Inhalt

1.  Einleitung.  1

2.  Die Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungs-  

Abf  ällen  2

2.1.  Das Regelungskonzept der §§ 6, 8, 9 VerpackV  3

2.1.1.  § 6 VerpackV, Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen  3

2.1.2.  § 8 Abs. I VerpackV, Begründung der Pfandpflicht  4

2.1.3.  § 9 VerpackV, Befreiung von der Pfandpflicht und Widerruf der  

Befreiung   4

2.2.  Ist die Verpackungsverordnung rechtswidrig ? - Grundlagen der  

VerpackV   5

3.  Verfassungskonformität der Verpackungsverordnung.  7

3.1.  Die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. I GG)  8

a)  Schutzbereich.  8

b)  Eingriff  9

c)  Verhältnismäßigkeit - zulässiger Zweck  9

d)  Verhältnismäßigkeit - Geeignetheit  10

e)  Verhältnismäßigkeit - Erforderlichkeit.  11

f)  Verhältnismäßigkeit - Angemessenheit  13

3.2.  Der Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. I GG)  13

4.  Die Verpackungsverordnung im Konflikt mit dem EU-Recht  14

4.1.  Die Pfandpflicht und Art. 23 ff. EGV  15

4.2.  Die Pfandpflicht und die EG-Richtlinie 94/62/EG  17

a)  Betrachtung Art. 5 der Richtlinie 94/62/EG  17

b)  Betrachtung Art. 7 der Richtlinie 94/62/EG  18

c)  Betrachtung Art. 18 der Richtlinie 94/62/EG  19

5.  Zusammenfassung und Ausblick.  19

6.  Literaturverzeichnis  21

II

Abkürzungsverzeichnis

AbfG - Abfallgesetz

Abs. - Absatz

Art. - Artikel

AZ - Aktenzeichen

BB - Betriebsberater

BVerfG - Bundesverfassungsgericht

BVerfGE - Bundesverfassungsgerichtsentscheidungssammlung

BVerwG - Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE - Bundesverwaltungsgerichtsentscheidungssammlung

bzw. - beziehungsweise

d.h. - das heißt

DSD - Duales System Deutschland AG

EG - Europäische Gemeinschaft

EGV - Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

ehem. - ehemalig(en)

EP - Europäisches Parlament

EU - Europäische Union

EuGH - Europäischer Gerichtshof

evtl. - eventuell

EWG - Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

f. - folgend(e)

ff. - fortfolgend(e)

GG - Grundgesetz

ggü. - gegenüber

i.H.v. - in Höhe von

KrW-/AbfG - Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung

der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen

l - Liter

Mio. - Millionen

Mrd. - Milliarden

NVwZ - Neue Zeitung für Verwaltungsrecht

o.a. - oben angeführt

o.g. - oben genannt(e)

OVG - Oberverwaltungsgericht

PET - Polyethylen

resp. - respektive

RL - Richtlinie

S. - Satz / Seite

Slg. - Sammlung

s.o. - siehe oben

u.a. - unter anderem

Urt. - Urteil

v. - vom

VerpackV - Verpackungsverordnung

VG - Verwaltungsgericht

Vgl. - Vergleich

ZAU - Zeitschrift für angewandte Umweltforschung

z.B. - zum Beispiel

z.T. - zum Teil

III

1. Einleitung

„Die Umweltpolitik der Gemeinschaft zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherpri nzip.“ ¹ Als die Mitgliedstaaten der EG den sie begründenden Vertrag und damit auch diesen Artikel beschlossen, dachte wohl in der Bundesrepublik Deutschland noch niemand über ein Zwangspfand auf Einwegverpackungen nach. Tatsächlich aber umfasst die oben zitierte Norm jede Art von vorbeugenden Maßnahmen die für den Schutz der Umwelt in der Gemeinschaft nötig sind bzw. werden. Bereits im Jahre 1975 wurde daher vom EP und dem Rat der E uropäischen Union die RL 75/442/EWG beschlossen, die schon damals als Priorität „die Vermeidung von Verpackungsabfall und als weitere Hauptprinzipien die Wiederverwertung der Verpackungen, die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Verwertung der Verpackungsabfälle“ ² vorgab. Darauf folgten die RL 85/339/EWG vom 27. Juni 1985 über Verpackungen für flüssige Lebensmittel und zuletzt die RL 94/62/EG vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle, die frühere Regelungen erneuerte und z.T. außer Kraft setzte. Sinn und Zweck dieser Normen war die Koordinierung und Harmonisierung der Bemühungen zum Umweltschutz unter den Mitgliedsstaaten der Gemeinschaft. Insbesondere mit der RL 94/62/EG sollte „das Funk tionieren des Binnenmarktes und die Verhinderung von Handels hemmnissen bzw. Wettbewerbsbeschränkungen innerhalb der EU verhindert werden.“ 3

Auf einzelstaatlicher Ebene gab es demzufolge entsprechend viele Versuche, den Umweltschutz über Normen zu regeln. In dieser Arbeit wird der deutsche Ansatz untersucht, Getränkeeinwegverpackungen mit einem Zwangspfand zu belegen. Dabei muss zuerst das Regelungskonzept der dafür entwickelten Norm (speziell §§ 8, 9 VerpackV) untersucht werden. Im Folgenden werden die sich daraus ergebenden rechtlichen Probleme - insbesondere die Kollision der Norm mit Art. 3 GG und Art. 12 GG sowie dem Europarecht - untersucht. Außerdem werden Alternativen an-

¹ Art.174 Abs. I EG-Vertrag

² aus Präambel der Richtlinie 94/62/EG

³ dies sind wesentliche Ziele, wie sie in der Richtlinie 94/62/EG benannt sind

1

derer Staaten zum Vergleich herangezogen, um ihre Anwendbarkeit auf Deutschland zu prüfen.

Eine zusammenfassende Würdigung der Ergebnisse bildet den Abschluss der Untersuchung.

2. Die Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen

„Pfandsysteme auf dem Getränkesektor...“ ⁴ haben in Deutschland „...eine lange Tradition“ ⁴ . Besonders ist dabei hervorzuheben, dass es sich dabei nicht um eine normierte Regelung handelt, sondern die Wirtschaft durch Eigeninitiative ein entsprechendes System aufbaute, in dem die Mehrwegflaschen gegen Abgabe eines Pfandes an den Verbraucher abgegeben werden und dieses Pfand bei Rückgabe erstattet wird. Dagegen wurden Einweggetränkeverpackungen (in Form von so genannten TetraPak`s, Weißblechdosen und Schlauchbeuteln für Milch) weder bepfandet, noch ein Rücknahmesystem aufgebaut. Zwar wurde 1988 „...die PET-Verordnung erlassen, die das In-Verkehr-Bringen von Getränken in Kunststoffverpackungen...“ ⁵ regelte, allerdings wurde diese recht bald wieder aufgehoben und durch die VerpackV ersetzt. ⁶ Der Erlass dieser Verordnung basiert hauptsächlich auf der Regelung des ehem. § 14 AbfG ⁷ , der eine Spezifizierung der Rücknahme- und Rückgabepflichten desjeni gen zulässt, der die Produktverantwortung trägt ⁸ . Im Folgenden muss allerdings geprüft werden, ob mit dem AbfG bzw. dem KrW/AbfG der VerpackV überhaupt eine geeignete Ermächtigungsgrundlage zugrunde liegt ⁹ .

Um eine Würdigung der Probleme, die mit der Etablierung der VerpackV und der end gültigen Einführung der Pfandpflicht auf (ausgewählte) Getränkeverpackungen entstanden sind, vornehmen zu können, muss der relativ neue, „auf Rückverlagerung von ökologischer Produktverantwortung zielende Ansatz der Verpackungsverordnung“ ¹⁰ näher betrachtet werden.

⁴ Arndt/Fischer, BB 2001, S. 1

⁵ Arndt/Fischer, BB 2001, S. 1

⁶ Die ursprüngliche VerpackV stammt vom 12.06.1991, wurde jedoch am 21.08.1998 umfassend novelliert bzw.

am 28.08.2000 nochmals geändert.

⁷ nach Novellierung im § 24 KrW-/AbfG geregelt

⁸ näher hierzu § 22 KrW-/AbfG

⁹ siehe Punkt 2.2. dieser Arbeit

¹⁰ di Fabio, NVwZ 1995, S.1

2

2.1. Das Regelungskonzept der §§ 6, 8, 9 VerpackV

Trotzdem die VerpackV seit 12,5 Jahren implementiert ist, ist sie auch heute immer noch eine der umstrittensten umweltpolitischen Maßnahmen ¹¹ mit der die Umweltpolitik, entgegen der gewohnten präventiven Maßnahmen - Verboten und gefahrenzentrierten Eingriffsermächtigungen -, ungewohnte Wege beschritten hat ¹² . Den Kern dieser Verordnung bildet sicherlich der § 6 mit seinen Absätzen II und III. Dane ben hat der Gesetzgeber allerdings mit den §§ 8 und 9 ein kompliziertes Regelungsgeflecht ¹³ entwickelt, das die Begründung und Befreiung (von) der Pfand pflicht steuert.

2.1.1. § 6 VerpackV, Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen

Ziel des § 6 VerpackV ist es, „die Auswirkungen von Abfällen aus Verpackungen auf die Umwelt zu vermeiden oder zu verringern“ ¹⁴ und den beschränkten Deponieraum in Deutschland und die öffentliche Abfallentsorgung zu entlasten. Dazu ordne t der § 6 VerpackV die Pflicht zur Rücknahme und stofflichen Verwertung der Verpackungen bzw. deren erneute Verwendung durch den Hersteller und Vertreiber an, die gemäß § 6 VerpackV vom Endverbraucher dem Handel zurückgegeben werden. Dagegen werden allerdings dieje nigen Hersteller und Vertreiber von der Rücknahmepflicht befreit, die sich an einem System beteiligen, „das flächendeckend im Einzugsgebiet des nach Abs. I verpflichteten Vertreibers eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe in ausreichender Weise gewährleistet...“ ¹⁵ und wenn ein solches System offiziell durch die einzelnen Länder festgestellt wurde. Durch Gründung des Dualen Systems Deutsch-land AG (DSD) wurde ein solches System erstmals in der Bundesrepublik Deutsch-land bereitgestellt. Die einzelnen Getränkehersteller konnten sich nun durch Zahlung einer Lizenzgebühr (und damit Beteiligung am DSD) von Ihren Rücknahmeverpflichtungen freikaufen.

¹¹ Vgl. Koch/Reese, NVwZ 2002, S. 1420

¹² Vgl. di Fabio, NVwZ 1995, S. 1

¹³ Arndt/Fischer, BB 2001, S. 1

¹⁴ § 1 VerpackV

¹⁵ § 6 Abs. III S.1 VerpackV

3

2.1.2. § 8 Abs. I VerpackV, Begründung der Pfandpflicht

Im Stufenkonzept der §§ 8 und 9 VerpackV bildet der § 8 Abs. I die erste, die Pfandpflicht begründende, Stufe, wobei ein Pfand i.H.v. 0,25 € ¹⁶ bzw. 0,50 € auf alle nach dieser Norm als Getränkeverpackung definierten und in Verkehr gebrachten Verpakkungen erhoben wird, das durch alle Vertriebsstufen von jedem Vertreiber an den nächsten bis hin zum Endverbraucher erhoben und im Wege der Rückgabe auch wieder erstattet wird (Mehrphasenpfand).

2.1.3. § 9 VerpackV, Befreiung von der Pfandpflicht und Widerruf der Befreiung

Diese Norm regelt die Möglichkeit zur Befreiung von der Pfandpflicht, nach dem die Pfandpflicht auf solche Verpackungen keine Anwendung findet, „für die sich der Hersteller oder Vertreiber an einem System nach § 6 Abs. III beteiligt“ ¹⁷ (zweite Stufe). Allerdings gilt dies nicht uneingeschränkt, sondern die Befreiungsregelung wird aufgehoben (die Pfandpflicht lebt somit wieder auf - nach Regelung des § 9 Abs. II S.2 6 Monate nach Bekanntgabe des zweiten Erhebungsergebnisses - dritte Stufe), wenn die von der Bundesregierung festgestellte Mehrwegquote den Wert von 72 % für alle Massengetränke in zwei aufeinanderfolgenden Jahren unterschreitet ¹⁸ . Das Aufleben der Pfand pflicht gilt in diesem Fall allerdings nur für solche Getränkeverpakkungen, bei denen der festgestellte Mehrweganteil des Jahres 1991 unterschritten wur de. Letztlich können aber auch diese Getränkeverpackungen wieder von der Pfand pflicht befreit werden - der Regelung des § 9 Abs. IV genügt dazu das Wiedererreichen der Mehrwegquoten aus 1991, wonach „die zuständige Behörde auf Antrag oder von Amts wegen eine erneute Feststellung nach § 6 Abs. III zu treffen“ ¹⁹ hat.

¹⁶ Für Verpackungen mit einem Volumen bis 1,5 l gilt ein Pfand i.H.v. 0,25 €, für größere Verpackungen ein

Pfand i.H.v. 0,50 €.

¹⁷ § 9 Abs. I VerpackV

¹⁸ § 9 Abs. II VerpackV; Die Verkündung des Nacherhebungsergebnisses durch die Bundesregierung erfolgte am

2.7.2002, wodurch eine Pfandpflicht nach der Norm zum Januar 2003 begründet wurde. Dabei unterschritt die

festgestellte Mehrwegquote (63,81 %) deutlich den als Vergleich herangezogenen Wert des Jahres 1991.

¹⁹ § 9 Abs. IV VerpackV

4