Die ARD - Ein 'Kind des Föderalismus' - 'Modernes Mediensystem' oder 'MilliARDengrab'?

Gliederung:

1.  Einleitung  1

2.  Die ARD Ein Kind des Föderalismus  2

2.1  Gründungsgeschichte der ARD  2

2.2  Organisation und Struktur der ARD  4

2.3  Finanzausgleich zwischen den Landesrundfunkanstalten  5

2.4  Beziehung zwischen Politik und den Landesrundfunkanstalten  7

3.  Die ARD Ein modernes Mediensystem  7

3.1  Grundversorgung als Programmauftrag Begrifflichkeit  7

3.1.1  Grundversorgung aus Sicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks  9

3.1.2  Zweifel an der Erfüllung des Grundversorgungsauftrags  13

3.2  Regionalisierung als Programmstrategie  16

3.3  Gemeinschaftsprojekte  19

3.4  Technische Neuerungen  21

3.4.1  Digitalisierung  21

3.4.2  Die Online-Strategie der ARD  23

3.5  Vielfaltsicherung  24

4.  Die ARD Ein MilliARDen-Grab  25

4.1  Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks  25

4.2  Debatte zur geplanten Rundfunkgebührenerhöhung  27

4.3  Ruf nach Reformen  29

4.4  Resümee der letzten zehn Jahre  31

5.  Schlusswort  32

  Quellenverzeichnis  35

  II NA  

1 Einleitung (Von Anne Lehwald & Lars Kühl)

Die aktuelle Debatte um die geplante Rundfunkgebührenerhöhung im nächsten Jahr wirft in der öffentlichen Diskussion zahlreiche Fragen auf, denn es geht um weit mehr als um eine Erhöhung um 1.09 Euro, wie von der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) vorgeschlagen, oder um 87 Cent, wie sechs Ministerpräsidenten am 20. September 2004 forderten!

Besonders die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) wird seit Einführung des dualen Rundfunksystems in der BRD 1984 – aber besonders während der letzten Dekade – heftig kritisiert (Springer 2000, S. 7). Es geht dabei nicht nur um die Erfüllung des klassischen Programmauftrags bei der allgegenwärtigen Grundversorgungsaufgabe sondern auch um die Finanzierung und die Strukturen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.

Während der derzeitige Vorsitzende der ARD, Jobst Plog, die Gemeinschaft als ein „Kind des Föderalismus“ preist und den föderalen Leistungsfaktor, der kein Selbstzweck, sondern „historisch bedingt, politisch gewollt und gesellschaftlich akzeptiert“ ist (Plog 2003, S. 11f), hervorhebt, nehmen Kritiker gerade die föderale Struktur zum Anlass für Reformvorschläge.

In der vorliegenden Hausarbeit wird die föderale Struktur der ARD in ihrem historischen Entstehungskontext beschrieben. Von den Machern der ARD als „modernes Mediensystem“ gefeiert (ebd., S. 16), sucht der Sendeverbund im Zeitalter von Internet und Digitalisierung seine Position im europäischen Mediensystem. Doch wie modern ist die ARD wirklich? Auch dieser Frage nähert sich diese Arbeit.

Im Jahr 2004 nahm die ARD knapp fünf Milliarden Euro an Gebührengeldern ein. Doch erfüllt sie damit „nur“ ihren Grundversorgungsauftrag? Kritiker monieren beispielsweise, dass die ARD zu viele Hörfunk- und Fernsehprogramme anbietet. Genauso wie sie für Auftritte von Prominenten und Sportübertragungsrechte horrende Summen bezahlt (Meyn 2004, S. 164). Entwickelt sich die Gemeinschaft damit wirklich zum „MilliARDen-Grab“, wie es die „Bild am Sonntag“ zu Beginn diesen Jahres behauptete (Betz / Saure 2004, S. 26)?

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2 Die ARD – Ein Kind des Föderalismus

2.1 Gründungsgeschichte der ARD (Von Lars Kühl)

Nach den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges entstanden durch Verordnungen der Siegermächte in den westlichen Besatzungszonen und durch Gesetze der einzelnen Länder sechs öffentlich-rechtliche, voneinander getrennte und selbst verwaltete Rundfunkanstalten. Wichtiger Punkt in den Statuten der Anstalten des öffentlichen Rechts sollte die Unabhängigkeit vom Staat sein, um eine erneute einseitige Politisierung durch die herrschende Partei, wie im Nationalsozialismus geschehen, zu verhindern. Der Rundfunk sollte als unabhängiges, publizistisches Medium zur Kontrolle der Regierung beitragen. Jochen Springer bemerkt in seiner Dissertationsschrift: „Der Rundfunk im Nachkriegsdeutschland wurde dabei von den Westalliierten föderalistisch organisiert.“ (Springer 2000, S. 31).

Als Erstes wurde am 1. Januar 1948 der Nordwestdeutsche Rundfunk (NDWR) mit dem Hauptsitz in Hamburg für die Länder Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig- Holstein, Hamburg und den westlichen Teil Berlins durch eine britische Verordnung gegründet. Da es aber im wichtigsten Kontrollgremium, dem Hauptausschuss, ein Übergewicht an staatlichen Vertretern gab, zweifelten Fachleute wie Hans Bredow, der Rundfunkkommissar der Weimarer Republik, an der parteipolitischen Unabhängigkeit des NDWR.

Die amerikanische Besatzungsmacht setzte sich entschiedener gegen die Interessen der deutschen Politiker durch und verwarf alle zu staatsnah erscheinenden Entwürfe für Rundfunkgesetze. Am 29. Juli 1948 wurde das Gesetz über den Bayerischen Rundfunk (BR) in München beschlossen. Im weiteren Verlauf des Sommers folgten die Gesetze über den Hessischen Rundfunk (HR) in Frankfurt am Main beziehungsweise über Radio Bremen (RB). Erst am 31. März 1949 wurde die gesetzliche Grundlage über den Süddeutschen Rundfunk (SDR) in Stuttgart ratifiziert. Die vorherigen Entwürfe hatte die amerikanische Besatzungsmacht wegen zu großen Regierungseinflusses zurückgewiesen.

Für die Länder Rheinland-Pfalz, Südwürttemberg-Hohenzollern und (Süd-)Baden war der Südwestfunk (SWF) zuständig, der bereits am 31. Oktober 1948 in Baden-Baden durch eine französische Verordnung gegründet wurde.

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Eine weitere Besonderheit gab es im geteilten Berlin. Als Gegengewicht zum sowjetisch kontrollierten Berliner Rundfunk sendete neben dem NDWR auch der Rundfunk im amerikanischen Sektor (RIAS). Ihm sollte bei der Gründung der ARD eine beratende Funktion zukommen (Wilke 1999, S. 146f).

Die Rundfunkanstalten NDWR, BR, HR, RB, SDR und SWF schlossen sich schließlich am 6. Juni 1950 zur Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der

Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammen. Die ARD sollte laut ihrer Satzung von 1950 „gemeinsame Interessen der Rundfunkanstalten“ wahrnehmen sowie „gemeinsame Fragen des Programms, (…) rechtlicher, technischer und betriebswirtschaftlicher Art“ bearbeiten (Bausch 1980, S. 261).

Heute gehören der ARD folgende zehn Rundfunkanstalten an: Bayerischer Rundfunk, Hessischer Rundfunk, Mitteldeutscher Rundfunk (MDR – für die Bundesländer Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen; trat 1991 der ARD bei), Norddeutscher Rundfunk (NDR – für die Bundesländer Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg; 1955 nach der Auflösung des NDWR entstanden, heute gehört zum NDR auch Mecklenburg-Vorpommern), Radio Bremen, Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB – für das Land Brandenburg und Berlin; 2003 fusionierten der Sender Freies Berlin (SFB), ebenfalls nach der Auflösung des NDWR 1953 entstanden, und der Ostdeutsche Rundfunk Brandenburg, der sich 1991 gebildet hatte), Saarländischer Rundfunk (SR – die Rundfunkanstalt für das Saarland, das nach dem Volksentscheid an der Saar seit dem 1. Januar 1957 existierte), Südwestrundfunk (SWR – 1997 nach dem Zusammenschluss des Süddeutschen Rundfunks und des Südwestfunks hervorgegangen) und Westdeutscher Rundfunk (WDR – 1954 nach der Auflösung des NDWR für das Bundesland Nordrhein-Westfalen entstanden).

Als zehnte Rundfunkanstalt gehört die Deutsche Welle (DW) - eine Anstalt des Bundesrechts, die R undfunkteilnehmern im Ausland in mehrsprachigen Hörfunk- und Fernsehprogrammen ein umfassendes Bild der Bundesrepublik Deutschland vermitteln soll, zur ARD (ARD-Pressestelle 2004; Meyn 2004, S. 144; Wilke 1999, S. 150f).

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2.2 Organisation und Struktur de r ARD (Von Lars Kühl)

Die ARD ist ein überaus komplexes System, in dem sich unterschiedliche Elemente im Programm-, Technik- und Funktionsbereich des Rundfunks aufeinander beziehen. Dabei fällt besonders die dezentrale Struktur bei den Kompetenzen und Ressourceanteilen der oberen ARD-Ebene gegenüber den einzelnen Landesrundfunkanstalten auf. Innerhalb der ARD ist die Zusammenarbeit durch verschiedene Kommissionen geregelt.

Die Mitgliederversammlung ist das oberste Beschlussgremium. Bedeutung kommt auch den Konferenzen der Gremienvorsitzenden zu. Bei Abstimmungen hat jedes Mitglied eine Stimme. Jedes Jahr wird ein Mitglied als geschäftsführende Anstalt gewählt. Der Intendant dieser Landesrundfunkanstalt fungiert dann als geschäftsführender Intendant der ARD. Eine Wiederwahl ist möglich und wird auch praktiziert. Für 2003 und 2004 ist Jobst Plog, der seit 1991 Intendant des NDR ist, Vorsitzender der ARD. Die Geschäftsführung der ARD kann grundsätzlich jede Mitgliedanstalt übernehmen. Die kleineren Anstalten verzichten jedoch regelmäßig aus finanziellen Gründen auf dieses Recht und so wechselt die Geschäftsführung praktisch im Zwei-Jahresrhythmus nach einem bestimmten Turnus zwischen den großen Landesrundfunkanstalten BR, MDR, NDR, SWR, HR und WDR. Eine Ausnahme bildete 1952 der Vorsitz von Walter Geerde von Radio Bremen. Die Geschäftsführung wird durch das ARD-Büro in Frankfurt am Main als Stabs- und Geschäftsstelle unterstützt (Springer 2000, S. 38ff).

Darüber hinaus unterhält die ARD ein Kollegialorgan, die Ständige Programmkonferenz, das für die Koordination des Gemeinschaftsprogramms „Das Erste“ zuständig ist. Dazu kommen weitere Aufgaben, die die Landesrundfunkanstalten an die ARD übertragen haben, wie die Koordination von Gemeinschaftssendungen, die Einrichtung eines TV-Leitungsbüros, die gemeinschaftliche Nachrichtenzentrale ARD-aktuell oder die Gemeinschaftsredaktion Vorabend (Springer 2000, S. 40ff).

Die einzelnen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind nach einem überwiegend ähnlichem Schema organisiert. Dabei ist der Rundfunkrat das oberste Aufsichtsgremium und ranghöchstes Organ. Ihm gehören die so genannten gesellschaftlich relevanten Gruppen an. Dazu zählen neben Parteien, Städten, Gemeinden und Kirchen auch die Presse, Sportverbände, Jugendorganisationen sowie Arbeitgeber und Gewerkschaften. Außerdem sind auch andere Interessengruppen wie beispielsweise Behinderte, ältere Menschen und ausländische Bürger im Rundfunkrat vertreten. Dieses Gremium soll die Interessen der

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Allgemeinheit wahrnehmen. Es führt Beratungen durch und beschließt über Grundsatzfragen des Senders. Zudem verabschiedet es Haushaltspläne und den Jahresabschluss. Zusätzlich wählt der Rundfunkrat den Intendanten und berät sowie überwacht ihn bei der Programmgestaltung des Senders (Springer 2000, S. 43f).

In der Praxis erweist es sich als Problem, die rundfunk- und verfassungsrechtliche Forderung nach gesellschaftlicher Kontrolle der Anstalten durch die Rundfunkräte als Vertreter der Öffentlichkeit, stellvertretend für jeden Zuschauer und Hörer, durchzusetzen. Die Vertreter kennen meist die Wünsche des Publikums nicht, sofern diese beim Publikum überhaupt bekannt sind. Ein öffentlicher Diskurs über die Interessen der Rezipienten findet nicht statt. Dazu kommt noch, dass die gesellschaftlich relevanten Gruppen zu den Turnussitzungen oft ihre Spitzenfunktionäre entsenden, die jedoch aufgrund ihres vollen Terminkalenders nicht an jeder Sitzung teilnehmen können. Somit besteht die Gefahr, dass sich Gremiumsmitglieder mangels Sachverstand zu nicht ernst zu nehmenden

Gesprächspartnern für die Programmmacher entwickeln (Meyn 2004, S. 149).

Auch die Mitglieder des zweiten Aufsichtsgremiums, dem Verwaltungsrat, werden vom Rundfunkrat gewählt. Der Verwaltungsrat überwacht die Einhaltung der Programmrichtlinien und die Geschäftsführung des Intendanten. Außerdem kontrolliert er die Bereiche Verwaltung, Technik und Finanzen.

Der Intendant schließlich, als Exekutivorgan der Landesrundfunkanstalten, ist für die Programmgestaltung und den gesamten Betrieb der Anstalt verantwortlich. Er ist der Leiter des Senders und vertritt die Anstalt gerichtlich wie außergerichtlich (Springer 2000, S. 44f).

Auf die Besonderheiten der Mehrländeranstalten wie beispielsweise die Landesfunkhäuser, die besonders auf die föderalistische Struktur zurückzuführen sind, wird an dieser Stelle nicht gesondert eingegangen.

2.3 Finanzausgleich zwischen den Landesrundfunkanstalten (Von Lars Kühl)

Die neun Landesrundfunkanstalten unterscheiden sich erheblich in ihrer Größe und den im Sendegebiet angesiedelten Haushalten, was über die Rundfunkgebühren Auswirkungen auf die Finanz- und Leistungskraft der verschiedenen Rundfunkanstalten hat. „Die kleineren Anstalten, deren eigenes Gebührenaufkommen nicht zur Finanzierung des gesetzlichen

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Programmauftrages ausreicht, werden nach dem Grundsatz von § 11 Abs. 2 RStV innerhalb der ARD von den großen Anstalten durch einen speziellen Rundfunkfinanzausgleich unterstützt.“ (Springer 2000, S. 54). Die Anstalten haben eine einheitliche Regelung getroffen, nach der die Ausgleichszahlungen erfolgen. Erstmals wurde der Finanzausgleich am 8. April 1954 in der ARD geregelt und seitdem den veränderten Umständen immer wieder angepasst. Verwaltungsgrundlagen der Landesrundfunkanstalten b ilden die Rechtsgrundlage. Seit 1959 werden diese durch gemeinsame Gesetzesgrundlagen aller Bundesländer ergänzt. Aktuell gelten die Vereinbarungen des

Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 1. Januar 2001 (www.ard.de). Für die Jahre 1997 bis 2000 betrug die Finanzausgleichsmasse jährlich 186,17 Millionen DM (95,19 Millionen Euro) des ARD-Netto-Gebührenaufkommens. Diese Summe wurde von den größeren westdeutschen Anstalten BR, HR, WDR, NDR und SWR aufgewendet und zur Mitfinanzierung von Radio Bremen, dem Saarländischem Rundfunk und dem ehemaligen Sender Freies Berlin eingesetzt (Springer 2000, S. 54). „2001 wurde die Finanzausgleichssumme auf 1,9 Prozent des Netto-Gebührenaufkommens begrenzt.“ (www.ard.de). Erstmals beteiligte sich der Mitteldeutsche Rundfunk 2001 an der Aufbringung der Ausgleichsmasse. 2004 unterstützen die finanzstärkeren die finanzschwächeren ARD- Mitglieder mit 1,36 Prozent des Nettogebührenaufkommens (ARD 2004). Bis 2005 wird die Finanzausgleichssumme auf 1,0 Prozent des Netto-Gebührenaufkommens der ARD auf rund 50 Millionen Euro abgesenkt (Springer 2000, S. 54).

Die kleinen Landesrundfunkanstalten haben einen überdurchschnittlichen Finanzbedarf, der bei der Erhebung der einheitlichen Rundfunkgebühr zur Ermittlung des festgesetzten Betrags beiträgt. Dieser Anteil wird aber nicht berechnet und den finanzschwachen Anstalten zugesprochen. „Vielmehr erhält jede Anstalt das volle Gebührenaufkommen aus ihrem Sendegebiet.“ (Springer 2000, S. 54). Also erhalten die großen Anstalten auch den Zuschlag, den die kleinen Anstalten mit einem überdurchschnittlichen Finanzbedarf „erwirkt“ haben. Dieser „Mehrbedarfszuschlag“ wird aber nicht vollständig zum Finanzausgleich verwendet, denn die Landesrundfunkanstalten können den Finanzausgleich im Rahmen der rundfunkstaatsvertraglichen Voraussetzungen im Einzelnen vereinbaren. Springer zieht jedoch folgendes Fazit: „Der Rundfunkfinanzsausgleich stellt lediglich einen „Spitzenausgleich“ dar, d.h. es wird mit ihm keine Nivellierung der Finanzkraftunterschiede angestrebt, sondern allein eine Reduzierung der strukturellen Disparitäten.“ Wiederholt übten verschiedene Landesregierungen Kritik am Rundfunkfinanzausgleich (Springer 2000, S. 55). Die Senkung der Ausgleichssumme auf 50 Millionen Euro könnte als erste Konsequenz der Einwände betrachtet werden.

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