Institut für Politikwissenschaft der Universität Heidelberg OS: Evolution von Staat und Gesellschaft: Perspektiven für die Europäische Union Sommersemester 1998 Leitung: Prof. Dr. K. Neunreither

Thomas Grömling

Romanistik (7), Politische Wissenschaft (5), Mittlere und Neuere Geschichte (2)

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Inhaltsverzeichnis

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1.  Bevölkerungsbewegungen in und nach Westeuropa  

1.1.  Migrationssituation in Europa am Ende des 20. Jahrhunderts  

1.1.1.  Phasen der Zuwanderung nach Europa  

1.1.2.  Wanderungstrends  

1.2.  Migrationsursachen  

1.3.  Hauptursachen der Fluchtauslösung innerhalb der Migration  

1.4.  Zur Definition des Flüchtlings  

1.5.  Risiken und Chancen der Zuwanderung  

1.6.  Zukunftsaussichten und Ursachenbekämpfung  

2.  Verdrängung der Einwanderungs- durch die Asylpolitik in Deutschland  

2.1.  Asylrecht und Artikel 16 GG  

2.1.1.  Geschichtliche und rechtliche Tragweite des Artikels 16 GG  

2.1.2.  Änderung des Artikels 16 GG von  1993

2.1.2.1.  Drittstaatregelung  

2.1.2.2.  Flughafenverfahren  

2.2.  Die augenblickliche Einwanderungssituation in Deutschland  

2.2.1.  Aussiedler-Spätaussiedler  

2.2.2.  Einbürgerung von Ausländern  

3.  Der Weg zu einer EU-Asylpolitik  

3.1.  Schengen und Dublin  

3.2.  Maastricht  

3.3.  Amsterdam  

3.4.  Forderungen und Ansätze für eine EU-Asylpolitik  

4.  Die EU-Einwanderungspolitik  

4.1.  Die Visapolitik der EU  

4.2.  Die rechtliche Einwanderungssituation in der EU  

4.3.  Der Weg zu einem EU-Einwanderungskonzept  

4.3.1.  Forderungen und Voraussetzungen  

4.3.2.  Ein mögliches EU-Einwanderungskonzept  

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Literaturverzeichnis   

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Die Asylproblematik hat sich in der öffentlichen und politischen Diskussion zu einem sehr wichtigen Bereich entwickelt und überlagert stark andere zu bewältigende Bereiche, wie zum Beispiel die Einwanderungs- und Ausländerpolitik. Parallel dazu hat sich die Staatstätigkeit der westeuropäischen Staaten im Rahmen der supranationalen Europäischen Union enorm verändert. Der einzelne Staat ist aufgrund der wachsenden Dimension der zu bewältigenden Aufgaben, der Globalisierung von beeinflussenden Faktoren und wegen der Übertragung von Souveränitätsrechten auf die EU nicht mehr allein in der Lage den Problemfeldern Asyl, Einwanderung und Ausländerpolitik zu begegnen.

In dieser Arbeit werde ich untersuchen, inwiefern die Europäische Union in diesen Feldern operiert. Gibt es Felder, die hauptsächlich der Union überlassen worden sind, oder andere Bereiche in denen eher der nationalstaatliche Charakter von Problemlösungen vorherrscht? Hierzu werde ich zunächst die Migrationsproblematik für die Europäische Union aufzeigen. Wie funktionieren Migrationssysteme, was sind ihre Ursachen, und wie sieht die unmittelbare Entwicklung für die EU aus. Auch die Risiken, ebenso die Chancen von Wanderungsbewegungen, sollen aufgezeigt werden. In einem nächsten Punkt werde ich, beispielhaft für viele Länder der EU, das deutsche Asylrecht in seiner historischen und inhaltlichen Dimension aufzeigen, sowie die Asylgesetzänderung von 1993 erläutern. Darüber hinaus wird die deutsche Einwanderungssituation dargestellt. Weiterhin ist von Interesse, wie die bisherigen Maßnahmen der EU in bezug auf ein europäisches Asylrecht und Asylverfahren aussehen, und welche Aspekte dabei noch nicht verwirklicht wurden. Als letzter Punkt folgt die Darstellung der europäischen Maßnahmen hin zu einem EU-Einwanderungskonzept. Ergänzend hierzu werde ich dann ein bereits entwickeltes und auf die EU anwendbares Einwanderungskonzept darstellen. ,, 'DUVWHOOXQJ

1. Bevölkerungsbewegungen in und nach Westeuropa

1.1. Migrationssituation in Europa am Ende des 20. Jahrhunderts

Um die Aktualität der augenblicklichen Migrationssituation aufzuzeigen, ist es zunächst einmal angebracht, die Migrationssituation darzustellen. Hierbei möchte ich nur Bezug auf die die EU

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momentan direkt betreffenden Wanderungsströme eingehen, welche nach UNHCR-Kriterien nur 5% der weltweit registrierten Flüchtlingsströme ausmachen. 1

1.1.1. Phasen der Zuwanderung nach Europa

Seit dem 2. Weltkrieg hat Europa einen entscheidenden Wandel von einem klassischen Auswanderungs- zu einem aktuellen Einwanderungskontinent vollzogen. ² Hier lassen sich seit 1945 einige Phasen unterscheiden.

Bis Mitte der 50er Jahre herrschte hauptsächlich ein Zuzug von Vertriebenen aus den ehemaligen deutschen Siedlungsgebieten Osteuropas nach Deutschland-West (fast 8 Millionen) und -Ost (3,6 Millionen) ³ vor, sowie im Zuge der beginnenden Entkolonialisierung ein Exodus von weißen Siedlern und Beamten zurück in die westeuropäischen Kolonialstaaten. Später folgten auch Menschen mit schwarzer Hautfarbe. Hier ist allerdings wichtig, daß die meisten entweder den Paß des europäischen Landes, in das sie eingereist sind, bereits besaßen, bzw. als Angehörige dieses Staates galten und somit nicht direkt von einer Einwanderung Fremder gesprochen werden kann. 4

Ende der 50er Jahre wurden viele ausländische Arbeitskräfte angeworben, um den Arbeitskräftemangel in Nordwesteuropa auszugleichen. Bis auf die Türkei und Nordafrika, waren die meisten Herkunftsländer in Europa, weshalb man hier eher von innereuropäischen Wanderungsbewegungen sprechen kann. 5

Ab Mitte der 70er Jahre führte der Ölpreisschock in vielen Industriestaaten Europas zu einem Anwerbestopp, der zunächst die Arbeitsmigration beendete. Dennoch war eine Zunahme von Ausländern an der Wohnbevölkerung zu verzeichnen, da der Familiennachzug der ausländischen Arbeitnehmer einsetzte und meist von den europäischen Gastgeberländern geduldet wurde, da man sich eine Konsumsteigerung im Inland versprach. ⁶ Aufgrund des Anwerbestopps stieg allerdings die Zahl der irregulären Zuwanderer an. Selbst klassische Auswanderungsländer wie Spanien, Italien, Griechenland und Portugal wurden zu Einwanderungsländern. 7

¹ Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 24

² Angenendt, Steffen (Hg.): Migration und Flucht. S. 35

³ ebd. S. 37

⁴ Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 48

⁵ ebd. S. 48/49

⁶ Angenendt, Steffen (Hg.): Migration und Flucht. S. 39/40

⁷ Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 50

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Seit dem Zusammenbruch des sozialistischen Blocks im Osten Europas 1989/1990, ist eine starke Zuwanderung aus diesen Regionen in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zu verzeichnen (Ost-West-Wanderung). ⁸ Der Grund ist in der Regel die ethnische, religiöse und wirtschaftliche Instabilität dieser Länder. Kamen zwischen 1945 und 1989 rund 12-13 Millionen Menschen in Tauwetterperioden meist aufgrund bilateraler Abkommen aus diesen Ländern in den Westen, so schätzt man das Wanderungspotential heute auf ungefähr 20 Millionen insgesamt. ⁹ Die massive Zuwanderung von Russen aus den asiatisch-moslemischen Republiken der GUS verursacht einen enormen Einwanderungsdruck auf Europa, da diese oft zu einer Verdrängung der deutschstämmigen Bevölkerung dort führt. Oft bringt dieser Einwanderungsdruck erst viele Rußlanddeutsche dazu, die Option der Ausreise in die Bundesrepublik Deutschland zu wählen. Eine weitere wichtige Wanderungsbewegung in den 90er Jahren stellen die Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien dar. 10

1.1.2. Wanderungstrends

Die Ausländersituation in Westeuropa hat sich seit dem 2. Weltkrieg, aber ganz besonders in den letzten 15 Jahren, gravierend verändert. Dies äußert sich in drei verschiedenen Trends. Zunächst nimmt der ausländische Bevölkerungsanteil in allen Staaten der EU zu. Dieser läßt sich zurückführen auf den höheren Geburtenüberschuß der in Europa lebenden Ausländer aus Drittstaaten. Ebenso hat sich, begünstigt durch schon bestehende Netzwerke der in der EU lebenden Ausländer, der Familiennachzug erhöht, sowie der Anteil der temporären und hochqualifizierten Arbeitskräfte. ¹¹ Dies deutet ganz klar auf die Tendenz des „brain drains“ in den Herkunftsländern hin, der Abwanderung gut ausgebildeter Arbeitskräfte, entgegengesetzt der Anwerbung kaum qualifizierter Arbeitskräfte in den 60er und 70er Jahren. ¹² Im gleichen Zeitraum ist aber auch ein Rückgang des Asylbewerberanteils festzustellen, bedingt durch die Asylrechtsverschärfungen in einigen EU-Ländern, wie zum Beispiel 1993 in Deutschland. 13

⁸ Sassen, Saskia: Migranten, Siedler, Flüchtlinge. S. 126

⁹ Schieffer, Martin: Die Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten in den Bereichen... S.43

¹⁰ Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl S. 51

¹¹ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 19

¹² Angenendt, Steffen (Hg.): Migration und Flucht. S. 41 und Sassen, Saskia: Migranten, Siedler, Flüchtlinge. S. 125

¹³ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 20

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Ein weiterer sich abzeichnender Trend ist die Diversifizierung der zugewanderten Nationalitäten. ¹⁴ Die Zahl der EU-Bürger in anderen EU-Staaten hat stetig zugenommen, bestimmte Nationalitäten bleiben nicht mehr auf einige wenige EU-Staaten begrenzt. Geographische Wanderungsmuster scheinen aufzubrechen, Nicht-EU-Bürger lassen sich zwar mehrheitlich in den Ländern der Union nieder, mit der sie einst durch die koloniale Herrschaft verbunden waren. Dennoch ist zu bemerken, daß diese Determinante der kulturellen und sprachlichen Nähe aufweicht und sich zum Beispiel viele Marokkaner und Algerier auch in den nördlichen Ländern Europas niederlassen und nicht mehr auf Frankreich und Belgien beschränkt bleiben. ¹⁵ Ebenso hat die Zahl der Bürger aus Staaten jenseits der östlichen EU-Grenzen zugenommen, bedingt durch die neue Reisefreiheit in diesen Ländern, nach Ende des Kalten Krieges.

Der letzte dieser drei Trends ist die Tendenz der Zugewanderten zur dauerhaften Niederlassung in den Gastgeberländern der EU. ¹⁶ Dies macht die westeuropäischen Länder faktisch zu Einwanderungsländern, trotz aller anderslautenden offiziellen Beteuerungen seitens der nationalstaatlichen Regierungen. 17

1.2. Migrationsursachen

Die Migrationsbewegungen des ausgehenden 20. Jahrhunderts treten weltweit auf und haben ein bisher unerreichtes Ausmaß angenommen. Bevölkerungsbewegungen werden aber nicht nur durch eine einzige Ursache ausgelöst, sondern durch ein oft komplexes Zusammenspiel verschiedener, sich gegenseitig bedingender Ursachen. ¹⁸ Diese werden kategorisiert in Schub(push) und Sog- faktoren (pull). ¹⁹ Als Schubfaktoren bezeichnet man alle im Abwanderungsland wirkenden Faktoren, welche einen Menschen zur Migration bewegen. In Abgrenzung hierzu bezeichnet man als Sogfaktoren alle Ursachen, die im potentiellen Aufnahmeland vorherrschen und auf einen Einwanderer attraktiv wirken. Diese Schub- und Sogfaktoren bilden zusammen Wanderungssysteme, die ihrerseits, untereinander gemischt, die individuelle Motivstruktur des Migranten ausmachen. 20

¹⁴ ebd. S. 19

¹⁵ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 21 und Sassen, Saskia: Migration, Siedler, Flüchtlinge. S. 155/156

¹⁶ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 19

¹⁷ ebd. S. 22

¹⁸ Schieffer, Martin: Die Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten in den Bereichen... S. 28

¹⁹ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 31 und Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 32

²⁰ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 31

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Da ist einmal der politische Bereich. Hierbei handelt es sich hauptsächlich um gewalttätig ausgetragene Konflikte zwischen Staaten oder innerhalb eines Staatswesens. ²¹ Diese (Bürger-) Kriege treten vermehrt seit dem Ende des Kalten Krieges auf. ²² Einerseits, da die verbliebene Großmacht USA allein eine verminderte Bereitschaft zeigt, in solche Konflikte einzugreifen und sich auch genau überlegen muß, wie sie ihre begrenzten Ressourcen einsetzt. Anderseits sind diese Konflikte auch noch teilweise Folgen des Kalten Krieges, in dem die Supermächte Dritte-Welt-Staaten hochrüsteten und sie Stellvertreterkriege ausfechten ließen. ²³ Der soziokulturelle Bereich umfaßt alle Konflikte innerhalb eines Gemeinwesens, bei denen eine Minderheit einer Mehrheit gegenübersteht, und die Politik keinen friedlichen Interessenausgleich herbeizuführen vermag. Hier kann es sich um politische, ethnische oder religiöslaizistische Problemfelder handeln. ²⁴ Somit wirken die große Stabilität und die 50-jährige Tradition der friedlichen Auseinandersetzung von Konflikten in Westeuropa sehr anziehend auf Flüchtlinge. 25

Weiterhin existieren ökonomische Wanderungsfaktoren. Diese werden als die Wichtigsten angesehen. Oft brauchen die anderen Faktoren die Kombination mit diesem, um erst determinierend zu wirken. ²⁶ Es können Konjunkturschwankungen sein, die Zuwanderer bewegen, ihre Heimat zu verlassen. Ob dies nun die schlechte konjunkturelle Situation im Heimatland ist oder die gute im Westen. Dieser Faktor bezeichnet das Wohlstandsgefälle zwischen Westeuropa und den ärmeren, meist weniger entwickelten Herkunftsländern der Migranten. ²⁷ Der bestimmende Entscheidungsgrund in diesem Feld, ist die Annahme des Flüchtlings, eine Arbeit im Westen zu finden, ein weiterer, wie gut die bereits existierenden Netzwerke schon Ausgewanderter im An-kunftsland sind. ²⁸ Hier hilft die Entwicklung der Globalisierung, die faktisch schon neben dem Weltmarkt für Güter und Finanzströme einen Weltmarkt für Arbeit geschaffen hat, da die Industrieländer von Zeit zu Zeit Arbeitsmigranten importieren. ²⁹ Auch demographische Ursachen bilden einen Komplex von Wanderungsfaktoren. Vor allem dieser Komplex wird häufig mit dem ökonomischen und ökologischen kombiniert. ³⁰ Hier sind

²¹ ebd. S. 32

²² ebd. S. 33

²³ Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 40

²⁴ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 34

²⁵ ebd. S. 35

²⁶ ebd. S. 35

²⁷ ebd. S. 37

²⁸ Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 35 und Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 37

²⁹ Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 38

³⁰ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 39

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einerseits die hohe Bevölkerungsrate, vor allem die hohe Wachstumsrate im Herkunftsland, und andererseits die meist negative Reproduktionsrate und Überalterung der Gesellschaft in Westeuropa entscheidend. ³¹ Die Bevölkerungsexplosion allein führt nicht unbedingt zu einer Auswanderung. ³² Allerdings wird die gesellschaftliche Entwicklung dieser Länder durch den großen Schuldendruck gehemmt und kann somit in der Regel die Bevölkerungsexplosion nicht verhindern (Bumerangeffekt). 33

Der letzte Komplex von Wanderungsfaktoren ist der ökologische. Bezogen auf Umweltkatastrophen, kann dieser auch ohne das Zusammenspiel mit anderen Faktoren determinierend für eine Auswanderung sein. ³⁴ Neben den „natürlichen“ Katastrophen mehren sich die vom Mensch verursachten Umweltzerstörungen und deren Rückwirkungen. Das führt in den allermeisten Fällen zur Ressourcenverknappung. 35

Letztlich wird die Migration durch den strukturellen Umstand der erleichterten Mobilität begünstigt. Sei es nun das Transportwesen, welches es denn Migranten erlaubt viel leichter und bequemer die Zielländer zu erreichen, oder seien es die Medien und die Telekommunikation, die den Informationsfluß erhöhen und die Bedeutung der Netzwerke zusätzlich stärken. 36

1.3. Hauptursachen der Fluchtauslösung innerhalb der Migration

Fluchtbewegung heißt, daß der Flüchtling vor einer von ihm als akut empfundenen Bedrohung flieht. ³⁷ Doch meist ist bei Fluchtbewegungen das Prinzip den Wanderungsfaktoren recht ähnlich, da auch hier oft erst eine Mischung aus verschiedenen Fluchtgründen determinierend für eine Flucht wird. 38

Brennpunkte der Flucht sind in erster Linie Kriegsgebiete; ob dies nun der Machtkampf einer Elite um ihre Privilegien sei oder ein zwischenstaatlicher Konflikt. Beim Blick auf die 3. Welt ist zu beachten, wie die Situation vor Ende des Kalten Krieges war und ob dieser Konflikt nicht durch den Gegensatz der Supermächte hochgerüstet wurde und nach Zerfall der UdSSR das

³¹ ebd. S. 40 und

Schieffer, Martin: Die Zusammenarbeit der EU... S. 38 und M1 und M8 und M10 S. 1

³² Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 37

³³ ebd. S. 37

³⁴ Angenendt, Steffen: Deutsche Migrationspolitik im neuen Europa. S. 41

³⁵ ebd. S. 42

³⁶ Nuscheler, Franz: Internationale Migration. Flucht und Asyl. S. 38

³⁷ ebd. S. 39

³⁸ ebd. S. 40

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