachtung des derzeitigen Standes der Reformbemühungen und eine Bewertung der Umsetzung.

2. New Public Management

2.1 Begriff

Der Begriff „New Public Management“ kam in den späten siebziger Jahren auf und beschreibt ein Konzept zur Verwaltungsmodernisierung, dessen unterschiedliche Ausprägungen sich in diversen OECD Staaten zu jeweils eigenen Reformmodellen entwickelt haben, die jedoch durchaus als heterogen bezeichnet werden können. Geprägt wurde der Begriff „New Public Management“ in Neuseeland, das seine Verwaltung als erster Staat umfassend kom- merzialisiert und auf marktwirtschaftliche Steuerungsmechanismen umgestellt hat. Seitdem

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hat sich eine Reihe von Staaten dazu entschlossen das Modell des New Public Management, mit nationalen Eigena rten, aber in den Grundsätzen übereinstimmend, zu übernehmen: Deutschland mit dem „Neuen Steuerungsmodell“, die USA mit „Reinventing Government“ sowie Großbritannien, die Niederlande, die Schweiz und Skandinavien ¹ . Christipher Hood bezeichnet das New Public Management als „shorthand name for the set of broadly similar administrative doctrines which dominated the bureaucratic reform agenda in many of the OECD group countries from the late 1970s“ ² .

Damit fasst der Sammelbegriff “New Public Management” weltweite Verwaltungsreformen in einer grundlegend einheitlichen Konzeption zusammen. Dennoch darf nicht der Fehler gemacht werden, das NPM als ein bestimmtes, klar ausgearbeitetes Konzept zu verstehen. Es bietet stattdessen Ziele und Inhalte, die allen Einzelausprägungen dieser Entwicklung weitestgehend gemein sind. Die Verwaltung und ihr Handeln sollen nicht mehr wie althergebracht über das input und income gesteuert werden, welches sich über die strengen Regeln und Normen des Rechtsstaates definieren lässt, sondern über output und outcome. Die Leistungen und Wirkungen sollen bei der Steuerung und Legitimierung des Verwaltungshandelns im Vorder-grund stehen, nicht der aufgeblähte, intransparente Bürokratieapparat ³ . Die Bürokratie kennzeichnet sich durch eine hierarchische Ordnung und ist durch Gesetze mit hoheitlicher Macht ausgestattet. Das unterste Glied in dieser Hierarchie ist der Leistungsempfänger, der dem ü-bergeordneten Bürokratieapparat beinahe machtlos gegenübersteht, obwohl er der Nutznießer sein sollte ⁴ .

Das NPM begegnet diesem Problem mit den Regeln der Marktwirtschaft: Die Verwaltung als Leistungserbringer wird vom Leistungsbesteller (der Regierung) beauftragt einen Nutzen für die Leistungsempfänger (Kunden) zu schaffen. Hierbei stehen nicht die Tätigkeiten der Verwaltung im Vordergrund, sondern das Produkt, das letztlich den Kunden erreicht ⁵ .

2.2 Ziele

Die Ziele des New Public Management lassen sich folgendermaßen spezifizieren: Kundenorientierung: Die Rolle des Kunden kommt im NPM in erster Linie dem Bürger zu, da dieser in einem demokratisch verfassten Staat letztlich den Auftraggeber der öffentlichen Verwaltung darstellt - wenngleich er dies auch nur indirekt tut. Weiterhin soll der Begriff des Kunden die „Dienstleistungsmentalität“ in der Verwaltung fördern. Deren Produkte und

¹ Vgl. Mehde 2000 S. 41ff

² Vgl. Hood 1991 S. 3

³ Vgl. Schedler/ Proeller 2003 S. 63 ff

⁴ Vgl. Schedler/ Proeller 2003 S. 15 ff

⁵ Vgl. Schedler/ Proeller 2003 S. 62 ff

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Dienstleistungen sollen sich konkret an den Bedürfnissen des Kunden ausrichten. Außerdem ist die „Übertragung des Kundenbegriffs auf den öffentlichen Bereich eine Metapher für die geforderte Öffnung der Verwaltung gegenüber den Anliegen der Bürgerinnen und Bürger“ ⁶ . Leistungs- und Wirkungsorientierung: Hier geht es um die Steuerung der Verwaltung, welche klassischerweise mittels Inputfaktoren geschieht, wie zum Beispiel Personal, materielle Ausstattung und finanzielle Mittel. Der Nachteil dieser Ressourcenzuteilung ist Ineffizienz. So ist es für ein Amt nicht attraktiv, effektiv und wirtschaftlich zu arbeiten, da es in der Folgeperiode eine geringere Mittelzuteilung zu befürchten hä tte, wenn es seinen Etat nicht ausschöpfen würde. Da dieses System keinerlei Anreize zu wirtschaftlichem Arbeiten bietet, ist die Umstrukturierung von der Inputorientierung zur Outputorientierung ein Kernelement des NPM. Folglich sind die erbrachten Leistungen und ihre Wirkungen die zentralen Bewertungskriterien für das Handeln der Verwaltung. Die Schwierigkeit hierbei ergibt sich aus der kausalen Zuordnung von Leistung und Wirkungen und aus der Frage nach der Messbarkeit der Wirkung des Verwaltungshandelns. Selbst die Schaffung von eindeutigen Indikatoren zum Nachweis der erzielten Erfolge wirft Probleme auf, da viele Wirkungen erst langfristig wahrnehmbar sind ⁷ .

Wettbewerbsorientierung: Eine der bedeutendsten Ideen des New Public Managements ist der Wettbewerbsgedanke, der sich durch alle Bereiche der öffentlichen Verwaltung ziehen soll. Eine Selbststeuerung, wie man sie aus der freien Marktwirtschaft kennt, fehlte bislang, da die öffentliche Verwaltung in fast allen Aufgabenbereichen ein Monopol innehat. Dies führt oft dazu dass sich die Verwaltung in ihrer Ausrichtung nicht an den Bedürfnissen der Kunden orientiert, sondern an denen der eigenen Organisation. Durch die Einführung von wettbewerbs- und marktähnlichen Strukturen soll ein Umfeld erzeugt werden, welches die Ziele der Reform eingliedert und die Effektivität des Verwaltungshandelns erhöht. Da in einigen Bereichen der Verwaltung kein Wettbewerb zwischen öffentlichen und privaten Anbietern generiert werden kann, bietet das NPM eine Re ihe von Instrumenten an mit denen diese Konkurrenzsituationen zumindest simuliert werden können, wie zum Beispiel: Ausschreibungen (Competitive Tendering), Benchmarking, reine Kosten-Leistungsvergleiche mit Privaten oder echte Drittvergaben (Contracting Out). Obwohl das NPM Privatisierung beinhaltet, bedeutet dies nicht den radikalen Ausverkauf des Staates sondern eher eine Umstrukturierung. Bei der formellen bzw. Organisationsprivatisierung wählt der bisherige öffentliche Verwaltungsträger lediglich eine Rechtsform des Privatrechts, wie zum Beispiel eine AG oder eine GmbH, während seine Aufgaben unverändert bleiben. Weitere Formen der Privatisierung sind

⁶ Vgl. Schedler/ Proeller 2003 S. 57 ff

⁷ Vgl. Nullmeyer 1998 S. 314 ff

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die Vermögensprivatisierung (Verkauf von Grundstücken, Unternehmensbeteiligungen etc.), materielle Privatisierung (echte Aufgabenverlagerung in den privaten Sektor), funktionelle Privatisierung (Outsourcing) und Finanzierungsprivatisierung ⁸ . Qualitätsorientierung: Die Modelle des NPM beschäftigen sich ausführlich mit der Gestaltung der Rahmenbedingungen der neuen Verwaltungsstrukturen. Um die Effektivität und die Effizienz des Verwaltungshandelns zu erhöhen ist es jedoch auch notwendig die i nternen Strukturen und Abläufe der öffentlichen Leistungserstellung zu modernisieren. Die Notwendigkeit eines ausgeprägten Qualitätsmanagements und Qualitätsbewusstseins ergibt sich auch aus der bereits erwähnten Kundenorientierung, denn „Qualität bedeutet das Erfüllen von Erwartungen und Erfordernissen“ ⁹ . Da die Qualität der öffentlichen Verwaltung dennoch schwer zu erfassen ist, unterscheidet man für öffentliche Institutionen eine Reihe von Qualitätsdimensionen.

Bei der Produktbezogenen Qualität geht es um das Produkt selbst, die Präsentation des Produktes dem Kunden gegenüber und die das Produkt begleitenden Zusatzleistungen. Die Kundenbezogene Qualität erfasst die Wirkung des Produktes auf den Leistungsempfänger ( also den Nutzen ) sowie die Kundenzufriedenheit und Kundenverhalten. Eine weitere Option besteht darin, ein Produkt nach seiner Prozessbezogenen Qualität zu bewerten, welche sowohl die Sicherheit der ablaufenden Verwaltungsprozesse ( geringe Fehle rquote ) als auch deren Optimierung hinsichtlich Geschwindigkeit und Effizienz umfasst. Des Weiteren wird hier die Rechtmäßigkeit der Leistungserstellung geprüft. Die Wertbezogene Qualität sagt etwas darüber aus, ob eine Leistung ihren Preis wert ist. Dabei spielen insbesondere Kosten-Wirkungs-Verhältnis und Kosten-Leistungs-Verhältnis eine gehobene Rolle um Qualitätsunterschiede aufzeigen zu können.

Die Politische Qualität beurteilt die Angemessenheit staatlicher Maßnahmen, also den Nutzen, den eine Leistung für die Politik (als Auftraggeber) stiftet. Hierbei werden sachlicher Nutzen (zum Beispiel: Steigerung der Sicherheit, des Lebensstandards) und sozialer Nutzen (zum Beispiel: Zusammenhalt, sozialer Frieden) betrachtet.

Die Übertragung eines umfassenden Qualitätsmanagements (Total Quality Management) aus der Privatwirtschaft in den öffentlichen Sektor verlangt eine umfassende Definition des Qualitätsbegriffs, da es eine Vielzahl von Faktoren (Technik, Prozesse, Mitarbeiter, Kunden…) zu berücksichtigen gilt ¹⁰ .

⁸ Vgl. Schedler/ Proeller 2003 S. 71 ff / S. 166 ff

⁹ Vgl. ISO 9000 1999, 12

¹⁰ Vgl. Schedler/ Proeller 2003 S. 68 ff

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2.3 Strömungen und Kernthesen des NPM

Die dargelegten Ziele veranschaulichen die einheitlich konzeptionelle Ausrichtung des NPM; zur Realisierung gibt es jedoch verschiedene Wege, wobei sich drei Hauptströmungen vo n-einander abgrenzen lassen.

Die Vertreter der Neuen politischen Ökonomie oder Public Choice erklären das Entsche idungsverhalten in Verwaltung und Politik mit mikroökonomischen Methoden, wobei sie das „Politikversagen“ als zentrales Strukturdefizit in den Mittelpunkt rücken. Die einzig denkbare Lösung besteht darin, so viele öffentliche Aufgaben wie möglich dem Markt zu überlassen ¹¹ . Die Institutionsökonomischen Ansätze orientieren sich ebenfalls an der Mikroökonomie und versuchen möglichst effiziente institutionelle Arrangements zu finden um Austauschbeziehungen für Dienstleistungen und Güter herzustellen. Dabei werden neben den Produktionskosten auch die Transaktionskosten berücksichtigt, wodurch zus ätzliche Entscheidungshilfen für Eigenproduktion einerseits und Fremdbezug andererseits gefunden werden können ¹² . Der Managerialismus, dessen Einfluss vor allem Skandinavien und den angloamerikanischen Raum prägte, betont insbesondere die Rolle der Führungskräfte. Dabei ist nicht die fachliche Expertise ausschlaggebend für den Erfolg, sondern professionelle Managementqualifikationen, für die der Führungskraft ein erheblicher Entsche idungsspielraum zugestanden werden muss, damit sie Ergebnisorientiert arbeiten kann ¹³ .

Obwohl sich diese Theorien voneinander unterscheiden, sind ihnen folgende Kernthesen des New Public Managements gemein:

• Die Aufgaben des öffentlichen Sektors sind so zu begrenzen, dass nur diejenigen übernommen werden, die ein nicht-öffentlicher Anbieter schlechter oder gar nicht erledigen kann.

• Die erprobten Managementmethoden der Privatwirtschaft (einschließlich des Personalmanagements) sind auch in der öffentlichen Verwaltung anzuwenden, wobei die Eigenverantwortung der Führungskräfte besonders wichtig ist. • Das Handeln der Verwaltung soll durch klare Ergebnisvorgaben gesteuert werden, deren Einhaltung ist zu überprüfen.

• Es sind dezentrale Strukturen zu bilden, in denen selbständige Einheiten durch das Kontraktmanagement geführt werden.

¹¹ Vgl. Nullmeyer 1998 S. 61 f

¹² Vgl. Nullmeyer 1998 S. 62

¹³ Vgl. Nullmeyer 1998 S. 63

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• Der entscheidende Antrieb für ein effektives, effizientes Verwaltungshandeln mit qualitativ hochwertigen Leistungen ist der Wettbewerbsgedanke. 14

Hierin finden sich bereits Aussagen darüber wie die Ziele des NPM umgesetzt werden können, dennoch bieten sich eindeutig spezifizierte Instrumente an, die an dieser Stelle noch einmal genauer definiert werden sollen.

2.4 Instrumente des NPM

Als erstes sei die Neustrukturierung der Führungsverantwortung genannt. Die Rollen von Politik und Verwaltung müssen eindeutig getrennt werden. Die Politik soll sich auf die Vo rgabe eindeutig definierter Ziele (Leistungen) beschränken und den einzelnen Fachbereichen der Verwaltung die für die Aufgabenerfüllung notwendigen Mittel bereitstellen sowie entsprechende Handlungs- und Entscheidungsfreiheit g ewähren anstatt sich permanent in das Tagesgeschäft der Verwaltung einzumischen. Ein weiterer Aspekt, welcher der Politik zufällt ist die Kontrolle der Leistungsaufträge und gegebenenfalls die Anpassung selbiger während sich die Verwaltung voll und ganz darauf konzentrieren kann die geforderten Leistungen selbständig zu erfüllen ¹⁵ .

Ein anderes Instrument des New Public Managements ist die oft genannte Dezantralisierung, die ein bedeutendes Element in der Restrukturierung der Verwaltungsprozesse darstellt, da der Abbau hierarchischer Strukturen ein effizienteres und effektiveres Verwaltungshandeln ermöglicht. Zu diesem Zweck ist die Fach- und Ressourcenverantwortung in dezentralen, flexiblen Einheiten zu konzentrieren ¹⁶ . Das bedeutet, dass die bisherige Trennung zwischen den beiden Bereichen Aufgabenerfüllung und Mittelzuteilung aufgehoben wird und die für eine Aufgabenerfüllung verantwortliche Einheit auch die Verantwortung für die Ressourcen innehat, wodurch das wirtschaftliche Handeln des Verantwortungsträgers gefördert wird. Einen weiteren Beitrag zur Reduzierung hierarchischer Abstufungen zwischen den Entsche idungsebenen liefert das Kontraktmanagement, welches die Weisungskompetenz der überge-ordneten Stellen durch ein stark erhöhtes Maß an Kommunikation ersetzen soll, indem so genannte Leistungsvereinbarungen zwischen Partnern getroffen werden. Dieser Ansatz refo rmiert die Ausrichtung der Verwaltungsführung insofern, als dass die bisherige Weisungsmacht der Obrigkeit durch den Prozess der partnerschaftlichen Willensbildung ersetzt wird um das Kosten-Leistungs Verhältnis zu bestimmen. Dennoch sind die Partner nicht vollwertig

¹⁴ Vgl. Nullmeyer 1998 S. 63

¹⁵ Vgl. Nullmeyer 1998 S. 66

¹⁶ Vgl. Chmel 1999 S.40