0. Einleitung

Am 16. November 2001 stellte Bundeskanzler Gerhard Schröder dem Parlament die Vertrauensfrage. Er hatte diese mit dem Antrag zum Bundeswehreinsatz im Antiterrorkampf verknüpft. Die zuvor an die amerikanische Regierung abgegebene Zusicherung der „uneingeschränkten Solidarität“ nach den Anschlägen vom 11. September 2001 nötigte den Kanzler dazu, breite Zustimmung im Parlament insbesondere in den Regierungsfraktionen zu erwirken. Da diese sich im Vorfeld der Abstimmung als ungewiss erwies, entschloss sich Schröder dazu, die Abgeordneten zu disziplinieren, indem er die Entscheidung über den Antiterroreinsatz mit der Vertrauensfrage verband. Diese in der bundesdeutschen Geschichte bisher einmalige Anwendung eines solchen Mittels erwies sich in Schröders Sinne als erfolgreich. Wie ist sie aber zu bewerten? Am Montag, den 19.11. titelte „Der Spiegel“: Schröder hätte einen „mit Brachialgewalt erzwungenen Abstimmungssieg“ errungen. Doch stellt diese Form der Disziplinierung wirklichen „Zwang“ dar? Dieser Frage soll im Folgenden nachgegangen werden. Dabei will ich versuchen mich der Thematik von drei Seiten zu nähern. Zum einen soll versucht werden, Klarheit in die Begrifflichkeiten des Zwanges und insbesondere des Fraktionszwanges zu bringen. Dabei soll versucht werden diesen so häufig verwendeten Begriff zu entzaubern. Anschließend werden die rechtlichen Voraussetzungen für Schröders Vorstoß, sowie dessen Rechtmäßigkeit erläutert. Weiterhin werden die Ereignisse um den 16.11.2001 chronologisch dargestellt. Abschließend wird geprüft, ob es sich bei der Verknüpfung einer Sachentscheidung mit der Vertrauensfrage um Fraktionszwang gehandelt hat.

1. Allgemeines zum Fraktionszwang

Der Begriff des Fraktionszwanges scheint in der deutschen Medienöffentlichkeit fest verwurzelt und unauslöschlich verankert zu sein. Sobald beispielsweise eine sogenannte „Gewissensfrage“ auf der Agenda steht, wird in Presse und Rundfunk die „Aufhebung des Fraktionszwanges“ gefordert. In der Berliner Zeitung vom 11.03.2005 jubelte zum Beispiel Jörg Michel, dass der Fraktionszwang aufgehoben werde, wenn die Bundestagsabgeordneten über die Gültigkeit von

Patientenverfügungen abstimmen: „Nun können die Abgeordneten in Ruhe und frei von falschen Loyalitäten entscheiden, wer beim Sterben das letzte Wort haben soll.“ Naheliegend wäre es jetzt die Kenntnisse und Kompetenzen von Journalisten in Zweifel zu ziehen, würden nicht auch politische Akteure in das gleiche Horn blasen.

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In einem Interview mit der Zeit meinte Angela Merkel Ende des Jahres 2000 angesprochen auf die Problematik der Präimplantationsdiagnostik, sie könne sich „vorstellen, dass der Fraktionszwang aufgehoben wird, wenn über diese Frage abgestimmt wird“. Auch in der Debatte um den Neubau des Berliner Stadtschlosses äußerte sich der kulturpolitische Sprechers der SPD-Fraktion Eckhardt Barthel in der Zeitung Die Welt vom 7.6.2002 in ähnlicher Weise: „Die Schlossfrage darf nicht durch das Parteibuch entschieden werden.“

Interessanterweise ist der „Fraktionszwang“ an sich nur sehr selten Thema öffentlicher Auseinandersetzungen, obwohl er - folgt man den Verlautbarungen in der Medienöffentlichkeit - Teil des politischen Tagesgeschäfts zu sein scheint. Die bloße Anwendung dieses Begriffes sowohl seitens der Medien wie auch der Politik führt allerdings dazu, dass in der bundesdeutschen Bevölkerung davon ausgegangen wird, die Fraktionen „zwängen“ ihre Abgeordneten regelmäßig auf einen gemeinsamen Kurs. Laut einer von Werner Patzelt beim Allensbacher Institut für Demoskopie in Auftrag gegebenen Umfrage glauben 65 % aller Befragten, dass es oft oder zumindest manchmal vorkommt, dass Abgeordnete vom Fraktionsvorstand mittels des Fraktionszwanges zu einheitlichem Abstimmungsverhalten bewegt würden (Patzelt 1998: 331).

Man könnte argumentieren, dass es sich lediglich um eine rein semantisches Problem handelt. Es wäre denkbar, dass es nicht weiter von Bedeutung wäre, ob man angesichts der Entscheidungsprozesse innerhalb einer Fraktion von

„Fraktionszwang“, „Fraktionsloyalität“ oder „Fraktionsdisziplin“ spricht. Für die Bewertung politischen Handelns ist es jedoch von fundamentaler Bedeutung Begriffe trennscharf zu verwenden. Die Brockhaus Enzyklopädie definiert Zwang im allgemeinen als „äußere und/oder innere physische oder psychische Nötigung zu Handlungen oder Denkinhalten, die nicht mit der freien Entscheidung einer Person übereinstimmen“. Unter sozialwissenschaftlicher Betrachtung sei Zwang von Begriffen wie Macht, Einfluss, Kontrolle oder Gewalt vor allem dadurch abzugrenzen, dass „die betroffene Person oder Gruppe keine eigenständigen Alternative zu dem erzwungenen Verhalten ausbilden kann“ (Brockhaus 1994: „Zwang“). Angewendet auf die Prozesse in parlamentarischen Fraktionen bedeute Zwang nach Manfred G. Schmidt eine „durch Androhung von Sanktionen erzwungene Verpflichtung zur Einhaltung von Beschlüssen“ (Schmidt 1995: 314). Das Bild, dass zwangsläufig entsteht, wenn im Zusammenhang mit Fraktionen von „Zwang“ gesprochen wird wäre somit ein Zerrbild der Realität. Abgeordnete wären gleichsam „Stimmvieh“, den

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Entscheidungen ihrer Fraktions- und Parteispitze unterworfen, unfähig auf diese in irgendeiner Form einwirken zu können.

Dieses Bild würde den komplizierten parlamentarischen und innerparteilichen Entscheidungsprozessen und Verflechtungsstrukturen allerdings nicht gerecht. Zweifelsohne ist es unangebracht in den deutschen Parlamenten uneingeschränkt „freie Mandatsträger“ zu vermuten. Die einzelnen Abgeordneten sind eben nicht wie in Artikel 38 des Grundgesetzes ausschließlich ihrem Gewissen unterworfen. Sie sind eingewoben in ein Netzwerk aus Verantwortung gegenüber ihrer Wählerschaft, gegebenenfalls gegenüber ihrem Wahlkreis, ihrer Partei und nicht zuletzt dem „Kollegium“, also ihrer eigenen Fraktion. Sie müssen sich in Abhängigkeiten begeben, um überhaupt ihr Mandat zu erlangen und später Politik mitzugestalten (Hesse/Ellwein 1992: 249f.). Auch ihr Verbleib im parlamentarischen Geschäft, ihre Wiederwahl ist an diese Entscheidungsträger gebunden. Entsprechend muss der Abgeordnete bemüht sein, ihnen so weit wie möglich entgegenzukommen, will er sein Mandat behaupten. Dies bedeutet allerdings nicht, dass er aus Karrieregründen ständig seine Ideale betrügen muss. Die Mitgliedschaft in einer Partei, wie auch der Zusammenschluss zu einer Fraktion setzt voraus, dass ein Grundkonsens über politische Ziele und Wertvorstellungen existiert. Somit besteht über eine Vielzahl von Problemfragen zumindest grundsätzliche Einigkeit. Weiterhin haben Fraktionen den Charakter von Arbeitsgruppen, in denen alle Mitglieder auf Entscheidungsprozesse Einfluss nehmen können. Die Bildung einer gemeinsamen einheitlichen Position bedeutet demnach zumeist nicht eine Unterdrückung der unterlegen Minderheit. Zudem haben die Mitglieder einer Fraktion ein Interesse daran, dass sie als Gesamtheit geschlossen auftreten, um Stärke gegenüber dem politischen Gegner zu demonstrieren, und nicht zuletzt auch die Arbeitsfähigkeit der Fraktion zu erhalten (ebenda: 252). Außerdem müssen Abgeordnete die Regeln der Demokratie auch innerhalb ihrer Fraktionen akzeptieren. Das bedeutet, dass ein Mehrheitsbeschluss von den Unterlegenen akzeptiert werden muss, wenn die Entscheidungsformulierung abgeschlossen ist (Patzelt 1998: 327). Stellt sich ein Abgeordneter permanent gegen den Willen seiner Fraktion, und fügt ihr somit Schaden zu, so hat er selbstverständlich mit Sanktionen zu rechnen. Neben einem schwierigen persönlichen Verhältnis zumindest zur Fraktionsspitze und damit erheblichem sozialen Druck, ist auch ein Ausschluss aus der Fraktion nicht ausgeschlossen, wenngleich diese Waffe nur äußerst selten zum Einsatz kommt und das Mandat davon unberührt bleibt. Da aber die Mitgliedschaft in einer Fraktion ebenso wie das

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Ausüben eines Mandats freiwillig geschehen, kann die Ausübung dieser Art von Sanktionen, wie auch die Androhung derselben nicht als „Fraktionszwang“, sondern maximal als „Disziplinierung“ gewertet werden. Die Abläufe der alltäglichen Arbeit in der Fraktion gestatten solche Begrifflichkeiten noch weniger. Vielmehr halten sich die Abgeordneten an formelle und informelle Regelungen, die innerparlamentarische Anarchie - in der jeder ständig nach seinem eigenen Gutdünken Entscheidungen treffen würde - verhindert, und somit die Arbeitsfähigkeit des Parlaments aufrechterhält (von Westphalen 1996: 240 f.).

Wir haben also gesehen, dass der Begriff des Fraktionszwang sehr irreführend sein kann, so sehr er auch in seiner Griffigkeit und Knappheit attraktiv erscheint das parlamentarische System zu beschreiben. Die übermäßige Anwendung des Begriffes kann einen dauerhaften Ansehensverlust der Parlamentarier bewirken und sich somit schädlich auf die Legitimation des politischen Systems insgesamt auswirken (Patzelt 1998: 345). „Die Begriffe zu vereinfachen ist meist die erste Tat aller Diktatoren.“ Diesen Ausspruch von Erich Maria Remarque sollte jeder Demokrat beherzigen, bevor er durch unkorrekte Begriffswahl Wirklichkeiten verzerrt und Diktatoren womöglich den Weg ebnet.

Möglicherweise ist der Begriff „Fraktionszwang“, sei er auch im Allgemeinen Ausdruck einer irregeleiteten Interpretation parlamentarischen Wirkens, trotzdem dienlich bei der Beschreibung des zu untersuchenden Sachverhaltes. Immerhin ist Bundskanzler Gerhard Schröders Verbindung des Antrags über eine Sachentscheidung mit der Vertrauensfrage in der deutschen Geschichte bisher ein einmaliger Vorgang. Ob es legitim ist, den Begriff in diesem Zusammenhang zu gebrauchen, ob es also der Fall war, das die Regierungsfraktionen „Zwang“ ausübten, wird im letzten Abschnitt zu prüfen sein.

2. Verfassungsrechtliche Voraussetzungen zu Schröders Vorstoß 2.1. Die Vertrauensfrage im Grundgesetz

Nach Artikel 68 des Grundgesetzes hat der Bundeskanzler das Recht dem Parlament die Vertrauensfrage zu stellen. Der Antrag gilt nur dann als angenommen, wenn die absolute Mehrheit der Mitglieder des Parlaments ihm zustimmt. Im Falle einer Ablehnung öffnen sich für den Bundeskanzler drei Möglichkeiten. Zunächst kann der Bundeskanzler beim Bundespräsidenten die Auflösung des Bundestages beantragen. Der Kanzler kann allerdings auch nach Artikel 81 Satz 1 vorschlagen, den Gesetzgebungsnotstand zu erklären. In beiden Fällen steht es dem

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