0. Einleitung - Parteien in der Krise?

Die Parteienlandschaft in Deutschland steht vor ernsthaften Problemen. Insbesondere die etablierten Parteien sehen sich mit einer Situation konfrontiert, die im Begriff ist krisenhafte Züge anzunehmen. Dabei beunruhigen nicht etwa die gegenwärtigen Befunde, sondern die jeweiligen Tendenzen, die diese aufweisen. Sämtliche Statistiken, die als Indikatoren für die gesellschaftliche Verankerung von oder die Zufriedenheit mit Parteien dienlich sein könnten, zeigen ganz deutlich: Die etablierten Parteien haben ein Imageproblem. Egal ob Wahlbeteiligung, Konzentrationsgrad, allgemeines Wählerverhalten, Vertrauen in die Arbeit politischer Parteien, Entwicklung der Mitgliederzahlen oder politisches Interesse insbesondere in der jüngeren Bevölkerung - all diese Daten weisen in eine Richtung, die den sonst so ungelenken Begriff der Politik- oder Parteienverdrossenheit immer mehr zu bestätigen scheinen (v. Alemann 2003: 187-192, Sontheimer/Bleek 2002: 259 -265)

Die Gründe für diese „Entkoppelung von Parteienstaat und Gesellschaft“ (Wiesendahl 2004: 24) sind derart vielschichtiger Natur, dass es nicht möglich ist sie hier im Einzelnen zu erörtern. Naheliegend ist stattdessen jedoch Strukturen des deutschen Parteiensystems zu überdenken und - falls notwendig - aufzubrechen, um dieser drohenden Krise aktiv zu begegnen. Gerade in einer Zeit, in der die politische Öffentlichkeit maßgeblich durch Symbolik geprägt wird, wäre es sinnvoll Schritte zu unternehmen, die dem Begriff der Reform im Sinne einer wirklichen Neuordnung gerecht werden. Insbesondere, wenn sich dies auf die politische Führung selbst bezieht. Eine umfassende Neugestaltung der Parteienfinanzierung könnte dies leisten, ohne die Grundsätze des demokratischen Rechtsstaats in Frage stellen. Selbstverständlich nur dann, wenn diese Neugestaltung angesichts allgemeiner Sparzwänge der öffentlichen und privaten Haushalte mit einer generellen Reduzierung der staatlichen Zuschüsse verbunden wäre. Im Folgenden soll gezeigt werden, dass die Geschichte der staatlichen Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik nach einer derartigen Reformierung nahezu schreit. Betrachtet man sich die einzelnen Schritte, die zur öffentlichen Finanzierung der Parteien in ihrer jetzigen Form geführt haben, drängt sich die Frage auf, ob es nicht opportun wäre, ein grundlegend neues Parteiengesetz zu schaffen ohne wie bisher die öffentliche Finanzierung der politischen Parteien auszuweiten.

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1. Die Entwicklung öffentlicher Parteienfinanzierung in Deutschland 1.1 Grundlegendes

Die Geschichte der staatlichen Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik weist im wesentlichen zwei Kontinuitäten auf. Zum einen ist sie geprägt von einer ständigen Erhöhung der an die Parteien fließenden Mittel. Hierbei handelte es sich allerdings stets um „Netto-Erhöhungen“. Das bedeutet, dass der Modus nach dem die Zuwendungshöhe berechnet wird, sehr häufig verändert wurde, manchmal sogar durchaus zum scheinbaren Nachteil der Parteien; die Summen jedoch, die aus der Staatskasse auf die Konten der Parteien und parteinahen Institutionen (Stiftungen, Fraktionen) flossen, wurden permanent erhöht.

Die Arten der offenen und verdeckten staatlichen Parteienfinanzierung zu unterscheiden ist für den Laien nicht ohne weiteres möglich. Es soll allerdings an dieser Stelle eine Aufstellung der gängigen Kanäle erfolgen, in denen Parteien öffentliche Mittel zufließen.

• Wahlkampfkostenerstattung (an der Anzahl der bei vergangenen Wahlen erlangten Wählerstimmen orientiert)

• Zuwendungsanteil (den Parteien gezahlter Zuschuss zu Spenden von natürlichen Personen)

• Zuschüsse an Fraktionen, parteinahe Stiftungen und Jugendorganisationen

• Einnahmeverluste des Staates durch steuerliche Begünstigung privater Spenden

• Parteisteuern (freiwilliger Beitrag der Abgeordneten an die eigene Partei, finanziert aus den Abgeordnetendiäten)

Bei den ersten beiden Punkten wird von direkter oder offener staatliche Parteienfinanzierung gesprochen, die übrigen Punkte werden analog als verdeckte Finanzierung bezeichnet. Diese Auflistung, die keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebt, dient in erster Linie einer Begriffseinführung. Nachfolgend werden diese Formen der Parteienfinanzierung anhand ihrer Entstehung näher erläutert.

1.2 Zeit der Gesetzlosigkeit 1949 - 1967

Bereits die frühesten Formen staatlicher Leistungen an die politischen Parteien in der Bundesrepublik deuteten den hohen Mangel an Transparenz an, der diese in den

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nachfolgenden Jahren prägen würde. 1949 erhielten die Parteien, die sich zu diesem Zeitpunkt in geschwächter finanzieller Verfassung befanden, einen Kredit von 5 Pfennig pro erlangter Stimme in den vorangegangenen Landtagswahlen. Die Rückzahlung dieses Kredites blieben die Parteien der Staatskasse allerdings weitestgehend schuldig. Die erste Form der steuerlichen Begünstigung von Spenden an die Parteien geschah auf indirektem Weg und wurde 1958 durch das Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt. Bürger konnten bis dahin an sogenannte „Staatsbürgerliche Vereinigungen“ Spenden entrichten, die von Einkommens- und Körperschaftssteuer abgesetzt werden konnten (Stricker 1998: 41). 1954 wurde das Einkommens- und Körperschaftssteuergesetz dahingehend geändert, dass nun auch direkte Spenden an Parteien steuerlich absetzbar wurden. So konnten Spenden bis zu einer Höhe von 5% des Einkommens oder 2‰ des Umsatzes steuerlich abgesetzt werden. Die SPD, die sich damals zum überwiegenden Teil durch Mitgliedsbeiträge finanzierte, opponierte heftig gegen diese zum damaligen Zeitpunkt international einmalige Praxis. Ein Antrag der SPD-Fraktion im Bundestag die Novelle rückgängig zu machen, fand 1954 aber nicht nur Zustimmung unter den Sozialdemokraten, sondern auch unter den Abgeordneten der CDU/CSU, der FDP und unter den Fraktionsmitgliedern der kleinen Parteien. Zwar wurde der Antrag abgelehnt, aber die Beiträge der SPD-Abgeordneten in der Parlamentsdebatte sind aus heutiger Sicht äußerst interessant. Die Parteien dürften sich nicht „in eine unmittelbare Abhängigkeit von dem Gegenstand begeben, den sie zu kontrollieren haben“, so der Abgeordnete Erler vor dem deutschen Bundestag. Außerdem müsste, so Erler weiter, dafür gesorgt sein, „dass jeder, der für seine politische Überzeugung Opfer bringt, das aus eigener Tasche tut“ (Landfried 1994: 33). 1957 erklärte dann das Bundesverfassungsgericht zunächst die Beschränkung dieser Steuerbegünstigungen auf die im Bundestag vertretenen Parteien, ein Jahr später jedoch das gesamte Gesetz für verfassungswidrig. In der Urteilsbegründung hieß es, der Grundsatz der Gleichheit der Bürger sei verletzt, da Bezieher hoher Einkommen im Verhältnis stärker auf die Parteien mittels Spenden einwirken könnten (v. Arnim 1991: 30). Dieser Urteilsspruch hatte allerdings ungeahnte Folgen. In einer Randbemerkung hieß es:

„Da die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe ist und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidende Rolle zukommt, muss es auch

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zulässig sein, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staates wegen zur Verfügung zu stellen.“ (BverfGE 8, S.51) Die Abschaffung der Steuererleichterung für Parteispender hatte zu einem Rückgang der Spendebereitschaft und damit zu einem Einnahmeverlust der Parteien geführt. Die Parteien sahen sich gezwungen diesen Einnahmeverlust auszugleichen und nahmen die benannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Anlass die direkte staatliche Parteienfinanzierung in Deutsachland einzuführen. Innerhalb Europas nahm Deutschland zu diesem Zeitpunkt eine Vorreiterrolle ein und wäre auch weltweit Pionier im Bereich direkter staatlicher Finanzierung gewesen, wenn nicht Costa Rica und Argentinien schon fünf Jahre zuvor öffentliche Mittel für die politischen Parteien bereit gestellt hätten. Der Bundestag stellte im Haushaltsplan für das Jahr 1959, ohne jede Debatte erstmalig einen Posten für „die politische Bildungsarbeit“ als Globalzuschuss für die im Parlament vertretenen Parteien bereit. Dieser betrug in den Jahren von 1959 bis 1961 5 Mio. DM p.a. und wurde 1962 um 15 Mio. DM aufgestockt, betrug dann von 1964 bis 1966 schließlich 38 Mio. DM jährlich (1 DM je Wahlberechtigter). Hinzu kamen die Zuschüsse an die Fraktionen, im Jahr 1965 bereits in der Höhe von 14,5 Mio. DM. Die Globalzuschüsse an die Parteien wurden 1966 durch das

Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt. Gleichzeitig stellten die obersten Richter Grundsätze für zukünftige staatliche Parteienfinanzierung auf, die in der heutigen Ausgestaltung des Parteiengesetzes bis heute Bestand haben. Zunächst war nach Ansicht des Gerichts nur die Erstattung von Wählkämpfen zulässig, ein allgemeiner Zuschuss für die politische Bildungsarbeit ist verfassungsrechtlich nicht gestattet. Weiterhin führten die Bundesverfassungsrichter die relative Obergrenze ein; staatliche Zuschüsse dürfen nicht mehr als die Hälfte der gesamten Einnahmen der Parteien ausmachen. Schließlich wurde, wie bereits im Urteil von 1957 die Beschränkung öffentlicher Finanzierung auf die im Bundestag vertretenen Parteien als unvereinbar mit den Verfassungsgrundsätzen erklärt (v. Arnim 1991: 54-59).

1.3 Ausweitung der staatlichen Finanzierung 1967 - 1989

In Artikel 21 Absatz 3 des Grundgesetzes wird die Schaffung eines Parteiengesetzes angeregt. Die politischen Entscheidungsträger der Bundesrepublik kamen diesem

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