Schutzgebietsmanagement  in Australien: Administrative und rechtliche Rahmenbedingungen  

INHALTSVERZEICHNIS

0  EINLEITUNG  3

0.1  ZIEL DER ARBEIT.  5

0.2  AUFBAU DER ARBEIT  5

0.3  THEMENWAHL  6

0.4  ABLAUF VOR ORT  7

0.5  WEITERE ANMERKUNGEN.  7

0.5.1  Literaturhinweise.  7

0.5.2  Zusatzinformationen in Boxen  7

1  DAS UMFELD DER SCHUTZGEBIETE  8

1.1  ZUR BESIEDLUNGSGESCHICHTE AUSTRALIENS  8

1.1.1  Die Annektierung durch die Engländer  8

1.1.2  Erste Schritte zur Selbstbestimmung.  9

1.1.3  Entstehung echter Demokratie  10

1.2  DIE ENTWICKLUNG DES AUSTRALISCHEN FÖDERALISTISCHEN SYSTEMS  13

1.2.1  Erste erfolglose Versuche.  13

1.2.2  Die neue Bundesverfassung  13

1.3  DER ADMINISTRATIVE AUFBAU DES STAATES.  15

1.3.1  Politischer und rechtlicher Überblick  15

1.3.2  Die drei Verwaltungsebenen.  17

1.4  DATEN UND FAKTEN ZU AUSTRALIEN.  21

2  DAS NETZWERK DER SCHUTZGEBIETE  24

2.1  ENTSTEHUNGSGESCHICHTE DER SCHUTZGEBIETE  24

2.2  DARSTELLUNG DES NETZWERKS AN SCHUTZGEBIETEN  29

2.2.1  Allgemeines  29

2.2.2  Das Schutzgebietsnetzwerk Australiens.  30

2.2.3  Das Schutzgebietsnetzwerk in New South Wales  33

3  DIE KONZEPTION DER SCHUTZGEBIETE.  37

3.1  DAS PLANUNGSSYSTEM IN NEW SOUTH WALES.  37

3.1.1  Die Bundesstaatlichen Umweltplanungsstrategien (SEPPs)  38

3.1.2  Die Regionalen Umweltpläne (REPs)  39

3.1.3  Die Lokalen Umweltpläne (LEPs)  41

3.1.4  Die Entwicklungskontrollpläne (DCPs)  42

3.2  DAS BEWILLIGUNGSVERFAHREN IM PLANUNGSSYSTEM VON NEW SOUTH WALES  44

3.2.1  Vorhaben, die ohne behördliche Bewilligung ausgeführt werden dürfen  44

3.2.2  Vorhaben, die nur mit behördlicher Bewilligung ausgeführt werden dürfen  44

3.2.3  Vorhaben, die verboten sind  46

3.2.4  Bewilligungsschema.  46

3.3  DIE NATURSCHUTZRECHTLICHEN GRUNDLAGEN IN NEW SOUTH WALES.  48

3.3.1  Zur Kompetenzverteilung im Naturschutz.  48

Inhaltsverzeichnis   1

Schutzgebietsmanagement  in Australien: Administrative und rechtliche Rahmenbedingungen  

3.3.2  Die Australische Biodiversitätsstrategie als nationaler Rahmen  49

3.3.3  Das Nationale Schutzgebietsprogramm  51

3.3.4  Die Biodiversitätsstrategie von New South Wales.  55

3.3.5  Die naturschutzrechtliche Basis für die Schutzgebiete  56

3.3.6  Das naturschutzrechtliche Bewilligungsverfahren.  64

3.3.7  Rechtssicherheit der Schutzgebiete.  65

3.4  DAS MANAGEMENT DER SCHUTZGEBIETE IN NEW SOUTH WALES  66

3.4.1  Administrativer Kontext.  66

3.4.2  Die Bundesstaatliche Schutzgebietsbehörde “National Parks and Wildlife Service (NPWS)  67

3.4.3  Managementpläne für Schutzgebiete  69

4  FALLSTUDIE: BLUE MOUNTAINS NATIONAL PARK  72

4.1  LAGE, GESCHICHTE SOWIE REGIONALER KONTEXT  72

4.2  MANAGEMENTSTRUKTUR DES NATIONALPARKS  74

4.2.1  Juristische Grundlage.  74

4.2.2  Verwaltungsstruktur  75

4.2.3  Managementplan des Blue Mountains Nationalparks  76

4.2.4  Evaluation und Monitoring  79

4.3  TOURISMUS IM NATIONALPARK.  80

4.3.1  Statistischer Überblick.  80

4.3.2  Besuchereinrichtungen  82

4.4  BEDROHUNGEN UND SCHWÄCHEN FÜR DEN BLUE MOUNTAINS NATIONALPARKS  83

4.4.1  Siedlungsentwicklung  83

4.4.2  Tourismus.  84

4.4.3  Wassermanagement  84

4.4.4  Bergbau.  85

4.4.5  Eingeschleppte Tier- und Pflanzenarten  85

4.4.6  Fallbeispiel: Filmrechte im Blue Mountains Nationalpark.  86

5  VORSCHLÄGE FÜR DAS HEIMISCHE NATURSCHUTZSYSTEM.  88

5.1  ECHTES MANAGEMENT FÜR SCHUTZGEBIETE.  88

5.1.1  Gemeinsame Verwaltung aller Schutzgebiete  88

5.1.2  Einheitliche Managementpläne  89

5.2  STÄRKUNG DER ROLLE DES NATIONALSTAATS IN SCHUTZGEBIETSPLANUNG UND -MANAGEMENT  90

6  ZUSAMMENFASSUNG.  92

7  ANHANG.  94

7.1  ABBILDUNGSVERZEICHNIS  94

7.2  TABELLENVERZEICHNIS  95

7.3  BOXVERZEICHNIS  95

7.4  QUELLENVERZEICHNIS  96

7.5  AUSGEWÄHLTE INTERNETRESSOURCEN  98

7.6  AUSGEWÄHLTE GESETZE UND GERICHTSENTSCHEIDE  99

7.7  EXPERTENINTERVIEWS  100

Inhaltsverzeichnis   2

0 EINLEITUNG

Die Idee, Räume und Gebiete auf verschiedenste Art und Weise zu schützen, ist nicht wirklich neu, in Indien wurden schon vor tausenden Jahren bestimmte Wälder, in alten afrikanischen und pazifischen Kulturen sakrale Plätze vor dem Zugriff von Außen unter Schutz gestellt. Natürlich hat sich sowohl der Zweck, als auch die Art der Unterschutzstellung im Laufe der Entwicklung ständig geändert und der Lebensweise der Menschen angepasst.

Als Vorläufer der modernen Nationalparkbewegung gilt heute der Yellowstone Nationalpark in den USA, der 1872 vom amerikanischen Kongress per Gesetz ins Leben gerufen wurde. Seither hat sich die Idee der Unterschutzstellung bestimmter natürlicher Flächen über die ganze Welt ausgebreitet, sodass heute an die 30.000 Orte, aufgeteilt auf fast alle Länder der Welt, die international gültige Definition eines „geschützten Gebietes“ aufweisen:

„Ein Land oder maritimes Gebiet, das speziell dem Schutz und der Erhaltung der biologischen Vielfalt sowie der natürlichen und der darauf beruhenden kulturellen Lebensgrundlagen dient und das aufgrund juristischer und anderer wirksamer Mittel verwaltet wird.“ 1

Insgesamt haben die geschützten Gebiete weltweit eine Fläche von 13,25 Mio. km² oder 8,8% der Landfläche, was ungefähr der gemeinsamen Größe Chinas und Indiens entspricht. Zusätzlich ist rund 1% der weltweiten Meeresfläche geschützt. 2

Geschützte Gebiete haben vielerlei Funktionen: Einerseits sind sie von zentraler Bedeutung für die Aufrechterhaltung der biologischen Vielfalt (Biodiversität), andererseits können sie den menschlichen Lebensraum vor Naturkatastrophen schützen, den CO 2 -Gehalt der Luft senken und nicht zuletzt schützen sie die Erdoberfläche vor Erosion und dienen als natürliche Wasserfilter. Weiters sind viele geschützte Gebiete wichtiger Erholungs- und Entspannungsraum für die Bevölkerung und im weiteren Sinn für die ganze Gesellschaft. Sie sind Plätze der Ruhe und Ausgeglichenheit in einer stressigen und geschäftigen Welt - Orte, die uns Kraft schöpfen lassen und unsere Sinne entspannen. Geschützte Gebiete sind wichtig für Wissenschaft und Ausbildung, sie sind Orte kultureller Vielfalt und in manchen Gebieten zentraler, ökonomischer Faktor, besonders in Form von Tourismus und Fremdenverkehr.

Trotz dieser vielen positiven Funktionen sind geschützte Gebiete überall Gefahren ausgesetzt. Diese können verstärkte Luftverschmutzung und damit klimatische Veränderungen, Überbeanspruchung durch den Tourismus, die rücksichtslose Planung infrastruktureller Bauten und der ständig steigende Bedarf an Land- und Wasserressourcen, sein. Außerdem fehlt es oftmals an politischer Unterstützung sowie an genügend Finanzmitteln, um ein nachhaltiges Schutzgebietsmanagement über Jahre hinweg aufrechtzuerhalten.

Um all diesen Gefahren wirksam entgegentreten zu können, genügt die bloße Unterschutzstellung alleine jedoch schon lange nicht mehr. Um heute Gebiete von besonderer Schönheit oder Bedeutung für Menschen, Tiere und Pflanzen vor schädigenden Zugriffen von außen zu schützen, muss mehr

¹ IUCN, 1994

² WORBOYS, 2001

Einleitung | 3

getan werden als nur Flächen per Gesetz vor fremden Nutzungen zu schützen. Es muss sowohl planerisch als auch organisatorisch aktiv zum Wohle der Schutzgebiete gearbeitet werden, es müssen Strukturen geschaffen werden, die es ermöglichen, ein Gebiet nicht nur zu schützen, sondern es weiterzuentwickeln oder bei Bedarf steuernd in die Entwicklung einzugreifen. Es ist also ein effizientes, nachhaltiges und modernes Schutzgebietsmanagement zur Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung der ökologischen Qualität eines Gebietes zwingend erforderlich. Dieses Schutzgebietsmanagement gliedert sich nach Meinung des Autors in mehrere Bereiche, die allesamt zwingend für das zeitgemäße Management von Schutzgebieten erforderlich sind:

S Gemeinsame Behörde als koordinierende Stelle für alle Schutzgebiete, welche die zukünftige Richtung im Management vorgibt und Analyseinstrumente zur Identifizierung von Stärken und Schwächen sowie von Möglichkeiten und Risken entwickelt

S Zeitgemäße Managementpläne für jedes einzelne Schutzgebiet nach den Vorgaben moderner Managementprinzipien bzw. der Schutzgebietsbehörde S Einbindung der Bevölkerung in das Schutzgebietsmanagement

S Regelmäßige Evaluierung und Monitoring der Managementpläne und der Schutzgebietsverwaltung

S Entsprechende Ausstattung der Schutzgebietsbehörde mit dem erforderlichen Finanz- sowie Humankapital

Die Relevanz zu Österreich ergibt sich ganz einfach dadurch, dass hierzulande die obigen vier Punkte entweder gar nicht oder nur teilweise vorhanden sind, was über kurz oder lang zu einem Defizit in der Qualität der Schutzgebiete führt. In Österreich kam es, besonders in den letzten Jahren, durch die Umsetzung der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie der Europäischen Union, zu einer vermehrten Neuausweisung von Schutzgebieten, ein modernes Management ist jedoch nirgendwo zu finden, Schutzgebiete werden hierzulande immer noch mehr verwaltet als gemanagt. Demnach gibt es so gut wie keine Leitlinien für die zukünftige Entwicklung im Schutzgebietsmanagement, nur wenige Managementpläne für einzelne Schutzgebiete und die regelmäßige Evaluierung findet, wenn überhaupt, nur in den Räumlichkeiten der Ämter und hinter verschlossenen Türen statt. In Australien und besonders im untersuchten Bundesstaat New South Wales werden die oben genannten vier Punkte allesamt erfüllt, wobei natürlich über Details wie die Qualität einzelner Managementpläne oder die Ausstattung mit Finanzmitteln diskutiert werden darf. Fakt ist jedoch, wie diese Arbeit auch bestätigt, dass sich New South Wales in Sachen Schutzgebietsmanagement weit vor Österreich befindet.

Die Relevanz zu Österreich ergibt sich also in der Vorbildfunktion von Australien und New South Wales für die österreichische Praxis im Schutzgebietsmanagement und in den rechtlichen Ähnlichkeiten der beiden Länder. Beide sind nach föderalen Prinzipien aufgebaut, in beiden ist der Naturschutz Sache der Bundesländer und in beiden gehören die Schutzgebiete durch den Tourismus zu den wichtigsten Wirtschaftsfaktoren.

Nicht überraschend deshalb, dass sich auch die Probleme ähneln, beide kämpfen mit starkem Siedlungsdruck auf die geschützten Gebiete, mit der Gefahr der Zerstörung der Biodiversität durch das Übermaß an Besuchern und ganz allgemein mit der Abwehrung fremdartiger Nutzungen in den geschützten Bereichen.

Einleitung | 4

0.1 ZIEL DER ARBEIT

Ziel dieser Arbeit ist es, das Management von Schutzgebieten in Australien, einem der landschaftlich reizvollsten Länder der Erde, darzustellen und zu analysieren. Da es aufgrund des föderalen Aufbaus Australiens nicht möglich ist, im Rahmen dieser Arbeit alle Planungs- und Naturschutzsysteme des Landes zu erläutern, beschränkt sich dieses Werk auf folgende drei Bereiche:

S Das Planungssystem des Bundesstaates New South Wales,

S Die Regelungen, Ausprägungen und Besonderheiten des Systems des terrestrischen Schutzgebietsmanagements in New South Wales und

S die für New South Wales relevanten übergeordneten, nationalen Bestimmungen betreffend terrestrische Schutzgebiete.

Zusätzlich fokussiert diese Arbeit auf das Schutzgebietsmanagement all jener Gebiete, die primär darauf ausgerichtet sind, Fauna und Flora bzw. die biologische Diversität zu schützen und klammert diejenigen Schutzgebiete aus, die einen anderen Schutzzweck erfüllen. Diese anderen Schutzzwecke sind meist wirtschaftlicher Art und umfassen Gebiete wie z.B.

S Ressourcenschutzgebiete wie Wasserschutzgebiete, Forstschutzgebiete oder Bergbau-vorhaltezonen,

S Gebiete mit landwirtschaftlichem Vegetationsmanagement zur Erhöhung des Ertrages und S Militärische Sperrgebiete.

Weiters ist es nicht Aufgabe dieser Arbeit, den genauen Ablauf der Planung eines neuen Schutzgebietes zu erklären, sondern vielmehr sollen die bestehenden Prinzipien und Praktiken der Administration und Leitung des gesamten Schutzgebietsnetzes sowie eines einzelnen unter Schutz stehenden Gebietes, erklärt werden.

Die Arbeit soll also helfen, die australische Methode des Schutzgebietsmanagements verstehen zu lernen und Möglichkeiten aufzeigen, wie dessen Vorteile auf das österreichische System übertragen werden könnten, zumindest sollten jedoch Denkanstösse diesbezüglich gegeben werden.

0.2 AUFBAU DER ARBEIT

Die vorliegende Arbeit unterteilt sich in folgende fünf Hauptkapitel:

1 Das Umfeld der Schutzgebiete

2 Das Netzwerk der Schutzgebiete

3 Die Konzeption der Schutzgebiete

4 Fallstudie: Blue Mountains National Park

5 Vorschläge für das heimische Naturschutzsystem

6 Zusammenfassung

Einleitung | 5

Der erste Teil beschäftigt sich mit der Besiedlungsgeschichte Australiens und dem administrativen sowie rechtlichen Aufbau des Staates.

Der zweite Teil behandelt die Entstehungsgeschichte bzw. die Gründe für die Ausweisung der Schutzgebiete in Australien und zeigt das bestehende Netzwerk der Schutzgebiete mit verschiedenen statischen Vergleichen.

Im zentralen, dritten Teil der Arbeit werden sowohl die Planungs-, als auch die Naturschutzgrundlagen rechtlicher Art dargestellt und die Prinzipien des Managements und der Verwaltung der Schutzgebiete erläutert. Dabei wird sowohl auf die Strukturen, als auch auf die Kompetenzen und Instrumente in der Administration eingegangen.

Der vierte Teil beschäftigt sich mit einem konkreten Beispiel und bildet somit den praktischen Teil der Arbeit. Dieser Abschnitt dient vorwiegend dem Verständnis der zuvor erklärten Praktiken und Methoden.

Teil fünf fasst die gewonnenen Erkenntnisse zusammen und macht, wie schon oben kurz angedacht, Vorschläge für die Verbesserung des österreichischen Systems des Schutzgebietsmanagements.

0.3 THEMENWAHL

Die Auswahl dieses besonderen Themas erfolgte einerseits aus wissenschaftlichen, andererseits natürlich auch aus persönlichen Gründen.

Da mir die Fragen des Natur- und Flächenschutzes schon immer ein Anliegen waren, beschränkte sich die Themenfindung von vornherein auf diesen Bereich. Die Entscheidung, die Arbeit im Zuge eines Auslandsaufenthaltes zu schreiben und so wichtige persönliche Erfahrungen zu sammeln, war ebenso schnell gefasst und nachdem sich die Möglichkeit auftat, nach Sydney zu gehen und das dortige Naturschutzsystem kennenzulernen, konzentrierte ich mich auf die administrativen Vorbereitungen des Aufenthaltes vor Ort.

Mangels fehlender Austauschverbindungen zwischen der Technischen Universität Wien und den Universitäten in Sydney gestaltete sich die Organisation eines Studienplatzes zwar etwas schwierig und zeitaufwendig, nach vielen Telefonaten und E-Mails waren jedoch nach ca. vier Monaten sowohl die organisatorischen, als auch finanziellen Hürden gemeistert und so konnte mein halbjährlicher Aufenthalt in Australien im August 2004 beginnen.

Die genaue Themenfindung hin zum Naturschutzmanagement erfolgte sodann unter Mithilfe meines Betreuers noch an der TU Wien, schon vor der Abreise nach Sydney. Die Grundlagen hierfür erarbeitete ich mir durch Informationen aus Internet und Fachbüchern, die schon früh auf Besonderheiten im verwaltungstechnischen und juristischen Umgang mit Schutzgebieten in Australien hinwiesen.

Einleitung | 6

0.4 ABLAUF VOR ORT

Als wissenschaftlichen Betreuer, der mir gleichzeitig auch den Studienplatz an der „University of New South Wales“ in Sydney verschaffte, konnte ich Univ.-Dozent PhD Peter WILLIAMS gewinnen, einen ausgemachten Experten des australischen Natur- und Umweltschutzes, der sich in weiterer Folge als ausgesprochener Glücksgriff erwies.

Peter Williams verfügt über mehrjährige berufliche Erfahrung im Bereich der staatlichen Schutzgebietsverwaltung sowie im Land- und Umweltgerichtshof von New South Wales und ist seit 15 Jahren an der University of New South Wales als Dozent tätig. Aufgrund seines Wissens konnte ich immer wieder neue Einsichten und Aufschlüsse zum Thema gewinnen, was sich äußerst positiv auf meine Arbeit auswirkte. Außerdem gelangte ich durch seine Hilfe an Informationen, die ich mir alleine höchstwahrscheinlich nicht erarbeiten hätte können.

Die Erstellung der Diplomarbeit erfolgte dann einerseits unter Zuhilfenahme der universitären und öffentlichen Infrastruktur in Sydney, wie Bibliotheken und Internet, andererseits durch das Aufsuchen der zuständigen Behörden, sowie die Befragung verschiedener Experten, wobei die Zeit in Sydney vor allem der Grundlagenrecherche und dem Sammeln und Sichten von Informationsmaterial diente. Die Zeit nach der Rückkehr nach Wien galt dann dem Verarbeiten der vor Ort gesammelten Informationen und Materialien zur nun vorliegenden Arbeit.

0.5 WEITERE ANMERKUNGEN

0.5.1 Literaturhinweise

Da alle Grundlagen dieser Arbeit in englischer Sprache ausgeführt sind, wurden vom Autor dementsprechend selbstständige Übersetzungen durchgeführt. Aus diesen Übersetzungen ergeben sich automatisch Unschärfen in der Ausdrucksweise, auf die hier ausdrücklich hingewiesen werden soll. Zusätzlich wurden die Eigennamen der Gesetze, Strategien und der Gerichtsentscheide in kursiv gedruckt, um eine leichtere Lesbarkeit zu gewährleisten.

0.5.2 Zusatzinformationen in Boxen

In der Arbeit finden sich an bestimmten Stellen grau hinterlegte Boxen, in denen kurz im Text angerissenen Themen ausführlicher behandelt werden. Sie stehen dabei zwar in Zusammenhang mit dem „normalen“ Text, stellen aber eigenständige Zusatzinformationen dar, die dem besseren Verständnis der Materie dienen sollen.

Einleitung | 7

1 DAS UMFELD DER SCHUTZGEBIETE

1.1 ZUR BESIEDLUNGSGESCHICHTE AUSTRALIENS

1.1.1 Die Annektierung durch die Engländer

Schon vor ungefähr 60.000 Jahren erreichten die ersten Menschen den fünften Kontinent, es waren Einwanderer aus dem Südasiatischen Raum. Die Aboriginals, wie sie genannt wurden, hatten ihre eigenen Gesetze, Bräuche, Riten und Rechte. Die Zahl dieser Ureinwohner von Australien betrug zu Beginn der europäischen Besiedelung im Jahr 1788 alleine in New South Wales ungefähr 100.000, auf dem ganzen Kontinent ca. 300.000.

Den ersten Kontakt mit Europäern gab es schon im 17. Jahrhundert, als holländische und englische Seefahrer auf ihren Entdeckungsreisen an die West- und Nordküste Australiens stießen, der unwirtli-

^{Quelle:PARLIAMENT OF NEW SOUTH WALES, 2004: “Education} im klassischen Sinn - sie hatten

Materials”, History of democracy in New South Wales

zucht - weshalb das Land für die Engländer als unbesiedelt galt und „Terra Nullius“ ³ es ihnen erlaubte, das Land für sich zu beanspruchen.

Cook landete als erstes wenige Kilometer südlich des heutigen Hafens von Sydney, im vom mitgereisten Botaniker Joseph Banks wegen seines enormen Pflanzenreichtums benannten Botany Bay (siehe Abb. 1). Banks war es auch, welcher der Britischen Regierung später vorschlagen sollte, in Botany Bay eine Siedlung für Strafgefangene zu errichten.

England hatte zur damaligen Zeit, am Ende des amerikanischen Unabhängigkeitskrieges, mit überfüllten Gefängnissen zu kämpfen, sodass sich die Regierung in London entschloss, im gerade erst annektierten Gebiet New South Wales eine Sträflingskolonie zu errichten.

³ Lateinisch für “Leeres Land” oder “Land ohne Besitzer”; diese Regelung erlaubte es den europäischen Kolonialmächten von niemand anderem in Anspruch genommenes Land zu annektieren.

Umfeld der Schutzgebiete | 8

Die erste Flotte landete schließlich am 26. Jänner 1788 ⁴ im Hafen von Sydney, unweit der Stelle, wo Cook 18 Jahre zuvor das Land unter Beschlag nahm. Die erste Siedlung bestand aus 850 Gefangenen und ihren Bewachern unter der Führung von Gouverneur Arthur Phillip, der gleich nach der Landung die ca. 3.000 Aboriginals aus dem Hafengebiet vertreiben ließ. Die ersten Jahre sollten nicht leicht werden, das in Amerika und England praktizierte Konzept von Demokratie und Liberalismus hatte vorerst überhaupt keinen Platz, die Kolonie wurde von Philipp

Abb. 2 Die Schiffe der ersten Flotte landen im Hafen verwaltet.

Gebäuden bewilligen, und er war gleichzeitig oberster militärischer Führer sowie judikativer Entscheidungsträger.

1.1.2 Erste Schritte zur Selbstbestimmung

Nachdem immer mehr freie Siedler ins Land kamen, stieg der Druck auf das englische Parlament, der Kolonie New South Wales gesetzgebende Kompetenzen zu verleihen. Im Jahr 1823 verabschiedete das Britische Parlament schlussendlich das New South Wales-Gesetz, welches erstmals Strukturen für die Gerichtsbarkeit schaffte. Gleichzeitig wurde ein Rat gebildet, der zwar keine legislativen Rechte hatte, jedoch den Beginn eines demokratischen Systems in New South Wales setzte. 1829 bestand dieser legislative Rat aus 15 Personen, die sich schön langsam gegen den noch immer allein herrschenden Gouverneur zur Wehr setzten, vorerst jedoch ohne nennenswerte Erfolge. New South Wales hatte zur damaligen Zeit knapp 37.000 europäische Bewohner, knapp die Hälfte davon waren Gefangene, die ihre Haftstrafe abbüssten. Das wirtschaftliche Überleben dieser Bevölkerung garantierte die Schafzucht, die ab ca. 1800 von den ersten Bauern betrieben wurde. Zum Durchbruch verhalfen Zuchtversuche zwischen Merinoschafen und Tieren aus königlichen Ställen, mit dem Ziel, eine besonders feinwollige Rasse zu züchten. Die Wollindustrie florierte alsbald, sodass die Anzahl der Schafe bis 1850 auf mehr als 400.000 stieg. 5

⁴ Der 26. Jänner ist wird heute als Nationalfeiertag Australiens („Australia Day“) gefeiert.

⁵ http://www.cie-net.de/skippys-reisen/Skippy_s__Infoteil/Basisinformationenn/Gleichstellung_Ureinwohner/ Gleichstellung_Ureinwohner__2_/gleichstellung_ureinwohner__2_.html, Abfrage am 19. Sept. 2004

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Im Oktober 1840 wurden die Gefangenentransporte nach heftiger Intervention von Gouverneur Sir George Gipps vom britischen Parlament beendet, bis dahin deportierte die englische Regierung insgesamt 160.000 Sträflinge nach Australien. Diese Entscheidung ebnete den Weg, aus der ehemaligen Gefangenenkolonie eine freie Kolonie mit allen Rechten und Pflichten, wie es schon für andere britische Kolonien üblich war, zu machen.

1842 schließlich, beschloss das britische Parlament das erste Verfassungsgesetz für New South Wales. ⁶ Mit dem Gesetz wurde der „legislative“ Rat nochmals erweitert und 2/3 der Mitglieder sollten von ausgewählten Bürgern (vor allem Land- und Geschäftsbesitzer, in Summe ca. 10% aller erwachsenen Männer) der Kolonie gewählt werden.

Obwohl New South Wales nun eine Form von repräsentativer Regierung hatte, war der Gouverneur immer noch einflussreicher als der legislative Rat, da er alle Gesetze beschloss und die Macht über die Finanzgebarung des Landes hatte.

1.1.3 Entstehung echter Demokratie

Ab 1856 begann der abschließende Prozess zur Bildung einer Demokratie mit eigenverantwortlicher Verwaltung, Gesetzgebung und Judikatur. Am 16. Juli 1856 verabschiedete das Britische Parlament eine umfassende Veränderung der Verfassung von 1842. Diese war von verschiedenen Einflüssen geprägt: Einerseits von der Britischen und der Amerikanischen Verfassung, andererseits von Teilen der Verfassung von 1842 sowie von wichtigen englischen internationalen Übereinkommen. Das parlamentarische Zweikammernsystem, übernommen vom Mutterland England und wie es auch heute noch besteht, wurde 1856 eingeführt. Es besteht aus einem Lower House (Gesetzgebende Versammlung) und einem Upper House (Gesetzgebender Rat), wobei die Mitglieder des Lower House ab 1858 von praktisch allen männlichen Bewohnern (ausgenommen waren die Aboriginals, siehe Box 2 auf Seite 15, und die Frauen, die 1902 das Wahlrecht zugesprochen bekamen) geheim gewählt wurden. ⁷ Diese Form der Demokratie war für damalige Zeiten vorbildhaft und in dieser Form erst in wenigen Ländern der Welt etabliert.

Die Mitglieder des Upper House wurden vom Gouverneur für fünf Jahre und danach auf Lebenszeit ernannt, erst ab 1978 wurde auch dieses ein demokratisch gewählter Arm der Legislative.

Parallel zur Demokratisierung in New South Wales schritt auch die Entwicklung der anderen Kolonien zügig voran, die Mutterkolonie und gleichzeitig der Wegbereiter der Demokratie auf dem fünften Kontinent blieb jedoch New South Wales (Die Entstehung der australischen Kolonien wird in Box 1 auf Seite 11 erläutert). Nachdem also in New South Wales die Verfassung verabschiedet wurde, beschlossen auch die anderen fünf Kolonien des heutigen Australiens, Victoria, South Australia, Queensland, Tasmanien und Western Australia ihrerseits, nach dem Vorbild der Mutterkolonie New South Wales, eigene Verfassungen.

In den folgenden Jahren entwickelten sich die sechs Kolonien dann ziemlich unabhängig voneinander, so bildeten sie getrennte Kommunikations-, Verkehrs- und Verteidigungssysteme. Die Gründe, warum es trotzdem zur Bildung der australischen Föderation kam, werden in Kap 1.2 ab Seite 13 eingehend erläutert. Am 1. Jänner 1901 jedenfalls wurde in Sydney der „Australische Bund“ ausge-

⁶ New South Wales Constitution Act 1842

⁷ Zwar besaßen grundsätzlich alle Bewohner Australiens das Wahlrecht, trotzdem hatten bestimmten Bevölkerungsgruppen (besonders Großgrundbesitzer und Bürger der Oberschicht) mehrere Stimmen zu vergeben, was 1893 abgeschafft wurde. Von da an galt das Prinzip „Ein Mann - eine Stimme“.

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rufen, was zu einschneidenden Veränderungen besonders in der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Bundesstaaten, führte.

Im Jahr 1927 wurde Canberra - schon seit 1913 die offizielle Hauptstadt - tatsächlich Regierungssitz, nachdem man sich weder für Sydney noch für Melbourne als Bundeshauptstadt entscheiden konnte.

Australien blieb mit Großbritannien eng verbunden und zog aufgrund eines Militärbündnisses gemeinsam mit dem Mutterland in den 2. Weltkrieg. Nach dem 2. Weltkrieg startete der neue australische Regierungschef Joseph Chifley eine neue Einwanderungspolitik und holte innerhalb von vier Jahren 500.000 Personen, zumeist europäischer Herkunft, ins Land. In den folgenden 20 Jahren ließen sich rund 2,5 Millionen Menschen in Australien nieder, darunter auch erstmals Asiaten, denen bis dahin die Einwanderung aufgrund der „Weißer-Mann“-Politik Australiens verwehrt war. 1956 richtete Melbourne die 16. Olympischen Sommerspiele aus, und verhalf dem Land so zum ersten großen Auftritt als Touristenziel.

Ab den 70igern versuchte man, den ständigen, und auch noch heute andauernden Konflikt mit den Aboriginals zu lösen, indem man ihnen besonders im Northern Territory Teile des einst annektierten Landes zurückgab und ihnen Selbstverwaltungsrechte zusprach. 1992 anerkannte die australische Regierung die Landrechte der Ureinwohner und setzte damit einen weiteren Schritt in Richtung der Anerkennung der Urbevölkerung Australiens.

Im Jahr 2000 richtete Sydney die zweiten olympischen Sommerspiele auf dem Kontinent aus und kurbelte damit den Tourismus weiter an.

1.2 DIE ENTWICKLUNG DES AUSTRALISCHEN

FÖDERALISTISCHEN SYSTEMS

1.2.1 Erste erfolglose Versuche

Wie schon im letzten Kapitel beschrieben, entwickelten sich ab 1788 auf dem australischen Kontinent sechs voneinander unabhängige britische Kolonien, deren Zusammenführung zu einem gemeinsamen Staat erstmals in den 1870ern angedacht wurde, dessen Umsetzung jedoch klar scheiterte. Differenzen vor allem zu den Themen Handel (Schutzzölle oder freier Handel), Verteilung der Einnahmen aus den Grenzzöllen, Verkehr (die Bahnstrecken in den Kolonien hatten verschiedene Spurweiten) und der starke Patriotismus der Bewohner entzweiten die Kolonien, obwohl manche Politiker eine Föderation als Ausweg gerade für diese Probleme sahen. Natürlich gab es aber auch große Gemeinsamkeiten zwischen den Kolonien. Alle hatten die gleiche angelsächsische Kultur und Sprache, außerdem waren hochrangige Militärs der Meinung, dass eine adäquate Verteidigung des riesigen Kontinents nur durch eine gemeinsame Armee möglich wäre und schließlich waren da noch Probleme die Zuwanderung betreffend, die von einem Gesamtstaat viel besser gelöst werden konnten. Zusätzlich sollten Themen wie Kommunikation, Verkehr, das Postwesen und eine gemeinsame Währung die Kolonien zusätzlich zu einer gemeinsamen Lösung drängen.

Einer der unermüdlichsten und wichtigsten Befürworter einer australischen Föderation war der fünfmalige Premierminister von New South Wales, Sir Henry Parkes, der vorher schon entscheidend bei der Gründung des ersten Nationalparks Australiens mitwirkte (siehe Kap. 2.1, Seite 24). Parkes zeichnete sich Mitte der 1880iger für den ersten Entwurf einer australischen Verfassung verantwortlich, diese fand jedoch keine Zustimmung bei den Parlamenten.

1.2.2 Die neue Bundesverfassung

Im März 1891 schließlich, nach langen und zähen Verhandlungen, beschlossen Vertreter aller Kolonien den Entwurf einer föderalen Verfassung, die ihre Wurzeln im kanadischen, amerikanischen sowie im schweizerischen föderalen System haben und welche die britische Parlaments- und Regierungsstruktur mit ihrem Zweikammernsystem übernehmen sollte.

Der Verfassungsentwurf war außergewöhnlich liberal, so beinhaltete er unter anderem das Wahlrecht für Frauen, jedoch keinerlei Rechte für die Aboriginals (siehe Box 2, Seite 15). Nach einer Reihe von Verfassungskongressen beschloss man 1898 die Bevölkerung in einem Referendum zur Föderation zu befragen; eine Vorgangsweise, die für die damalige Zeit außerordentlich demokratisch war und die Australien zur weltweiten Vorzeigedemokratie machte.

Nach je zwei erfolgreichen Volksabstimmungen pro Kolonie unterzeichnete Queen Victoria im Juni 1900 die neue australische Verfassung ⁸ , welche am 1. Jänner 1901 in Kraft trat und die sechs

⁸ Australian Constitution Act 1901

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ehemaligen britischen Kolonien zu Bundesstaaten (States) des „Australischen Bundes“ ⁹ machte. Provisorische Hauptstadt des neuen Staates wurde Melbourne, die sechs Bundesstaaten erhielten volle innenpolitische Unabhängigkeit.

Die Verfassung brachte natürlich enorme Veränderungen im Machtgefüge des Landes mit sich, so mussten, wie in einem föderalen System üblich, die Bundesstaaten viele ihrer Kompetenzen, wie z.B. die Kontrolle über Landesverteidigung, Finanzen und Zölle sowie das Post- und Geldwesen, an das Bundesparlament abgeben. Trotz dieses Machtschwundes blie-

ben viele Entscheidungsbereiche bei den Bundesstaaten, da, gleich wie im österreichischen BV-G, nur diejenigen Kompetenzen, die explizit in der nationalen Verfassung als Angelegenheiten des Bundes aufgezählt wurden, auch in den Machtbereich des Bundes fielen (siehe Kap. 3.1, Seite 37). Australien ist heute eine demokratische, föderale und parlamentarische Monarchie. Die Rolle des britischen Monarchen bzw. der Queen ist bis heute unberührt, sodass sie immer noch das gesetzmäßige Oberhaupt Australiens ist.

Vor der Gründung des Australischen Bundes waren die Kolonien des heutigen Australiens Teil der englischen Monarchie.

Seit 1907, als dem australischen Bund der Dominionstatus ¹⁰ zuerkannt wurde, hat die britische Regierung praktisch keine Autorität mehr in Australien. Mit der Verabschiedung des „Australischen Gesetzes“ ¹¹ im Jahr 1986 wurden auch die letzten Vollmachten für ein Eingreifen Großbritanniens in innere Angelegenheiten Australiens abgeschafft.

⁹ Offizielle Bezeichnung Australiens: „Federal Commonwealth of Australia”

¹⁰ Dominionstatus bezeichnet das Verhältnis eines der Mitglieder des „Commonwealth of Nations“ (früher British Commonwealth) zu Großbritannien. Das Land ist dadurch zwar zwingend Mitglied im Commonwealth of Nations und hat die britische Königin als Staatsoberhaupt, die eigentliche politische Macht wird jedoch von lokalen Machthabern unbeeinflusst von Großbritannien ausgeübt, http://de.wikipedia.org/wiki/Dominionstatus, 20. Sept. 2004

¹¹ Australia Act 1986

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1.3 DER ADMINISTRATIVE AUFBAU DES STAATES

1.3.1 Politischer und rechtlicher Überblick

Wie schon im vorherigen Kapitel kurz erwähnt, besteht der Australische Bund aus den sechs Bundesstaaten New South Wales, Queensland, Victoria, South Australia, Western Australia und Tasmanien und den beiden Territorien Australian Capital Territory und Northern Territory (siehe Abb. 5, Seite 16). Zusätzlich zu den Bundesstaaten und Territorien existieren mehrere exterritoriale Gebiete, kleine, vorwiegend bewohnte Inseln sowohl im Indischen als auch im Pazifischen Ozean. Australiens ist, eine föderale, parlamentarische Monarchie mit der britischen Königin an seiner Spitze, wobei, anders als in Großbritannien, sowohl der Nationalstaat als auch die Bundesstaaten eine geschriebene Verfassung haben, welche ein demokratisches Rechtssystem (Legislative, Exekutive und Judikative) garantieren.

Weiters besteht laut den Bestimmungen der australischen und der bundesstaatlichen Verfassungen parlamentarische Souveränität, d.h. das Parlament kann durch Verabschiedung eines Gesetzes (Act

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of Parliament) die Entscheidung einer der Gerichtshöfe außer Kraft setzen, die Macht liegt also in den Händen der Parlamentarier. Die Bundesverfassung teilt in § 51 ¹² die Kompetenz zwischen dem Bund und den sechs Gründungs-kolonien derart auf, dass, gleich wie in Österreich, der Bund nur für

Vorschlag der verschiedenen Regierungen von der Königin ernannt werden, jedoch vollkommen unabhängig von ihr arbeiten.

Tab. 1 Auszug aus der Kompetenzverteilung zwischen Bund, Bun-

desstaaten und Gemeinden

Australischer Bund Bundesstaaten Gemeinden

Handel und Zölle Baurecht Bibliotheken

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Quelle: EIGENE DARSTELLUNG aus der Bundesverfassung Australiens und der

Bundesstaatenverfassung von New South Wales

¹² § 51 of the Commonwealth of Australia Constitution Act

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1.3.2 Die drei Verwaltungsebenen

Im australischen föderalen System existieren drei Ebenen der Verwaltung: der Bund (Commonwealth of Australia), die Bundesstaaten (States) und die Gemeinden (Local Areas). ¹³ Jede dieser drei Ebenen wird von einer demokratisch gewählten Einheit (Parlament oder Gemeinderat) vertreten (siehe Tab. 2). Jede der Ebenen hat ihre eigenen Verantwortungsbereiche und Zuständigkeiten wie sie in der Bundesverfassung, den Landesverfassungen und den Gemeindegesetzen festgehalten sind.

Tab. 2 Die drei Ebenen der Verwaltung in Australien, Stand 2002

Quelle: PARLIAMENT OF NEW SOUTH WALES, 2004: “Education Materials”, Democratic system in New South Wales, Sydney

¹³ Federal, State und Local; im Australian Capital Territory ACT um die Hauptstadt Canberra gibt es nur zwei Ebenen, da die lokale und die bundesstaatliche Ebene zusammenfallen.

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Der Australische Bund

Der Australische Bund wird von einem demokratisch gewählten Zweikammernparlament, bestehend aus Unter- (Abgeordnetenhaus) und Oberhaus (Senat) regiert, dessen Vorbild das so genannte Westminster-Modell, wie es in England praktiziert wird, ist. In Australien jedoch werden, anders als in Großbritannien, die Mitglieder beider Kammern demokratisch gewählt. ¹⁴ Die Mehrheit der Abgeordneten im Unterhaus bilden gemeinsam die Bundesregierung, aus deren Mitgliedern das Kabinett, d.h. die einzelnen Minister und der Premierminister ernannt werden (nur in Ausnahmefällen kommt ein Minister aus dem Oberhaus des Parlaments). Die Kabinettmitglieder bleiben jedoch, anders als im Einkammernsystem, Mitglieder des Unterhauses, sind also gleichzeitig Teil der Legislative und der Exekutive, man spricht daher auch von einer „Verantwortlichen Regierung“, da sich die Minister vor dem Parlament verantworten müssen. 15

Das Oberhaus des Parlaments, der Senat, fungiert als Prüforgan für die Entscheidungen des Kabinetts bzw. des Unterhauses. Alle Gesetze und Verordnungen müssen von beiden Kammern getrennt beschlossen und anschließend vom Generalgouverneur unterzeichnet werden. In nachstehender Abb. 6 wird die Gewaltenteilung am Beispiel des Australischen Bundes nachgezeichnet, wobei diese nach der bekannten Trennung in Legislative, Exekutive und Judikative funktioniert.

Abb. 6 Gewaltenteilung am Beispiel des Australischen Bundes

Quelle: PARLIAMENT OF AUSTRALIA, 2004: “Education Materials”, Democratic system in Australia, Canberra

¹⁴ Die Legislaturperiode für beide Parlamentskammern beträgt drei Jahre, wobei die Amtszeit eines Senators des Oberhauses sechs Jahre beträgt, es werden also immer nur die Hälfte der Senatoren neu gewählt.

Die Legislaturperiode in den Bundesstaaten und Territorien ist unterschiedlich lang, in New South Wales beträgt sie vier Jahre für das Unterhaus und ebenfalls sechs Jahre für das Oberhaus.

¹⁵ HUGHES, 1998

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Die Bundesstaaten und Territorien

Fünf der sechs Bundesstaaten Australiens werden gleich wie die Bundesregierung von einem demokratisch gewählten Zweikammernsystem regiert; nur in Queensland besteht ein parlamentarisches Einkammernsystem. Das Regierungssystem von New South Wales ist also ident mit dem der Bundesregierung, das Unterhaus wird jedoch „Legislative Versammlung“, das Oberhaus „Legislativer Rat“ genannt. Die Exekutive wird ebenfalls von einem Premierminister und mehreren Ministern gebildet, die gleichzeitig Mitglieder des Unterhauses des Parlaments bleiben. Alle Gesetze müssen beide Kammern durchlaufen und vom Gouverneur des jeweiligen Bundesstaates unterzeichnet werden. Die gesetzgebende Kompetenz über die Territorien verbleibt laut Bundesverfassung bei der Bundesregierung, obgleich die Territorien im Laufe der Jahre eigene Parlamente (Legislative Versammlung als Einkammernparlament) mit gesetzgebender Kompetenz in einigen Sachbereichen entwickelten.

Die Gemeinden

Die dritte Ebene der Verwaltung bilden die Städte und Gemeinden. Australien besteht, wie Tab. 2 auf Seite 17 zeigt, aus 685 Gemeinden, wobei, besonders in ländlichen Gebieten, mehrere Ortschaften zu einer Gemeinde zusammen- geschlossen sind. Die Gemeinden des Bundesstaates New South

Wales sind in Abb. 7 dargestellt. Die Kompetenzen der Gemeinden werden nicht von der Bundesverfassung, sondern in den so genannten Gemeindegesetzen ¹⁶ der einzelnen Bundesstaaten und Ter-ritorien geregelt, was dazu führt, dass die Gemeinden unterschiedlicher Bundesstaaten auch unterschiedliche nisse haben. Alle gemeinsam haben jedoch die Aufgabe, „öffentliche Dienste zum Wohle der lokalen Bevölkerung anzubieten und zu koordinieren“ ¹⁷

. Dies umfasst seit der Implementierung internationaler Programme wie z.B. der „Lokalen Agenda 21“ auch Bereiche des Umwelt-und Naturschutzes, wobei die Gemeinden unterschiedliche Wege gehen, um den Umwelt und Naturschutz auf lokaler Ebene nachzugehen. Einige arbeiten mit Umweltschutzgruppierungen

¹⁶ Local Government Acts

¹⁷ § 3 New South Wales Local Government Act 1993

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