2

1.  EINLEITUNG.  3

1.1  HINFÜHRUNG ZUM THEMA  3

1.2  FRAGESTELLUNG, PROBLEMENTFALTUNG UND ERKENNTNISINTERESSE  5

1.3  AUFBAU DER ARBEIT  7

1.4  FORSCHUNGSSTAND  9

2.  INTEGRATIONSTHEORETISCHE ANSÄTZE.  10

2.1  EUROPÄISCHE INTEGRATIONSTHEORIEN  10

2.1.1  Theorien, wozu?  10

2.1.2  Zwei Hauptströmungen  12

2.2  NEOREALISMUS UND INTERGOUVERNEMENTALE ANSÄTZE  16

2.2.1  Kenneth N. Waltz.  17

2.2.2  Alan S. Milward.  19

2.2.3  Andrew Moravcsik  22

2.2.4  Gemeinsame Standpunkte.  26

3.  DER KONVENT, BEDINGUNGEN UND AUSGANGSPOSITIONEN.  29

3.1  RAHMENBEDINGUNGEN UND AUSGANGSPUNKTE  29

3.1.1  Rahmenbedingungen  29

3.1.2  Mandat.  30

3.1.3  Zusammensetzung  32

3.1.4  Arbeitsweise  34

3.2  POSITIONEN WICHTIGER REGIERUNGEN.  35

3.2.1  Großbritannien.  35

3.2.2  Deutschland.  37

3.2.3  Frankreich.  39

4.  DIE HEIßE PHASE DER AUSEINANDERSETZUNG  41

4.1  DAS INTERNE MACHTGEFÜGE  42

4.1.1  Ein starker Ratspräsident  43

4.1.2  Der Kommissionspräsident als Regierungschef  46

4.1.3  Die Doppelspitze  49

4.1.4  Europäische Kontroversen  51

4.1.5  Das Modell des Vertragsentwurfes  52

4.1.6  Schlussfolgerungen  55

4.2  DIE ROLLE DER NATIONALEN PARLAMENTE  59

4.2.1  Probleme  60

4.2.2  Positionen und Debatte  61

4.2.3  Die Lösung im Vertragsentwurf  63

4.2.4  Schlussfolgerungen  63

4.3  AUßENPOLITIK: VERGEMEINSCHAFTUNG ODER KOOPERATION?  65

4.3.1  Eine gemeinschaftliche Politik.  66

4.3.2  Intergouvernementale Kooperation  68

4.3.3  Arbeitsgruppe und Konventsdebatte  69

4.3.4  Regelung im Vertragsentwurf.  71

4.3.5  Schlussfolgerungen  72

5.  INTERGOUVERNEMENTALISTISCHE SCHLUSSFOLGERUNGEN  75

5.1  BUNDESSTAAT ODER STAATENBUND?  75

5.2  WO STEHEN DIE NATIONALSTAATEN? GEWINNE UND VERLUSTE  77

5.3  WIE RELEVANT IST DIE THEORIE?  80

5.3.1  Einordnung des Konvents  80

5.3.2  Bestätigung theoretischer Annahmen  81

5.3.3  Analysefunktion  83

6.  SCHLUSSBETRACHTUNG  84

7.  LITERATURVERZEICHNIS  87

3

1. Einleitung

1.1 Hinführung zum Thema

„Die Einheit Europas war ein Traum von wenigen. Sie wurde eine Hoffnung für viele. Sie ist heute eine Notwendigkeit für uns alle.“ (Konrad Adenauer, 1954)

„Die Europäische Union ist ein Erfolg. (...) Fünfzig Jahre nach ihrer Gründung befindet sich die Union allerdings an einem Scheideweg, einem entscheidenden Moment ihrer Geschichte.“ ¹ So beschrieben die versammelten Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union die Lage im Dezember 2001 im belgischen Laeken in ihrer Erklärung zur Zukunft der Europäischen Union. Aus dem Wortlaut ist bereits zu erkennen, dass in der Erklärung wichtige Entscheidungen für die Zukunft verkündet werden sollten. Joschka Fischer war es, der mit seiner Rede vor der Humboldt-Universität im Mai 2000 die Debatte um die Finalität der europäischen Integration anstieß. ² Mit seinem Plädoyer für eine föderalistische Zukunft Europas brachte er eine Diskussion wieder in Gang, die seit dem Maastrichter Vertrag von 1992 nur noch auf Sparflamme köchelte. In der Zwischenzeit gab es eine Stärkung intergouvernementaler Ideen und Verfahrensweisen, eine neue Euroskepsis begann sich zu bilden. Die um sich greifenden Folgen der negativen Integration verursachten in vielen Mitgliedsstaaten eine zunehmende Zurückhaltung gegenüber neuen europäischen Integrationsschritten. ³ Auf der Regierungskonferenz in Nizza im Dezember 2000 wurde die

Zukunftsdiskussion in der Erklärung des Europäischen Rates erstmals wieder auf die offizielle Agenda gesetzt. 4

¹ Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union, Anlage I der Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Laeken am 14. und 15. Dezember 2001, SN 300/1/01 REV 1, 14.12.2001

² Vgl. Joschka Fischer: Vom Staatenbund zur Föderation. Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, Rede vor der Humboldt-Universität vom 12. Mai 2000, http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/reden/2000/r000512a.pdf

³ Vgl. Michael Meyer: Founding Fathers, in: Newsweek Vol. CXXXXIX, No. 9, 04.03.2002, S. 8

⁴ Vgl. Erklärung zur Zukunft der Union, in: Vertrag von Nizza, in: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 2001/C 80/01, 10.03.2001, S. 85-86

4

Die Regierungskonferenz von Nizza förderte ein weiteres Problem für den Integrationsprozess zu Tage. Die Methode, die Integration auf immer größer und länger werdenden Regierungskonferenzen auszuhandeln, fand in Nizza ihre Grenze. In den „Nächten der langen Messer“ ⁵ wurden zwar Kompromisse gefunden, doch diese in letzter Minute zusammengestellten Papiere konnten nur dementsprechend wenig durchdacht werden. Die möglichen negativen Konsequenzen derartiger Ad-hoc-Entscheidungen waren bei dem Umfang und der Relevanz der Themen nicht mehr haltbar. ⁶ Auf dem Gipfel des Europäischen Rates in Luxemburg im Dezember 1997 wurde der Erweiterungsprozess begonnen. ⁷ Am Freitag, dem 13. Dezember 2002 hat die Europäische Union auf dem Erweiterungsgipfel in Kopenhagen die größte Erweiterung ihrer Geschichte zum 1. Mai 2004 besiegelt. An diesem Tag werden Polen, Ungarn, Tschechien, Estland, Lettland, Litauen, die Slowakei, Slowenien, Malta sowie Zypern mit ihren 75 Millionen Menschen Mitglieder der Europäischen Union. ⁸ Dieser Schritt stellt wohl die größte Herausforderung seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften dar. Klar war allen Beteiligten auch, dass die Union in ihrer derzeitigen Form nicht in der Lage war, eine solche Erweiterung zu verkraften. Aufgrund der vielfältigen Probleme, die sich auftaten, wie z. B. die unzureichende institutionelle Struktur, die daraus resultierende gefährdete Handlungsfähigkeit und notwendige Haushaltsanpassungen, insbesondere im Agrarsektor, wurde eine Vertragsrevision unerlässlich. Doch wie bereits geschildert, scheiterten die Regierungen der Mitgliedsstaaten auf dem Gipfel von Nizza weitestgehend an dem großen Reformvorhaben im Zuge der Osterweiterung. ⁹ Der Vertrag von Nizza wurde seitdem vielfach kritisiert. Offen bleibt, ob die gefundenen Kompromisse die Europäische Union auf die Erweiterung ausreichend vorbereiten. 10

⁵ Wolfgang Wessels: Der Konvent: Modelle für eine innovative Integrationsmethode, in: integration 2/2002, S. 85

⁶ Vgl. ebd., S. 85 ff.

⁷ Vgl. Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Luxemburg am 12. und 13. Dezember 1997, DOC 97/24, 14.12.1997

⁸ Vgl. Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Kopenhagen am 12. und 13. Dezember 2002, SN 400/02, 13.12.2002

⁹ Vgl. Wolfgang Wessels: Der Konvent: Modelle für eine innovative Integrationsmethode, in: integration 2/2002, S. 86

¹⁰ Vgl. Beate Neuss: Die Krise als Durchbruch, in: Internationale Politik, Januar 2002/Nr.1/57.Jahr, S. 9

5

Auf der Europäischen Union und insbesondere den Mitgliedsstaaten als „Herren der Verträge“ lastete also weiterhin ein enormer Reformdruck. Das europäische Gefüge benötigte entscheidende Veränderungen und auf dem traditionellen Wege durch Vorverhandlungen und eine Regierungskonferenz schien dieses Ziel kaum erreichbar.

Nach der erfolgreichen Erarbeitung der Grundrechtecharta durch den europäischen Grundrechtekonvent (17. Dezember 1999 bis 2. Oktober 2000) bot sich die Form eines ähnlichen Konventes für die Zukunft der Europäischen Union an. ¹¹ Auf dem besagten Gipfel in Laeken entschlossen sich die Staats-und Regierungschefs, auch für die Reform des Vertragswerkes einen Konvent einzuberufen. ¹² Der Konvent zur Zukunft der Europäischen Union tagte seit dem 1. März 2002 und beendete seine Beratungen am 10. Juli 2003. Endgültiges Ergebnis der Konventstagungen ist der „Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa“ ¹³ vom 18. Juli 2003. Der Europäische Rat von Thessaloniki, dem der Entwurf am 19. Juni 2003 vorgelegt wurde, erklärte, es wäre „(...) ein historischer Schritt zur Förderung der Ziele der europäischen Integration“ ¹⁴ . Der Präsident des Konventes Valerie Giscard d’Estaing sagte in seiner Erklärung von Rom am 18. Juli 2003: „Der Verfassungsentwurf ist ein Erfolg, weil er das nötige Gleichgewicht zwischen den Völkern, zwischen den Staaten, den alten wie den neuen, zwischen den Organen, zwischen Traum und Wirklichkeit festlegt.“ 15

1.2 Fragestellung, Problementfaltung und Erkenntnisinteresse

Der Konvent zur Zukunft der Europäischen Union war ein immenses Vorhaben. Es stand nicht die Erarbeitung einer Charta der Grundrechte auf dem Programm, sondern die Revision nahezu des gesamten Vertragswerkes

¹¹ Daniel Göler: Der Gipfel von Laeken: Erste Etappe auf dem Weg zu einer europäischen Verfassung?, in: integration, 2/2002, S. 99

¹² Vgl. Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union, Anlage I der Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Laeken am 14. und 15. Dezember 2001, SN 300/1/01 REV 1, 14.12.2001

¹³ Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa, CONV 850/03, 18.07.2003

¹⁴ Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Thessaloniki am 19. und 20. Juni 2003, 20.06.2003

¹⁵ Valerie Giscard d’Estaing: Erklärung von Rom, 18. Juli 2003, S. 5

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der Europäischen Union. Darüber hinaus sollte die Union so reformiert werden, dass sie nicht nur die beschlossene Erweiterung verkraften kann, sondern es sollte ein leistungsfähiges Konzept für die Zukunft entwickelt werden. Hinzu kam, dass es keinerlei festgelegte Vorstellungen gab, wie die Union nach der Reform beschaffen sein sollte. Mit dem endgültigen Entwurf für den Verfassungsvertrag vom 18. Juli 2003 hat der Konvent der folgenden Regierungskonferenz einen in sich geschlossenen Verfassungsvertrag vorgelegt. Es handelt sich nicht um eine Ansammlung von Optionen oder Empfehlungen, sondern um ein Konzept, das darauf angelegt ist, entweder als Ganzes angenommen oder abgelehnt zu werden. Vor dem

Auseinandernehmen des Entwurfes hat der Präsident des Konventes eindringlich gewarnt. ¹⁶ Obwohl die Teilnehmer der Regierungskonferenz Ende 2003 das letzte Wort haben werden, handelt es sich bei dem Entwurf um ein Dokument von hoher politischer Bedeutung.

Mit der Frage nach der Zukunft der Union verbindet sich automatisch die Frage nach der institutionellen Ausgestaltung Europas und dem Verhältnis zu den Nationalstaaten. Die Diskussion lässt sich im Wesentlichen in zwei Lager trennen. Auf der einen Seite die supranationalen Europabefürworter, auf der anderen Seite die nationalstaatlichen Europaskeptiker. Diese Arbeit beschäftigt sich mit dem Aufbau, dem Ablauf und dem Ergebnis des Konvents zur Zukunft der Europäischen Union aus dem Blickwinkel intergouvernementaler Argumente, die auch von vielen Europaskeptikern verwendet werden. Der Intergouvernementalismus ist eine staatszentrierte Richtung der Integrationstheorie, die nationalen Regierungen werden als zentrale Akteure der Integration betrachtet. Dementsprechend liegt der Schwerpunkt der Betrachtung der Arbeit bei staatlichen Akteuren. Der Blickwinkel des Intergouvernementalismus ist für das Fallbeispiel des Konvents aus verschiedenen Gründen interessant.

Intergouvernementalistische Theorien befassen sich im Allgemeinen stark mit den nationalen Regierungen und deren Verhandlungen auf großen Konferenzen. Der Konvent stellt in seiner Form eine Neuerung dar. Es stellt sich die Frage, wie sich staatliche Akteure in diesem Umfeld bewegen und wie

¹⁶ Vgl. Valerie Giscard d’Estaing: Erklärung von Rom, 18. Juli 2003, S. 5

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dies theoretisch zu bewerten ist. Lassen sich intergouvernementale Prämissen und Betrachtungsweisen auch auf den Konvent anwenden? Besitzen Theorien wie der Neorealismus hier Erklärungskapazitäten? Dass auch die nationalen Regierungen sich der möglichen Tragweite des Konvents bewusst waren, zeigte sich an der Tatsache, dass sie zum Schluss sehr hochrangige Vertreter, z. B. Außenminister Joschka Fischer, zum Konvent entsandten, um ihre Interessen zu vertreten.

Das Erkenntnisinteresse verteilt sich auf zwei Schwerpunktbereiche. Auf der ersten Ebene soll analysiert werden, wie sich maßgebliche Nationalstaaten wie Großbritannien und Deutschland zu national besonders relevanten Themen verhalten haben. Wer konnte seine Vorstellungen im Entwurf unterbringen? Wo sind Gewinne oder Verluste zu verzeichnen? Konnten sich die Regierungsvertreter gegen die europäischen Institutionen durchsetzen? Auf der zweiten Ebene sollen die Ergebnisse auf Grundlage des gewählten theoretischen Blickwinkels eingeordnet werden. Verhalten sich die staatlichen Akteure gemäß neorealistischer Muster? Gibt es Abweichungen, z. B. unter den verschiedenen Nationalstaaten? Ist die Theorie anwendbar auf dieses neue Phänomen der europäischen Integration?

Die Arbeit soll zum einen das Verhalten staatlicher Akteure analysieren und so zum besseren Verständnis dieser neuen Form europäischer Integration dienen. Zum anderen soll ein Beitrag zur Einordnung des Phänomens Verfassungskonvent in die europäische Integrationsforschung geliefert werden.

1.3 Aufbau der Arbeit

Die Arbeit gliedert sich grob in 6 Hauptteile, diese sind wiederum untergliedert. Die ersten beiden Hauptteile (Kapitel 2 und 3) befassen sich mit der Vorbereitung der Analyse, indem der theoretische Ansatz sowie die Rahmenbedingungen und die Ausgangspositionen beschrieben werden. Im Kernteil der Arbeit (Kapitel 4) werden ausgewählte Themen des Konventes der Fragestellung gemäß analysiert. In den letzten beiden Teilen (Kapitel 5 und 6) wird die Analyse schließlich eingeordnet und bewertet. Das zweite Kapitel dient der Erläuterung der in der Analyse angewendeten Theorie. Dazu wird es in zwei Teile untergliedert. Kapitel 2.1 gibt

8

einen Überblick über die wesentlichen Strömungen der Integrationstheorie, um die verwendete Theorie einordnen zu können. Kapitel 2.2 widmet sich dann dem Neorealismus mit ausgewählten Vertretern. Aus deren Positionen werden die Gemeinsamkeiten herausgearbeitet, die dann der Analyse dienen. Das dritte Kapitel ist ebenfalls in zwei Teile untergliedert und untersucht die Bedingungen und Ausgangspositionen des Konvents. Die

Rahmenbedingungen des Konvents wie Mandat, Zusammensetzung u. a. werden in Kapitel 3.1 beschrieben. Kapitel 3.2 wendet sich den Ausgangspositionen ausgewählter Regierungen zu, diese dienen dann als Startpunkt der Analyse.

Kapitel 4 besteht aus drei Teilen. Jeder Teil untersucht ein ausgesuchtes Thema des Konvents.

Es kann im Rahmen dieser Arbeit nicht das komplette Datenvermächtnis des Konvents aufgearbeitet und die Debatte um jedes Thema nachvollzogen werden. Da der theoretische Blickwinkel des Neorealismus geprüft werden soll, wurden drei Themen ausgewählt, bei denen besonders starke nationale Interessen bestanden, zu denen die ausgewählten Regierungen unterschiedliche Positionen bezogen und in denen kontroverse Ergebnisse erzielt wurden. Im Folgenden wird die Themenauswahl kurz begründet. In Kapitel 4.1 geht es um das wichtigste Thema des Konvents, die institutionelle Ausgestaltung. Jeder Mitgliedsstaat hat daran ein vitales Interesse, da es auch um die eigene zukünftige Position geht. Die Vorstellungen waren hier von Anfang an verschieden. Die Rolle nationaler Parlamente wird im Kapitel 4.2 aufgegriffen. Dieser Punkt liegt aufgrund seiner Bedeutung für die Kontrolle der Union insbesondere europaskeptischen Staaten am Herzen, ihm wurde darüber hinaus die längste Beratungszeit eingeräumt. Das Ergebnis hier hat Auswirkungen auf das institutionelle Gefüge.

Kapitel 4.3 beschäftigt sich mit der zukünftigen Ausgestaltung der Außenpolitik der Europäischen Union. Auch in dieser Frage rieben sich Befürworter und Skeptiker aneinander. Während Erstere auf eine stärker integrierte Außenpolitik zielten, setzten Letztere auf intergouvernementale Kooperation.

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Jedes der drei Themen besitzt Konfliktpotential, nicht nur weil verschiedene Mitgliedsstaaten unterschiedliche Auffassungen verfochten, sondern auch weil europäische Institutionen wie das Parlament und die Kommission hier abweichende Standpunkte vertraten. Somit rückt nicht nur das Verhältnis der Staaten untereinander ins Blickfeld, sondern auch die Frage, ob sich die Regierungen gegenüber den europäischen Institutionen durchsetzen konnten.

In Kapitel 5 werden die Ergebnisse dann ausgewertet, dazu wird das Kapitel in 3 Teile untergliedert. Kapitel 5.1 beschäftigt sich mit dem Ergebnis des Konvents und dessen theoretischer Einordnung. In Kapitel 5.2 geht es vor diesem Hintergrund um die Bewertung des untersuchten Prozesses. Danach werden in Kapitel 5.3 die verwendeten theoretischen Elemente mit Hilfe der Analyse reflektiert.

Die in Kapitel 6 vorgenommene Schlussbetrachtung führt dann die verschiedenen Teile zusammen. Hier werden die Ergebnisse zusammengefasst und abschließend bewertet.

1.4 Forschungsstand

Zu Beginn der Arbeiten zu dieser Analyse lag das offizielle Ende des Konvents weniger als einen Monat zurück. Dementsprechend gab es derzeit nur wenige aktuelle, die Fragestellung betreffende wissenschaftliche Veröffentlichungen. Zu erwähnen ist Bruno Scholls Analyse der Tragfähigkeit des Verfassungsentwurfes, die in der Zeitschrift integration veröffentlicht wurde. Erkenntnisse aus dieser Analyse, die sich auch mit den nationalstaatlichen Präferenzen befasst, finden Eingang in die vorliegende Arbeit. ¹⁷ Ebenfalls genannt werden muss Claus Gierings hilfreicher Beitrag auf der CD-ROM „Der EU-Reformkonvent - Analyse und Dokumentation“ ¹⁸ . Beiträge, die sich vor Ende der Konventsarbeit mit dessen Zusammensetzung und Arbeitsweise sowie den möglichen Perspektiven befasst haben, existieren von mehreren Autoren. Berücksichtigt werden in

¹⁷ Vgl. Bruno Scholl: Wie tragfähig ist die neue institutionelle Architektur der EU? Der Verfassungsentwurf des Konventes im Spiegel nationalstaatlicher Präferenzen, in: integration, 3/2003

¹⁸ Claus Giering (Hrsg.): Der Reformkonvent - Analyse und Dokumentation, CD-ROM, Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh 2003

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dieser Arbeit Beiträge von Beate Neuss, Daniel Göler, Andreas Maurer, Christian Deubner, Wilfried Loth, Bruno Scholl, Wolfgang Wessels, Klaus Busch, Frank Decker, Christian Wels, Christian Engel, Alrun Deutschmann und Hartmut Marhold.

Die Forschungslage zu den Theorien der europäischen Integration ist vielfältig und umfassend. Es existieren neben den jeweiligen Theorien verschiedener Autoren seit längerem zusammenfassende und reflektierende Darstellungen über die europäischen Integrationstheorien. Die Reichhaltigkeit der Literatur zu diesem Thema zwingt daher zur Auswahl von Ideen und deren Quellen.

2. Integrationstheoretische Ansätze

2.1 Europäische Integrationstheorien

2.1.1 Theorien, wozu?

Ohne Theorien kommt eine Bewertung des Konventes nicht über eine Aufzählung der Fakten hinaus. So würden es vielleicht Christian Welz und Christian Engel formulieren, die einen ähnlichen Schluss aus der Betrachtung der Reaktionen zum Vertrag von Maastricht zogen. ¹⁹ Damit begründeten die beiden Autoren ihre Auseinandersetzung mit der europäischen Integrationstheorie. Die der Analyse vorangehende Betrachtung der existierenden Theorielandschaft erfüllt mehrere Zwecke. Als Erstes wird dadurch eine Grundlage zur Betrachtung des Gegenstandes geschaffen. Zweitens wird durch die Beschäftigung mit konkurrierenden und gegensätzlichen Theorien der Blick für die speziellen Probleme des Themas geschärft. Drittens ist es durch die vorangehende Arbeit mit den theoretischen Bezugs- und Begriffsystemen möglich, bereits während der Analyse die Sachverhalte theoretisch einzuordnen. Wichtig ist dabei jedoch, die Gefahr einer vorschnellen Präjudizierung im Auge zu behalten. Zu Beginn der Auseinandersetzung mit den theoretischen Konzepten wird eine Definition von Theorien selbst benötigt. Diese dient dann der

¹⁹ Vgl. Christian Welz, Christian Engel: Traditionsbestände politikwissenschaftlicher Integrationstheorien: Die Europäische Gemeinschaft im Spannungsfeld von Integration und Kooperation, in: Armin von Bogdandy (Hrsg.): Die Europäische Option, Baden-Baden 1993, S. 129

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Einordnung der unterschiedlichen Theorien, da diese nur höchst selten die gleichen Schemata und Begriffe verwenden. Von den vielen existierenden Definitionen bietet sich die Formulierung von Claus Giering aus seiner Analyse der Integrationstheorie an.

„Eine Theorie ist ein System von Begriffen, Definitionen und Aussagen, das dazu dient, die Erkenntnisse über einen Bereich von Sachverhalten zu ordnen, Tatbestände zu erklären und die weitere Entwicklung vorherzusagen.“ ²⁰ Die Definition nimmt bereits eine Einteilung in verschiedene Funktionen vor. Anhand dieser Definition ist es nun möglich, die verschiedenen Theorien zu zerlegen, zu vergleichen und die Kernaussagen herauszufiltern. Für Giering sind bei den Integrationstheorien drei wesentliche Funktionen wichtig, die Selektionsfunktion, die Erklärungsfunktion und die

Prognosefunktion. Selektiv müssen Theorien sein, um relevante Akteure zu bestimmen und um Themen und Faktoren zu ordnen, damit ein leichterer Zugang zu der meist sehr komplexen Materie möglich wird. Eine Theorie erklärt Sachverhalte, indem zuerst Zusammenhänge geknüpft werden, die dann empirisch nachgewiesen werden. Dann können die gewonnenen Erkenntnisse der Theorie gemäß interpretiert werden. Die dritte Funktion ist die Prognosefunktion. Mittels der gefundenen Ergebnisse sollen dann weitere Entwicklungen skizziert werden. ²¹ Die Prognosefunktion wird in dieser Arbeit weitgehend vernachlässigt.

Auch die oben bereits erwähnten Autoren Welz und Engel vertreten eine ähnliche Auffassung zu Integrationstheorien. Ihrer Meinung nach müssen Theorien der europäischen Integration abstrahieren und damit vereinfachen. Bei der Erklärung des Prozesses geht es vor allem um die Akteure, die der Entwicklung ihre Dynamik verleihen. 22

²⁰ Claus Giering, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Bonn 1997, S. 12

²¹ Vgl. Claus Giering, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Bonn 1997, S. 12 ff.

²² Vgl. Christian Welz, Christian Engel: Traditionsbestände politikwissenschaftlicher Integrationstheorien: Die Europäische Gemeinschaft im Spannungsfeld von Integration und Kooperation, in: Armin von Bogdandy (Hrsg.): Die Europäische Option, Baden-Baden 1993, S. 129 ff.

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„Theorien sind weder >wahr< noch >falsch<.“ ²³ Wie wertvoll eine Theorie

ist, bewerten Welz und Engel nicht an falschen Prognosen, sondern an der Erklärungskraft, die eine Theorie für ein Phänomen besitzt. ²⁴ Es soll dementsprechend hier im Folgenden auch nicht das Für und Wider bestimmter Theorien diskutiert werden, sondern mit Hilfe der ausgewählten Sichtweise ein Thema betrachtet und zu erklären versucht werden. Gemäß Gierings Vorstellung sollen in der Arbeit die für die Theorie relevanten Aspekte selektiert werden und dann wird versucht, sie mittels der Theorie zu erklären.

Wichtig bei der Betrachtung und Verwendung von Theorien allgemein ist deren paradigmatischer Hintergrund. Die Vorraussetzungen, Annahmen und Bedingungen, unter denen ein Autor seine Theorie konstruiert hat, müssen ständig im Hinterkopf bleiben, denn diese Vorverständnisse haben Einfluss auf die Wahl der Themen und die Art der Argumentation. Eine notwendige Definition von Begriffen für die spätere Analyse wird nicht hier vorgenommen, sondern später im Kapitel 2.2.4, da dort der theoretische Ansatz zusammengefasst wird.

2.1.2 Zwei Hauptströmungen

Nach dieser Einleitung wenden wir uns nun konkreter den Integrationstheorien zu. Im Themenbereich der europäischen Integration gibt es eine Vielzahl von Theorien mit unterschiedlichen Varianten. Wolfgang Wessels zählt folgende Theorien zu einem vorläufigen Kanon: (Neo-)Realismus, (Neo-)Funktionalismus, (Neo-)Institutionalismus, (Neo-)Föderalismus,

Konstruktivismus, Regime, Netzwerk, Governance und Fusion. ²⁵ Bei dieser Menge an unterschiedlichen Ansätzen und der wachsenden Produktion neuer Publikationen ist es schwierig, den Überblick über die Forschungslandschaft zu behalten. Dennoch hält Wessels gewisse Grundmuster für erkennbar. Er wendet sich jedoch gegen die starke Reduktion der vielen existierenden Theorien in die sich gegenüberstehenden Strömungen des Neofunktionalismus

²³ Christian Welz, Christian Engel: Traditionsbestände politikwissenschaftlicher Integrationstheorien: Die Europäische Gemeinschaft im Spannungsfeld von Integration und Kooperation, in: Armin von Bogdandy (Hrsg.): Die Europäische Option, Baden-Baden 1993, S. 132

²⁴ Vgl. ebd., S. 132

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auf der einen Seite und des Intergouvernementalismus auf der anderen Seite. Diese Vereinfachung repräsentiert weder die Vielfältigkeit der Ideen, noch ist sie erkenntnisfördernd. 26

Eben dieses, von Wessels zu Recht kritisierte Gegensatzpaar bildet den Ausgangspunkt für den weiteren Aufbau der theoretischen Grundlage der Arbeit. Diese grobe Unterscheidung in zwei Lager dient zur Heranführung an die gewählte Theorie sowie zur Erklärung der Hintergründe und der wichtigen Prämissen. Der Neorealismus stammt aus der Denkrichtung des Intergouvernementalismus und lässt sich daher von dieser Seite und durch Abgrenzung zum anderen Lager besonders gut beschreiben. Dabei sollen die vielen o. g. eigenständigen Theorien nicht über einen Kamm geschoren werden, die Verwendung dieses groben Rasters dient der Verdeutlichung der Prämissen, die der Theorie zugrunde liegen. Um der Gefahr vorzubeugen, beim theoretischen Raster zu allgemein zu bleiben, wurden drei Autoren ausgewählt, deren Ansichten zusammengeführt werden.

Die Aufteilung der Integrationstheorien in zwei Grundmuster ist weit verbreitet. Obwohl die Bezeichnungen der verschiedenen Wissenschaftler unterschiedlich sind, finden sich in vielen Publikationen über die europäische Integrationstheorie die beiden Hauptströmungen wieder. Welz und Engel bezeichnen die Strömungen als „dynamisch-

prozeßorientiert“ und „statisch-staatszentriert“. ²⁷ Ähnliche Begriffe findet Claus Giering, indem er „gemeinschaftszentrierte Ansätze“ „staatszentrierten Ansätzen“ ²⁸ gegenüberstellt. Als „offensive und defensive Sichtweise“ ²⁹ bezeichnen Kleger, Karolewski und Munke die beiden übergreifenden Varianten der Integrationstheorie. Wolfgang Wessels setzt, wie oben bereits erwähnt,

²⁵ Vgl. Wolfgang Wessels: Politikwissenschaftliche Beiträge zur Integrationswissenschaft: Vielfalt und Einklang, in: Wilfried Loth, Wolfgang Wessels (Hrsg.): Theorien europäischer Integration, Opladen 2001, S. 27

²⁶ Vgl. ebd., S. 23

²⁷ Christian Welz, Christian Engel: Traditionsbestände politikwissenschaftlicher Integrationstheorien: Die Europäische Gemeinschaft im Spannungsfeld von Integration und Kooperation, in: Armin von Bogdandy (Hrsg.): Die Europäische Option, Baden-Baden 1993, S. 133

²⁸ Vgl. Claus Giering, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Bonn 1997, S. 16

²⁹ Heinz Kleger, Ireneusz Pawel Karolewski, Matthias Munke, in: Heinz Kleger (Hrsg.): Europäische Verfassung, Hamburg 2002, S. 83

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Neofunktionalismus und Intergouvernementalismus gegeneinander. ³⁰ Diese unterschiedlichen Formulierungen verschiedener Autoren beschreiben die gleichen Positionen und zeigen, dass diese beiden Sichtweisen bei der Betrachtung der Theorielandschaft vorherrschend sind. Die beiden Lager unterscheiden sich grundlegend. Sei es bei den unterschiedlichen theoretischen Voraussetzungen, der Ansatzweise oder beim Erkenntnisinteresse. Es sind zwei paradigmatisch verschiedene Sichtweisen. ³¹ Der Schwerpunkt des Erkenntnisinteresses der offensiven Positionen liegt auf dem Prozess der Bildung europäischer, supranationaler Institutionen und der gemeinsamen Problemlösung. Vertreter der defensiven Strömung wollen wissen, wie sich Staaten und deren Regierungen in den auftretenden Situationen verhalten. ³² Dementsprechend wählen Wissenschaftler der verschiedenen

Richtungen auch unterschiedliche Forschungsobjekte aus und lenken ihren Fokus der Betrachtung auf verschiedene Sachverhalte. Neofunktionalisten betrachten vorwiegend die europäische Systemebene, während

Intergouvernementalisten die Nationalstaaten als Betrachtungsobjekt wählen. ³³ Ebenso verschieden ist folgerichtig die Identifikation der zentralen Akteure der europäischen Integration. Supranationale Akteure wie die Europäische Kommission sind die wesentlichen Impulsgeber für Vertreter gemeinschaftszentrierter Ansätze. Demgegenüber sehen die staatszentrierten Ansätze die nationalen Regierungen als zentrale Akteure. Besonders deutlich werden die Unterschiede, wenn man die Zielvorstellungen betrachtet, die hinter den Denkschulen stehen. Der offensiven Richtung dienen die ‚Vereinigten Staaten von Europa’ als Leitbild und Zielvorstellung. Damit ist ein Bundesstaat gemeint, in dem die Nationalstaaten die einzelnen Teile darstellen, mit einer übergeordneten, europäischen Zentralregierung. Im Gegensatz dazu strebt die defensive Richtung nach einem

³⁰ Vgl. Wolfgang Wessels: Politikwissenschaftliche Beiträge zur Integrationswissenschaft: Vielfalt und Einklang, in: Wilfried Loth, Wolfgang Wessels (Hrsg.): Theorien europäischer Integration, Opladen 2001, S. 23

³¹ Vgl. Christian Welz, Christian Engel: Traditionsbestände politikwissenschaftlicher Integrationstheorien: Die Europäische Gemeinschaft im Spannungsfeld von Integration und Kooperation, in: Armin von Bogdandy (Hrsg.): Die Europäische Option, Baden-Baden 1993, S. 133

³² Vgl. ebd., S. 133

³³ Vgl. Claus Giering, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Bonn 1997, S. 16

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‚Europa der Vaterländer’, dieses Modell sieht einen Bund souveräner Nationalstaaten vor, in dem die nationalen Regierungen die Kontrolle behalten. 34

Beide Richtungen sind sich einig bei der Feststellung eines Demokratiedefizits auf der europäischen Ebene. Die Beurteilung der Gründe und die Vorschläge für eine Lösung sind wiederum gegensätzlich. Die indirekte Legitimation der Europäischen Union durch die Nationalstaaten wird von beiden Sichtweisen als unzureichend betrachtet. Die Neofunktionalisten setzen daher auf eine mögliche weitere Demokratisierung der europäischen Ebene und eine Stärkung der europäischen Institutionen. Man geht davon aus, dass eine notwendige kollektive Identität auch europäisch möglich ist. Von intergouvernementalistischer Seite wird die Demokratisierungsfähigkeit eher skeptisch eingeschätzt. Die Lösung wird in einer Rückbesinnung auf den Nationalstaat und dessen Parlament gesehen, nur hier besteht die essentielle kollektive Identität. 35

Das wesentliche Konzept des Neofunktionalismus ist der spill-over-Mechanismus. Die Dynamik des Integrationsprozesses wird dabei durch einen Folgeeffekt erklärt. Danach zieht z. B. die Vergemeinschaftung wirtschaftlicher Sektoren letztendlich auch eine politische Integration nach sich. ³⁶ Für die Intergouvernementalisten stehen wiederum die staatlichen Regierungen im Vordergrund. Die Verhandlungen der Regierungen untereinander, meist auf Regierungskonferenzen, sind die zentrale Methode der „intergouvernementalen Kooperation“ ³⁷ .

Für die Zuordnung der theoretischen Merkmale wie Erkenntnisinteresse, Forschungsschwerpunkt und -gegenstand sowie die analytischen Methoden ist die Frage nach der Funktion des Nationalstaates ein bedeutender Aspekt. Die offensive Sichtweise beurteilt den Nationalstaat als Relikt, das seiner Aufgabe nicht mehr gewachsen ist, hier verliert der Nationalstaat an Bedeutung. Dementsprechend treten die supranationalen Institutionen an seine Stelle, da

³⁴ Vgl. Claus Giering, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Bonn 1997, S. 16

³⁵ Vgl. Heinz Kleger, Ireneusz Pawel Karolewski, Matthias Munke, in: Heinz Kleger (Hrsg.): Europäische Verfassung, Hamburg 2002, S. 83 ff.

³⁶ Vgl. Klaus Busch: Politikwissenschaftliche Integrationstheorien in Interaktion, in: Wilfried Loth, Wolfgang Wessels (Hrsg.): Theorien europäischer Integration, Opladen 2001, S. 249 ff.

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sie für die Aufgaben der Zukunft besser geeignet sind. In der defensiven Sichtweise behält der Nationalstaat seine Bedeutung. Die europäische Integration und deren Institutionen werden interpretiert als Instrument der nationalstaatlichen Regierungen zur Bewältigung der neuen Probleme. Der defensiven Interpretation zufolge behalten die Nationalstaaten die Kontrolle über den Prozess.

Die Hintergründe und Motive, die Personen dazu bringen, die Integration auf die eine oder andere Art zu interpretieren, sind individuell und schwer zu erfassen. Beide Ansätze sind in sich logisch und können in der Realität auf mehrere Beispiele zurückgreifen.

Wichtig ist es, die unterschiedlichen Ansätze nicht als einander ausschließende Alternativen zu betrachten, beide Varianten besitzen Erklärungskraft für unterschiedliche Phänomene. ³⁸ Dementsprechend soll diese Untersuchung auch nicht nur nach den Sachverhalten suchen, die der Neorealismus erklären kann, sondern auch ermitteln, wo die Theorie an ihre Grenzen stößt.

2.2 Neorealismus und intergouvernementale Ansätze

Der Neorealismus ist das Ergebnis einer Theorieentwicklung. Wie die Silbe ‚Neo’ schon anzeigt, ist diese Theorie ein Nachfolger einer vorangehenden Theorie.

Die Tradition der realistischen Denkweise innerhalb der Theorien der internationalen Beziehungen ist lang. Der Realismus entstand in der Auseinandersetzung mit dem Anfang des 20. Jahrhunderts vorherrschenden Idealismus. Insbesondere Hans J. Morgenthau’s Buch Politics Among Nations von 1948 trug zur Begründung und Festigung des realistischen Paradigmas bei. Die Kernpunkte von Morgenthau’s Argumentation sind die herausragende Bedeutung der Nationalstaaten und ihrer Regierungen als internationale Akteure, die Trennung von Innenpolitik und internationaler Politik sowie das

³⁷ Claus Giering, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Bonn 1997, S. 73

³⁸ Vgl. Wolfgang Wessels: Politikwissenschaftliche Beiträge zur Integrationswissenschaft: Vielfalt und Einklang, in: Wilfried Loth, Wolfgang Wessels (Hrsg.): Theorien europäischer Integration, Opladen 2001, S. 28

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Verständnis der internationalen Beziehungen als Kampf um Macht. ³⁹ Zu beachten ist, dass sich der Realismus als Theorie der internationalen Beziehungen versteht und keine Integrationstheorie darstellt. Die Auswirkungen der europäischen Integration wurden erst in späteren Jahren sichtbar. Einen ersten Schritt in die Richtung einer Integrationstheorie mit realistischen Prämissen machte Stanley Hoffmann im Jahr 1966 mit dem Intergouvernementalismus. Wiederum entstand der neue theoretische Ansatz als Kritik einer vorherrschenden Theorie, des Neofunktionalismus. Hoffmann sah die Nationalstaaten ebenso wie die Realisten vor ihm als die wesentlichen Akteure des internationalen Systems. Im Zuge der Entwicklung der europäischen Integration musste Hoffmann jedoch zugeben, dass der Nationalstaat nicht mehr alle Funktionen selber wahrnehmen konnte. Die Entstehung der Gemeinschaften und die Abgabe staatlicher Souveränität interpretierte er als von den Regierungen gewollte Lösung zur Überwindung der Defizite. Ebenso wie die Realisten sah Hoffmann die nationalen Regierungen auch weiterhin als Schnittstelle zwischen Innenpolitik und Außenpolitik. Die Nationalstaaten blieben für ihn die dominierenden Akteure. ⁴⁰ Diese Darstellung der Wurzeln des Neorealismus erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern dient der Verdeutlichung des zugrunde liegenden Paradigmas und der Veränderung der Sichtweisen. Zur Ausarbeitung einer neorealistischen Grundlage für die Analyse des Konvents werden im Folgenden die theoretischen Ansichten von Keohane, Milward und Moravcsik betrachtet. Ihre Arbeiten sind neueren Datums und, auch wenn eine Einordnung unter einen Oberbegriff schwerfällt, alle zumindest der neorealistischen Sichtweise zuzuordnen.

2.2.1 Kenneth N. Waltz

Kenneth N. Waltz baut seine Theorie, ebenso wie Hoffmann, auf den Paradigmen von Morgenthau’s Realismus auf. Er nimmt an, dass die Beziehungen zwischen den Staaten von Anarchie geprägt sind. Anders als

³⁹ Vgl. John A. Vasquez: The Power of Power Politics, Cambridge 1998, S. 35 ff.

⁴⁰ Vgl. Christian Welz, Christian Engel: Traditionsbestände politikwissenschaftlicher Integrationstheorien: Die Europäische Gemeinschaft im Spannungsfeld von Integration und Kooperation, in: Armin von Bogdandy (Hrsg.): Die Europäische Option, Baden-Baden 1993, S. 154 ff. und Claus Giering, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Bonn 1997, S. 69 ff.

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Morgenthau sieht Waltz jedoch den Grund dafür nicht nur im menschlichen Trieb nach Macht.

In Waltz’ Theorie, die er struktureller Realismus nennt, werden die internationalen Beziehungen als System verstanden. Bis dahin wurde hauptsächlich auf der Ebene der Nationalstaaten geforscht. Waltz’ System besteht aus der Struktur und den agierenden Einheiten. ⁴¹ Die Einheiten sind die Nationalstaaten, deren Innenleben nicht von Interesse ist. „A systems theory of international politics deals with forces that are in play at the international, and not the national, level.” 42

In Abgrenzung zum klassischen Realismus liegen die Einheiten für sich genommen außerhalb der Analyse, sie werden erst interessant, wenn sie in einer regelmäßiger Interaktion Relationen zueinander aufbauen. So werden hierbei die Eigenschaften der Staaten selbst, das heißt ihr Verhalten hinsichtlich politischer, sozialer oder ökonomischer Gesichtspunkte, nicht genauer betrachtet. Wichtig ist vor allem, wie sie sich in das System als Ganzes einbringen, wie sie sich untereinander anordnen, welches Beziehungsgeflecht, welche Differenzen zwischen ihren Positionen entstehen, die das Verhalten der Einheiten regeln und so zu einer Änderung der Struktur führen können. ⁴³ So konstituieren die Akteure zwar das internationale System, dieses entwickelt aber ein Eigenleben, das dann unabhängige systemische Effekte auf die Akteure ausübt. Die Struktur des internationalen Systems determiniert die Position der Staaten und ihre Handlungsmöglichkeiten. Den Staaten werden dadurch Beschränkungen auferlegt. Die fehlende Ordnungsinstanz ersetzt Waltz durch den Ordnungsmechanismus seines internationalen Systems. Nach Waltz’ Auffassung strebt zwar jeder Staat nach Macht, doch das Hauptanliegen ist Sicherheit. Diese kann erreicht werden durch ‚internal balancing’, die Erhöhung der eigenen Machtressourcen, oder ‚external balancing’, die Machtsammlung durch Bündnisse mit anderen Staaten.

⁴¹ Vgl. Kenneth N. Waltz: Political Structures, in: Robert O. Keohane (Hrsg.): Neorealism and its critics, New York 1986, S. 70

⁴² Kenneth N. Waltz: Reductionist and Systemic Theories, in: Robert O. Keohane (Hrsg.): Neorealism and its critics, New York 1986, S. 60

⁴³ Vgl. Kenneth N. Waltz: Political Structures, in: Robert O. Keohane (Hrsg.): Neorealism and its critics, New York 1986, S. 70 ff.