Bürgerbegehren und Bürgerentscheid - Erfolgsbedingungen

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  Bürgerbegehren und Bürgerentscheid  

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  Erfolgsbedingungen  

1.  Einleitung Fragestellung  3

2.  Regelungen in Baden-Württemberg Bayern und NRW  4

3.  Erfolgsbedingungen und Wirkungen  6

3.1  Bürgerbegehren  6

3.1.1  Gemeindegröße  7

3.1.2  Themenausschluss  9

3.1.3  Zeit nach Einführung  11

3.2  Bürgerentscheid  12

3.2.1  Gemeindegröße  13

3.2.2  Zustimmungsquorum  15

4.  Zusammenfassung und Ausblick  19

5.  Literaturverzeichnis  21

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1. Einleitung - Fragestellung

Während bundesweit direktdemokratische Elemente kaum ein Rolle spielen, sind diese auf kommunaler Ebene deutlich stärker ausgeprägt. Jedoch lassen sich im Ländervergleich große Unterschiede in der Anzahl und den Erfolgsquoten von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden feststellen. Im folgenden soll nun die Frage geklärt werden, inwiefern sich die verschiedenen institutionellen Regelungen auf Nutzung und Erfolg von Bügerbegehren und –ent scheiden auswirken. In dieser Hausarbeit werden die Erfolgsbedingungen anhand der statistischen Daten von Baden- Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen dargestellt. Unter Erfolgsbedingungen sind hier in der ersten Stufe die Auswirkungen der institutionellen Arrangements auf die Anzahl der gestarteten Begehren, in der zweiten Stufe auf die Erzwingung eines Bürgerentscheids und letztlich auf den Erfolg des Entscheids im Sinne des Initiators zu verstehen. Außerdem werden auch die Gemeindegröße, die Zeit na ch Einführung von Bürgerbegehren und die Abstimmungsbeteiligung in die Betrachtung der Erfolgs- bedingungen einfließen.

Als problematisch stellt sich dabei dar, dass keine offiziellen Statistiken zum Thema und auch keine Meldepflicht der Gemeinden gegenüber den Satistischen Landesämtern bzw. Innenministerien besteht. Die – im übrigen nur interne – Statistik des baden- württembergischen Innenministeriums ist aus diesem Grund nach telefonischer Auskunft auch „bei Weitem nicht vollständig“. In der Arbeit werden darum soweit möglich die weitaus umfangreicheren und präziseren Daten des Vereins „Mehr Demokratie e.V.“, der Konrad-Adenauer-Stiftung sowie der Forschungsstelle Direkte Demokratie verwendet und nur in Notfällen auf andere Quellen zurückgegriffen. Die für diese Hausarbeit vorliegende Literatur beschäftigt sich in erster Linie mit der Darlegung der verschiedenen Regelungen zur Durchführung von Plebisziten auf kommunaler Ebene in den einzelnen Bundesländern, zum anderen auch teilweise mit der Auswertung von Daten zu Erfolg und Nutzung von direktdemokratischen Elementen.

Im folgenden sollen beide Aspekte miteinander verknüpft werden und somit eine Verbindung zwischen den institutionellen Arrangements und anderen Erfolgsbedingungen und den vorliegenden Daten hergestellt werden.

Als erstes werde ich die aktuellen Regelungen der drei in den Vergleich einbezogenen Bundesländer darstellen und die wichtigsten Unterschiede herausarbeiten.

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Aus der verwendeten Literatur werden dann Hypothesen abgeleitet, formuliert und

begründet, die danach anhand der statistischen Daten der drei Bundesländer überprüft werden. Hierbei werde ich auf die länderspezifischen Unterschiede, der in der

Hypothese genannten Regelungen nochmals detailliert eingehen und versuchen Kausalzusammenhänge zu den entsprechenden Daten herzustellen.

Im abschließenden Teil werde ich die gewonnenen Erkenntnisse nochmals

zusammenfassen und auf Probleme und eventuell offene Fragen hinweisen.

2. Regelungen in Baden-Württemberg, Bayern und NRW

Zuerst möchte ich die verschiedenen gesetzlichen Regelungen der drei Länder

vergleichend darstellen. Es existiert umfangreiche Literatur diesbezüglich, allerdings sind die aktuellsten Übersichten in den Publikationen von „Mehr-Demokratie e.V.“ zu

finden. Da diese jedoch nicht sehr detailliert sind, wird bei der späteren Überprüfung der Hypothesen teils auch auf etwas weniger aktuelle Literatur

zurückgegriffen.

Bezüglich direkter Demokratie auf kommunaler Ebene wird Bayern gerne als Musterland innerhalb der BRD bezeichnet. Die Entwicklung hierzu war allerdings

keineswegs politisch gewollt, sie ist im Gegenteil durch einen Volksentscheid gegen den Willen der Landesregierung zustande gekommen. Am 1.10.1995 setzte sich die

Trägerinitiative „Mehr Demokratie in Bayern e.V.“ mit 57.8 Prozent der Stimmen für ihren Entwurf gegen den Vorschlag des Landtags (37,5 Prozent) durch. Aufgrund eines Verfassungsgerichtsurteils wurde das bis dato sehr offene Verfahren ab dem 01.04.1999

durch die Ergänzung um ein Zustimmungsquorum etwas einge schränkt. 1 Für das Bürgerbegehren gelten in Bayern gestaffelte Unterschriftenquoren, deren Höhe

mit zunehmender Gemeindegröße abnimmt. So sind für ein erfolgreiches Bürgerbegehren in einer Gemeinde bis 10.000 Einwohnern von 10 Prozent der Bürger Unterschriften notwendig, bei Städten zwischen 100.000 und 500.000 Einwohnern nur

noch 5 Prozent. Der Themenausschluss erfolgt über einen relativ kleinen Negativkatalog, also einer Auflistung von Bereichen in denen ein Bürgerbegehren

unzulässig ist (Übersicht s.Tab. 2.1 ). Eine Besonderheit der bayerischen Bestimmungen ist zudem, dass für die Einreichung eines Bürgerbegehrens kein Kostendeckungsvorschlag notwendig ist, wie sonst in allen anderen Bundesländern.

1 Deppe 2002, S. 2

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Ist ein Bürgerbegehren zum Bürgerentscheid gelangt, schreibt Bayern ebenfalls

gestaffelte Zustimmungsquoren vor. Je nach Gemeindegröße müssen zwischen 10 Prozent und 20 Prozent der insgesamt wahlberechtigten Bürger und Bürgerinnen mit

„Ja“ stimmen, zusätzlich zur notwendigen Mehrheit der tatsächlich abgegebenen

Stimmen. 2 Von den drei Ländern im Vergleich kann Baden-Württemberg auf die längste Tradition

direktdemokratischer Elemente auf kommunaler Ebene zurückblicken. Seit 1956 kennt die Kommunalverfassung hier Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, jedoch wurden

die Regelungen in der Zwischenzeit mehrfach reformiert. Aktuell gilt im Grundsatz eine Unterstützungserfordernis von mindestens 10 Prozent der Bürger, bei Gemeinden über

25.000 Einwohnern gelten prozentual niedriger ausfallende Staffelungen, so sind bei

Gemeinden zwischen 50.000 und 100.000 Einwohnern beispielsweise 5000

Unterschriften nötig. 3 Der Themenausschluss wird hier über eine Mischung aus Negativ- und Positivkatalog bestimmt, soll ein Bürgerbegehren durchgeführt werden, muss das entsprechende

Thema zwingend im Positivkatalog aufgeführt werden (in anderen Bundesländer gibt der Katalog dagegen nur beispielhaft Themen vor). Das Zustimmungsquorum bei einem

Bürgerentscheid wurde im Juni 2005 von 30 Prozent auf 25 Prozent herabgesetzt 4 , die folgenden Untersuchung basiert aber auf Daten, die unter Gültigkeit des höheren Quorums erhoben wurden.

In Nordrhein-Westfalen existiert die Möglichkeit, Bürgerbegehren und –entscheide durchzuführen seit 1994. Das Unterschriftenquorum ist prozentual gestaffelt, beginnend bei 10 Prozent in Kommunen bis 10.000 Einwohnern, endend bei 3 Prozent für

Kommunen über 500.000 Einwohnern. Der Themenausschluss erfolgt über einen Negativkatalog, ein Kostendeckungsvorschlag ist auch hier zwingend erforderlich. Für

die spätere Auswertung der Daten ist zu beachten, dass bis zur Reform der Kommunalverfassung im Jahre 2000 eine von der Gemeindegröße unabhängige Unterschriftenhürde von 10 Prozent galt. Das Zustimmungsquorum beträgt nach der

aktuellen Regelung 20 Prozent, bis zur Reform im April 2000 lag es bei 25 Prozent.

2 Kost 2005, S. 52-53

3 Herbel 2003, S.81

4 Hamburger Illustrierte, 29.07.05

3. Wirkungen – Erfolgsbedingungen

3.1 Bürgerbegehren

Wie eingangs schon beschrieben, sollen anhand der Daten der drei Bundesländer

verschiedene Hypothesen zu den Wirkungen der unterschiedlichen Regelungen

untersucht werden. Zuerst wird hierbei die Ebene des Bürgerbegehrens betrachtet. Es

fällt auf das die relative Häufigkeit zwischen den drei Ländern stark variiert. In Bayern

entfällt auf 117.143 Einwohner ein Bürgerbegehren pro Jahr, in Baden-Württemberg auf

973.543 Einwohner und in NRW auf 804.736 Einwohner. 6

5 vgl. Deppe 2002, S. 6-7, ergänzt um eigene Angaben

6 Kenngröße „Bürgerbegehren pro Einwohner und Jahr“, eigene Berechnung mit aktuellen Zahlen der

Forschungsstelle Direkte Demokratie (Zeitraum: Einführung bis 2005)