1 Einführung 4

2 Erklärungfaktoren kommunaler Entscheidungsprozesse 6

2.1 Polity 8

2.1.1 Kommunalverfassung 8

2.1.1.1 Typologie der traditionellen Kommunalverfassungen 8

2.1.1.2 Einfluss der Kommunalverfassung auf kommunale Entscheidungen: Stand der Forschung 11

2.1.2 Gemeindegröße 16

2.2 Politics 18

2.2.1 Lokale politische Kultur 18

2.2.2 Lokaler Problemdruck 21

2.2.3 Geändertes Selbstverständnis der Akteure 23

2.3 Akteursorientierter Institutionalismus und lokale Politik? 24

3 Änderung der lokalpolitischen Konfliktregulierungsmuster durch die Direktwahl der Bürgermeister? 25

3.1 Ausgangslage: Änderungen der kommunalverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen 25

3.1.1 Kommunale Gliederung und Kommunalverfassung in Rheinland-Pfalz 26

3.1.2 Die Kommunalverfassungsreform in Rheinland-Pfalz 28

3.2 Erwartungen der Landespolitik an die Direktwahl der Bürgermeister 30

3.3 Direktwahl der Bürgermeister und Parteipolitisierung in der politikwissenschaftlichen Diskussion 32

3.4 Hypothesenbildung 35

3.5 Entwicklung der Parteipolitisierung seit Beginn der 1990er Jahre: Eine empirische Analyse am Beispiel von 49 Gemeinden in Rheinland-Pfalz 37

3.5.1 Untersuchungsdesign 37

3.5.1.1 Mehrheits- oder Wettbewerbsdemokratie vs. Konsensdemokratie 37

3.5.1.2 Verhältnis von Parteipolitisierung und kommunalpolitischem Demokratietypus 39

3.5.1.3 Indikatorbildung 40

3.5.2 Ergebnisse 42

3.5.2.1 Bedeutung der Freien Wählergruppen 42

3.5.2.2 Fraktionalisierung des lokalen Parteiensystems 45

3.6 Fallstudien: Entwicklung des Abstimmverhaltens im Rat zweier ausgesuchter rheinland-pfälzischen Städte 47

3.6.1 Untersuchungsdesign, Indikatorbildung und Operationalisierung 48

3.6.1.1 Untersuchungsdesign 48

3.6.1.2 Indikatoren und Operationalisierung 49

3.6.2 Die Fallstudienstädte 55

3.6.2.1 Auswahlkriterien 55

3.6.2.2 Strukturdaten 56

3.6.2.3 Ergebnisse der Ratswahlen in den Fallstudienstädten 1989 -2004 57

3.6.3 Ergebnisse der Fallstudien 59

3.6.3.1 Stadt Bingen am Rhein 59

3.6.3.2 Stadt Cochem 64

4 Fazit 68

5 Bibliographie 72

3

1 Einführung

Die Korrekturen an der rheinland-pfälzischen Kommunalverfassung Mitte der 1990er Jahre waren moderater Natur - wenigstens im Vergleich zum „revolutionären“ Umbruch, der parallel in Nordrhein-Westfalen stattfand, wo sich der Gesetzgeber nach über fünfzig Jahren endgültig von der britisch inspirierten norddeutschen Ratsverfassung verabschiedet hat.

Die von Hans-Georg WEHLING und Andreas KOST attestierte „starke Angleichung der kommunalen Verfassungssyteme in Deutschland“ (2003: 9) hat Rheinland-Pfalz weniger stark erschüttert als seinen nördlichen Nachbarn ¹ . Daher scheint es wenig verwunderlich, dass auf den ersten Blick die politik- oder kommunalwissenschaftliche Auseinandersetzung ² mit den Folgen der institutionellen Umbrüche an den Hochschulen in Bochum, Hagen oder Köln wesentlich intensiver erfolgte als in Mainz oder Trier. Die empirisch fundierte Be-antwortung der geradezu „klassischen Fragestellung“ (SCHU- BERT/BANDELOW, 2003:6), die Untersuchung der Folgen der geänderten institutionellen Rahmenbedingungen auf die kommunalpolitischen Prozesse („does polity matter?“) haben Wissenschaftler in Nordrhein-Westfalen bereits in Angriff genommen ³ . Für Rheinland-Pfalz steht die Beantwortung der Frage noch weitgehend aus.

Aber bedarf es überhaupt einer separaten, landesspezifischen Betrachtung? Können die nordrhein-westfälischen Ergebnisse nicht getrost übernommen werden? Wahrscheinlich nicht. Die Änderung

¹ Die GemO Rh.-Pf. institutionalisierte bis zur Reform die französich inspirierte (rheinische) Bürgermeisterverfassung, die der Süddeutschen Ratsverfassung wesentlich näher stand als die norddeutsche Ratsverfassung. ² Der Begriff „Kommunalwissenschaft“ ist aufgrund des überdisziplinären Interesses (von der Rechts- über die Verwaltungswissenschaft, von der Politikwissenschaft über die Soziologie bis hin zur Architektur) an kommunalen Geschehnissen und Entwicklungen sicherlich nicht eindeutig, vgl. KLEINFELD, 1996: 22 ff..

4

oder Angleichung institutioneller Arrangements per Gesetz ist eine Sache, deren Auswirkung auf die kommunalpolitische Wirklichkeit eine völlig andere. Erst recht, wenn man bedenkt, dass der über 50 Jahre geübte Umgang mit tradierten institutionellen Arrangements seinerseits zur Herausbildung regionaler politischer Traditionen oder Handlungsmuster geführt haben dürfte. Polity, politics und policy sind auch innerhalb der Kommunalpolitik in ihrer Wirkungsweise interdependent (vgl. WEHLING/KOST, 2003: 10; BOGUMIL, 2001: 101).

Ziel dieser Arbeit ist daher, die bestehende Lücke zu schließen und für Rheinland-Pfalz die Auswirkungen der kommunalverfassungsrechtlichen Neuerungen auf die Konfliktregulierungsmuster in der Gemeinde zu untersuchen.

Zunächst werden dazu abstrakt die in der Literatur genannten Fak-toren herausgearbeitet, die die politics in den Kommunen beeinflussen. Im zweiten Schritt werden dann empirisch die Folgen der polity- Änderungenanalysiert. Dazu wird zunächst eine Studie GABRIELS aus dem Jahr 1991, die insbesondere aus der Zusammensetzung der Räte der rheinland-fälzischen verbandsfreien Gemeinden Schlüsse zur kommunalpolitischen Konfliktregulierung zog, bis in die Gegenwart fortgeschrieben. In zwei Fallstudien, die in Bingen am Rhein und Cochem durchgeführt wurden, werden dann die möglicherweise mit der Änderung des polity-Rahmens vor Ort eingetretenen Veränderungen untersucht.

Mein Dank gilt Herrn Dr. Stephan Danzer und seinen Mitarbeitern vom Statistischen Landesamt Rheinland-Pfalz für die Bereitstellung der Kommunalwahlergebnisse seit 1984 sowie den Herren Siegfried Theobald (Stadtverwaltung Bingen am Rhein) und Wolfgang Hock

³ Vgl. beispielsweise der Sammelband von ANDERSEN/BOVERMANN (2002).

5

(Stadtverwaltung Cochem) für die freundliche Unterstützung der Fallstudien vor Ort. Ferner danken möchte ich Herrn Bürgermeister Herbert Hilken, der durch seine Ausführungen zur Entwicklung der Kommunalpolitik in der Stadt Cochem viel zum Verständnis der Prozesse insgesamt beigetragen hat. Last, but not least danke ich Herrn Dr. Lars Holtkamp von der FernUniversität Hagen für seine stete Unterstützung und Beratung, die ich so an regulären Hochschulen nicht erlebt habe.

2 Erklärungfaktoren kommunaler Entscheidungsprozesse Im folgenden Abschnitt werden zunächst die in der Literatur genannten Faktoren identifiziert, die auf den kommunalpolitischen Entscheidungsprozess einwirken. Dabei werden die Faktoren den „klassischen“ Dimensionen des Politikbegriffes zugeordnet, auch wenn die Dreiteilung lediglich eine „konzeptionelle Differenzierung“ (SCHUBERT/BANDELOW, 2003: 5) darstellt ⁴ . Die oben bereits erwähnte Interdependenz von polity, politics und policy erschwert dabei die eindeutige Zuordnung.

Kommunale Entscheidungsprozesse unterliegen, wie politische Prozesse insgesamt, einer Vielzahl von Einflussfaktoren:

„Kommunale Entscheidungsprozesse sind abhängig von einem Geflecht von Faktoren, zu denen die Gemeindegröße, das institutionelle Arrangement der GO, lokale politisch-kulturelle Faktoren und persönliche Konstellationen zählen.“ (BOGUMIL, 2001: 101).

Als ergänzende Faktoren, welche insbesondere die Parteipolitisierung lokaler Politik begünstigen, nennt Bogumil darüber hinaus noch den gesteigerten Problemdruck in lokalen Politikfeldern, den flächendekkenden Einzug der Grünen in die Kommunalparlamente sowie das

6

geänderte Selbstverständnis insbesondere jüngerer Mandatsträger (vgl. BOGUMIL, 2002: 36 f.). BOGUMIL konzentriert sich damit bei der Darstellung der maßgeblichen Einflussfaktoren auf den „kommunalen Entscheidungsprozess im engeren Sinn“ (Bogumil, 2002: 7).

ANDERSEN/BOVERMANN ziehen den Kreis der einflussreichen Faktoren dagegen wesentlich weiter, indem sie insbesondere die „Interdependenz der verschiedenen politischen Systemebenen“ (2002a: 22) und damit den möglichen Einfluss bundes- oder landespolitischer Trends auf die Kommunalwahlentscheidung, die damit ihrerseits als Teil des kommunalen Entscheidungsprozesses gesehen wird, mit aufnehmen. Dieser Zusammenhang zwischen den Systemebenen und insbesondere die anscheinend wesentliche Bedeutung der Bundespolitik wurde jüngst bei den nordrhein-westfälischen Landtagswahlen nach allgemeiner Lesart erneut überdeutlich und ist für das Verhältnis Bundepolitik - Landespolitik anerkannt (vgl. BURKHART: 2005). Entsprechendes gilt auch für das Verhältnis Bundespolitik -Kommunalpolitik bzw. Landespolitik - Kommunalpolitik (s. u.).

NAßMACHER (1998: 125 f) bezieht darüber hinaus noch „Institutionen lokaler Öffentlichkeit“ wie Vereine oder die lokalen Medien in seine Überlegungen zur kommunalpolitischen Willensbildung mit ein. Die nach der einschlägigen Literatur auf den kommunalpolitischen Entscheidungsprozess einwirkenden Faktoren erscheinen somit als sehr vielfältig. Die Einbeziehung sämtlicher genannter Erklärungsfaktoren ist im Rahmen einer Magister-Arbeit nicht zu bewältigen. Daher liegt der Schwerpunkt der Darstellung auf den für den „kommunalen Entscheidungsprozess im engeren Sinne“ (Bogumil, 2002: 7) maßgeblichen Faktoren.

⁴ SCHUBERT/BANDELOW weisen a. a. O. zurecht darauf hin, daß in der Realität Form (polity), Prozeß (politics) und Inhalt (policy) „zusammenhängend gedacht werden müssen“.

7

2.1 Polity

2.1.1 Kommunalverfassung

Der Wirkungszusammenhang von Kommunalverfassung ⁵ (polity) und kommunalem Entscheidungsprozess wird bereits seit Ende der 1960er Jahre „mitdiskutiert“ (vgl. Bogumil, 2002: 8). Seit Mitte der 1970er Jahre werden vergleichende Analysen zu diesem Wirkungszusammenhang zwischen Kommunen, die verschiedenen Kommunalverfassungstypen unterworfen sind, unternommen. Daher werden, trotz der ausführlichen Darstellung in der Literatur, kurz die bis Mitte der 1990er Jahre in Westdeutschland vertretenen Kommunalverfassungstypen mit ihren Besonderheiten vorgestellt:

2.1.1.1 Typologie der traditionellen Kommunalverfassungen Idealtypisch ließen sich bis zur Reformwelle Mitte der 1990er Jahre die verschiedenen Kommunalverfassungen in den Flächenstaaten unter den alten Bundesländern wie folgt ordnen (WEHLING/KOST, 2003: 10; ähnlich: KLEINFELD/NENDZA, 1996: 75 ff.; abweichend: BOVERMANN ⁶ , 1999: 60 ff und BOGUMIL, 2001: 67 f.):

− Süddeutsche Ratsverfassung (Baden-Württemberg, Bayern) − Bürgermeisterverfassung (Rheinland-Pfalz, Saarland, Landgemeinden Schleswig-Holsteins)

− Magistratsverfassung (Hessen, Städte Schleswig-Holsteins) − Norddeutsche Ratsverfassung (Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen)

⁵ Der Begriff der „Kommunalverfassung“ ist unter Juristen umstritten, da die Gemeindeordnungen als einfachgesetzliche Regelungen im staatsrechtlichen Sinne weder formelle noch materielle Verfassung sind. Der Terminus wird dennoch der Einfachheit halber verwendet.

⁶ Bovermann stellt zwar auch die „herkömmliche Typologie“ der Kommunalverfassungen vor, entwickelt darüber hinaus jedoch auch eine eigene Typologie.

8

Die Süddeutsche Ratsverfassung (auch süddeutsche Rat-Bürgermeister-Verfassung) geht von einer dualistischen Kompetenzverteilung zwischen Rat und Bürgermeister ⁷ aus. D. h., dass beide als Organe der Gemeinde eigene Kompetenzen aus der Kommunalverfassung ableiten können. Der Bürgermeister ist gleichzeitig Ratsvorsitzender, alleiniger Verwaltungschef (sog. monokratische Verwaltungsführung), Repräsentant der Gemeinde und deren rechtlicher Vertreter. Zudem verfügt der Bürgermeister aufgrund der Direktwahl durch die Bürger der Gemeinde über eine eigene unmittelbare demokratische Legitimation. Er kann durch den Rat nicht abberufen werden (vgl. KLEINFELD/NENDZA, 1996: 76; BOGUMIL, 2001: 67 f.; WEHLING/KOST, 2003: 10 f.).

Die (rheinische) Bürgermeisterverfassung war ⁸ in ihren Grundzügen ähnlich der süddeutschen Ratsverfassung ausgestaltet. Während BOGUMIL (vgl. 2001: 67 f.) sie mehr oder weniger als Spielart der süddeutschen Ratsverfassung deklariert, wollen KLEINFELD/NENDZA (1996: 77) dennoch „markante Unterschiede“ zwischen beiden Systemen erkennen. Für die nur indirekte Legitimation der Bürgermeister, die nicht von den Bürgern, sondern vom Rat gewählt wurden, sowie der möglichen Abwahl des Bürgermeisters mag man ebenso von einem gewichtigen Unterschied sprechen wie vom rheinlandpfälzischen Spezifikum des Stadtvorstandes, der in größeren Städten die Verwaltungsleitung dem Magistrats-Modell annähert. Die von ihnen sonst genannten Differenzen (z. B. beim Vorsitz in Ausschüssen, bei der Dauer der Wahlperioden etc.) sind dagegen m. E. eher marginal (vgl. KLEINFELD/NENDZA, 1996: 77; BOGUMIL, 2001: 67 f.;

⁷ In der folgenden Darstellung wird aus Vereinfachungsgründen nur der Bürgermeister angesprochen. In den Landkreisen gilt gleiches grundsätzlich auch für die Landräte.

⁸ Der Tempus-Wechsel ist angesichts des nicht mehr in „Reinform“ bestehenden Kommunalverfassungstypus durchaus beabsichtigt.

9

WEHLING/KOST, 2003: 12 f.). Die Ähnlichkeit von rheinischer Bürgermeisterverfassung und süddeutscher Ratsverfassung hat darüber hinaus bereits 1930 der deutsche Städtetag attestiert (vgl. BO- VENSCHULTE/BUß, 1996:25).

Die (unechte) Magistratsverfassung schließlich ist dualistisch orientiert (vgl. BOGUMIL, 2001: 68) und weist damit sowohl dem Rat (Stadtver-ordnetenversammlung, Stadtrat) als auch dem vom Rat gewählten Magistrat separate Kompetenzen zu. Der aus (mehrheitlich) ehrenamtlichen und hauptamtlichen Mitgliedern (Bürgermeister und Bei-geordnete) bestehende Magistrat führt die Verwaltungsgeschäfte der Kommune quasi als Stadtregierung. Der Bürgermeister fungiert im kollegial verfassten Magistrat lediglich als primus inter pares, d. h. er muss sich evtl. Mehrheitsentscheiden beugen. In Hessen waren und sind Rats- und Magistratsmitgliedschaft inkompatibel. Schließlich hält die Magistratsverfassung nach wie vor an der sog. Doppelköpfigkeit fest, d. h., dass der Stadtrat neben dem Magistrat einen separaten Ratsvorsitzenden als „parlamentarischen Vorsitzenden“ (BUß, 2002: 123) wählt (vgl. KLEINFELD/NENDZA, 1996: 76 f.; BOGUMIL, 2001: 68; WEHLING/KOST, 2003: 11 f.).

Die norddeutsche Ratsverfassung war quasi „Gegentyp zur Süddeutschen Ratsverfassung“ (WEHLING/KOST, 2003: 11). Die Kompetenzen wurden monistisch dem allzuständigen Rat zugeordnet, während die Verwaltung über keine originären Kompetenzen verfügte. Deutlich wurde dieses Konstrukt und die hervorgehobene Stellung des Rates insbesondere an der Doppelspitze, personifiziert durch den ehrenamtlichen Bürgermeister (Ratsvorsitzender und Repräsentant der Gemeinde) und den hauptamtlichen Verwaltungsleiter (Ober-stadtdirektor o. ä., Rechtsvertreter der Gemeinde, monokratischer Leiter der Verwaltung). Sowohl der Bürgermeister als auch der Verwaltungsleiter leiteten ihre Legitimation aus dem Rat ab, der beide

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auch jederzeit abberufen konnte (vgl. KLEINFELD/NENDZA, 1996: 75 f.; BOGUMIL, 2001: 67; WEHLING/KOST, 2003: 11).

2.1.1.2 Einfluss der Kommunalverfassung auf kommunale Entscheidungen: Stand der Forschung Zum Zusammenhang zwischen Kommunalverfassung (polity) und kommunalpolitischen Prozessen (politics) gibt es in der Politikwissenschaft eine längere Debatte (vgl. BOGUMIL, 2001: 95). Als „Klassiker“ gilt heute die Arbeit von DERLIEN u. a. aus dem Jahr 1976, auf die nahezu alle Darstellungen der Forschungsentwicklung rekurrieren (so KLEINFELD/NENDZA, 1996: 144 ff.; BOGUMIL, 2001: 96 ff.; BUß, 2002: 41 ff.). DERLIEN u. a. untersuchten in einer vergleichenden Studie den Zusammenhang zwischen „kommunalverfassungsrechtlichen Strukturmerkmalen und den kommunalen Entscheidungsprozessen“ (BOGUMIL, 2001: 95). Hierzu wählten sie vier Städte mit vergleichbaren Strukturdaten aus Bayern, Rheinland-Pfalz, Hessen und Nordrhein-Westfalen aus, um so alle tradierten Kommunalverfassungstypen in den Vergleich einzubeziehen (vgl. BUß, 2002: 41). Da die Methodik der Studie bei KLEINFELD/NENDZA (1996), BOGUMIL (2001) und BUß (2002) umfassend rekapituliert wird, sollen hier nur kurz die Ergebnisse dargestellt werden:

− In allen Vergleichskommunen wurde eine Überlegenheit der Verwaltung gegenüber der Vertretungskörperschaft attestiert, die sich mit dem allgemeinen Informationsvorsprung und der Beschluss-vorbereitung durch die Verwaltung erklären ließ; − die Auswahl von Entscheidungsalternativen erfolgte grundsätzlich (unter Beteiligung der großen Fraktionen) in der Verwaltung, nicht in der Vertretungskörperschaft;

− bei wachsender Politisierung der Dezernentenebene näherte sich die monokratische Verwaltungsleitung kollegialen Strukturen an; − über den Rückhalt der Wahlbeamten (Bürgermeister, Beigeordnete) in ihren Fraktionen konnten die Fraktionen einen „sekundären Kontrollmechanismus der Vorbereitungstätigkeit“ aufbauen; − das Plenum („Stadtparlament“) verlor durch Verlagerung der Arbeit in die Ausschüsse an Einfluß, insbesondere zum Leidwesen der kleineren Fraktionen, denen der Zugang zu Ausschüssen und

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politisch besetzten Positionen innerhalb der Verwaltung verwehrt bleibt. (vgl. KLEINFELD/NENDZA, 1996: 144 f., BOGUMIL, 2001: 96).

Insgesamt kam die Studie damit zum Ergebnis, dass die Kommunalverfassung die Entscheidungsprozesse keineswegs determiniert. Vielmehr können einzelne Elemente der Kommunalverfassung allgemeine Muster der Entscheidungsprozesse nur verstärken oder abmildern (vgl. KLEINFELD/NENDZA, 1996: 145 BOGUMIL, 2001: 96, BUß, 2002: 44).

Zu einem ähnlichen Ergebnis gelangte auch FLORSTEDT-BOROWSKI in ihrer Studie aus dem Jahr 1995, in der sie die Politikmuster in zwei den Strukturdaten nach vergleichbaren Kommunen in Hessen und Niedersachsen untersuchte:

„Resümierend sieht Florstedt-Borowski ihre Hypothese, daß kommunalpolitische Entscheidungsverläufe weniger von unterschiedlichen Kommunalverfassungsstrukturen und mehr vom Handeln kommunalpolitischer Akteure geprägt seien, bestätigt. Die Bedeutung der Kommunalverfassungsstrukturen für kommunalpolitisches Handeln ließe sich aber nicht negieren, da zumindest der formale Ablauf von Entscheidungsprozessen weitgehend durch sie geprägt werde. [...] Es müsse aber festgestellt werden, daß die Gemeindeordnungen den Akteuren in den Kommunen nur einen Rahmen für ihr Handeln vorgäben, ohne jedoch zu einem schnürenden „Korsett“ zu werden. Wie der formale Rahmen praktisch genutzt werde, entschieden Verwaltung und Mandatsträger, Politikergebnisse seien von der Gemeindeordnung wenig bis gar nicht beeinflußt.“ (BUß, 2002: 46. Hervorhebung im Original)

WINKLER-HAUPT (1988) dagegen erkennt, in Überprüfung der Thesen BANNERS (insbesondere 1984), der süddeutschen Ratsverfassung „größere Steuerungsstärken“ (Buß, 2002: 47) zu und bejaht damit den empirisch nachweisbaren Einfluss des Gemeindeordnungstypus.

BANNER selbst hatte der süddeutschen Ratsverfassung aufgrund des Eigengewichtes des zentralen Steuerungspolitikers (des Bürgermeisters) eher die Fähigkeit attestiert, ausgeglichene Gemeindehaushalte hervorzubringen (vgl. BUß, 2002: 46). Damit befürtwortet er, ergeb-

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nisorientiert, nicht demokratietheoretisch argumentierend, nun die mit der süddeutschen Ratsverfassung seiner Ansicht nach verbundene Tendenz zur exekutiven Führerschaft. Die unter der norddeutschen Ratsverfassung erforderliche Einbeziehung der großen Zahl von Vorentscheidern dagegen führt seines Erachtens zum Führungsverfall in der Verwaltung, mit der Konsequenz, dass die Kommunen dort mit größeren fiskalischen Problemen zu kämpfen haben (vgl. BOGUMIL, 2002: 21).

Allerdings weist BOGUMIL (2001: 97) auf die „methodischen Schwächen“ der Untersuchung WINKLER-HAUPTS hin. Ähnlich läßt sich auch die Beurteilung der Ergebnisse der Studie bei BUß (2002: 49) interpretieren: „Die Ergebnisse sind geeignet, die These [gemeint ist die Wirkung institutioneller Regelungen, D. D.] wieder in Zweifel zu ziehen“.

KUNZ/ZAPF-SCHRAMM stellen, ebenfalls in Überprüfung der Thesen BANNERS, im Gegensatz zu WINKLER-HAUPT im Jahr 1989 fest, daß die Gemeindeverfassung keinen messbaren Einfluß auf politics und policy der Gemeinde haben (vgl. BOGUMIL, 2001: 98 und BUß, 2002: 49 ff.).

Rüdiger VOIGT schließlich kommt in seiner Studie aus dem Jahre 1992 zum Ergebnis, dass, anders als zum Beispiel die süddeutsche Ratsverfassung mit ihrer Tendenz zur exekutiven Führerschaft, die norddeutsche Ratsverfassung gerade „keine eindeutigen Regelungen zur Zuweisung von Machtpotentialen im kommunalen Entscheidungsprozess“ vornimmt (BOGUMIL, 2001: 99; BOGUMIL, 2002: 27).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass nach wie vor der empirische Nachweis des unmittelbaren Wirkungszusammenhanges zwischen Kommunalverfassung und Kommunalpolitik nicht erbracht ist:

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„Ein Nachweis des maßgeblichen Einflusses des Kommunalverfassungssystems auf das lokale Entscheidungsverfahren [...] hat sich durch empirische Untersuchungen nicht führen lassen. Das Ergebnis der Studie von Derlien/Gürtler/Holler/Schreiner [...] hat damit grundsätzlich Gültigkeit.“ (BUß, 2002: 52, Hervorhebung im Original).

„Die Struktur der Kommunalverfassung prägt zwar sowohl die politics als auch die policies, jedoch nicht absolut [...], sondern eher relativ bzw. tendenziell. Zwar ist eine grundsätzliche Übereinstimmung entweder vorhanden oder zumindest denkbar, aber die örtlichen strukturellen Verhältnisse und die Harmonie- oder Konfliktfähigkeit der einzelnen Akteure überlagern das Normenarrangement der jeweiligen Kommunalverfassung. Insofern kommen Faktoren der „politischen Kultur“ auch für die Analyse der verfassungsrechtlichen Wirkungen eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zu.“ (KLEINFELD/NENDZA, 1996: 153, Hervorhebungen im Original).

Nun kann man nach diesem Befund sicherlich die Frage stellen, welchen Sinn die Überprüfung der Auswirkungen der rheinlandpfälzischen Gemeindeverfassungsreform auf die kommunalen Entscheidungsprozesse überhaupt noch macht. Denn wenn die Kommunalverfassung allenfals marginalen Einfluss auf die grundsätzlichen gemeindlichen Entscheidungsmuster hat, dann sollten auch die Folgen institutioneller Detailveränderungen nur marginal sein.

Rekapituliert man aber die nach wie vor gültigen Ergebnisse der Studie von DERLIEN u. a., so fällt auf, dass der Befund dem Grunde nach nur Aussagen zur Machtverteilung zwischen Vertretungskörperschaft und Verwaltung trifft. Die Studie attestiert unter allen Kommunalverfassungstypen die grundsätzliche Dominanz der Verwaltung, repräsentiert durch den Bürgermeister (bzw. in der norddeutschen Ratsverfassung früher durch den Oberstadtdirektor). Damit wird allerdings noch keinerlei Aussage zur Machtverteilung und insbesondere zum Parteieinfluss innerhalb des Rates oder innerhalb der Verwaltung getroffen. Zwischen den Organen der Gemeinde scheint die Machtverteilung eindeutig zu sein - aber wie steht es um die Macht-

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verteilung innerhalb der Organe? Es ist durchaus denkbar, dass in einem Verfassungstypus parteilich in hohem Maße eingebundene Bürgermeister primär die Verwaltung und damit sekundär den Rat dominieren, während in einem anderen Verfassungstypus eher unabhängige Verwaltungschefs ihren Einfluß geltend machen. Insoweit stellt sich die Frage, ob Detailregelungen des Kommunalrechts oder insbesondere des Kommunalwahlrechts nicht doch erheblichen Einfluss auf die Beantwortung dieser Frage nehmen. Wenigstens für Nordrhein-Westfalen beantwortet zunächst BOVERMANN (1999: 296) diese Frage mit ja:

„Das im Kommunalwahlgesetz verankerte starre Listenwahlrecht der Ratsmitglieder wiederum fördert deren relativ feste Einbindung in die Fraktionen und trägt damit zur starren Mehrheitsbildung bei.“

Gemeinsam mit ANDERSEN folgert BOVERMANN (2002b: 255) entsprechend:

„Wichtige Elemente, wie die Koppelung von von Rats- und Bürgermeisterwahlen und der Einfluss der Parteien bei der Kandidatennominierung bedingen ein spezifisches institutionelles Profil.“

Auch BOGUMIL (2001: 102) erkennt die Bedeutung von kommunalverfassungsrechtlichen Detailregelungen an:

„So scheint es mir weitgehend unstrittig zu sein, dass es einen Zusammenhang zwischen der Entscheidungsstruktur in Form der GO und den Entscheidungsprozessen gibt. [...] Die Regelungen der GOen, insbesondere der Wahlmodus des Verwaltungschefs, die Verteilung der Kompetenzen, die Art der Verwaltungsführung und die Regelungen des Ausschussvorsitzes beeinflussen die Eigenschaften von Entscheidungsprozessen. Sie prägen die Entscheidungsregeln und die Verfahrensabläufe.“

Insoweit ist die Überprüfung der Folgen der institutionellen Änderungen der rheinland-pfälzischen Kommunalverfassung (s. u.) nach wie vor gerechtfertigt.

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