Mark Renner

Das strategische Treuhandgebiet `Pazifik-Inseln' und die Rolle der USA im Treuhandrat der Vereinten Nationen

1. Einleitung

Am 10. November 1994 wurde die Inselrepublik Palau nach einstimmigem Votum des UN-Sicherheitsrates aus der Treuhandverwaltung der Vereinten Nationen entlassen. Nachdem dieser winzige, rund 15000 Einwohner zählende Staat bereits eine Woche zuvor seine Unabhängigkeit erklärt hatte, ging für die UNO eine Ära zu Ende: Palau ( Belau), eine zu Mikronesien gehörende Inselgruppe im Pazifischen Ozean, war das letzte existierende Treuhandgebiet gewesen, das bereits seit 1947 unter amerikanischer Verwaltung gestanden hatte. Ursprünglich ein Teil des ganz Mikronesien umfassenden Verwaltungsgebiets Pazifik-Inseln, verblieben die palauischen Inseln nach 1990 allein unter treuhänderischer Verwaltung, nachdem der Sicherheitsrat den separaten Assoziierungsabkommen der anderen übrigen Staaten mit den USA zugestimmt hatte. In diesem "heißen" Herbst arbeitete der Autor dieser Arbeit im Rahmen eines Praktikums für den CNN Korrespondenten Richard Roth an der UN und bekam den Auftrag, das Ereignis zu recherchieren. Die Entlassung des letzten Treuhandgebietes, das darüberhinaus noch unter amerikanischer Verwaltung gestanden hatte, war dem Sender einen Bericht wert. Die fernen und kaum bekannten Palauischen Inseln standen dabei allerdings nicht im Vordergrund. Die akkreditierten Journalisten in den Vereinten Nationen waren vor allem an der Zukunft des Treuhandrats interessiert, der seine praktische Aufgabe erfüllt und keine Mandate mehr hatte. Angesichts des nahenden Jubiläums der Weltorganisation geisterten ständig Begriffe wie "Erneuerung" und "Veränderung" durch die Gänge des ehrwürdigen Bauwerks an der First Avenue; neben der Erweiterung des Security Council waren andere Gremien im Gespräch.

Die Frage war: Würde es der "größte bürokratische Klub" fertig bringen, den Treuhandrat, immerhin einer der großen Gründungsapparate, aufzulösen?

Die Recherchen ergaben, dass die Vereinigten Staaten ihre "sozialen und ökonomischen Pflichten als Treuhänder gegenüber der Inselgruppe erfüllt hatten", und Palau deswegen von jetzt allein existenzfähig war. Der amerikanische Presse-Attaché, Jaime Rubin, sagte wörtlich: "Es war nie unsere Absicht zu kolonisieren, vielmehr wollten wir einigen (unterentwickelten) Gebieten in der Welt helfen, stark genug für die Unabhängigkeit zu werden, bis der Treuhandstatus nicht mehr notwendig ist. Wir sind sehr glücklich darüber, dass dieser Punkt jetzt erreicht ist." 1

Ganz auf fremde Hilfe würden die Insulaner aber zunächst nicht verzichten müssen. Der neue Mikrostaat war mit der ehemaligen Verwaltungsmacht einen freiwilligen Assoziierungsvertrag (Compact of Free Association) eingegangen, der für die Republik von Palau in erster Linie wirtschaftliche Vorteile bringen sollte. Nach Darstellung der amerikanischen Seite eine feine Sache für die Eingeborenen: Die Supermacht USA würde weiterhin alle Verteidigungsaufgaben für das Hoheitsgebiet der Inselrepublik übernehmen, und darüber hinaus mit großzügigen Finanzspritzen den palauischen Sozialstaat, ohne bedeutende Industrie bislang kaum überlebensfähig, aufrecht erhalten. Madeleine Albright, die amerikanische UNO-Botschafterin, informierte Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali am 17. Oktober darüber, dass dieses Abkommen bereits am Monatsanfang in Kraft getreten war. Bereits am 25. Mai 1994 hatte der Treuhandrat bestätigt, dass "die Bürger der Republik Palau ihr Recht auf Selbstbestimmung wahrgenommen und ihren künftigen politischen Status bestimmt hatten." Am 2. November sandte Hubert Legal, der französische Präsident des Gremiums, einen Resolutionsentwurf dazu an seinen Kollegen im Weltsicherheitsrat, wie das letzte verbleibende Treuhandabkommen beendet werden sollte. ² Anschließend mussten die Palauianer dann noch eine Woche auf ihre offizielle Unabhängigkeit warten - die bedeutenderen Ereignisse in Bosnien-Herzegowina erforderten die ganze Aufmerksamkeit des Weltsicherheitsrates. Doch das Warten waren die Insulaner ja gewöhnt, wie sich im Verlaufe dieser Arbeit noch zeigen wird. Der erste Kontakt mit der Treuhandproblematik war für den Verfasser faszinierend. Allerdings kam der Aspekt in dem Fernsehbeitrag für CNN (International) erwartungsgemäß zu kurz. Es war bereits Dienstag, als der Startschuss für die Geschichte aus der Redaktion kam, bis Donnerstag musste das Material gesammelt und verarbeitet sein. Schließlich war freitags bereits der Produktionstermin für die halbstündige Sendung Diplomatic License, eine von Richard Roth moderierte Talkshow über aktuelle Ereignisse in den Vereinten Nationen,

in der auch die Palau-Geschichte laufen sollte. So wurde der anderthalb minütige Beitrag abgedreht und gesendet, das Thema machte anderen tagespolitischen Ereignissen Platz. Die interessantesten Fragen waren nach Auffassung wenigstens eines Beteiligten allerdings gar nicht behandelt worden: Warum war Palau beispielsweise noch Treuhandgebiet, während die anderen Pazifik-Inseln bereits vier Jahre zuvor als unabhängige Mitgliedsstaaten in der UNO Aufnahme gefunden hatten? Was waren die Gründe dafür, dass Mikronesien überhaupt so lange Treuhandgebiet blieb? Schließlich hatten die Vereinigten Staaten das Territorium bereits seit Ende des Zweiten Weltkriegs verwaltet, und auch das UN-Mandat war schon 1947 erteilt worden. Seit 1975 waren die USA der einzige Träger eines derartigen Mandats der Vereinten Nationen gewesen. Was also war die Politik der Amerikaner, welche Interessen verfolgten sie auf den Pazifik-Inseln?

Aus der Idee, einen Beitrag für den Nachrichtensender zu machen, entstand schließlich das Konzept für diese Arbeit. Der freie Zugang zur Dag Hammarskjöld Bibliothek erleichterte vor allem das Sammeln der entsprechenden UN-Dokumente. Nach dem ersten Sichten der Papierberge stand eigentlich schon fest, dass eine Betrachtung der Geschichte des amerikanischen Treuhandgebietes "Pazifik-Inseln" nur unter Berücksichtigung aller vier Territorien, die zusammen Mikronesien ergeben, sinnvoll sein würde. So unterschiedliche Wege die heute selbständigen Gebiete auch gegangen sein mögen, ihr Schicksal war zumindest seit Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts eng miteinander verknüpft. Kapitel 2 beschäftigt sich mit der Idee des Internationalen Treuhandsystems, versucht seine Evolution vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen nachzuzeichnen und die ursprünglichen Ideen Franklin Roosevelts zu erklären, die jedoch nur teilweise in die Weltorganisation miteinflossen, zum Teil aber auch nicht. Darüber hinaus wird der Dekolonisierungsgedanke angesprochen, der zu Beginn der sechziger Jahre so etwas wie eine Revolution innerhalb der UNO auslöste, woraufhin sich die politischen Prioritäten der Organisation veränderten - eine Tatsache, die auch Auswirkungen auf das Treuhandsystem hatte.

Danach folgt eine kleine Zeitreise, die Gelegenheit geben soll, Mikronesien etwas kennenzulernen. Zunächst soll das Territorium geographisch kurz vorgestellt werden. Anschließend gliedert sich das Kapitel in zwei Abschnitte: Die immerhin fast vierhundert Jahre umspannende, historische Kolonial-Phase der Pazifik-Inseln und der vor allem politische Werdegang der Teilgebiete des amerikanischen Trust Territory vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis zu ihrer Unabhängigkeit.

Das letzte und wichtigste Kapitel beschäftigt sich schließlich mit dem konkreten Verhältnis

der Verwaltungsmacht USA zu den Pazifik-Inseln. Dargestellt werden vor allem die Konflikte, in die verschiedene Administrationen seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs durch den Versuch gerieten, einerseits amerikanische Interessen zu wahren und andererseits dem Vorwurf kolonialer Ambitionen glaubhaft zu begegnen. Dabei zeigte die diplomatische Linie amerikanischer Verwaltungspolitik gegenüber Mikronesien in den ersten drei Jahrzehnten eine fast vollständige Kehrtwendung an.

Grundlage dieser Arbeit waren die Quellentexte und Dokumente aus der Bibliothek der Vereinten Nationen. Da das Diplomatenenglisch die einzelnen Ereignisse oft zwar sehr "blumig" aber selten kreativ beschrieb, erschien es sinnvoll zu sein, die entsprechenden Jahrgänge einer großen Tageszeitung zu indexieren. Die Bibliographie enthält deshalb fast alle Artikel, die zwischen 1946 und 1994 zum Treuhandgebiet Mikronesien in der New York Times erschienen sind - inklusive Pressemeldungen, Leserbriefen und Kommentaren. Die Methode sollte sich als sehr erfolgreich herausstellen: Die Artikel machten es nicht nur leichter, die historischen Zusammenhänge zu verstehen, sondern waren gleichzeitig ein Spiegel für die öffentliche Meinung der entsprechenden Zeit. Anhand der wichtigsten Daten, etwa dem Mord an Palaus erstem Präsidenten, Haruo Remeliik, war es anschließend einfach, die entsprechenden Berichte einiger anderer amerikanischen Zeitungen und Magazine herauszusuchen. Ein Zugriff auf mikronesische Presseerzeugnisse war bedauerlicherweise nicht möglich.

Dafür waren die Bücher Overreaching in Paradise ³ der australischen Historikerin Sue Rabitt Roff, die seit 1980 als NGO-Repräsentantin für Minderheiten an der UNO in New York arbeitet, und die "Reiseberichte" Paradise in Trust ⁴ und Tin Roofs and Palm Trees ⁵ des Pazifik-Kenners und (ehemaligen) New York Times-Korrespondenten Robert Trumbull sehr hilfreich beim Erstellen eines Portraits der mikronesischen Positionen.

2. Das Treuhandsystem der Vereinten Nationen

Die Delegierten der Panamerikanischen Konferenz waren sich über den Ernst der Lage im Klaren: Diskutiert wurde die drohende Gefahr, dass Deutschland versuchen könnte, auch von den französischen und holländischen Territorien in der westlichen Hemisphäre Besitz zu ergreifen. Das Treffen der Vertreter beider amerikanischer Kontinente fand in Havana stattim Jahre 1940.

Schließlich schlug die amerikanische Abordnung vor, die fraglichen Gebiete unter eine "gemeinsame treuhänderische Verwaltung" zu stellen, bis über ihr weiteres Schicksal entschieden werden könnte. Aus diesem Vorschlag entstand die Inter-American Com-mission for Territorial Administration within the Pan-American Union. Die Idee eines

"internationalen Treuhandsystems" war geboren. Ihr Urheber war Franklin Delano Roosevelt. 6

Schon frühzeitig dachte der amerikanische Präsident und geistige Vater der Vereinten Nationen daran, mit diesem Prinzip auch das unwirksam gewordene Mandatsystem des Völkerbundes zu ersetzen. "Es gibt keinen Grund", schrieb er, "warum das private Treuhandsystem nicht auch auf internationaler Ebene angewendet werden könnte. Treuhänderische Verwaltung beruht auf dem Prinzip der selbstlosen Hilfe. Zumindest für eine Übergangszeit wird es viele unmündige Kinder unter den Völkern der Erde geben, die solche Treuhänder in ihren Beziehungen zu anderen Nationen und Völkern brauchen; genauso wie es viele erwachsene Nationen oder Völker gibt, die auf den Pfad des ehrenhaften Verhaltens zurückgeführt werden müssen." 7

Treuhand bedeutet im Privatrecht die "Verwaltung fremder Vermögenswerte oder die Wahrnehmung sonstiger Interessen eines anderen durch einen Treuhänder. D.h., die Ausübung eines Rechts in eigenem Namen, aber fremdem Interesse." ⁸ Der Brockhaus ergänzt den Begriff Treuhand, "latein. Fiducia, die Verwaltung fremder Interessen als Vermögenswerte durch einen Einzelnen (Treuhänder), eine juristische Person, einen Staat oder eine internationale Organisation (Treuhandschaft)." 9

Zur Beendigung des Treuhandabkommens heißt es in einem Wirtschafts-Lexikon: "Fällt der Zweck der Begründung des Treuhandverhältnisses weg, so ist der Treuhänder zur Rückübertragung verpflichtet, soweit es nicht infolge der Übertragung unter auflösender Bedingung von selbst wegfällt." 10

Das Treuhandprinzip als Bestandteil eines internationalen Sicherheitssystems mit den großen Siegermächten als "Weltpolizisten" - Widerstand bekam F.D.R. da von den eigenen Alliierten: Solche Gedanken, von denen der Präsident bei einem konspirativ arrangierten Treffen 1941 in der Bucht von Neufundland erstmals Winston Churchill wissen ließ, beunruhigten den britischen Premier natürlich. Als überzeugter Kolonialist konnte er keinen Plan für eine mögliche Nachkriegsordnung auf Kosten des britischen Empire gutheißen. Dennoch einigten sich beide Politiker auf eine gemeinsame Erklärung, die in diesem Punkt vor allem Roosevelts Handschrift trägt. So lautete der dritte Punkt der Atlantic Charter: "Sie (die USA und Großbritannien) respektieren das Recht aller Völker, die Regierungsform, unter der sie leben wollen, selbst zu bestimmen; und sie wünschen, dass diejenigen ihre Souveränität und Selbstbestimmung zurückerhalten, denen sie mit Gewalt weggenommen wur-den." 11

In Vorbereitung auf die Teheran-Konferenz verfasste das State Department 1943 einen Entwurf, wie die ehemaligen Mandatsgebiete der Achsenmächte und andere eroberte Gebiete nach Kriegsende unter ein "United Nations Trusteeship"-System gestellt werden könnten. Roosevelt - kein Freund der französischen Exilregierung - dachte nicht daran, dass Frankreich seine verlorenen Überseegebiete nach Kriegsende als Kolonien zurückerhalten sollte. So enthielt das Papier auch einen Fünf-Punkte Plan, der alle Kolonialmächte verpflichten sollte, ihre Überseegebiete "bis zu einem festgelegten Zeitpunkt" auf die Selbständigkeit vorzubereiten. Auf Intervention des britischen Aussenministers, Anthony Eden, wurde die Idee schnell wieder verworfen und kam somit auch nicht während der Konferenz Stalins, Churchills und Roosevelts zur Sprache. 12

Während die Idee der Vereinten Nationen langsam reifte, kamen die vier Großmächte bei den Verhandlungen über den Treuhandaspekt nicht voran. Auch beim letzten Treffen der Unterhändler in Dumbarton Oaks (Washington, D.C.), ein Jahr vor der Konferenz von San Francisco, kam es zu keinen Vereinbarungen über Treuhandgebiete oder Kolonien. ¹³ Die Roosevelt-Administration war über das forsche Vorgehen des State Department ohnehin zerstritten. Verteidigungsministerium und Navy lehnten die Treuhandidee generell ab, weil sie im Konflikt mit den Interessen der Vereinigten Staaten im Sinne der nationalen Sicherheit standen. 14

Während der Yalta-Konferenz im Februar 1945 wurden auch die Weichen für das Treffen zwei Monate später in San Francisco gestellt. Im Streit um die Definition der zukünftigen treuhänderischen Aufgaben der Vereinten Nationen, vereinbarten die Verhandlungspartner, nur die Mandatsgebiete des Völkerbundes und erobertes Feindgebiet sowie "Territorien, die von den verwaltenden Staaten freiwillig unter das Treuhandsystem gestellt werden", zu berücksichtigen. Churchill erreichte allerdings, dass auf der UNO Konferenz im April keine Diskussion um bestimmte Gebiete geführt wurde. Die Treuhandverträge mussten individuell ausgehandelt werden. 15

Im Verlaufe der San Francisco-Konferenz spitzte sich auch die Debatte innerhalb der amerikanischen Regierung über eine internationale Kontrolle der eroberten japanischen Pazifik-Inseln zu. Deswegen schlugen die Vereinigten Staaten vor, zwei verschiedene Treuhandsysteme einzuführen: die normale treuhänderische Verwaltung unter der Oberaufsicht eines neuen Treuhandrates, und sogenannte strategische Treuhandgebiete, bei denen die Verwaltungsmacht nur dem Sicherheitsrat gegenüber Rechenschaft ablegen musste. Dieser Vorschlag wurde schließlich von den fünf Großmächten (Frankreich war auf Initiative Großbritanniens als fünftes permanentes Mitglied des Sicherheitsrates aufgenommen worden)

angenommen. 16

Die oben beschriebenen Schwierigkeiten waren schuld daran, dass das Treuhandsystem der Vereinten Nationen als letztes Element des UNO Grundgerüsts einsatzbereit wurde. Erst im Jahre 1947, nachdem die ersten acht Treuhandabkommen ausgearbeitet waren, konnte der Treuhandrat seine Arbeit aufnehmen. Die Gemeinsamkeiten des modernen Treuhandsystems, das aus dem Rooseveltschen Trusteeship-Gedanken entstand, hatte unverkennbar Gemeinsamkeiten mit dem Mandatsystem des Völkerbundes. Kein Wunder, Franklin Roosevelt hatte sich von Woodrow Wilson begeistern und inspirieren lassen. Dennoch gab es Unterschiede, die in den nächsten zwei Kapiteln dargestellt werden sollen.

2.1. Das Mandatsystem des Völkerbundes

Das Mandatsystem des Völkerbundes wurde auf den Treuhandgedanken des englischen Rechts zurückgeführt. Nach dem bürgerlichen Recht ist Treuhänder, "wer Recht als Eigenrecht empfangen hat mit der Bestimmung, es nicht im eigenen Interesse zu gebrauchen." 17

Die Elemente eines Treuhandsystems mit Treunehmer, Treugeber und internationalen Vereinbarungen sind schon in den Abkommen der europäischen Großmächte des 19. Jahrhunderts zu finden, wie beispielsweise der Berliner Konferenz (1884/1885). Die daraus resultierende sogenannte Kongo-Akte befasste sich mit der Machtverteilung der einzelnen Kolonialmächte in Übersee und vor allem in Afrika.

Auch das Mandatsystem des Völkerbundes sollte aus Sicht der europäischen Alliierten dieser imperialen Machtpolitik dienen: Für den Fall einer Niederlage der Mittelmächte wurde die Aufteilung der deutschen Kolonien und türkischen Territorien schon vor dem Ende des ersten Weltkriegs beschlossen. Die Kolonialmächte England und Frankreich gedachten selbstverständlich, als Sieger ihre Herrschaftsbereiche auf die eroberten Feindgebiete auszudehnen.

Allerdings kam eine einfache Annexion der Gebiete nicht in Frage. Vor allem der amerikanische Präsident Woodrow Wilson widersetzte sich auf der Friedenskonferenz von Versailles dem Anschein, dass "die Prinzipien, für die er Krieg geführt habe, nur ein imperialistisches Abenteuer" gewesen sein sollten. Einen Konflikt sahen die Alliierten auch darin, dass sie selbst stets beteuert hatten, im Krieg für "die Rechte und Freiheiten der Völker gekämpft" und die "Demokratie verteidigt" zu haben. 18

Tatsächlich wurde das in Artikel 22 der Völkerbundsatzung niedergeschriebene Prinzip des Mandatsystems ein Kompromiss: Der Entwurf von General Jan Smuts, dem späteren ersten Ministerpräsidenten der Südafrikanischen Union, sah vor, die einzelnen Territorien unter den

Siegern aufzuteilen, die Kontrolle über alle Gebiete aber unter die Aufsicht des Völkerbundes zu stellen. Präsident Wilson war vor allem ein Verfechter der Selbstbestimmungsidee. Demgegenüber stand die Forderung nach Annexion der fraglichen Gebiete durch die jeweiligen Eroberer. Der Kompromiss bestand darin, dass Wilson die Annexion der Territorien verhindern konnte, die Siegermächte aber die Kontrolle über die von ihnen eroberten Gebiete behielten." 19

Das Mandatsystem bezog sich dabei ausschließlich auf die Kolonien und anderen abhängigen Gebiete der Mittelmächte. Die Dominions der Siegermächte waren nicht betroffen. Insofern waren die Völkerbundsmandate eine Methode, den Herrschaftsbereich des Osmanischen und des Deutschen Reiches zu reduzieren, zumal nach britischem Verständnis die Hauptaufgabe der politischen Treuhandschaft darin bestand, ein Territorium "zur Selbständigkeit aber nicht zu Unabhängigkeit" zu führen. 20

Darüber hinaus waren die Ziele des Mandatsystems nur unzureichend festgelegt. Die Verwaltungsmacht sollte den "Grundsatz der Selbstbestimmung respektieren" und die eigene Regierungsform nur nach deutlicher Zustimmung der Bevölkerung auf das Mandatsgebiet übertragen dürfen. Wirtschaftliche und soziale Entwicklungen waren unter besonderer Berücksichtigung der Interessen und Bedürfnisse der dort lebenden Menschen durchzuführen. Das Aufsichtsrecht lag nach Artikel 22 der Satzung im Prinzip beim Völkerbund. ²¹ Die zu diesem Zweck eingerichtete Mandatskommission, quasi das einzige Kontrollorgan, um die Umsetzung der Prinzipien zu überwachen, hatte die jährlichen Mandatsberichte entgegenzunehmen, zu prüfen und dem Völkerbundrat über "alle die Ausführungen der Mandatsverpflichtungen angehenden Fragen" Gutachten zu erstellen. Um sich ein Bild von den aktuellen Entwicklungen in den Gebieten zu machen, entwickelte die Kommission einen Fragebogen, der in die Mandatsgebiete versendet wurde. ²² Das Gremium bestand aus 10 Mitgliedern, wobei die Mehrheit aus Angehörigen von Nichtmandatsstaaten zu bestehen hatte, die darüber hinaus keine Regierungsangestellten ihres Landes sein durften. Die Mandatskommission war eine Art Expertenrunde, die sich zweimal im Jahr für mehrere Wochen in Genf traf und als Bindeglied zwischen den Administratoren und dem Völkerbundrat bald unverzichtbar wurde. Die Autorität des Gremiums wurde allerdings durch seinen Status als "beratende Körperschaft" stark beeinträchtigt. ²³ Artikel 22 gliederte die Mandatsgebiete in drei Gruppen: die A-, B- und die C-Mandate, die sich nach den Machtbefugnissen der Mandatare und dem Entwicklungsstand der Mandatsbevölkerung unterschieden. Dabei herrschte Einigkeit bei allen Völkerbundsmitgliedern darüber, dass "die meisten Territorien noch nicht bereit zur

Selbstverwaltung waren." 24

A-Mandate bezeichneten die fortschrittlichen Gebiete in Nahost, die einst zum Osmanischen Reich gehört hatten. Die britischen und französischen Mandate sollten hier nur "beratende" Funktion übernehmen. Auch auf Grund der von Großbritannien bereits im Krieg geleisteten Zugeständnisse waren die A-Mandate Kandidaten für eine frühe Unabhängigkeit. Irak und Palästina standen unter britischer Verwaltung, das heutige Syrien und der Libanon unter französischer Administration. 25

Bei den B-Mandaten waren die Kompetenzen der Mandatare größer: Sie hatten die Verwaltung über die fraglichen Territorien inne. Von unabhängigen Gebieten war bei diesen Mandaten nicht die Rede. Die ehemaligen afrikanischen Kolonien Togo, Kamerun, Tanganjika, Rwanda-Burundi wurden daher als Subjekte des Völkerrechts bezeichnet. ²⁶ Die C-Mandate schließlich wurden am engsten an die Verwaltungsmächte angeschlossen, die sie nach ihren eigenen Gesetzen und wie einen Teil ihres Hoheitsgebiets regieren konnten. Den Mandats-Mächten direkt unterstellt, waren die C-Mandate auf absehbare Zeit nicht dafür vorgesehen, in die Unabhängigkeit entlassen zu werden. Bei den Ureinwohnern dieser Gebiete sprach der Völkerbundrat auch nicht von "peuples" sondern von "territoires". Die offizielle Klassifizierung der C-Mandate war abenteuerlich: Dünne Besiedlung, kleines Territorium und die "Entlegenheit von den Zentren der Zivilisation" entschieden danach das Schicksal der ehemaligen Kolonien. 27

Das Mandatsystem ist mit dem Zerfall des Völkerbundes im Zuge des Zweiten Weltkrieges zwar nicht aufgehoben worden, doch fiel die internationale Überwachung weg. Im Jahre 1935 annektierte Japan (nachdem es schon zwei Jahre zuvor seinen Austritt aus dem Völkerbund erklärt hatte) das Mandatsgebiet der Pazifik-Inseln, um diese für eigene militärische Interessen benutzen zu können, ohne sich um internationale Kritik zu kümmern. Die politische Schwäche des Völkerbunds war auch verantwortlich für das Scheitern des Mandatsystems. Dennoch kann das Instrument der Mandatskommission als Vorläufer internationaler menschenrechtlicher Schutzsysteme angesehen werden - wie etwa seinem direkten Nachfolger, dem Treuhandrat der Vereinten Nationen. 2.2. Das Treuhandsystem der UNO - Kompromiss und Fortschritt Die wichtigsten Aufgaben des internationalen Treuhandsystems der Vereinten Nationen sollten darin bestehen, "den politischen, wirtschaftlichen, sozialen und erzieherischen Fortschritt der Einwohner der Treuhandgebiete und ihre fortschreitende Entwicklung zur Selbstregierung oder Unabhängigkeit zu fördern." Dennoch stehen diese Vorsätze nur im zweiten Absatz des Artikels 76 der UNO Charta. Als erstes Ziel dient das Treuhandsystem

demnach dem Zweck, "den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu festigen." ²⁸ Während der Völkerbundpakt bestimmte, dass die verwaltenden Staaten in B-Mandaten den Handel mit Waffen zu verbieten und die "Errichtung von Befestigungen und Militär- oder Flottenstützpunkten sowie die militärische Ausbildung der Eingeborenen für andere Zwecke als Polizeidienst und Verteidigung des Gebietes" zu verhindern hätten, sind die verwaltenden Behörden des UNO Treuhandsystems sogar verpflichtet, dafür zu sorgen, dass ihre Treuhandgebiete auch ihren Teil zur Erhaltung von Frieden und Sicherheit beitragen können: "Zu diesem Zweck (können) sie freiwillige Streitkräfte, Erleichterungen und Beistand von dem Treuhandgebiet in Anspruch nehmen, um die Verpflichtungen zu erfüllen, die sie in dieser Hinsicht gegenüber dem Sicherheitsrat übernommen haben." ²⁹ Präsident Roosevelts ursprüngliche Idee, nicht nur die ehemaligen Völkerbunds-Mandate treuhänderisch von den Vereinten Nationen verwalten zu lassen, sondern das Prinzip praktisch auf alle abhängigen Gebiete anzuwenden und somit mit dem kolonialen System aufzuräumen, scheiterte schon im Vorfeld der Gründungskonferenz von San Franciscoausgerechnet am erbitterten Widerstand der amerikanischen Navy und dem Verteidigungsministerium. Streitpunkt waren die Pazifik-Inseln. Die strategische Bedeutung Mikronesiens war für sie, auch mit dem Rückblick auf die Ereignisse in Pearl Harbour 1941, vor allem von Nationalem Interesse. Selbst der Kompromiss, neben den normalen auch sogenannte "strategische" Treuhandgebiete zuzulassen, und - auch das ein amerikanischer Vorschlag - diese strategischen Territorien von den Verwaltungsmächten selbst bestimmen zu lassen (und nicht nach Abstimmung im Treuhand- bzw. Sicherheitsrat), war in der Truman-Administration umstritten. 30

Der Vorschlag Australiens, künftig die Generalversammlung darüber entscheiden zu lassen, welche Territorien zu Treuhandgebieten werden sollten und welche nicht, wurde von den fünf permanenten Mitgliedern des Sicherheitsrates nicht berücksichtigt. Im Gegenteil: Die Konferenz akzeptierte das Konzept der Fünf, jedes Treuhandgebiet durch einen individuellen Vertrag auszuhandeln - die Verwaltungsmacht hatte so stets das letzte Wort. ³¹ Dafür wurde auch ein Kompromiss in der Frage nach der politischen Zukunft von Treuhandgebieten und ehemaligen Kolonien erreicht. Die Sowjetunion und China plädierten dafür, die Unabhängigkeit der einzelnen Treuhandgebiete als das höchste Ziel der Organisation anzusehen. Großbritannien hatte sich bereiterklärt, als Verwaltungsmacht "stets im Interesse der abhängigen Gebiete zu arbeiten" und die Bevölkerung konsequent auf die Selbständigkeit vorzubereiten. Frankreich dagegen lehnte die Unabhängigkeit für seine Überseebesitzungen als ultimatives Ziel kategorisch ab. Das Problem wurde schließlich durch

einen Vorschlag der USA in Hinblick auf die Treuhandgebiete und die in Kapitel elf der Charta der Vereinten Nationen beschriebenen sogenannten "Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung" gelöst. 32

So verfolgt Artikel 73 für ehemalige Kolonien nur das Ziel der Selbstregierung, von Unabhängigkeit ist in diesem Zusammenhang nichts zu lesen. Dafür geht die Charta im Hinblick auf die Treuhandgebiete weiter als das Mandatsystem, weil letztendlich der Zweck der Treuhandschaft die "Selbständigkeit" bzw. "Unabhängigkeit" aller verwalteten Gebiete ist. Unter dem Covenant waren ja nur die A-Mandate für die Entlassung in die Unabhängigkeit vorgesehen. 33

Ein Fortschritt gegenüber dem Mandatsystem des Völkerbunds war auch die Definition vom Treuhänder-Begriff. Während früher mit dem Mandat stets einem bestimmten Land die administrative Gewalt über das entsprechende Gebiet überlassen wurde, und dieser Staat - mit den wenigen beschriebenen Einschränkungen - "sein Territorium" nach Gutdünken handhaben konnte, besagt Artikel 81 der Charta, dass die "Verwaltungsmacht ein Staat oder eine Staatengruppe oder die Organisation selbst sein kann." ³⁴ Kurz und gut, das Treuhandsystem war jedenfalls theoretisch - in zwei entscheidenden Punkten flexibler als sein Vorgänger unter dem Völkerbundpakt. Es legte nicht von vornherein fest, welche nicht-selbstregierten Gebiete unter treuhänderische Verwaltung gestellt werden mussten, wie das der Fall mit den deutschen und türkischen Territorien nach dem Ersten Weltkrieg der Fall war. Anstatt einer von drei Mandats-Kategorien zugeteilt zu werden, hatte die Verwaltungsmacht nun die Möglichkeit, für das entsprechende Gebiet einen individuellen Vertrag mit den Vereinten Nationen auszuhandeln. Dieses Prinzip sollte gleichzeitig auch ein Angebot für andere Kolonialmächte sein, ihre abhängigen Gebiete freiwillig einer verstärkt internationalisierten Verwaltung des Treuhandsystem zu unterstellen. 35

2.2.1. Die Treuhandgebiete

Insgesamt hat die UNO nur elf (11!) Treuhand-Mandate vergeben (darunter zehn nichtstrategische Gebiete), die alle zwischen 1947 und 1994 erfolgreich in die Selbständigkeit entlassen wurden. Heute gibt es keine Treuhandgebiete mehr. Nach Artikel 77 der Charta der Vereinten Nationen waren die Gebiete unter dem Treuhandsystem in drei Kategorien eingeteilt: 36

_ aus dem Mandatsystem _ ehemalige Feindgebiete _ Gebiete, die von einem des Völkerbunds (der Alliierten) Staat freiwillig dem hervorgegangene Gebiete Treuhandsystem unterstellt werden

Dabei wurde der dritte Punkt aus heutiger Sicht vielleicht zu optimistisch formuliert. Tatsächlich sind alle Treuhandgebiete aus dem alten Mandatsystem des Völkerbunds übernommen worden. Von den europäischen Kolonialmächten hat niemand daran gedacht, seine Besitzansprüche zugunsten des Treuhandsystems aufzugeben. Somaliland (die Hälfte des heutigen Somalia) wurde unter italienischer Verwaltung zum Treuhandgebiet und damit das einzige ehemalige Feindgebiet, das in die zweite Kategorie paßte. ³⁷ Die Mehrzahl der erfassten Gebiete wurden verhältnismäßig schnell in die Unabhängigkeit entlassen (siehe Abb.1). Britisch-Togo wurde am 6. März 1957 mit der Gold-Küste zu Ghana verschmolzen. Zwei Jahre später wurde Ghana UNO-Mitglied. In Französisch-Togo fanden ein Jahr später freie und von den Vereinten Nationen überwachte Wahlen statt. Frankreich hatte Togo einen autonomen Status mit einer gleichzeitigen politischen Assoziation angeboten, aber die Mehrheit entschied sich für die Unabhängigkeit. Die Republik Togo wurde im April gegründet, im September folgte die Aufnahme in die Vereinten Nationen. Auch Französisch-Kamerun wurde im April 1960 unabhängig. Im darauffolgenden Jahr wurde der Süden von Britisch-Kamerun mit Kamerun vereinigt, während die Mehrheit im Norden des englischen Treuhandgebietes dafür votierte, sich Nigeria anzuschließen.

Somaliland, unter italienischer Verwaltung, war ein Sonderfall: Als Verwaltungsmacht hätte Italien eigentlich automatisch ein Sitz im Treu-handrat zugestanden, nur war Italien 1950 noch gar kein offizielles UN-Mitglied.

Italiens Bitte um Aufnahme hatte die Sowjetunion bis dato stets ihr Veto entgegengesetzt. Um die Verfahrensprobleme aus der Welt zu schaffen, gewährte der Rat Italien eine zunächst begrenzte Mitgliedschaft, ohne Stimmberechtigung in den Beratungen über das Territorium. So wurde Somaliland beispielsweise das einzige Gebiet, bei dem das Unabhängigkeitsdatum bereits im Treuhandvertrag festgelegt wurde (2. Dezember 1960). Nach den Wahlen im Frühjahr 1959 wurde die Verfassung im Sommer 1960 von der Generalversammlung verabschiedet. Fünf Monate vor dem geplanten Termin wurde Somalia, bestehend aus den italienischen und britischen Hälften Somalilands, unabhängig. Das belgische Treuhandgebiet Ruanda-Urundi spaltete sich im Jahre 1962 in zwei unabhängige Staaten, die auch als selbständige Mitglieder Aufnahme in den Vereinten Nationen fanden. ³⁸ Länger verblieben die Territorien im Pazifik unter treuhänderischer Verwaltung. Nachdem West Samoa (Ozeanien) sich 1962 freiwillig Neuseeland angeschlossen hatte, wurden die kleine, aber rohstoffreiche Inselgruppe Nauru 1968 und das von Australien verwaltete Papua New Guinea (New Guinea) 1975 unabhängig. 39

Ein Präzedenzfall unter den früheren Mandatsgebieten war Namibia (Deutsch-Südwestafrika). Seit 1920 als Völkerbundsmandat unter südafrikanischer Verwaltung, weigerte sich Südafrika nach 1946, das Gebiet dem Treuhandsystem zu unterstellen. Obwohl der Internationale Gerichtshof (IGH) 1950 erklärte, das Mandat sei mit der Auflösung des Völkerbundes nicht erloschen, annektierte Südafrika das Gebiet und führte in Süd-West Afrika ebenfalls das Apartheitssystem ein. In einem Jahrzehnte dauernden Rechtsstreit erkannte die Generalversammlung der UNO schließlich dem Kapstaat im Jahre 1966 das Mandat ab. Das Gebiet sollte unter direkte Treuhandverwaltung der Vereinten Nationen gestellt werden. Seine eigentliche Unabhängigkeit konnte Namibia erst am 21.3.1990 erklären. ⁴⁰ So unterschiedlich der individuelle Werdegang der zehn hier kurz vorgestellten Territorien im einzelnen auch verlaufen sein mag, eines haben sie gemeinsam: sie wurden als nicht strategische Treuhandgebiete verwaltet. In diesem Punkt unterscheiden sie sich von den Pazifik-Inseln, dem einzigen Strategic Trusteeship, das je als Mandat von den Vereinten Nationen vergeben wurde. Dieses Treuhandgebiet und seine `Besonderheiten' sollen in den nächsten zwei Kapiteln vorgestellt werden.

2.2.1.1. Das Treuhandgebiet `Pazifik-Inseln' und sein Konfliktpotential "If the Americans want to take Japanese islands which they have conquered, let them do so

Ausgerechnet von der Navy und ihren Fürsprechern im Kongress kam der größte Widerstand gegen den Plan der Administration, die gerade im zweiten Weltkrieg blutig eroberten Pazifik-Inseln unter das inter-nationale Treuhandsystem zu stellen, dem sich Präsident Roosevelt und sein Staatssekretär Sumner Welles verpflichtet hatten. Flottenadmiral Ernest J. King äußerte in einer Pressekonferenz im April 1945 die Befürchtung der Marine, dass, sollten die USA freiwillig ihre Militärbasen auf den pazifischen Inseln räumen, spätestens im nächsten Krieg wieder Amerikaner im Kampf um das strategisch wichtige Gebiet sterben müssten. "Wie lange", sagte King," können es sich die Vereinigten Staaten leisten zu kämpfen, zu bauen und zu gewinnen, nur um alles wieder aufzugeben." 41

Die militärische Führung plädierte also für eine klare Annexion Mikronesiens, während das Außenministerium unter James Byrnes im gleichen Jahr die Ansicht vertrat, die meisten eroberten Inseln seien besser unter einem exklusiven Treuhand-Abkommen zu verwalten, weil damit die Struktur der Vereinten Nationen gestärkt werden könnte. ⁴² Unter Berücksichtigung der technischen Möglichkeiten Mitte der vierziger Jahre und dem "Pearl-Harbor"-Schock von `41 war die amerikanische Argumentation durchaus logisch: Mit den pazifischen Inseln war die Kontrolle über den westlichen Teil des Stillen Ozeans verbunden. Mit der Aufsicht über dieses große Gebiet würden die Vereinigten Staaten nicht noch einmal von einem zukünftigen Aggressor überraschend angegriffen werden können. Deswegen bestand die wichtigste Aufgabe der USA darin, die Inseln für den Verteidigungsfall zu befestigen, ohne allerdings "andere Nationen durch eine übertriebene Aufrüstung herauszufordern." Weniger ernst nahmen die militärischen Entscheidungsträger ihre Verantwortung gegenüber den Eingeborenen, die unter Navy-Verwaltung keinerlei

verfassungsmäßige Rechte genossen. 43

Doch die USA konnten nicht ihre eigenen Prinzipien brechen und die ehemaligen japanischen Mandatsgebiete einfach annektieren. Die Truman-Administration fand allerdings eine Lösung, die sowohl amerikanische Sicherheitsinteressen als auch die Vorgaben des UNO-Mandats erfüllen sollten.

2.2.1.2. Strategische Treuhandgebiete

Der Forderung der Vereinigten Staaten nach einer besonderen Art von Treuhandschaft über die Pazifik-Inseln wurde durch die Aufnahme des Artikel 82 in die UNO-Charta entsprochen. Dort heißt es: "Jedes Treuhandabkommen kann eine oder mehrere strategische Zonen bezeichnen, die das ganze Treuhandgebiet, für welches das Abkommen gilt, oder einen Teil davon umfassen." 44

Während die wichtigen Funktionen bei nicht-strategischen Gebieten "einschließlich der Zustimmung zu den Vertragsbestimmungen und zu deren Änderung oder Ergänzung" von der Generalversammlung mit Unterstützung des Treuhandrates ausgeübt werden, fallen diese Aufgaben bei strategischen Treuhandgebieten in die Kompetenz des Sicherheitsrates. Dort konnten die USA durch ihr Vetorecht unbequeme Entscheidungen notfalls im Alleingang verhindern. 45

Der wichtigste Unterschied zum normalen Treuhandabkommen bestand darin, dass die Verwaltungsmacht Informationen über Vorgänge im strategischen Territorium vor der UNO-Vollversammlung und dem Treuhandrat zurückhalten durfte. So konnten die USA laut Artikel 13 des Treuhandvertrages über die Pazifik-Inseln beliebige Teile des Territoriums aus Sicherheitsgründen für die Besuchermission der Vereinten Nationen unzugänglich machen und die Auskunft über die Nutzung der militärischen Zonen verweigern. 46

Die Idee der "strategischen Treuhandgebiete" lässt sich möglicherweise auf ein geheimes Stillhalteabkommen Mitte der 40er Jahre zurückführen. Während der Jalta-Konferenz unterstützte Großbritannien amerikanische Ansprüche, nachdem sich die westlichen Alliierten darauf verständigt hatten, dass "die USA nur an japanischen Militärbasen und nicht an britischen Kolonien" interessiert waren. 47

Am 6. November 1946 erklärte Präsident Truman, die USA wären bereit, "alle japanischen Inseln, die infolge des Zweiten Weltkriegs in amerikanischen Besitz gelangt waren, dem Treuhandsystem zu unterstellen, solange die Vereinigten Staaten alleinige Verwaltungsmacht" blieben. Zur gleichen Zeit wurde ein amerikanischer Vertragsentwurf veröffentlicht, der, als Kompromiss zwischen dem Außen- und Kriegsministerium sowie der Navy, das gesamte Gebiet der Marianen, Carolinen und Marshall-Inseln (ca. 2500 Meilen von West nach Ost und rund 1200 Meilen in Nord-Süd Richtung) als strategisches Treuhandgebiet bezeichnete, über das allein die USA "volle Autorität über Verwaltung, Regierung und Rechtsprechung" haben würden. Auf der anderen Seite verpflichteten sich die Vereinigten Staaten im Rahmen des Treuhandabkommens, die ökonomische und soziale Entwicklung der Inseln voranzutreiben, sowie für Ausbildungsmöglichkeiten zu sorgen und die medizinische Versorgung zu gewährleisten. 48

Vermutlich kam diese Verpflichtung den anderen permanenten Mitgliedern im Sicherheitsrat auch als Rechtfertigung ihrer Entscheidung gerade recht: Die Gefahr einer Ausbeutung der Eingeboren bestand ohnehin nicht, denn die Rohstoff-armen Inseln hatten nur einen geringen wirtschaftlichen Wert. Die komplizierte Verwaltung des riesigen Territoriums dünnbesiedelter Atolle musste also zum Verlustgeschäft werden. Welches andere Land hätte diese Bürde so kurz nach Kriegsende auf sich nehmen können? 49

2.2.1.3. Das `Joint-Trustee'-Prinzip

Der einzige erfolgreiche Versuch einer gemeinsamen Treuhandverwaltung wurde 1947 von Großbritannien, Australien und Neuseeland gestartet. Neu war diese Kooperation allerdings nicht, sie hatte bereits unter dem Völkerbundsmandat bestanden. In Wirklichkeit wurden die praktischen Verwaltungsaufgaben auf dem Pazifik-Atoll Nauru aber von Australien allein wahrgenommen, das der Inselgruppe geographisch am nächsten lag. Selbst unter befreundeten Nationen hatte sich die gemeinsame Regierung eines Gebietes in der Vergangenheit als nicht sehr erfolgreich erwiesen, wie etwa im Fall des von Ägypten und England verwalteten Sudan, oder den von Franzosen und Briten regierten Neuen Hybriden (heute Vanuatu). Als Mittel zur internationalen Konfliktlösung sollte sich das in Artikel 81 der Charta der Vereinten Nationen vorgesehene "Joint-Trustee"-Prinzip nicht etablieren können. Im

November 1949 schlug die UN-Generalversammlung vor, Jerusalem zur "internationalen Zone" zu erklären und die Stadt unter die Verwaltung "einiger UNO-Mitglieder zu stellen." Der Plan scheiterte am erbitterten Widerstand von Israel und Jordanien. ⁵⁰ Wie nicht anders zu erwarten, brach auch bald ein Streit zwischen Sowjets und Amerikanern um die Besitzansprüche im Pazifikraum aus. Senator Harry Byrd (D., Virginia) schlug nach Kriegsende vor, die sowjetisch besetzten Kurilen-Inseln unter eine gemeinsame Treuhandverwaltung mit Großbritannien und den Vereinigten Staaten zu stellen, bevor die USA einem solchen Joint-Trustee-Agreement auf Okinawa oder einem anderen von den Amerikanern eroberten Gebiet zustimmen sollten. Die UdSSR widersprach diesem Anliegen vehement, schließlich war diese Frage der Besatzungsrechte bereits während der Jalta-Konferenz geklärt worden. ⁵¹ Darüber hinaus konterte die sowjetische Seite, die USA sollten

nicht vergessen, dass sie nicht allein gegen Japan gekämpft hatten. Das amerikanische Vorhaben, alle japanischen Pazifik-Inseln in Besitz zu nehmen und Marinebasen zu errichten, die "dem Frieden und der Sicherheit" dienen sollten, kommentierte die Moskauer Izvestijamit den Worten: "Fair Play endet dort, wo amerikanische Interessen ins Spiel kommen." ⁵² Tatsächlich wäre eine Aufteilung der Aufgaben im mikronesischen Territorium logistisch sinnvoll gewesen: Das riesige Treuhandgebiet war auch für die Amerikaner nicht leicht zu erschließen. Versorgungsschwierigkeiten mit Lebensmitteln und Medikamenten, sowie erhebliche finanzielle Aufwendungen der Administration waren bereits frühzeitig vorhersehbar. Doch den USA ging es in erster Linie um die Erweiterung ihres politischen und militärischen Einflussbereichs: Den Blick auf Asien gerichtet, sollte die Parole der Regierung Trumans lauten: Stoppt den kommunistischen Vormarsch!

Das größte vor Kriegsende geplante Joint-Trustee Projekt war Korea. Roosevelt äußerte 1943 gegenüber dem britischen Außenminister Anthony Eden, dass er dabei an die Vereinigten Staaten, China "und ein bis zwei andere Nationen" dachte - England und Russland erwähnte der Präsident nicht. Bis Mitte 1944 hatte das State Department diese Haltung allerdings korrigiert, denn es war zu befürchten, dass die Sowjets in Nordkorea ein Marionetten-Regime installieren würden. So schlug FDR Stalin in Jalta eine gemeinsame Treuhandverwaltung mit einer zentralen Regierung "für ungefähr zwanzig bis dreißig Jahre" vor. Der Georgier willigte ein, ohne dass allerdings ein konkreter Plan vereinbart worden wäre. Anfang Juli `45 erklärte Botschafter Wjatscheslaw Molotow, dass die Sowjetunion die Stationierung fremder Truppen auf dem Gebiet Koreas ablehnen würde. Das widersprach nun wiederum den amerikanischen Plänen, die eine gemeinsame Besetzung Koreas vorgezogen hätten. Viel Zeit für Verhandlungen blieb den USA nicht, denn die Rote Armee und einige

kommunistische, koreanische Bataillone standen unmittelbar vor dem Einmarsch. So erließ Präsident Truman die General Order No. 1, nach der sich alle japanischen Truppen südlich des 38. Breitengrades den Amerikanern, die Japaner nördlich dieser Demarkationslinie sich den Sowjets ergeben sollten.

Bei einer Aufteilung Koreas nach eroberten Gebieten, wären die Amerikaner vermutlich leer ausgegangen. Während die rote Armee mit ihren Alliierten bereits am 12. August 1945 in Nordkorea einmarschierte, landeten die ersten amerikanischen GIs erst am 8. September in der Hafenstadt Pusan. Die Truppen der UdSSR akzeptierten jedoch widerspruchslos die "Grenze" und zogen sich nördlich hinter den 38. Breitengrad zurück. Von einem gemeinsam verwalteten Treuhandgebiet war danach nie mehr die Rede. 53

Als Präsident Truman am 6. November 1946 bekanntgab, dass die Vereinigten Staaten bereit wären, Mikronesien einem Treuhandmandat der Vereinten Nationen zu unterstellen, beendete er gleichzeitig die Diskussion über eine mögliche Verwaltung der Pazifik-Inseln unter Beteiligung anderer UN-Mitgliedsstaaten: "Die Vereinigten Staaten werden die einzige Verwaltungsmacht für die ehemaligen japanischen Mandats-Inseln bleiben, für die sie, als Ergebnis des Zweiten Weltkriegs, die Verantwortung übernommen haben, denn diese Inseln sind lebensnotwendig für die künftige Sicherheit dieses Landes." 54

2.2.2. Deer Treuhandrat

"I am going to ask that every member of the Council suppresses all personal con-siderations, that we work as a unit to-gether, intimately and strongly, for the achievement of our great

Obwohl heute - nach der Unabhängigkeitserklärung der Republik Palau - ohne praktische Funktion, war der Treuhandrat ursprünglich eines der sechs Hauptorgane der Vereinten Nationen. ⁵⁵ Im Grunde genommen war das Trusteeship Council nicht mehr als ein Hilfsorgan für die Generalversammlung und den Sicherheitsrat; zuständig für die Überwachung der Verwaltung von elf Treuhandgebieten. Im Gegensatz zur Mandatskommission des Völkerbundes setzte sich der Treu-handrat nicht aus berufenen Sachverständigen, die keine Vertreter ihrer Regierungen waren, sondern aus Mitgliedsstaaten zusammen. Nach Artikel 86 der UNO-Charta bestand das Gremium aus: _ den Mitgliedern, die Treuhandgebiete verwalteten _ aus den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats

_ aus so vielen von der Generalversammlung "für einen Zeitraum von drei Jahren gewählten weiteren Mitgliedern, wie nötig sind, damit die Gesamtzahl aller Mitglieder des Treuhänderrates je zur Hälfte aus Mitgliedern, die Treuhandgebiete verwalten, und aus solchen, die keine verwalten, bestehe." 56

Obwohl die Entlassung der Treuhandgebiete in die Selbständigkeit das mittelfristige Ziel des Treuhandrats war, geht aus Artikel 86 nicht klar hervor, wie sich der Rat zusammensetzen würde, sollte die Zahl der Mitglieder, die tatsächlich noch Gebiete verwalten, kleiner als die Zahl der ständigen Mitglieder ohne Treuhandgebiete werden. Mit der Unabhängigkeit Naurus im Jahre 1968 wurde es unmöglich, die Parität weiter zu gewährleisten, denn es gab mit Australien und den Vereinigten Staaten nur noch zwei Verwaltungsmächte. Treuhandrat und Generalversammlung beschlossen daraufhin, in Zukunft keine weiteren Mitglieder für das Gremium wählen zu lassen. Neben den Verwaltungsmächten sollten zunächst fünf weitere Mitglieder ohne Verwaltungsaufgaben im Treuhandrat bleiben. 1975 wurde auch das Treuhandabkommen über Neu Guinea außer Kraft gesetzt und der Rat schrumpfte weiter zusammen. Während der vergangenen 19 Jahre, bis zum Erlöschen des letzten Treuhandmandats, bestand der Trusteeship Council theoretisch nur noch aus den fünf permanenten Mitgliedern des Sicherheitsrats, China nahm allerdings zwischen 1971 und 1989 an keinen Sitzungen des Gremiums teil. 57

Die Zusammensetzung des Treuhandrats bereitete den Verantwortlichen zunächst Probleme: Das Gremium konnte nicht in Aktion treten, ehe die ersten Treuhandabkommen genehmigt und einige Gebiete dadurch unter das Treuhändersystem gebracht worden waren. Das führte zu Verzögerungen, denn die Auslegung des Artikel 79, in dem die Bestimmungen für die Genehmigung der Abkommen festgelegt sind, war schwierig:

Bei Gebieten, die unter dem Mandat eines Mitglieds der Vereinten Nationen standen, musste natürlich die Mandatsmacht an dem Abkommen beteiligt sein. Der Ausdruck "unmittelbar betroffene Staaten" wird aber an keiner Stelle der Charta näher definiert. Die Sowjetunion forderte, den fünf Großmächten des Sicherheitsrats auch einen permanenten Sitz im Treuhandrat zu geben, obwohl weder China noch die UdSSR eigene Mandate zur Verwaltung von UN Treuhandgebieten zugesprochen bekommen hatten. Sie vertrat die Ansicht, dass sich der dubiose Begriff der "unmittelbar betroffenen Staaten" auf die Großmächte bezog. ⁵⁸ Prägnanterweise boykottierte ausgerechnet der russische Abgeordnete am 26. März 1947 die Eröffnungssitzung des Treuhandrats mit der Begründung, dass die "Generalversammlung den Treuhandabkommen zugestimmt hatte, ohne die betroffenen Nationen zuvor direkt zu konsultieren." ⁵⁹ Obwohl der Sicherheitsrat am 2. April 1947 das von den Vereinigten Staaten

vorgelegte Treuhandübereinkommen über das strategische Treuhandgebiet der Pazifik-Inseln billigte und der Treuhandrat als Folge dessen erweitert werden musste, verweigerte die Sowjetunion ihre Mitarbeit im Rat bis zum Frühjahr 1948 und blockierte damit auch den Wirkungskreis des Gremiums. 60

Der Rat traf sich ab sofort zweimal im Jahr zu regelmäßigen Sitzungen in New York. Präsident und Vizepräsident des Trusteeship Council wurden durch geheime Wahl jeweils zu Beginn der Tagungen im Sommer jeden Jahres von den aktuellen Mitgliedern neu gewählt. Bei Abstimmungen hatte laut Artikel 89 jedes Mitglied eine Stimme. Die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats verfügten im Treuhandrat nicht über ein Veto. Mit einem Mehrheitsbeschluss konnte der Rat auch außerhalb der regelmäßigen Sitzungen zu Dringlichkeitstreffen einberufen werden. Es zeigte sich allerdings recht bald, dass kritische Anfragen und Druck höchstens von drei bis vier Mitgliedern des Rates kamen. Nur die Vertreter ohne eigene Treuhandgebiete, allen voran die Sowjetunion mit ihren häufig feindseligen Anträgen und Resolutionsvorschlägen, sorgten ab und an für Aufregung im Gremium, die Allianz der verwaltenden Mitglieder war in der Beziehung "anspruchslos". ⁶¹ Im Rahmen des Treuhandsystems besitzt der Treuhandrat lediglich eine Kontrollbefugniskeine Entscheidungsgewalt. So konnte der Rat zwar Empfehlungen an die jeweilige Verwaltungsmacht richten, aber deren Durchführung nicht erzwingen. Nach Artikel 87 der Charta der Vereinten Nationen hatte das Gremium drei Hauptauf-gaben: 62

_ Prüfung der jährlichen _ Entgegennahme und _ Entsendung von Berichte, die von den Prüfung von Petitionen, Missionen, welche die jeweiligen Verwaltungs-Anhörung von Bittstellern. Zustände in den Treuhand-Mächten vorgelegt werden Gebieten überprüfen. mussten.

Die Mitglieder des Treuhandrates mussten einen Fragenkatalog zu den politischen, ökonomischen und sozialen Fortschritten im betreffenden Territorium erstellen, der die Grundlage für den jährlichen Bericht der Verwaltungsmächte war. Organisatorisch aufwendig waren vor allem die Besuchs-Missionen, für die das Gremium verantwortlich war. Nach anfänglichen Schwierigkeiten setzte sich ab 1948 ein System durch, nach dem jedes Treuhandgebiet wenigstens einmal alle drei Jahre von solch einer Delegation besucht werden sollte. Die Mission bestand aus zwei von der jeweiligen Verwaltungsmacht vorgeschlagenen Personen und zwei unabhängigen Abgeordneten, die von Treuhandratsmitgliedern ohne administrative Aufgaben nominiert wurden. 63

Mikronesien wurde zum ersten Mal 1950 von einer UNO-Mission besucht. In der Vorbereitungsphase machten die Vereinigten Staaten von ihrem Recht Gebrauch, einige Gebiete des Territoriums vom Besuch auszunehmen. In seiner Einladung an eine Gruppe von UN-Inspektoren erklärte Botschafter Francis Byrnes im Sommer 1949: "Wir müssen uns für nichts schämen und sind stolz darauf, der Welt zeigen zu können, was (auf den Pazifik-Inseln) vor sich geht." Die Delegation sollte freien Zugang zu allen Teilen des Treuhandgebietes erhalten, mit Ausnahme Eniwetoks und Bikinis, zwei Atollen in der Gruppe der Marshall-Inseln. Die radioaktive Strahlung in der näheren Umgebung des Bikini-Atolls war nach den kürzlich durchgeführten Atomtests noch zu hoch; Eniwetok (Enewetak) erklärten die Amerikaner zum militärischen Sperrgebiet, ohne dass Byrnes nähere Angaben machte. ⁶⁴ Es war auch Aufgabe des Rates, Petitionen zu empfangen und zu beurteilen. Dazu wurden Einzelpersonen auch Audienzen für mündlich vorgetragene Bitten und Wünsche gewährt. Nach Auswertung der bis zum Ende der regulären Sitzungsperiode im Sommer eingegangen Anträge, den Jahresberichten der Verwaltungsmächte und den Reports der Besuchsmissionen wurde dann vom Gremium ein eigener Jahresbericht erstellt, welcher der Generalversammlung im Herbst zur Prüfung vorgelegt werden konnte. Die Beurteilung der Ereignisse in den Treuhandgebieten hatte also die Vollversammlung, die gegebenenfalls auch über angemessene Reaktionen (oder Empfehlungen) auf die im Jahresbericht zusammengefassten Beobachtungen zu entscheiden hatte. Im Fall des strategischen Territoriums der Pazifik-Inseln lag die Entscheidungsgewalt natürlich beim Security Council. War der Treuhandrat also ein Papiertiger? Eine scharfe Beurteilung der jährlichen Entwicklungsberichte und kritische Besucher-Missionen konnten durchaus auch direkten Einfluss auf das Verhalten der administrativen Macht haben, wie Beispiele in späteren Kapiteln noch belegen werden. Für die zunehmende Autorität des Gremiums war aber sicherlich nicht allein das internationale Treuhandsystem, sondern insbesondere die wachsende Bedeutung des Dekolonisierungsgedankens in der Generalversammlung verantwortlich. Der Wendepunkt in der Politik der Vereinten Nationen war das Jahr 1960. Die (ehemaligen) Kolonialmächte gerieten mehr und mehr in die Defensive, denn von der Unabhängigkeitsbewegung der Afrikaner und Asiaten wurden auch die Treuhandgebiete angesteckt.

In der Folge wurden bis 1975 alle Treuhandabkommen, mit der Ausnahme Mikronesiens, beendet. Der Treuhandrat wurde im Laufe der Zeit nicht nur entsprechend verkleinert, sondern verlagerte sein Augenmerk, weg von den reinen Treuhandgebieten, auf allgemeinere Kolonialfragen. 65

2.3. Entkolonisierung - ein alternatives Konzept zum Treuhandsystem

Eigentlich war Entkolonisierung von Beginn an ein Schwerpunkt in den Aktivitäten der Vereinten Nationen, wenn auch zunächst eher von theoretischer als praktischer Bedeutung. Historisch gesehen handelte es sich dabei um kein neues Phänomen: Die erste abgeschlossene Phase von Entkolonisierung in der neueren Geschichte war die Staatenbildung in Nord- und Lateinamerika. Die Gründung der Vereinigten Staaten von Amerika ist bis heute das Paradebeispiel für die Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts. Doch das Beispiel Lateinamerika zeigte bereits deutlich, dass die (Wieder-) Gewinnung von Souveränität nicht unbedingt auch die politische und wirtschaftliche Unabhängigkeit miteinschließt. Als zweite Phase der Entkolonisierung könnte man die Unabhängigkeitsbestrebungen der asiatischen und afrikanischen Staaten in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts bezeichnen. Diese gipfelten in Unruhen und Aufständen beispielsweise gegen die britische Herrschaft in Indien (1857) und Ägypten (1882), oder auch im Sieg des äthiopischen Herrschers Menelik II über Italien (1896). 66

Zu den ursprünglichen 51 Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen waren in den ersten 15 Jahren nach Gründung der Institution 33 neue Mitglieder hinzugekommen. Diese neuen Staaten waren fast ausschließlich afrikanische und asiatische ehemalige Kolonien, diepolitisch instabil, sozial und wirtschaftlich Entwicklungsländer - das vom Ost-West Konflikt beherrschte politische Gefüge der Organisation entscheidend veränderten. Die Bewegung der Blockfreien Staaten bildete sich auf den Konferenzen von Monrovia (Liberia) 1959 und Addis Abeba (Äthiopien) 1960. Die unterentwickelten Länder bildeten jetzt auch die stärkste Koalition in der Generalversammlung. Die Prioritäten dieser Mehrheit hießen fortan "Dekolonisierung und Entwicklungshilfe." 67

Diese Entwicklung war mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs schon absehbar. Einerseits hatte die Bevölkerung der abhängigen Gebiete mit den Alliierten Schulter an Schulter gekämpft. Dabei war sie an der Front Bedingungen ausgesetzt, die sie mit den Soldaten aus den Metropolen gleichmachten. Deshalb konnte man nach Kriegsende nicht zu dem Verhältnis der Ungleichheit zwischen "Eingeborenem und Kolonialherrn" zurückkehren. Zum anderen stand auf der Verlustliste des Krieges auch eine der erfolgreichsten, unsichtbaren Waffen des Kolonialsystems: der Mythos der Überlegenheit. Belgien, die Niederlande und Frankreich waren Nazi-Deutschland in wenigen Monaten unterlegen, England überlebte zurückgezogen auf seiner Insel. In den Überseegebieten brach der Kontakt zu den "Mutterländern" sogar teilweise ganz ab, und in Südostasien bewies das japanische

Eroberungstempo, dass Europa sein militärisches und technologisches Monopol verloren hatte. Nach dem Zusammenbruch des Japanischen Kaiserreichs traten plötzlich Länder wie Indonesien oder Viet Nam das Erbe über die verlassenen Munitionsvorräte und Waffenlager an und waren fortan nicht mehr bereit, sich den ehemaligen europäischen Kolonialherren unterzuordnen. Im Partisanenkampf zeigte sich in den folgenden Jahren außerdem wiederholt, dass der Mensch durchaus gegen die ausgeklügelte Kriegsmaschinerie des Westens gewinnen konnte. 68

Am 23. September 1960 schlug Nikita Chruschtschow in einer viel beachteten Rede der UNO-Vollversammlung eine Resolution vor, "die allen kolonialen Ländern und Völkern ihre Unabhängigkeit garantieren würde". Diese Idee wurde mit Begeisterung umgesetzt, und so verabschiedete die Generalversammlung mit 89 Ja-Stimmen, neun Enthaltungen und keiner einzigen Gegenstimme knapp drei Monate später die Resolution 1514 (XV). Die Abstimmung war ein ideologischer Triumph für die anti-koloniale Bewegung, denn die alte Ordnung war nicht nur auf den Kopf gestellt, sondern nicht einmal von den ehemaligen Befürwortern verteidigt worden. Obwohl für kein Mitgliedsland rechtlich bindend, wurde die Erklärung von 1960 sogar mit der amerikanischen Verfassung verglichen, weil sie ebenfalls "an ein höheres Gesetz appellierte, gegenüber dem alle anderen Ansprüche untergeordnet waren." ⁶⁹ Ihre wichtigsten Aussagen lauten: 70

1. Die Unterwerfung von Völkern unter fremde Unterjochung, Herrschaft und Ausbeutung stellt eine Verleugnung der Grundrechte des Menschen dar ... 2. Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung.

In der Resolution forderte die Generalversammlung der UNO, "den Kolonialismus in allen Erscheinungsformen schnell und bedingungslos zu beenden" und Schritte zu unternehmen, "alle Gewalt den Völkern (gemeint: der Kolonien) ... zu übertragen." Die Entscheidung über die Form der Selbstbestimmung sollte danach ebenfalls das Ergebnis eines demokratischen Willensbildungsprozesses sein. 71

Gestützt auf die Mehrheit der ehemaligen Kolonien in der UNO-Vollversammlung, die nun verstärkt auf ein antikolonialistisches Engagement der Organisation drängte, wurde 1961 ein 17-Mitglieder starker Sonderausschuss gegründet, der ein Jahr später noch einmal um sieben Sitze erweitert wurde und fortan nur noch das Special Committee of the 24genannt wurde. ⁷² Das Beispiel Algerien verdeutlichte die zunehmend resolute Haltung der Generalversammlung. Zwischen 1955 und 1961 beschäftigte die Algerien-Frage die Vollversammlung. Während die Unabhängigkeitsbestrebungen des Landes 1955 noch keine

Erwähnung im Schlussdokument der Versammlung fand, äußerten die Delegierten ein Jahr später bereits die Hoffnung, "dass eine friedliche, demokratische und gerechte Lösung im Sinne der Charta gefunden werden könnte." 1957 ging die General Assembly (GA) soweit, Frankreich zu Verhandlungen mit der Unabhängigkeitsbewegung Algeriens aufzufordern, jedoch konnte der antikolonialistische Block bis 1960 nicht die erforderliche 2/3 Mehrheit aufbringen, um dieser Forderung mit einer Resolution Nachdruck zu verleihen. Aber als sich 1960 mit der Aufnahme von 17 neuen, überwiegend afrikanischen, Mitgliedstaaten die Mehrheitsverhältnisse zu ihren Gunsten änderten, kam in der Abschlusserklärung der Generalversammlung - trotz des französischen Protests, die Algerien-Frage überhaupt zum Diskussionsgegenstand zu machen - das Recht des algerischen Volkes auf Selbstbestimmung zum Ausdruck. Im folgenden Jahr verlangte die UNO-Vollversammlung ganz eindeutig "die Unabhängigkeit und Selbstbestimmung" Algeriens. Auch wenn diese Resolution keinen direkten Einfluss auf die französische Entscheidung, der algerischen Unabhängigkeit 1962 zuzustimmen, gehabt haben mögen, so machen sie doch den Stimmungswandel der Vereinten Nationen deutlich. 73

Im gleichen Jahr wurde auch das Treuhandgebiet der Pazifik-Inseln in die Liste der Territorien aufgenommen, die für eine baldige Unabhängigkeit prädestiniert waren. Ab diesem Zeitpunkt begann das Gremium, die Umsetzung der GA-Deklaration zu überwachen. Obwohl die Vereinigten Staaten die Legitimität der Kommission nie anerkannte, nahm sie bis 1971 an den Sitzungen über Mikronesien teil. Danach verließ der amerikanische Abgeordnete das Special Committee und die USA verweigerten ab diesem Zeitpunkt jede Zusammenarbeit und direkte Information über die Vorgänge auf den Pazifik-Inseln. Der Wunsch der Kommission, das Gebiet mit einer eigenen Delegation besuchen zu dürfen, wurde bis 1980 von der Verwaltungsmacht abgelehnt. 74

Generalsekretär Kurt Waldheim führte die Beseitigung der letzten Reste des Kolonialismus in der Karibik und im Südpazifik 1981 auf die "hartnäckigen Bemühungen" des Sonderausschusses zurück und sprach von der Entkolonisierung als "dem klassischen Beispiel für das Vermögen der Vereinten Nationen, friedlichen Wandel herbeizu-führen." ⁷⁵ Dabei ließ die Organisation bei der Definition des Kolonialbegriffs einige fragwürdige Ausnahmen zu: So zählte die UNO-amtliche Liste der "Gebiete ohne Selbstregierung" zwar die Falkland-Inseln und Gibraltar, aber weder die amerikanischen Besitzungen wie Puerto Rico oder Guam noch Réunion und die übrigen französischen Überseeterritorien in Karibik und Südpazifik oder die Niederländischen Antillen zu den Kolonien. Der Dekolonisierungsausschuss stellte beispielsweise die staatsrechtliche Eingliederung der

"Überseedepartments" in den französischen Staatsverband nicht in Frage; die UNO machte sich in diesem Fall stillschweigend das französische Konzept der Assimilation, d.h. der Integration fremdrassiger Völker in die eigene Nation, zu eigen. Der Begriff der Abhängigkeit blieb nach UNO-Definition auf "ein staatsrechtliches Außenverhältnis fixiert und reduziert." Auf den sogenannten internen Kolonialismus hatten die Vereinten Nationen keinen Einfluss, "selbst wenn er zur Ausrottung von Minderheiten führte". 76

Wie wenig Selbstbestimmung die französischen Besitzungen im Pazifik tatsächlich haben, zeigte sich erneut in der jüngsten Vergangenheit: Trotz heftiger Proteste aller Anrainerstaaten und auch weltweiter Kritik kündigte Frankreichs neuer Präsident Jacques Chirac sechs Wochen nach Amtsantritt die Wiederaufnahme der 1992 unterbrochenen Testreihe nuklearer Waffen auf dem Mururoa-Atoll an. Abgesehen von den direkten Gefahren für Mensch und Umwelt, sabotiert dieser Plan auch "die Nuklearwaffenfreie Zone", auf die sich die Länder des Pazifischen Ozeans geeinigt hatten. 77

Von den 185 Mitgliedern der Vereinten Nationen sind heute über 2/3 Entwicklungsländer. In den meisten Ausschüssen und Gremien der Organisation vertreten drei von vier Abgeordneten Länder, die einst Kolonien waren.

Das Treuhandsystem und die Runde der 24 (Sonderausschuss), die beiden offiziellen UN-Gremien, die letztendlich das selbe Ziel verfolgten, sind allerdings nichthauptsächlich für den Erfolg der Bewegung verantwortlich. Vielmehr wurde der Entkolonisierungsprozess durch die Funktion der Vereinten Nationen als Forum der Dritten Welt und als "Bühne der Weltmeinung" generell vorangetrieben. Auch der weltpolitische Hintergrund des Ost-West Konflikts spielte seine Rolle: Ohne Bedrohung westlicher Interessen durch das potentielle Bündnis zwischen dem Antikolonialismus der Dritten und dem Antiimperialismus der "Zweiten" Welt hätte der "Wind des Wandels" möglicherweise weit weniger heftig geblasen. 78

Rudolf von Albertini beschrieb 1966 was die Kolonialstaaten in die Defensive drängte: "Der Antikolonialismus der asiatischen und afrikanischen Staaten hat, mit Unterstützung durch den Sowjetblock, in den Vereinten Nationen ein Forum gefunden, vor dem an die Weltöffentlichkeit appelliert und die Kolonialmächte der Verletzung von Freiheit und Selbstbestimmung bezichtigt werden konnte. Die Betroffenen haben sich zwar gegen ihrer Ansicht nach unstatthafte Einmischungen in innere Angelegenheiten verwahrt, trotzdem konnten sie nicht umhin, den Verhandlungen und Resolutionen der UNO Beachtung zu schenken." 79

2.4. Das Treuhandsystem in der Praxis

Der wichtigste Erfolg des internationalen Treuhandsystems war vielleicht sein Beitrag zur Unabhängigkeit Namibias. Nach jahrzehntelangem Ringen mit der ehemaligen Verwaltungsmacht Südafrika, erklärte die Generalversammlung der Vereinten Nationen 1960, dass die Verwaltungsmacht ihre Verpflichtungen nicht erfüllt und sich "des Mandates unwürdig" erwiesen habe. Damit sei das Treuhandabkommen hinfällig, und Südafrika nicht länger befugt, das Gebiet zu verwalten. Von diesem Moment an wurde das Territorium Süd-West-Afrikas direkt der UNO unterstellt. Ein Jahr später wurde in einer Sondersitzung das United Nations Council for South West Africa berufen. 1968 erklärte das Gremium, in Absprache mit der Bevölkerung würde das Territorium in Zukunft Namibia heißen und nannte sich entsprechend um. 80

Der Sicherheitsrat erkannte die Außerkraftsetzung des südafrikanischen Treuhandmandats 1969 an, und im Sommer 1971 erklärte der Internationale Gerichtshof die andauernde Präsenz südafrikanischer Truppen in Südafrika für illegal. Damit wurde der Weg geebnet für internationale Sanktionen. Am 13. Dezember 1973 schließlich erkannte die Vollversammlung der UNO die "South West People's Organization (SWAPO) als die einzigen, legalen Repräsentanten des Volkes von Namibia an." 81

Auch die friedliche Vereinigung der englischen Kolonie Somaliland und dem benachbarten italienischen Treuhandgebiet zum unabhängigen Somalia oder die beschleunigte Unabhängigkeit Tanganjikas haben zur Erfolgsbilanz des Treuhandrates positiv beigetragen, wenn man außer acht lässt, dass für die jungen Staaten die Probleme mit den Unabhängigkeitsfeiern nicht beendet waren, sondern meist erst begannen. Genau dieses Problem hob Franz Nuscheler mit Blick auf die pazifischen Mikrostaaten hervor, als er 1981 schrieb: "Es ist schon bemerkenswert, wie in der Endphase der Entkolonisierung das Rechtzur Selbstbestimmung zu einem Selbstzweck wurde, ungeachtet der Fähigkeit zur Selbstbestimmung. (...) Muss sich die UNO nicht den Vorwurf gefallen lassen, dass sie Geburtshilfe für lebensunfähige Mini-Staaten leistet, diese dann wie Findelkinder in einer feindlichen Umwelt aussetzt, in der sie auf Gedeih und Verderben auf Überlebenshilfe angewiesen sind und ihre völkerrechtliche Unabhängigkeit zum schieren Staatsdekorum verkümmert?" 82

Insgesamt konnte das Treuhandsystem der Vereinten Nationen nur wenig historisches Profil gewinnen, weil es von der Bereitschaft der Kolonialmächte, sich der internationalen Einflussnahme zu öffnen, abhängig war. Diese Bereitschaft war praktisch nicht vorhanden. Ob das System an sich erfolgreicher gewesen wäre, wenn die Verwaltungs-Mächte es nicht

"in erster Linie als eine Beschneidung ihrer Handlungsfreiheit (freedom of action)" angesehen hätten, bleibt offen. ⁸³ Fest steht allerdings, dass es dem Treu-handrat, wie auch anderen

Gremien der Weltorganisation, trotz gutgemeinter Absichtserklärungen der einzelnen Mitglieder häufig an Kompetenz fehlte, entsprechende Resolutionen umzusetzen. Da UNO-Resolutionen auch für Mitgliedsländer keine rechtlich bindende Gültigkeit haben, blieb es für den Einzelstaat meist ohne Folgen, den Standpunkt der Organisation zu ignorieren. Im Zweifelsfall stellten nicht nur die Großmächte ihre nationalen Interessen über das Allgemeinwohl.

3. Pazifik-Inseln: Eine Geschichte der Unterdrückung

Mikronesien (kleine Inseln) - ein Gebiet, das mehr als 2.100 Inseln umfasst und sich über rund 7,8 Millionen Quadratkilometer im Pazifischen Ozean erstreckt, besteht aus drei Archipeln: Den Marianen, Karolinen und Marshall-Inseln (Siehe Abb.3). Die äußersten Inseln dieser Region, das zu Palau gehörende Tobi-Atoll im Osten und die Insel Knox in den Marshall-Inseln im Westen liegen rund 4300 Kilometer auseinander. Chuuk (Truk), eine Inselgruppe in den Karolinen und der geographische Mittelpunkt von Mikronesien, ist rund 13000 Kilometer von der nordamerikanischen Pazifikküste entfernt. Die Entfernung zu den Philippinen im Westen beträgt Luftlinie immerhin noch 5200 Kilometer. ⁸⁴ Die Inseln bestehen zum Teil aus Vulkangestein und aus flachen Korallen-Atollen; die kleinsten unter den meist unbewohnten Inselchen sind gerade mal 1,5 Quadratkilometer groß. Selbst wenn man alle Inseln des Gebiets addiert, bietet Mikronesien mit etwa 1.850 km ² Landmasse weniger Platz als Hamburg (755 km ² ) und Berlin (1286 km ² ) zusammengenommen. 85

Die ursprüngliche Bevölkerung setzte sich aus einem Gemisch von Polynesiern und Melanesiern sowie Einwanderern aus ganz Südostasien zusammen, die ab ca. 1000 vor Christus mit Booten auf die Inseln kamen. Durch die weiten Entfernungen voneinander durchliefen die isolierten Bevölkerungsgruppen aber eigene kulturelle und ethnische Entwicklungen, die auch heute noch erkennbar sind. Insgesamt gibt es in Mikronesien neun

nicht miteinander austauschbare Sprachen mit ihren jeweiligen Dialekten. Dafür waren sich die mikronesischen Inseln in ihrer komplexen sozialen Struktur sehr ähnlich: Grundsätzlich wurde alles um die Großfamilie herum organisiert. Ähnlich den indischen Kasten gab es auf den Inseln aber ein System mit bis zu neun verschiedenen sozialen Klassen; wobei Stellung, Einfluss und Größe der Familie über die Rangordnung entschieden. ⁸⁶ Bei Streitigkeiten hatte der Ältestenrat das letzte Wort. Die Arbeit der Männer

bestand aus fischen und jagen, um die Familie zu ernähren. Politische Konflikte existierten nicht, die Führung des Klans ergab sich aus der Erbfolge. Die traditionelle Aufgabe des Häuptlings war es, für das Allgemeinwohl zu sorgen, wie sich ein Insulaner erinnert: "Kümmere dich immer um dein Volk. Sei nicht ungerecht, sondern tue Gutes, und dein Volk wird dir stets mit Respekt begegnen und dich zurecht als seinen Häuptling ansehen." ⁸⁷ Nach fast vierhundert Jahren Kolonialgeschichte gibt es heute auf den Pazifikinseln einemehr oder weniger gelungene - Kombination aus Moderne und Tradition. Der "Pacific Way" ist die Geschichte von Insulanern, die vor langer Zeit zufrieden und unabhängig waren und jetzt damit zu kämpfen haben, ihre mit der Zivilisation gewonnen Ansprüche aus eigenen Mitteln zu befriedigen. Der mühsame Weg zurück in eine veränderte Selbständigkeit soll in den nächsten Kapiteln beschrieben werden.

3.1. Die Kolonialzeit

Der erste Europäer, mit dem die Ureinwohner Mikronesiens in Kontakt kamen, war der Spanier Ferdinand Magellan, der während seiner Weltumsegelung 1521 auf Guam landete, um Frischwasser und neuen Proviant an Bord zu nehmen. Schon wenige Jahre später wurden die Marshall-Inseln und die Karolinen häufiger von spanischen Handelsschiffen als Zwischenstation angelaufen. Im Jahre 1565 nahm Miguel Lopez de Legospi "im Namen Spaniens" Besitz von den Marianen, als er eigentlich auf dem Weg war, die Philippinen zu kolonialisieren. Guam diente fortan als Proviantstation für die Handelsrouten zwischen Mexiko und den Philippinen. Doch da die Gewässer weitgehend unerforscht, wegen der zahlreichen Riffe gefährlich und schwer zu besegeln waren, blieben die meisten Inseln bis ins 17. Jahrhundert fast unberührt. 88

Erst 1668 begann mit der Ankunft des Jesuiten Diego Luis de Sanvitores die gezielte Kolonialisierung Mikronesiens. Der Versuch der Missionare, den Einheimischen (Volk der Chamorro) mit brutalen Mitteln den katholischen Glauben aufzuzwingen, führte zum Aufstand. Dieser wurde von den Europäern mit den besseren Waffen in 15 Jahren blutig niedergeschlagen. Die römisch-katholischen Missionare nannten die Inselkette nördlich von Guam nach ihrer Schutzpatronin, Königin Marie-Anna von Spanien, die Marianen. 89

Um die Insulaner besser unter Kontrolle halten zu können, siedelten die Spanier alle Chamorros nach Guam um. Der Rest des Archipels war bis zum beginnenden 18. Jahrhundert entvölkert. Schätzungen gehen davon aus, dass bis 1750 als Folge der spanischen Gewaltherrschaft und der von den Europäern eingeschleppten Krankheiten die Zahl der Ureinwohner von ca. 70.000 - 100.000 auf rund 2600 gesunken war. ⁹⁰ Die Überlebenden vermischten sich zudem mit Einwanderern aus Mexiko, China, den Philippinen und Spanien. Als die Spanier 1816 den Chamorros erlaubten, auf die entvölkerten Atolle zurückzukehren, hatten diese, seit ehedem ein Volk von Fischern und geübten Seefahrern, jedes Talent für Navigation und Bootsbau verloren. Infolge dessen waren sie von nun an auf eine mühsame, karge Landwirtschaft angewiesen, für die es auf den meisten kleinen Inseln keine geeigneten Bedingungen gab.

Während die Spanier auf Guam sogar eine Garnison errichteten, um die Versorgungsstation für die Handelsfahrer zu beschützen, annektierten sie die Marshall Inseln und die Karolinen erst 1874. Zu dem Zeitpunkt konkurrierten bereits Deutsche und Amerikaner um die Vorherrschaft im lukrativen Handel mit Kopra. ⁹¹ Spanien erließ daraufhin ein Gesetz, nach dem jedes fremde Handelsschiff mit Kurs auf die Pazifik-Inseln die Erlaubnis der Besatzungsmacht einholen und Zoll für die Durchfahrt zu bezahlen habe. Die Deutschen verweigerten dies mit dem Vermerk, dass Spanien die Inseln in Wirklichkeit ja nie besetzt hatte. Der Streit wurde schließlich ein Jahr später von Papst Leo XIII entschieden, der die Souveränität Spaniens anerkannte, gleichzeitig aber per Dekret den "freien Handel für alle Mächte" verfügte. 92

Unterdessen hatten auch amerikanische Walfänger begonnen, die Archipele regelmäßig zu besuchen. Amerikanische Protestanten errichteten die ersten Missionen auf Kusrae (Kusaie) in den Karolinen im Jahre 1852. Nach der päpstlichen Entscheidung errichteten die Spanier 1886 nun ihrerseits auf Ponape ein administratives Hauptquartier und verdrängten die amerikanischen (religiösen) Nebenbuhler kurzfristig. Das undiplomatische Vorgehen der untergehenden Großmacht Spanien sollte sich aber nicht bezahlt machen: Der Protestantismus verbreitete sich mit soviel Erfolg auf den östlichen Inseln, dass im Jahr 1900 bereits über fünfzig Kirchen und rund 90 Missionsschulen errichten worden waren. ⁹³ Darüber hinaus sorgte der nur drei Monate dauernde Spanisch-Amerikanische Krieg (1898) für klare Verhältnisse im Pazifik. Die Amerikaner eroberten die Insel Guam und Spanien zog sich nach dem Verkauf der Karolinen - und restlichen Marianeninseln für 25 Millionen Peseten (umgerechnet etwa vier Millionen Dollar) an das Deutsche Reich aus dem Pazifikraum zurück. ⁹⁴ Bereits vier Jahre zuvor hatten Deutsche, unbehelligt von der

machtlosen spanischen Administration, auf Jaluit (Marshall Inseln) Quartier bezogen, und den Archipel zum deutschen Protektorat erklärt.

Mit den Deutschen begann eine Phase der kommerziellen Ausbeutung auf den Inseln. Geeignete Arbeitskräfte wurden aus dem gesamten Gebiet nach Palau und auf einige Carolinen-Inseln verfrachtet, um im Tagebau die vermuteten reichen Phosphat-Vorkommen zu erschließen. Die harten Arbeitsbedingungen führten wiederholt zu Aufständen. Während der blutigsten Rebellion brachten Aufständische im Jahre 1910 auf Ponape eine Handvoll deutsche Besatzer um, darunter auch den Gouverneur. Als Vergeltung ließen die deutschen Truppen 17 vermutliche Anführer öffentlich hinrichten und deportierten 400 Rebellen in die Zwangsarbeitslager von Palau. 95

Die deutsche Besatzungsphase endete mit dem Beginn des ersten Weltkriegs 1914, als japanische Truppen die Marshall-Inseln, Marianen und Carolinen besetzten. Schließlich wurde das gesamte Territorium der Pazifik-Inseln 1921 - weiterhin unter japanischer Federführung - als Mandat dem Völkerbund unterstellt. Zielstrebig bauten die Japaner in den nächsten Jahren Straßen und Hafenanlagen aus und führten neue Techniken der Landwirtschaft und Fischerei ein. Die Pazifik-Inseln entlasteten zunächst vor allem die überbevölkerten japanischen Hauptinseln; nach Japans erklärtem Austritt aus dem Völkerbund am 27. März 1933 und der Annexion Mikronesiens rüstete Japan die Atolle als militärische Basen auf. 96

Die japanische Vorherrschaft im Pazifik erreichte ihren Höhepunkt mit dem Angriff auf Pearl Harbour und der Besetzung Guams. Im Verlauf des Krieges wendete sich das Blatt langsam zu Gunsten der Amerikaner. Unter Admiral Chester Nimitz eroberten die Marines im verlustreichen Inselkampf strategische Gebiete zurück, wobei unter den Opfern der Kampfhandlungen auch viele Insulaner waren. Im Februar 1944 siegten amerikanische Soldaten auf dem Eniwetok Atoll in den Marshall Inseln, bereits im Juli wurde Guam befreit und wenig später gewannen die USA auch die Marianen dazu - eine prekäre Situation für Japan, denn von nun an lag Tokio in Reichweite der B-29 Bomber. ⁹⁷ Truk, eine Inselkette in den östlichen Karolineninseln und mit einer großen Bucht der wichtigste japanische Marinestützpunkt in diesem Teil des Pazifik, wurde zum Debakel für die Asiaten: Gefangen in der Lagune, konnte fast die gesamte Südpazifik-Flotte, rund 50 Kriegsschiffe und Flugzeugträger mit 260 Kampfflugzeugen an Bord, während eines amerikanischen Überraschungsangriffs im November 1943 versenkt werden. Den wenigen Schiffen, denen der Ausbruch aus dem Kessel gelang, schnitt Vizeadmiral Raymond Spruance mit seinem Flaggschiff New Jersey und der Iowa sowie zahlreichen Begleitschiffen den

Fluchtweg ab. Die Schlacht wurde ein überwältigender Erfolg für die USA, mit der das militärische Gleichgewicht im Pazifik endgültig zugunsten der Amerikaner umschlug. ⁹⁸ Mit der Kapitulation Japans am 2. September 1945 endete auch die asiatische Dominanz im Pazifik. Das Ende des Zweiten Weltkriegs war der Beginn einer neuen Ära: Militärisch und wirtschaftlich waren die europäischen Kolonialmächte ausgeblutet, und so gab es im Stillen Ozean nur noch eine Macht: Amerika.

3.2. Der lange Weg vom Treuhandgebiet in die Selbständigkeit

Mit Harry Trumans Executive Order 9875 wurde Mikronesien am 18. Juli 1947 offiziell zum Treuhandgebiet. Für die Insulaner änderte sich damit zunächst nicht viel, denn die "zivile" Verwaltung der drei Archipel blieb in der Verantwortung der Navy, die bereits in den vorangegangenen Jahren die medizinische Versorgung der Inseln organisiert und rund $7 Mio. finanzielle Soforthilfe geleistet hatten, wovon fast 80 Prozent an die Nördlichen Marianeninseln gegangen waren. 99

Das Territorium der Pazifik-Inseln wurde dem Commander-in-Chief der Pazifik Flotte unterstellt, der sein Hauptquartier auf Hawaii hatte. Er sollte als Hochkommissar (High-Commissioner) auch die zivilen Verwaltungsaufgaben über das Gebiet wahrnehmen. Zwar hatte die Navy bereits seit Mitte 1944 von Guam aus die eroberten Gebiete militärisch verwaltet, doch es sollte fast vier Jahre dauern, bis das Hauptquartier der Verwaltungsbehörde auf die größte Marianeninsel umzog. Mittelfristig plante Washington, eine zentralere "Hauptstadt" auf einer der größeren Inseln in der geographischen Mitte des Treuhandgebietes einzurichten. Mikronesien wurde in vier Provinzen aufgeteilt die jeweils einem Gouverneur unterstanden. Diese Provinzen gliederten sich wiederum in sieben Distrikte mit einem zivilen Verwalter (siehe Karte, Abb. 4, S. 28). Ponape und Kosrae wurden wenige Jahre später zu einem Verwaltungsbezirk zusammengefaßt. 100

Guam, die größte Insel der Marianen, wurde nicht in das Treuhandabkommen aufgenommen, obwohl die Sowjetunion dies ausdrücklich angeregt hatte. Im kurzen Spanisch-Amerikanischen Krieg (1898) hatten die Vereinigten Staaten das Eiland besetzt. Spanien verzichtete im Friedensvertrag von Paris im gleichen Jahr auf seine Ansprüche. Seitdem hatte Guam den Status eines amerikanischen Territoriums, ähnlich Puerto Rico, Amerikanisch Samoa oder den amerikanischen Jungferninseln. Am 1. August 1950 kam die Insel unter die zivile Verwaltung des Innenministeriums. Gleichzeitig unterschrieb der Präsident ein Gesetz, das den Guamanesen die langerwartete amerikanische Staatsbürgerschaft und eine für das

Territorium geltende Bill of Rightseinbrachte. 101

Auf Anordnung Harry Trumans wurde auch das Treuhandgebiet am 1. Juli 1951 dem Innenministerium direkt unterstellt; die Verantwortung wurde der gleichen Abteilung übertragen, die bereits für "Eskimo-und Indianer-Fragen" zuständig war (Bureau of Eskimo and Indian Affairs). Der Hochkommissar für das Territorium wurde von nun an vom Präsidenten direkt ernannt. Guam wurde zum Sitz der Gebietsverwaltung Doch bereits ein halbes Jahr später revidierte der Präsident seine Entscheidung: Saipan und Tinian wurden aus "geheimen Sicherheitsgründen" wieder der militärischen Aufsicht durch die Navy unterstellt, die restlichen Nördlichen Marianeninseln sollten kurze Zeit später folgen. Dieses Hin und Her stieß auch in den Vereinigten Staaten auf Unverständnis: Praktisch bekam das Territorium der Pazifik-Inseln damit zwei verschiedene Regierungen. Der bürokratische Aufwand würde sich verdoppeln, in dem einen Treuhandgebiet würden in Zukunft ziviles und militärisches Recht nebeneinander gelten. Auch eine gerechte Repräsentation der Interessen von Einheimischen vor dem Treuhandrat würde komplizierter werden. Für die Sicherheit des Treuhandgebietes war die Navy ohnehin zuständig, sie kontrollierte den Schiffsverkehr, übernahm Zollaufgaben und überwachte den Luftraum. ¹⁰² Der ehemalige Commisioner on Indian Affairs und Berater der ersten US-Delegation an den Vereinten Nationen, John Collier, kritisierte Trumans Vorgehen 1952 mit den Worten: " Präsident Trumans Executive Order vom 10. November vergangenen Jahres war ein klarer Verstoß gegen das Prinzip der zivilen Verwaltung von abhängigen Völkern, das alle Großmächte anerkannt haben. Selbst auf der strategisch wichtigen Insel Malta ist während keiner Krise in der Vergangenheit die zivile Regierung von Militärs abgelöst worden. (...) Vor kurzem erst vom Treuhandrat für die Entscheidung, die administrativen Aufgaben der Marine von Zivilisten übernehmen zu lassen, gelobt, stehen die Vereinigten Staaten nun als Verletzer (Violator) dieses Prinzips da." 103

Doch für Washington ging es darum, den scheinbar unaufhaltsamen Vormarsch der Roten Gefahr (Red Scare) in Asien aufzuhalten: 1949 war Russland zur Atommacht aufgestiegen, im gleichen Jahr hatte Mao Tse-Tungs Revolution den amerikanischen Favoriten Tschiang Kai-Schek aus China vertrieben. Darüber hinaus befand sich Amerika wieder im Krieg; diesmal an der Seite Südkoreas - der Hälfte eines Landes, das man sechs Jahre zuvor beinahe unter gemeinsame sowjetische, chinesische und amerikanische Treuhandverwaltung gestellt hätte. Die Marianeninseln waren das nächste amerikanisch verwaltete Gebiet, sowohl von Korea als auch von Taiwan aus betrachtet, wohin sich die chinesischen Nationalisten geflüchtet hatten. Die bereits vorhandenen militärischen Anlagen auf Tinian und Saipan

sollten sich als nützlich für Geheimdienstoperationen erweisen. ¹⁰⁴ Ansonsten legten die Amerikaner den Schwerpunkt ihrer Entwicklungshilfe für Mikronesien von Anfang an in den Bildungsbereich. Erklärtes langfristiges Ziel der Administration in Übereinstimmung mit den UN-Auflagen war es, die Einwohner des Treuhandgebietes auf die Selbstbestimmung vorzubereiten. Zu diesem Zweck wurde das PICS-Projekt gegründet. Während bis Mitte der fünfziger Jahre auf den meisten bewohnten Inseln Grundschulen eingerichtet worden waren, gab es die erste Oberschule, die Pacific Islands Central School (PICS) auf Truk. Ähnliche Einrichtungen wurden wenige Jahre später auf Saipan (Nördliche Marianen Inseln), Yap und Ponape (Östliche Karolinen Inseln) in Betrieb genommen. In den Oberschulen fand der Unterricht grundsätzlich auf Englisch statt, denn auch die Verwaltungssprache des Territoriums war und sollte Englisch bleiben, um keine der neun ursprünglichen Sprachen des Territoriums zu bevorzugen. Die Schüler, mit Stipendium aus allen Ecken des Treuhandgebietes eingeflogen, sollten konsequent auf Verwaltungsaufgaben vorbereitet werden. Der Schulabschluss entsprach etwa der 11. Klasse in den Vereinigten Staaten, es gab allerdings ein sogenanntes post-graduate Jahr für besonders Begabte, die sich mit guten Noten für ein akademisches Stipendium an einer amerikanischen Universität qualifizieren konnten. Der Direktor des Bildungsprogramms für die Pazifik-Inseln, Robert Gibson, der das PICS-Projekt maßgeblich mitgeformt hatte, erklärte 1958: "Der Lehrplan von PICS sieht nicht vor, aus Mikronesiern gute Amerikaner, sondern sie zu besser ausgebildeten Mikronesiern zu machen." 105

Das Konzept schien aufzugehen: Nach amerikanischen Angaben besuchten fast 90 Prozent der Kinder im lernfähigen Alter die lokale Schule. Einerseits konnten die PICS-Absolventen ihrerseits als Lehrer eingesetzt werden oder weitere Insulaner ausbilden. Mehr und mehr Eingeborene arbeiteten aber auch als Angestellte für die Regierung, die zum wichtigsten Arbeitgeber auf den Inseln werden sollte. Die bedeutenden Positionen in den einzelnen Gremien blieben zwar Amerikanern vorbehalten, doch die Umstrukturierung machte so erfreuliche Fortschritte, dass die Administration in ihrem Jahresbericht 1953 verkünden konnte, dass bereits 68 von insgesamt 117 eingerichteten lokalen Gemeindeversammlungen demokratisch gewählt waren. Zu den rund 100 lokalen Gerichtsbarkeiten (Magistrates) in die traditionell mikronesische Autoritätspersonen gewählt wurden, gab es ab 1952 in jedem Distrikt einen obersten Gerichtshof und einen übergeordneten High Court, der von amerikanischen Richtern geleitet wurde, die ihrerseits vom Innenminister ernannt wurden. Zwischen 1955 und 1962 wurden darüber hinaus in allen sechs Verwaltungsbezirken selbständige Legislativorgane ins Leben gerufen. Der Olbiil Era Kelulau, Kongress von Palau,

entstand dabei als erstes regionales Parlament, gefolgt von Truk (1957), Ponape (1958), den Marshall-Inseln (1958) und Yap (1959). Die Marianen, die der zivilen Administration ja zunächst nicht unterstanden, erhielten eine eigene Legislative erst im Jahr 1962. ¹⁰⁶ Neben dem demokratischen Prinzip blieb aber die ursprüngliche Hierarchie dennoch bestehen: Zwar waren nicht alle gewählten Volksvertreter gleichzeitig die traditionellen Autoritätspersonen, aber Häuptlinge, Familienoberhäupter oder Klan-Chefs hatten trotzdem bei allen wichtigen Entscheidungen, welche die jeweilige Region betrafen, ein gewichtiges Wort mitzureden. "Die Leute wollen das so", erklärte der aus Ohio stammende Bezirks-Gouverneur der Marshall-Inseln, Maynard Neas, 1958. "Wenn wir die Regierung mit Menschen wie diesen hier zu stark formalisieren, bedeutet es das Ende der Demokratie, bevor sie begonnen hat. Die Mikronesier sind gegenüber Fremden sehr misstrauisch, und das zu Recht." 107

Die Entwicklung einer nationalen Legislative wurde zum vorrangigen Ziel für die Administration durch die Vereinigten Staaten in den sechziger Jahren; vor allem, weil die Kennedy-Administration sich nicht mit dem Gedanken anfreunden konnte, dass ausgerechnet die USA als letzter Trustee übrigbleiben sollten. Die Unabhängigkeits-Verhandlungen mit den anderen zwei verbleibenden Treuhandgebieten im Pazifik, Nauru und Papua Neu Guinea, standen bereits kurz vor dem Abschluss. Das erste zentrale Selbstverwaltungsorgan für das gesamte Treuhandgebiet war das Inter-District Advisory Committee to the High-Commissioner. Im August 1956 gegründet, entstand daraus 1961 der Rat von Mikronesien. ¹⁰⁸ John Kennedy wurde im selben Jahr zum Präsidenten gewählt, als Chruschtschow seine Rede vor der begeisterten Generalversammlung hielt. Die UN-Mission, die das Treuhandgebiet 1960 besuchte, kritisierte das langsame Entwicklungstempo auf den Archipeln in nie zuvor gehörter Schärfe. "Transport- und Kommunikationssysteme sind schlecht, die medizinische Versorgung unzureichend, und das Bildungssystem ein Armutszeugnis", hieß es in dem Bericht. "(Demzufolge) ist es allein die Schuld der Verwaltungsmacht, dass die Bewohner unzufrieden und unglücklich sind." 109

Der Begriff vom "rostigen" (Rust-) Territory machte die Runde. Der mongolische Delegierte Tumbashiin Purevjal beschuldigte die Vereinigten Staaten, eine neue Form des Kolonialismus entwickelt zu haben. "Dessen wichtigstes Ziel ist die fortbestehende wirtschaftliche Abhängigkeit unterentwickelter Staaten", sagte Purevjal vor dem Spe-cial Committee on Ending Colonialism in Anspielung auf die Verwaltung der Pazifik-Inseln. "Zur Umsetzung dieses Neokolonialismus greifen die USA in die inneren Angelegenheiten dieser Länder ein, errichten Militärbasen auf fremdem Land und formen koloniale Föderationen." Auch andere

Ostblockstaaten, darunter Bulgarien und Weißrussland, unterstützten die sowjetische Linie, wonach die Vereinigten Staaten die hilflosen Pazifikinseln durch wirtschaftlichen Druck gefügig machten, während gleichzeitig "auf der ganzen Welt die letzten Kolonien politisch befreit" würden. Die jungen afrikanischen Mitgliedsländer des Gremiums setzten sich ohnehin "leidenschaftlich für die Unabhängigkeit der nicht-selbsverwalteten Gebiete ein, unabhängig davon, ob diese das wollten oder nicht." 110

Die Abgeordneten von Australien und Liberia bedauerten das langsame wirtschaftliche Entwicklungstempo im Treuhandgebiet und äußerten übereinstimmend die Hoffnung, dass "die Versäumnisse der Vergangenheit in Kürze aufgeholt werden." Darüber hinaus zeigten die Vertreter Neuseelands und Australiens kein Verständnis dafür, dass die ehemaligen Kriegsgegner Japan und Amerika noch keine Einigung über Höhe und Form von Entschädigungszahlungen an mikronesische Kriegsopfer erzielt hatten und der amerikanische Kongress eine Kompensation für die "wegen thermonuklearer Experimente umgesiedelten Marshallesen" bislang verweigert hatte. 111

Als Konsequenz aus dieser Kritik verdoppelte John Kennedy im Frühjahr 1962 das Budget der Administration in Mikronesien von bisher knapp acht auf $ 16 Mio.; eine mehr symbolische Geste, denn auch die Ausgaben hatten sich verdoppelt. Gleichzeitig verfasste er das National Security Action Memorandum (NSAM) No. 145, das eine Untersuchungskommission mit Experten aller beteiligten Ministerien unter der Leitung des Harvard-Wirtschaftswissenschaftlers Anthony Solomon ins Leben rief. JfKs propagierte Alliance for Progress sollte jetzt auch in Mikronesien greifen, denn: Amerikas Aufgabe sei es, hatte der Präsident bereits im Jahr zuvor versichert, "einen historischen Beitrag zu liefern, dass sich auch im 20sten Jahrhundert (...) auf der südlichen wie der nördlichen Halbkugel der Erde, wirtschaftliches Wachstum und politische Demokratie Hand in Hand entwickeln können." 112

Beobachter hatten immer wieder bemängelt, der Regierungssitz auf Guam, außerhalb des eigentlichen Territoriums gelegen, würde eine psychologische Barriere zwischen Insulanern und Amerikanern schaffen. So war es günstig für Präsident Kennedy, dass die CIA ihre geheimen Operationen auf Saipan im Frühjahr 1962 beendet hatte. Zum ersten Juli desselben Jahres wurde auf dem Capitol Hill die neue Hauptstadt des Treuhandgebietes etabliert. ¹¹³ Gleichzeitig dementierte UN-Botschafter Sidney Yates, die USA hätten kolonialistische Ambitionen im Pazifik. Er versprach, die Vereinigten Staaten würden die Wirtschaftshilfe für Mikronesien weiter ausbauen, auch die Arbeit des Sondergremiums zur Abschaffung des Kolonialismus mit allen Mitteln, also auch finanziell, unterstützen. Charles Noyes, der

amerikanische Delegierte des Treuhandrats, erklärte, der von der Administration neugeschaffene Micronesian Advisory Council würde sich auch mit der Frage der Selbstverwaltung befassen. Das "Gerede über die Unabhängigkeit der Pazifik-Inseln" hielt er jedoch für verfrüht. 114

"Ehrlich gesagt haben wir die Insulaner bislang nicht auf ein modernes Leben vorbereitet", gab auch der stellvertretende Außenminister Harlan Cleveland auf einer Konferenz über Investitionsmöglichkeiten im Pazifik an der Stanford Universität im Frühjahr 1963 zu. Seine Rede vor verschiedenen asiatischen Diplomaten sollte so etwas wie ein Trendwende einleiten. Die Kennedy-Administration kam zu der Einsicht, dass sie den Pazifik-Inseln politisch und finanziell mehr Aufmerksamkeit schenken müsste. 115

Die Sonderkommission unter Leitung Anthony Solomons besuchte Mikronesien im Sommer 1963. Das Ergebnis, der sogenannte Solomon Report, erreichte Kennedy einen Monat vor seiner Ermordung. Der Inhalt des Berichts war so brisant, dass er dreißig Jahre lang geheimgehalten wurde. Auszüge des Reports gelangten aber bereits 1969 über einen Informanten an die Öffentlichkeit und lösten bei der liberalen Presse einen Sturm der Entrüstung aus. Wohl in erster Linie deshalb, weil der Bericht eine Anleitung dazu war, wie sich die USA das Treuhandgebiet am schnellsten einverleiben konnten. Denn Solomon ging davon aus, dass Mikronesien das "einzige der elf Territorien sein würde, dessen Zukunft nicht die Unabhängigkeit oder der Zusammenschluss mit einem benachbarten Land sein würde, sondern der territoriale Anschluss an die Verwaltungsmacht." ¹¹⁶ Dennoch schlug die Kommission vor, eventuelle Wahlen zur Abstimmung über die Frage der politischen Zukunft der Pazifik-Inseln "erst 1967 oder 1968" durchführen zu lassen, um in der Vorbereitungsphase "die politischen Meinungsführer durch Einladungen in die Vereinigten Staaten zu motivieren, das Schulsystem `mit allen patriotischen Ritualen' umzustellen, Social Security einzuführen, und den Insulanern die amerikanische Nationalität mit der Option der erleichterten Einbürgerung" schmackhaft zu machen. 117

Bei Schwierigkeiten empfahl der Bericht sogar, die finanzielle Hilfe für das Treuhandgebiet zurückzuhalten. Dies "würde genügen, jede mikronesische Regierung zu überzeugen, mit dem High Commissioner in den meisten Angelegenheiten zu kooperieren. Der Entzug der Finanzhilfe wäre zum Beispiel hervorragend dafür geeignet, auch den Rücktritt eines höchsten Beamten (chief executive) zu erzwingen, wenn dieser sich gegen die amerikanischen Interessen stellt." 118

Solomons Report enthielt sogar eine Drohung in Richtung UNO: Sollte eine Beendigung des Treuhandabkommens zu den in einem Compact of Free Association fest-gelegten

amerikanischen Bedingungen im Sicherheitsrat am Veto eines oder mehrerer Mitglieder scheitern, sollten "die Vereinigten Staaten geeignete Maßnahmen ergreifen, um das Treuhandabkommen, wenigstens aus der Perspektive der Mikronesier, zum `dead issue' zu machen." Die Untersuchungskommission schlug also vor, das UN-Mandat gegebenenfalls ähnlich unilateral zu beenden, wie Südafrika das einst mit der ehemaligen deutschen Kolonie Süd-West-Afrika versucht hatte. 119

In den folgenden Jahren wurden die meisten Vorschläge des Solomon-Reports konsequent umgesetzt. 1963 wurde der Etat der Administration auf Mikronesien auf Initiative Kennedys verdreifacht, um insbesondere Sozialprogramme verstärkt durchsetzen zu können. Im Jahr darauf wurde der Rat von Mikronesien in den Kongress von Mikronesienumgewandelt; ein "nationales" Zwei-Kammern Parlament, bestehend aus einem zwölfköpfigen House of Delegates, mit jeweils zwei Abgeordneten aus jedem Distrikt, und einer General Assembly mit 21 Mitgliedern, in der die bevölkerungsreichsten Bezirke die meisten Repräsentanten stellten. Beide Kammern durften regionale Gesetzesvorschläge einbringen, die mit einfacher Mehrheit in beiden Häusern beschlossen werden konnten, solange diese nicht den Executive Orders des amerikanischen Präsidenten widersprachen. Der US-Hochkommissar des Treuhandgebietes diente dabei als letzte Kontrollinstanz. ¹²⁰ Alle Entscheidungen des Kongresses mussten auch weiterhin vom ihm abgesegnet werden. Hauptaufgabe des mikronesischen Parlaments sollte es sein, die Interessen der Pazifik-Inseln in den Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten über den künftigen politischen Status Mikronesiens zu vertreten. Zu diesem Zweck ernannte der amerikanische Innenminister im Frühjahr 1969 Peter Coleman zum stellvertretenden Hochkommissar für das Treuhandgebiet. Zum ersten Mal wurde das zweithöchste Amt im Territorium von einem Insulaner bekleidet. Coleman, der erste gebürtige Samoer, der an einer amerikanischen Universität Jurist geworden war, sollte mithelfen, ganz Mikronesien auf eine Linie zu bringen. ¹²¹ Eine zunächst unlösbare Aufgabe, denn die Abgeordneten der verschiedenen Inseln sprachen neun unterschiedliche Sprachen und - mit Ausnahme der amerikanisch-geförderten politischen Elite - existierte keine Art des Gedankenaustauschs zwischen den einzelnen Völkern der Inseln. Darüber hinaus gab es auch gravierende Unterschiede in der Entwicklung der verschiedenen Inseln. Während auf Majuro (Marshall-Inseln) in den 70er Jahren fast amerikanischer Lebensstandard erreicht wurde, gab es in den armen Yap, Truk oder Ponape-Bezirken noch Inseln ohne Strom, sanitäre Anlagen und Verbindung zur Außenwelt. Aus der Bevölkerung kam folglich auch keine Unterstützung für den Sitz einer zentralen Regierung auf Saipan oder einer anderen Hauptinsel des Territoriums, denn eine solche Zentralisierung

hatte es in der Geschichte Mikronesiens nie gegeben. Jede Region war darauf bedacht, Einfluss zu behalten und seine kulturelle Herkunft zu sichern. Mikronesien war ein künstliches politisches Gebilde, dessen Einheit nur auf dem gemeinsamen Bildungssystem und den beiden von Amerikanern etablierten politischen Institutionen beruhte: der Treuhand-Regierung und dem Kongress von Mikronesien.

Doch diese Instrumente sollten nicht ausreichen, eine Einheit der Pazifik-Inseln auf Dauer zu gewährleisten. Die Einschätzung Anthony Solomons, bei der Wahl zwischen Unabhängigkeit und Anschluss an die Vereinigten Staaten, würden sich "nur 2 bis 5 Prozent der Insulaner für die erste Alternative entscheiden", erwies sich ein Jahrzehnt später als Fehleinschätzung. Allerdings richteten die Vereinigten Staaten ab Mitte der sechziger Jahre ihr Hauptinteresse auf den asiatischen Kontinent, insbesondere auf Viet Nam. Das von Solomon assoziierte Plebiszit wurde in Wirklichkeit nie durchgeführt. 122

Ob es nun ein Verdienst des American Spirit war, zur Emanzipation der Insulaner beizutragen, oder ein Merkmal des Pacific Way of Life - die Mikronesier offenbarten sich als harte Verhandlungspartner. In einigen Punkten sollten beide Seiten jahrzehntelang keine Einigung erzielen können: Dass die Vereinigten Staaten das Recht hatten, nach Belieben Land auf den Archipeln zu enteignen, um es für ihre eigenen Zwecke zu verwenden (eminant domain), war den Einheimischen unverständlich. In Mikronesien hatte seit 3000 Jahren das Land immer den einzelnen Klans gehört. Landbesitz und das Recht zur Nutzung wurden allein durch die Familienzugehörigkeit garantiert. Man zahlte keine Miete, und es gab auch keine Steuern. 123

Obwohl die Landfrage nach Jahren zäher Verhandlungen sogar in einem Vergleich hätte gelöst werden können, blieben die Amerikaner in einem Punkt kompromisslos: Egal wie ein zukünftiger Vertrag über den politischen Status der Pazifik-Inseln aussehen würde, die Vereinigten Staaten wollten Mikronesien nicht das Recht zugestehen, dieses Abkommen "einseitig beenden" zu können. "Wir brauchen die Freundschaft dieser Inseln, um unseren Rücken freizuhalten", erklärte ein Militärberater 1972. "Niemals soll irgendjemand wieder in die Lage kommen, noch ein `Pearl-Harbor' durchziehen zu können." Könnte Mikronesien das Assoziierungsabkommen außer Kraft setzten, so fürchteten die Amerikaner, würden sie in künftigen Streitfällen erpressbar für große Zugeständnisse werden, um ihren Status auf den Inseln nicht zu verlieren. 124

Im Verlauf der Diskussion zerbrach die zwischenzeitliche Einigkeit unter den Archipeln an der Frage der politischen Zukunft des Treuhandgebiets. Einige Teile Mikronesiens wurden von der weltweiten, antikolonialistischen Unabhängigkeitsbewegung förmlich mitgerissen.