INHALT

1.  EINLEITUNG  4

2.  REGELUNGSGEGENSTAND  5

2.1.  Emissionshandel.  5

2.2.  Problemdefinition - Klimawandel auf der internationalen Politikagenda  6

2.3.  Problemdefinition - über Rio nach Kyoto  6

2.4.  Problemdefinition - das Kyoto-Protokoll  7

3.  DER ENTSCHEIDUNGSPROZESS  9

3.1.  Agendasetting - von Kyoto nach Europa.  9

3.2.  Programmformulierung - vom Grünbuch zum Richtlinienvorschlag  10

3.3.  Programmformulierung - das Europäische Programm zur Klimaänderung.  10

3.4.  Programmformulierung - das Grünbuch der Kommission.  11

3.5.  Programmformulierung - der Richtlinienvorschlag der Kommission.  13

3.6.  Gesetzgebungsverfahren - vom Richtlinienvo rschlag zur Richtlinie  13

4.  DIE POSITIONEN DER AKTEURE  16

4.1.  Nationale Ebene - Wirtschaft  16

4.2.  Nationale Ebene - Nichtregierungsorganisationen.  18

4.3.  Nationale Ebene - Mitgliedstaaten  18

4.4.  Supranationale Ebene - die EU-Kommission.  21

4.5.  Intergouvernementale Ebene - das europäische Parlament  21

4.6.  Intergouvernementale Ebene - der Ministerrat  22

5.  DIE EMISSIONSRICHTLINIE 2003/87/EG  22

5.1.  Resultat  22

5.2.  Die Akteure  23

5.3.  Die Emissions-Zertifikate.  24

5.4.  Nationaler Allokationsplan (NAP)  24

5.5.  Überwachung, Berichterstattung und Sanktionen.  25

5.6.  Register  25

5.7.  Die flexiblen Kyotomechanismen im EU-EHS:  26

6.  SCHLUSSBETRACHTUNG.  27

7.  REFERENZEN  

8.  ANHANG  

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Tabe llenverzeichnis:

Tabelle 1: Lastenverteilung der Mitgliedstaaten ……………………..………………………6 Tabelle 2: Programmformulierung - Reaktionen auf die Veröffentlichung des Grünbuch…...9 Tabelle 3: Gesetzgebungsverfahren - die Entwicklung des Richtlinienvorschlags……..…… 11

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1. EINLEITUNG

Mit der Verabschiedung der Richtlinie 2003/87/EG entscheidet die EU sich für die Installation eines Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten. Dahinter verbirgt sich ein modernes ökonomisches Instrument, mit welchem die Europäische Union den Gefahren des globalen Klimawandels entgegentritt. Dieses ist nach einem zähen Prozess seit dem 01. Januar 2005 in Betrieb. Ziel ist die langfristige Senkung der Treibhausgasemissionen der EU-Staaten in Anlehnung an die vereinbarten Ziele des Kyoto-Protokolls. Das Handelssystem stellt hierfür die wirtschaftlichste und kosteneffizienteste Lösung dar.

In der vorliegenden Fallstudie werden Regelungsgegenstand, Entstehungsprozess sowie Positionen der beteiligten Akteure der so genannten „Emissionsrichtlinie“ untersucht. Vom Erlass der Richtlinie im Oktober 2003 bis zum Start des Systems im Januar 2005 sind unter anderem mit Erlass der so genannten „Linking-Directive“ ¹ weitere feinjustierende Schritte vollzogen worden, welche den Prozess jedoch nicht grundlegend umgekehrt haben, gleichwohl für die Implementation des Systems aber von Bedeutung sind. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird auf diese Folgerichtlinien und Entscheidungen nicht eingegangen. Der Autor verweist vor diesem Hintergrund auf die vorhandene Literatur. Zunächst stellt Kapitel 2 das Instrument Emissionshandel (2.1.) vor, um danach auf den politischen Entwicklungsprozess der internationalen Klimapolitik seit Anfang der 1990er Jahre und somit die Problemdefinition einzugehen (2.2. - 2.4.). Dies ist notwendig, um den Diskurs um die Errichtung eines europäischen Emissionshandelssystems nachvollziehen zu können. In Kapitel 3 wird der Weg der auf internationaler Ebene getroffenen Vereinbarungen auf die Agenda der EU begleitet (3.1.). Anschließend wird der Policy-Zyklus vom Agendasetting (3.2.) bis zum Gesetzgebungsverfahren (3.6.) dargestellt. Die Phase der Implementation wird aus oben genannten Gründen nicht behandelt; die Phase der Evaluation kann derweil noch nicht untersucht werden - sie ist für April 2006 angesetzt. Das Kapitel 4 beschäftigt sich mit den Akteuren des Prozesses. Trotz der Arena „Mehrebenensystem Europa“ steht die Bundesrepublik Deutschland hierbei im Blickpunkt der Untersuchung. Abschnitt 4.1. beschreibt die Position der Wirtschaftlobby, Abschnitt 4.2. die der Nichtregierungsorganisationen. Der nationale Konflikt innerhalb der Bundesrepublik wird

¹ Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004, veröffentlicht in

ABL L 2004/338 S. 18

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von Abschnitt 4.3. wiedergegeben - die Standpunkte der Mitgliedstaaten werden hingegen nur angerissen. Die supranationale und intergouvernementale Ebene finden in den Abschnitten 4.4. bis 4.6. Berücksichtigung. Das Kapitel 5 stellt dann das Ergebnis des Prozesses vor - die Richtlinie 2003/87/EG. Unter 5.1. bis 5.7. werden kurz die fundamentalen Bestandteile der Richtlinie erläutert.

2. REGELUNGSGEGENSTAND

2.1. Emissionshandel

Der Emissionshandel ² ist kein Instrument zur direkten Verbesserung der Umwelt. Vielmehr ermöglicht er die kosteneffiziente Umsetzung umweltpolitischer Ziele durch die Regulierung der sich auf dem Markt befindliche Menge an Emissionen. Damit nimmt die EU auf umweltpolitischer Ebene Abstand von ordnungspolitischen und wendet sich marktorientierten Instrumenten zu. Die Idee ist, die gesamt zulässige Menge an Emissionen zu begrenzen und Lizenzen für die Berechtigung zur Treibhausemission einer bestimmten Menge auszugeben. Ein solches System wird auch cap-and-trade System genannt, wobei cap den Deckel der Emissionsmenge bezeichnet, also die Obergrenze der zulässigen Gesamtemissionen. (Lafeld 2003, S. 44ff sowie Kerr 2000, S. 12ff). Mit dem Erwerb einer Lizenz erwirbt der Käufer das Recht, eine Einheit des bestimmten Emissionsgases zu emittieren. Durch den Handel der Lizenzen wird ein Markt geschaffen, auf dem sich ein Preis für die Lizenzen bildet. Somit erhält der Faktor Emission einen Wert und ein triftiger Grund für die Verschmutzung der Umwelt fällt weg. Mit der Privatisierung des Gutes Umwelt entfällt zudem der öffentliche Charakter, was zwangsläufig zu Verknappungseffekten führt. Diese werden zudem durch die fortschreitende Verknappung der gesamt zulässigen Emissionsmenge erreicht. Daraus resultierende Preiserhöhungen sind ein Anreiz für die Investition in kosteneffiziente Technologie, von deren Einsatz die Umwelt profitiert. Der Handel bietet generell diverse Vorteile, welche wie über die Effizienzkriterien hinausgehen. Von der politischen Warte aus betrachtet bietet der Handel den Vorteil, dass die zwischenstaatlichen Verhandlungen um Emissionsreduktionsziele und der effizienteste Weg zur Erreichung dieser getrennt angegangen werden können. Denn: Handelsplätze mit Erfolg versprechendem Reduktionspotential sind nicht gleichbedeutend mit erfolgreicher Finanzierung und Implementation.

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Insgesamt stellt die Nutzung von Handel, insbesondere auf rechtlich legitimierter Basis, eine Verbreiterung der direkt am Prozess beteiligten Akteure dar. Letztlich wird dadurch die Anstrengung zur erfolgreichen Umsetzung der Ziele durch eine Vielzahl von Teilhabern verbessert (Information, Innovation, Unternehmerenergie). Auch werden diese bei eigener Anstrengung ein Auge auf das Engagement der anderen Marktteilnehmer haben - somit zur Überwachung des Systems beitragen. (Kerr 2000, S 17.) Dieses wird zudem durch ein Sanktionsregime reguliert. Das Europäische Emissionshandelssystem (EU-EHS) und das internationale Emissionshandelssystem unter Kyoto arbeiten nach diesem Schema.

2.2. Problemdefinition - Klimawandel auf der internationalen Politikagenda

Die klimapolitischen Probleme sind nicht neu, wohl aber in ihrer Dimension in der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts stark angeschwollen. Folgen des anthropogenen ³ Klimawandels sind unter anderem dem stetigen Anstieg der atmosphärischen Konzentration von Treibhausgasen (THGs) geschuldet. Forscher des IPCC ⁴ kommen Anfang der 1990er Jahre zu dem Schluss, dass bei konstanter THG-Emissionsmenge Ende des 21. Jahrhunderts neben einer Temperaturerhöhung zwischen 1,5° - 4,5° C ein Anstieg des Meeresspiegels um 70-100 cm zu verzeichnen wäre. (vgl. IPCC 1990 sowie Dutschke / Michaelowa 1998)

2.3. Problemdefinition - über Rio nach Kyoto

Aufgrund der steigenden Relevanz der Problematik rückte das Thema Klimaschutz Anfang der 1990er Jahre auf die internationale Agenda. Da das Klima auf Maßnahmen zur Emissionsreduktion versetzt reagiert (European Environmental Agency 1996) ist für die Politik schnelles Handeln nicht nur höchstes Gebot, sondern auch eine große Chance. Denn: Durch rasche Inangriffnahme der Problematik können sowohl auf politischer als auch auf Handlungsebene bereits Maßnahmen ergriffen w erden, bevor das Thema zunehmend öffentlich wahrgenommen und der Handlungsspielraum für die Politik somit enger wird (ebd.). Aus diesem Grund entschloss sich die Staatengemeinschaft auf UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro 1992 dazu, eine Klimarahmenkonvention (United

² Eine ausführliche Behandlung des Themas Emissionshandel findet sich bei Lafeld 2003.

³ In der Dekade 1980-1990 stieg der globale Treibhausgas -Ausstoß allein um 15% an. Daraus resultierende

Folgen für das globale Klima sowie weitere Angaben zum Klimawandel und seinen Folgen sind detailliert

aufgeführt bei „ Der kontinuierliche Temperaturanstieg innerhalb der letzten 50 Jahre lässt sich sehr

wahrscheinlich auf den vom Menschen verursachten Ausstoß verschiedener Treibhausgase

zurückführen.“ (Lafeld 2003, S. 5)

⁴ Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ist ein Ausschuss aller bedeutenden

Wissenschaftler im Bereich der Klimaforschung. Nähere Informationen sind erhältlich unter www.IPPC.ch

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Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC) zu verabschieden. Sie markiert einen Meilenstein des internationalen Prozesses zum Schutz des Erdklimas (vgl. Kerr 2000). Ziel ist es „die Stabilisierung der Treibhaus gaskonzentrationen auf einem Niveau zu erreichen, (...) dass sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann“ (Bundesregierung 2005). Nach dem Inkrafttreten der Konvention 1994 fanden seit 1995 jährliche Klimaschutzkonferenzen statt. Auf diesen Vertragsstaatenkonferenzen (Conference of the Parties COP) sollten juristische Möglichkeiten zur Emissionsreduzierung erarbeitet werden.

2.4. Problemdefinition - das Kyoto-Protokoll

Im Jahre 1997 wurde diesbezüglich ein Fortschritt erzielt: Auf der dritten Vertragsstaatenkonferenz (COP 3) im japanischen Kyoto wurde ein Protokoll zur Klimarahmenkonvention verabschiedet - das so genannte Kyoto-Protokoll (FCCC 1997) . Mit dieser völkerrechtlich verbindlichen Vereinbarung verpflichten sich die jeweiligen Staaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen bis 2012. In der Anfangsphase zwischen 2008 und 2012 soll eine Reduktion der Treibhausgase Kohlendioxid (CO 2 ), Methan (CH 4 ), Distickstoffoxid (N 2 O), teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW/ HFC), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW/ PFC) und Schwefelhexafluorid (SF 6 ) von mindestens 5 % gegenüber dem Niveau von 1990 erreicht werden. Als Sektoren oder Gruppen von Quellen der Emissionen sind unter anderem Energiegewinnung, Verkehr, Emissionen aus Brennstoffen, Produktionsprozesse, Chemische Industrie, Metallerzeugung, Landwirtschaft sowie Abfallwirtschaft genannt. Im Protokoll sind aufgrund der differenzierenden Kohlendioxid-Emissionsmengen für jedes Land spezifisch errechnete Reduktionspotentiale aufgeführt. Weitere Zielsetzungen, welche die Vertragsstaaten sich im Kyoto-Protokoll setzen sind die

• „Verbesserung der Energieeffizienz in maßgeblichen Bereichen der Volkswirtschaft,

• (…)Förderung nachhaltiger Waldbewirtschaftungsmethoden, Aufforstung und

Wiederaufforstung,

• Förderung nachhaltiger landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsformen unter

Berücksichtigung von Überlegungen zu Klimaänderungen,

• Erforschung und Förderung, Entwicklung und vermehrte Nutzung von neuen und

erneuerbaren Energieformen, von Technologien zur Bindung von Kohlendioxid und

von fortschrittlichen und innovativen umweltverträglichen Technologien,

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• fortschreitende Verringerung oder schrittweise Abschaffung von Marktverzerrungen,

steuerlichen Anreizen, Steuer- und Abgabenbefreiungen und Subventionen, die im

Widerspruch zum Ziel des Übereinkommens stehen, in allen Treibhausgase

verursachenden Sektoren und Anwendung von Marktinstrumenten,

• Ermutigung zu geeigneten Reformen in maßgeblichen Bereichen mit dem Ziel,

Politiken und Maßnahmen zur Begrenzung oder Reduktion von Emissionen von nicht

durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgasen zu fördern,

• Maßnahmen zur Begrenzung oder Reduktion von Emissionen der Treibhausgase des

Verkehrsbereiches, die nicht durch das Montrealer Protokoll geregelt sind,

• Begrenzung oder Reduktion von Methan-Emissionen durch Rückgewinnung und

Nutzung im Bereich der Abfallwirtschaft sowie bei Gewinnung, Beförderung und

Verteilung von Energie“ (Bundesregierung 2005)

Das Protokoll benötigt zum Inkrafttreten die Ratifizierung durch 55 Staaten, welche gemeinsam über 55 % der Emissionen (bezogen auf 1990) verursachen. Mit der Ratifizierung Russlands im Herbst 2004 ist dieser Fall eingetreten und das Kyoto-Protokoll ist mit dem 16.02.2005 in Kraft getreten.

Neben der angegebenen Gasreduktion und dem mehrjährigen Laufzeit verfügt das Kyoto-Protokoll über weitere Elemente zur Erreichung der Emissionsreduktionen, die so genannten flexiblen Mechanismen (vgl. hierzu auch Dutschke/Michaelowa 1998, Müller-Pelzer 2004) Hierunter fallen marktwirtschaftlichen Instrumente, welche es den Annex-B ⁵ Staaten erlauben, einen Teil ihrer Verpflichtungsziele durch Aktivitäten in anderen Ländern oder durch den Emissionshandel zu erreichen. Neben dem Emissionshandel (vgl. 2.1.) und der Bildung von Zielgemeinschaften (vgl. 3.1.) sind dies die Mechanismen des Joint Implementation (JI) und der Clean Development Mechanism (CDM). Sie ermöglichen es den Annex-B Staaten, emissionsreduzierende Investitionen in Drittländern zu unternehmen, um diese ihren eigenen Emissionszielen anzurechnen. Dabei deckt der CDM Projekte in Ländern ohne Kyoto-Emissionsziel - in der Rege l Entwicklungsländer - ab. Ab dem Jahr 2000 sind Reduktionen anrechenbar, die Anrechnung erfolgt in so genannten certified emission reductions (CERs). In Ländern, welche einem Emissionsziel zugestimmt haben, findet JI Anwendung. Darunter befinden sich Industrie- oder Schwellenländer. Die Anrechnung erfolgt über Einheiten namens emission reduction units (ERUs) mit Beginn der ersten Kyotophase 2008.

⁵ Der Annex-B des Protokolls führt die Staaten auf, welche Reduktionsverpflichtungen eingegangen sind. Diese

sind hauptsächlich Industrie- und Transformationsländer. (Vgl. FCCC 1997 Anhang B)

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3. DER ENTSCHEIDUNGSPROZESS

3.1. Agendasetting - von Kyoto nach Europa

Dass der Erfolg der Emissionsreduktion in den flexiblen Kyoto-Mechanismen liegt, zeigt sich am Beispiel der Europäischen Union in zweierlei Hinsicht: Zum Zweck der Erreichung der Reduktionsziele hat die EU erstens eine Zielgemeinschaft gebildet und verteilt so die Reduktionslast unterschiedlich auf i hre Mitglieder. Ohne diese Maßnahme würde in der Summe anstatt der Reduktion der Treibhausgasemissionen von 8% eine Zunahme um 1% bis 2012 vorliegen - eine Blamage für den Vorreiter der internationalen Klimaschutzpolitik (Schaffhausen 2002, S. 563). Tabelle 1 zeigt die Verpflichtungen der einzelnen Mitgliedstaaten.

Tabelle 1: Lastenverteilung der Mitgliedstaaten

(Quelle: European Environment Agency 2000)

Der Vorteil des so genannten burden sharing 6 liegt in der Nutzung der in hinsichtlich der Emissionsreduktion höher entwickelten Ländern vorherrschenden technischen Niveaustufen. Deutschland hat beispielsweise im Rahmen der Neustrukturierung der DDR-Industrie bereits großflächig moderne Technik zur Emissionsreduktion in Betrieb genommen, so dass das Kyoto-Ziel bereits fast vollständig (19%) erreicht wurde. Portugal dahingegen würde ohne die europäische Zielgemeinschaft seinen Kyoto-Verpflichtungen kaum nachkommen können - die industrielle Infrastruktur des Landes ist total veraltet. Es kann seinen Ausstoß daher im Rahmen der Vereinbarung um 27% erhöhen. Somit werden EU-weit Reduktionsziele vergeben, welche gesamt ein Kyoto-Reduktionspotential der EU von 8% ergeben. Zum

⁶ “Burden sharing: Reallocation of a bubble target among the member states of the bubble. The EU has done a

burden sharing in 1998 that allows Portugal to increase its emissions by 27% while Denmark and Germany have

to reduce emissions by 21%.” (Michaelowa 2001)

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